Mejorando las políticas activas del mercado laboral en España

3. Incorporación de los proveedores de servicios

Resumen

Este capítulo examina cómo una serie de PAML en España involucraron a entidades proveedoras de servicios para garantizar una prestación de servicios de calidad. En primer lugar, se exponen los motivos para valorar la incorporación de estas entidades y se presenta el punto de referencia para la excelencia (“benchmark”) utilizado en la valoración cualitativa. El capítulo resalta las diferencias entre programas en los métodos de selección de entidades proveedoras, los modelos de pago aplicados y los mecanismos establecidos para el control de la calidad de los servicios. Se identifican buenas prácticas que ilustran procesos de selección competitiva y pagos basados en resultados, y se concluye con recomendaciones fundamentadas en la evidencia analizada para reforzar la incorporación de proveedores de servicios en futuros PAML.

3.1. Comprender el criterio y su punto de referencia para la excelencia (benchmark) en la valoración cualitativa

Ya sea que los PAML sean gestionados por el SEPE o por los SPE autonómicos, la ejecución recae en diversos proveedores de servicios. Las convocatorias de subvención o licitación suelen estar dirigidas a un amplio abanico de entidades, incluyendo organismos autónomos, entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles (de titularidad pública total o mayoritaria o controladas por una administración local), fundaciones y otras entidades sin ánimo de lucro, así como proveedores de formación tanto públicos como privados.

Por lo tanto, un criterio clave para el diseño de PAML eficaces es el establecimiento de normas claras para la selección de proveedores de servicios, la formalización de acuerdos contractuales sólidos y el control de la calidad de los servicios prestados. Este enfoque garantiza que los recursos asignados al programa se utilicen de la forma más eficiente y rentable posible.

A la hora de seleccionar a los proveedores de servicios, es esencial establecer criterios que sean a la vez rigurosos y transparentes. El proceso de selección no solo debe ser justo y competitivo, sino que también debe aumentar las probabilidades de incorporar proveedores capaces de implementar programas de alta calidad para todas las personas beneficiarias potenciales (grupos diana) y en todo el territorio español. Los posibles criterios de selección de proveedores de servicios pueden incluir diversas cualificaciones y estándares. Por ejemplo, se puede exigir a los proveedores que demuestren experiencia o especialización en áreas relevantes para los respectivos PAML, como una experiencia exitosa demostrable en el apoyo a la juventud, si el programa está dirigido a jóvenes. También es crucial el cumplimiento de todas las normativas legales y éticas pertinentes, incluyendo la legislación laboral, las políticas de no discriminación y las normativas de protección de datos. Otros criterios indicativos podrían incluir un historial de desempeño anterior y referencias, como índices de éxito en proyectos previos y avales de instituciones reconocidas. También podrían valorarse los proveedores que muestren enfoques innovadores. Cada programa puede requerir un conjunto único de criterios adaptado a sus objetivos y contexto específicos.

El diseño de un modelo de pago adecuado para los proveedores de servicios es un aspecto crucial de los PAML. El reto consiste en crear un modelo que atraiga a los proveedores de servicios e incentive la consecución de los resultados deseados. Se recomiendan los modelos de pago basados en resultados, ya que han demostrado ser eficaces para motivar a los proveedores a ofrecer servicios de mayor calidad en comparación con los modelos tradicionales de pago por servicio (Vodopivec, 2023[8]; Langenbucher and Vodopivec, 2022[9])1. Estos modelos funcionan estableciendo objetivos claros y mensurables y vinculando la remuneración al cumplimiento de dichos objetivos. Este enfoque no solo incentiva a los proveedores a desempeñarse de manera eficiente, sino que también alinea sus esfuerzos directamente con los objetivos del programa. También se podría implementar una variación en los pagos basada en la empleabilidad de los beneficiarios; por ejemplo, los casos más complejos, como aquellos con mayores dificultades de inserción laboral, podrían justificar pagos más elevados. Además, para garantizar que estos modelos basados en resultados no conduzcan a la desatención de los demandantes de empleo más vulnerables, es fundamental incluir salvaguardias como requisitos mínimos de servicio.

Por último, el monitoreo continuo de los proveedores de servicios es esencial para asegurar que se mantengan los estándares de calidad establecidos. Esto implica evaluaciones periódicas, potencialmente a través de métricas cuantitativas y retroalimentación cualitativa de los participantes del programa. En los casos en los que no se cumplan los estándares, deben implementarse rápidamente medidas correctivas adecuadas. Esto podría implicar formación adicional para el personal que presta los servicios, ajustes en los métodos de prestación de servicios o, en situaciones extremas, la reconsideración del contrato, subvención u otro instrumento jurídico con el proveedor de servicios.

Recuadro 3.1. Punto de referencia para la excelencia (Benchmark): incorporación de los proveedores de servicios en los PAML

Un PAML referente destaca en la incorporación de proveedores de servicios a través de una cuidadosa selección de los mismos, el establecimiento de contratos estratégicos y un control de calidad continuo. Este programa modelo incorpora un proceso de selección transparente y riguroso, que puede incluir criterios como la priorización de proveedores con experiencia demostrada en los ámbitos pertinentes, el cumplimiento de las normas legales y éticas, y un historial de prácticas innovadoras y eficaces.

El modelo de pago del programa, ya sea mediante subvención, contrato u otro instrumento jurídico, se centra estratégicamente en atraer y motivar a proveedores de servicios de alta calidad, garantizando que sus incentivos estén alineados con los objetivos del programa. Los pagos están vinculados a resultados concretos (por ejemplo, el acceso de los demandantes de empleo a empleos de calidad), y se adaptan en función de la diversidad de los beneficiarios, promoviendo tanto la eficacia como la inclusividad en los procesos de contratación pública.

El monitoreo continuo de los proveedores de servicios es un aspecto fundamental. Las evaluaciones periódicas, en las que se utilizan tanto datos cuantitativos como percepciones cualitativas, como las opiniones de los participantes en el programa, garantizan la conformidad con estándares de alta calidad. En caso de incumplimiento o bajo rendimiento, el programa aplica rápidamente medidas correctivas, que pueden incluir la re-capacitación del personal, modificaciones en los métodos de prestación de servicios o, en circunstancias extremas, revisiones de la subvención, contrato u otro instrumento jurídico con el proveedor de servicios.

3.2. Resumen de los resultados de la valoración cualitativa

3.2.1. Selección de proveedores de servicios

Los enfoques utilizados para seleccionar a las entidades proveedoras de servicios variaron considerablemente entre los programas, presentando diferencias en cuanto al grado de concurrencia, la transparencia y los criterios empleados en el proceso de selección.

Algunos programas recurrieron a la concesión directa, contratando a entidades con experiencia especializada en la atención a los colectivos destinatarios del programa. Este enfoque permitió una movilización rápida y garantizó que las entidades proveedoras de servicios contaran con conocimientos pertinentes, especialmente en ámbitos que requerían un apoyo altamente especializado. Sin embargo, al no basarse en un proceso de concurrencia abierta, este método limitó la transparencia y la competencia, pudiendo excluir a otras entidades de calidad.

Otros programas emplearon un enfoque de concurrencia no competitiva, en el que las entidades proveedoras fueron seleccionadas por orden de llegada, siempre que cumplieran los requisitos mínimos de elegibilidad. Este método facilitó una asignación rápida de fondos y redujo la carga administrativa, pero también conllevó ciertos riesgos. Por ejemplo, proveedores de alta calidad que presentaron su solicitud más tarde en el proceso podían quedar excluidos una vez agotado el presupuesto asignado. Para paliar esta situación, algunos programas introdujeron reglas que limitaban el número de personas participantes que podía atender cada entidad, fomentando así una oferta más diversa de proveedores de servicios.

En cambio, algunos programas optaron por procesos de licitación en concurrencia competitiva, en los que se evaluó a las entidades proveedoras en función de criterios predefinidos, como la calidad del proyecto, el coste, la capacidad técnica, la experiencia previa y certificaciones reconocidas de gestión de calidad (por ejemplo, ISO 9001 o EFQM). Si bien este enfoque requiere mayores recursos, garantiza un proceso de selección transparente y basado en el mérito, lo que a menudo se traduce en una prestación de servicios de mayor calidad. La licitación competitiva resultó especialmente eficaz para alinear la prestación de servicios con los objetivos de los programas, ya que incentivaba a las entidades a demostrar su capacidad para ofrecer un acompañamiento personalizado y orientado a resultados. Una buena práctica observada fue la inclusión de criterios de selección alineados directamente con los objetivos específicos de cada programa. Por ejemplo, algunos programas priorizaron a las entidades con alianzas sólidas con empleadores para facilitar la inserción laboral, mientras que otros valoraron la experiencia acreditada en la atención a los colectivos destinatarios, con el fin de garantizar intervenciones adaptadas y eficaces.

3.2.2. Modelos de pago

Los diferentes modelos de pago influyeron en los incentivos de las entidades proveedoras de servicios y contribuyeron a moldear los resultados de los programas. Algunos programas se basaron en pagos por servicio, mediante los cuales las entidades proveedoras eran remuneradas por la prestación de servicios específicos, como el asesoramiento o la formación, aplicando tarifas predefinidas por hora o por persona participante. A menudo, estos pagos estaban vinculados al cumplimiento de requisitos mínimos de prestación, como un número determinado de horas o módulos, con el objetivo de garantizar que todas las personas demandantes de empleo, independientemente de sus dificultades de empleabilidad, recibieran un apoyo adecuado. Este modelo ofrecía estabilidad financiera a las entidades proveedoras y facilitaba la asignación anticipada de recursos. En algunos casos, también se otorgaban anticipos para ayudar a cubrir los costes operativos iniciales, especialmente en programas dirigidos a colectivos desfavorecidos que requerían un acompañamiento más integral. Sin embargo, dado que los pagos estaban vinculados únicamente a la finalización de los servicios, este modelo no incentivaba necesariamente a las entidades a priorizar los resultados en términos de inserción laboral.

Otros programas adoptaron modelos de pago por resultados, en los que la remuneración de las entidades proveedoras dependía de que las personas participantes obtuvieran resultados mensurables en el mercado laboral. Algunos programas vincularon los pagos exclusivamente a la obtención de un empleo, mientras que otros introdujeron pagos basados en la estabilidad del empleo, recompensando a las entidades si las personas participantes permanecían empleadas durante un periodo determinado (por ejemplo, 180 días). Además, ciertos programas establecieron umbrales mínimos de inserción, exigiendo a las entidades proveedoras lograr la colocación de un porcentaje específico de personas participantes para percibir el pago completo. Por ejemplo, en algunos programas, si menos del 50 % de las personas participantes encontraba empleo, se aplicaban reducciones o penalizaciones. Este enfoque alineó los incentivos de los proveedores de servicios con los resultados en materia de empleo, pero también introdujo ciertos riesgos. Objetivos de colocación demasiado exigentes podrían llevar a las entidades proveedoras a priorizar a personas con mayor empleabilidad, desincentivando el trabajo con colectivos con mayores barreras de inserción. Para mitigar este riesgo, algunos programas ajustaron las estructuras de pago mediante incentivos escalonados, en los que las entidades recibían pagos parciales por periodos más breves de conservación del empleo o por colocaciones en empleos a tiempo parcial en lugar de empleos a tiempo completo.

Muchos programas implementaron modelos de pago híbridos, que combinaban pagos por servicio con pagos por resultados para equilibrar la prestación de servicios con los objetivos de inserción laboral. La distribución de los pagos entre ambos componentes varió considerablemente. Algunos programas asignaron un mayor peso a la prestación de servicios para garantizar la implicación estable de las entidades proveedoras, mientras que otros pusieron el énfasis en recompensar los resultados laborales. Estas decisiones reflejaban, en general, los objetivos específicos de cada programa. Una práctica particularmente eficaz observada en algunos programas fue el uso de pagos escalonados, con desembolsos progresivos vinculados a la finalización de servicios, la colocación laboral y la conservación del empleo a lo largo del tiempo. Esta estructura contribuía a que las entidades proveedoras mantuvieran su implicación más allá de la colocación inicial, acompañando a las personas participantes en su transición hacia un empleo estable.

En algunos casos, las entidades proveedoras eran reconocidas por el éxito global del programa y recibían el pago total contratado si las personas participantes lograban integrarse en el mercado de trabajo, incluso aunque no hubieran completado todo el itinerario del programa. Si bien esta medida buscaba evitar que requisitos demasiado rígidos del programa retrasaran la inserción laboral, también podía inducir a priorizar la colocación rápida por encima de un acompañamiento más integral. Para contrarrestar este efecto, algunos programas permitieron que las personas participantes que hubieran encontrado empleo siguieran accediendo a los servicios restantes dentro de su itinerario personalizado, garantizando así un desarrollo profesional sostenido más allá de la colocación inicial.

En última instancia, los modelos de pago que combinaron la estabilidad financiera para las entidades proveedoras con incentivos orientados a la consecución de resultados sostenibles en el empleo fueron los que mejor contribuyeron a fomentar una prestación de servicios de calidad y una integración efectiva en el mercado laboral.

3.2.3. Control de calidad

En todos los programas, el contacto regular entre la institución pública gestora del programa y las entidades proveedoras de servicios fue una práctica habitual que garantizó la supervisión y coordinación continuas. Este contacto incluía llamadas frecuentes, intercambios de correos electrónicos y reuniones presenciales, lo que permitía mantener un diálogo constante y resolver problemas a lo largo de toda la implementación del programa. En algunos casos, se establecieron comités de seguimiento que reunían a representantes de la administración pública y de las entidades proveedoras para analizar avances, abordar desafíos y compartir buenas prácticas. Además, las entidades proveedoras estaban obligadas a cumplir con el marco de monitoreo establecido en el PRTR, que exigía la recopilación sistemática de datos sobre la prestación de servicios y el progreso de las personas participantes (véase el Capítulo 9).

Más allá del marco del PRTR, se pusieron en marcha otras medidas adicionales de control de calidad para hacer seguimiento de la eficacia de la prestación de servicios. Las visitas in situ fueron una herramienta ampliamente utilizada que permitía a las autoridades públicas valorar directamente la calidad de los servicios ofrecidos. En algunos casos, estas visitas se realizaban sin previo aviso con el fin de obtener una imagen más realista de la prestación de servicios. Algunos programas también incluyeron la revisión de los expedientes de las personas participantes durante estas visitas para verificar el cumplimiento de los requisitos del programa.

Los mecanismos de retroalimentación por parte de las personas participantes constituyeron otro elemento clave del control de la calidad, muchos programas recogieron sus opiniones de forma directa mediante encuestas o entrevistas. Esta información permitió identificar posibles carencias en la prestación de servicios y áreas de mejora. Algunos programas fueron más allá al implementar varias rondas de encuestas en diferentes fases de la participación, lo que permitió captar la evolución de las experiencias y los desafíos a lo largo del itinerario.

Cuando se identificaron problemas de rendimiento o incumplimientos, se adoptaron medidas correctoras. Estas medidas iban desde solicitar a las entidades proveedoras ajustes en los métodos de prestación hasta, en los casos más graves, la aplicación de sanciones económicas. En los programas con mecanismos de control de calidad más sólidos, se ofrecían opciones estructuradas para subsanar las deficiencias detectadas, como formación adicional o ajustes operativos, antes de aplicar medidas más severas.

3.3. Buenas prácticas identificadas

Los dos ejemplos siguientes, presentados en el Recuadro de buenas prácticas 3 y en el Recuadro de buenas prácticas 4 ilustran estrategias eficaces para seleccionar e incentivar a los proveedores de servicios. El primero presenta cómo Castilla-La Mancha utilizó procesos de licitación en concurrencia competitiva con criterios bien definidos y específicos para garantizar la selección de proveedores de alta calidad. El segundo destaca un modelo de pago estratégico en Extremadura que vincula los desembolsos tanto a los hitos de la prestación de servicios como a los resultados en materia de empleo. En conjunto, estos casos demuestran cómo la incorporación cuidadosa de los proveedores de servicios puede contribuir a mejorar la ejecución y los resultados de los PAML.

Recuadro de buenas prácticas 3. Selección de proveedores de servicios en Castilla-La Mancha: un modelo de concurrencia competitiva

Castilla-La Mancha es un ejemplo de buena práctica en la selección de proveedores de servicios a través de un sistema de concurrencia competitiva para programas dirigidos a colectivos vulnerables y mujeres víctimas de violencia de género. Este sistema otorga subvenciones basadas en los principios de publicidad y la igualdad de competencia. Las solicitudes presentadas por los proveedores de servicios se evalúan según los criterios establecidos en las bases reguladoras, con puntuaciones asignadas a los distintos criterios, garantizando así un proceso de selección transparente y basado en el mérito.

Para cada programa, se establecieron distintos criterios de elegibilidad y requisitos mínimos en función de los objetivos del programa. La convocatoria para el programa dirigido a colectivos vulnerables estaba abierta a agencias de colocación, que son entidades especializadas en la orientación e intermediación en el mercado laboral. Esta elección tiene por objeto maximizar el éxito del programa en la mejora de la empleabilidad y la inserción de sus participantes. Por su parte, la convocatoria del programa para mujeres víctimas de violencia de género se abrió a entidades públicas y privadas, con y sin ánimo de lucro, dada la complejidad del programa y del colectivo al que se dirige. Para este último programa, la solvencia económica era un requisito para que los proveedores de servicios pudieran presentarse, así como tener experiencia en programas similares.

El sistema de puntuación está cuidadosamente diseñado para garantizar que se seleccionen proveedores de alta calidad, aumentando las probabilidades de éxito de los programas (véase el Cuadro 3.1). Se aplican algunos criterios similares en ambos programas. En primer lugar, garantizar la calidad de la oferta técnica y analizar la coherencia, la propuesta y la metodología es un aspecto inherente a ambos programas. Otros criterios concretos también se aplican a ambos programas, como garantizar recursos humanos suficientes y disponer de herramientas de monitoreo. Las alianzas y redes son también un criterio relevante en ambos programas, pero dados sus objetivos distintos, en el caso de los colectivos vulnerables se centra en acuerdos con empleadores, mientras que en el programa para mujeres víctimas de violencia de género se busca contar con una red de entidades especializadas en este colectivo para colaborar y ampliar los servicios que se pueden prestar a estas mujeres.

Asimismo, existen criterios específicos para cada programa que permiten adaptar la selección a los objetivos específicos y a las necesidades de la población destinataria. Por ejemplo, el ámbito geográfico es un criterio clave en el programa dirigido a colectivos vulnerables, mientras que los talleres innovadores de competencias transversales son esenciales en el programa para mujeres víctimas de violencia de género.

En definitiva, mediante criterios claramente definidos para la selección de proveedores de servicios, Castilla-La Mancha maximiza las probabilidades de éxito de los programas. El proceso de selección garantiza que aspectos fundamentales del programa se consideren desde el inicio. Los principios de selección están alineados con los criterios evaluados en este informe, como las alianzas con empleadores o el apoyo integral (a través del criterio de selección "alianzas y redes"), el monitoreo y la evaluación (a través del criterio de selección "monitoreo de las personas participantes") y la alineación con los objetivos del MRR (por ejemplo, a través del criterio de selección geográfica que aborda la cohesión territorial en el programa para colectivos vulnerables).

Cuadro 3.1. Principales criterios utilizados en Castilla-La Mancha para la selección de proveedores de servicios para proyectos territoriales dirigidos a colectivos vulnerables y formación con compromiso de inserción para mujeres víctimas de violencia de género, trata o explotación sexual

Programa para colectivos vulnerables (200 puntos)	Programa para mujeres víctimas de violencia de género (100 puntos)
Criterios de selección similares en ambos programas:
Metodología y calidad técnica de la propuesta
Se asignan hasta 20 puntos en función de la metodología y los procesos utilizados en el desarrollo del programa. Incluye las herramientas disponibles para el análisis del mercado laboral, los acuerdos existentes para la integración laboral de las personas participantes, las herramientas en línea para medir la satisfacción de las personas usuarias y los procedimientos de reclamación.	Se asignan hasta 50 puntos en función de la coherencia, racionalidad, estructura y descripción detallada de los servicios y metodologías (contenido de la propuesta, asociaciones y redes, herramientas de seguimiento, innovación, etc.).
Alianzas y redes
Se asignan hasta 10 puntos a los proveedores de servicios que presenten alianzas o acuerdos con empleadores que muestren interés en contratar a personas que participen en el programa: 1 punto por cada acuerdo.	Se asignan hasta 5 puntos por contar con una red establecida y coordinación con entidades públicas y privadas de apoyo a las víctimas de violencia de género y la utilización complementaria de otros recursos (además de los servicios prestados por la entidad).
Asignación de recursos humanos suficientes
Se asignan hasta 15 puntos en función de la proporción participantes/personal técnico (por ejemplo, 90 participantes/personal corresponden a 3 puntos, mientras que 70 participantes/personal corresponden a 9 puntos).	Se asignan hasta 20 puntos por asignar más personal técnico que el mínimo requerido por el programa (por ejemplo, 1 miembro adicional del personal corresponde a 5 puntos, mientras que 4 corresponden a 20 puntos).
Monitoreo de las personas participantes
Se asignan hasta 5 puntos por disponer de herramientas y procedimientos en línea para monitorear la satisfacción, las quejas y las sugerencias de los usuarios.	Se asignan hasta 3 puntos por garantizar la provisión de procesos detallados de monitoreo y evaluación, incluidos informes trimestrales y anuales.
Criterios de selección únicos para cada programa:
Mayor compromiso de integración en el mercado laboral: Se asignan hasta 30 puntos por comprometerse a superar el 10% mínimo de integración laboral exigido: 1 punto por cada punto porcentual de aumento.	Oferta económica: Se asignan hasta 30 puntos, puntuando más la oferta más barata. El cálculo es proporcional en función de la reducción del precio máximo de oferta permitido.
Tarifas previas de integración en el mercado laboral: Se asignan hasta 5 puntos en función del porcentaje de inserción laboral del participante durante el último año (p. ej., 1 punto si se sitúa entre el 10% y el 20% y 5 puntos si supera el 50%).	Innovación: Se asignan hasta 4 puntos a las propuestas detalladas y bien fundamentadas que aborden de forma específica talleres de competencias interpersonales dirigidos a empoderar a las mujeres.
Ámbito geográfico: Se asignan hasta 45 puntos en función de la cobertura territorial del proyecto, que aumentarán si la cobertura geográfica es mayor. Se concederán puntos adicionales por cubrir zonas despobladas (en función de la densidad de población de la zona y del riesgo de despoblación).
Certificados de calidad: 5 puntos por contar con certificaciones de calidad reconocidas, como ISO 9001 o EFQM.

Nota: *La cantidad total de puntos asignados en el criterio «Metodología y calidad técnica de la propuesta» puede incluir algunos otros criterios mencionados a continuación en la tabla, como haber establecido asociaciones y redes y disponer de herramientas de seguimiento.

Fuente: Elaboración propia a partir de información recopilada a través de cuestionarios y consultas, y las especificaciones administrativas establecidas en las convocatorias de concurrencia competitiva.

Recuadro de buenas prácticas 4. Modelo de pago estratégico para mejorar la prestación de servicios y los resultados de inserción laboral en Extremadura

El modelo de pago implementado en Extremadura para el programa dirigido a colectivos vulnerables, específicamente personas con discapacidad, constituye un ejemplo de buena práctica que alinea de forma eficaz los incentivos de los proveedores de servicios con los objetivos ambiciosos del PAML.

Modelo de pago

En el marco de este modelo de pago, los proveedores de servicios pueden recibir hasta 6 000 EUR por cada participante que finalice con éxito un itinerario individualizado diseñado para mejorar sus perspectivas de empleo. El desglose del pago es el siguiente:

• Pago por finalización del itinerario: Los proveedores de servicios reciben 4 900 euros por participante, que se destinan a financiar distintos servicios:

  • 3 000 EUR para actividades esenciales como la orientación, la adquisición de competencias y la participación en equipos de búsqueda de empleo.

  • 1 200 EUR para acciones de formación laboral.

  • 600 EUR para becas y ayudas económicas que faciliten la participación de los beneficiarios.

  • 100 EUR para gastos operativos esenciales como instalaciones y suministros.

• Bonificación por inserción laboral: Se otorgan 1 100 EUR adicionales por cada participante que logre una inserción laboral estable tras el programa, con el objetivo de cubrir los gastos asociados a la colocación en un puesto de trabajo. Para ser elegible, el empleo (o autoempleo) debe tener una duración mínima de tres meses a al menos el 50% de la jornada completa.

Abono de pagos y control del cumplimiento

El pago se efectúa por etapas vinculadas al cumplimiento de hitos específicos:

• Pago inicial: 50% se abona tras la aprobación de la subvención.

• Segundo pago: 35% una vez que al menos el 35% de los participantes hayan completado sus itinerarios.

• Pago final: El 15% restante se abona una vez se hayan cumplido todos los objetivos del programa.

El cumplimiento de los objetivos se refuerza mediante reducciones de los pagos en caso de incumplimiento:

• Incumplimiento total: Se requiere el reintegro completo del pago por parte de los proveedores de servicios si se completa menos del 80% de los itinerarios o si se alcanzan menos del 50% de los objetivos de inserción laboral. Cabe señalar que el programa tiene el objetivo específico de lograr al menos un 15% de inserción laboral para las personas con discapacidad.

• Incumplimiento parcial: Se produce cuando al menos el 80% de los itinerarios se completan, pero no se llega al 100%, o cuando al menos el 50% de los compromisos de inserción laboral se cumplen sin llegar a los objetivos fijados. En estos casos, se aplica el principio de proporcionalidad, ajustando la obligación de reintegro de los fondos recibidos en proporción al grado de incumplimiento, tanto en relación con los itinerarios como con las inserciones laborales.

En su conjunto, el modelo de pago en Extremadura promueve de forma eficaz una prestación de servicios puntual y orientada a los objetivos del programa. La estructura de los pagos incentiva a los proveedores no solo a completar las tareas asignadas, sino también a lograr resultados sostenibles de inserción laboral para las personas participantes. Este modelo vincula el pago a la consecución de hitos específicos, lo que contribuye a garantizar que la implementación del programa se ejecute a tiempo y cumpla con los objetivos fijados. Además, el modelo incorpora sanciones por incumplimiento, reforzando la rendición de cuentas y asegurando un uso eficiente de los recursos públicos.

Fuente: Elaboración propia a partir de información recopilada a través de cuestionarios y consultas, y las especificaciones administrativas establecidas en las convocatorias de concurrencia competitiva.

3.4. Orientaciones para la elaboración de políticas: vías para reforzar la incorporación de las entidades proveedoras de servicios en futuros PAML

3.4.1. Reforzar la transparencia y la concurrencia en los procesos de selección de entidades proveedoras de servicios

La selección de entidades proveedoras varía considerablemente entre programas, y en algunos casos se prioriza la rapidez por encima de la calidad. Si bien la concesión directa y los procedimientos de concurrencia no competitiva pueden ser eficaces y necesarios en ciertos contextos, una mayor transparencia y el uso de procedimientos de concurrencia competitiva pueden mejorar la calidad de los servicios y fomentar la innovación. Los futuros PAML deberían:

• Priorizar la concurrencia competitiva cuando sea viable, asegurando que las cualificaciones, la experiencia y la alineación de las entidades con los objetivos del programa se valoren sistemáticamente mediante un proceso abierto y basado en el mérito. Debe establecerse un marco de valoración estructurado con un sistema de puntuación bien diseñado y transparente que refleje las prioridades del programa y garantice que los criterios de evaluación sean estratégicos y adaptables al contexto específico.

• Asegurar una capacidad administrativa suficiente y plazos realistas: los procedimientos de concurrencia competitiva requieren recursos humanos dedicados a gestionar convocatorias de licitación, evaluar solicitudes y supervisar la ejecución. La asignación de personal suficiente y la garantía de un calendario realista para la asignación de fondos permitirán un proceso de selección justo y transparente sin generar demoras excesivas. Al mismo tiempo, se puede promover una contratación más ágil y eficiente mediante herramientas como sistemas de gestión de licitaciones compartidos entre distintos programas, plataformas digitales para automatizar tareas repetitivas y plantillas estandarizadas para reducir la carga administrativa.

• Reforzar y adaptar los criterios de selección para incluir no solo estándares generales de calidad (como la experiencia, el cumplimiento normativo o la solvencia financiera), sino también elementos específicos del programa que mejoren la prestación de servicios. Los criterios deberían ser lo suficientemente flexibles para reflejar los diversos objetivos de los PAML, permitiendo priorizar aspectos como la colaboración con empleadores, la experiencia con determinados colectivos destinatarios o el trabajo en red con entidades proveedoras de servicios complementarios.

3.4.2. Mejorar el equilibrio entre la continuidad del servicio y los incentivos para obtener resultados en los modelos de pago

Los modelos de pago influyen en los incentivos de las entidades proveedoras y en la eficacia de los programas. Mientras que los pagos por servicio garantizan la continuidad, los pagos por resultados fomentan una inserción laboral sostenible. Los futuros PAML deberían:

• Ampliar el uso de modelos híbridos de pago, que combinen pagos por servicio con incentivos bien calibrados en función de la inserción laboral, para equilibrar la continuidad de la prestación con los resultados.

• Asegurar que los pagos por resultados estén estructurados de forma adecuada, incentivando no solo la colocación inicial, sino también la estabilidad en el empleo. Por ejemplo, en lugar de realizar un pago único tras la colocación, se podrían realizar pagos escalonados al alcanzar diferentes hitos de retención (por ejemplo, a los tres y seis meses tras la inserción laboral). Para personas con necesidades más complejas, los pagos por resultados también podrían vincularse a hitos verificables como la obtención de cualificaciones, la mejora de competencias digitales, el incremento de la confianza (evaluado con herramientas de autoevaluación validadas) o el desarrollo de habilidades sociales (medido con instrumentos estructurados de evaluación).

• Introducir salvaguardias para evitar la desatención de los colectivos más vulnerables, exigiendo estándares mínimos de servicio. Estos estándares deberían alinearse, como mínimo, con los derechos establecidos en la Ley 3/2023 de empleo y en el Real Decreto 438/2024 sobre la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo y, cuando corresponda, ir más allá para garantizar un apoyo personalizado y de calidad a quienes enfrentan mayores barreras de inserción.

• Aplicar variaciones en los pagos según el perfil de empleabilidad de las personas participantes (de baja a alta empleabilidad), con el fin de contrarrestar posibles sesgos de selección y asegurar apoyo para quienes enfrentan mayores dificultades. Las personas con más dificultades para la inserción podrían conllevar pagos más elevados, incentivando a las entidades proveedoras a trabajar con quienes necesitan una asistencia más intensiva, una medida no observada en los programas valorados, pero que podría reforzar su carácter inclusivo.

3.4.3. Reforzar los mecanismos de control de calidad

Garantizar una prestación de servicios de calidad requiere mecanismos que promuevan la rendición de cuentas y la mejora continua.

• Las personas responsables de la gestión/ coordinación de los programas deben mantener un contacto regular y estrecho con las entidades proveedoras, promoviendo un diálogo constante para identificar y abordar los desafíos de forma oportuna y eficaz. Los marcos de monitoreo deberían incluir la recogida de datos tanto cuantitativos como cualitativos, como en el marco del PRTR, para seguir de forma sistemática el rendimiento del programa y el progreso de las personas participantes.

• Ampliar el uso de visitas presenciales a las entidades proveedoras de servicios, tanto programadas como no anunciadas, con el fin de obtener una valoración realista de la calidad del servicio y del cumplimiento de los requisitos.

• Integrar sistemáticamente mecanismos de retroalimentación por parte de las personas participantes, realizando varias rondas de encuestas en diferentes fases del programa para seguir de forma continua la calidad del servicio y la satisfacción de las personas usuarias, asegurando una prestación más receptiva.

• Aplicar medidas correctoras estructuradas para abordar deficiencias en la prestación, que vayan desde ajustes en los servicios hasta, en caso necesario, la imposición de sanciones económicas o la revisión del contrato en casos de incumplimiento persistente.

3.4.4. Fomentar la innovación y el intercambio de conocimientos entre entidades proveedoras de servicios

Para mejorar la calidad y la capacidad de adaptación de los servicios, los PAML deberían crear un entorno que favorezca la innovación, la colaboración y el aprendizaje entre entidades proveedoras. Los futuros programas deberían:

• Fomentar la innovación en la prestación de servicios, permitiendo que las entidades proveedoras propongan metodologías flexibles, nuevos enfoques formativos y soluciones digitales adaptadas a las necesidades de las personas demandantes de empleo, y brindar incentivos apropiados para pilotar y ampliar las innovaciones que hayan tenido éxito.

• Promover mecanismos estructurados de intercambio de conocimientos y buenas prácticas, a través de redes de aprendizaje entre pares, foros o iniciativas de colaboración. Facilitar la interacción entre entidades proveedoras contribuirá a difundir enfoques eficaces y mejorar la calidad de los servicios en diversos programas.

• Apoyar la mejora continua y el aprendizaje entre las entidades proveedoras de servicios mediante oportunidades de formación, iniciativas de desarrollo de capacidades y facilitando alianzas con instituciones de investigación y organismos de políticas públicas.

Nota

← 1.  Véanse también los proyectos: "Reforming the Swedish Public Employment Service" y "Labour market integration of the long-term unemployed in Slovenia".