Paula Garda
Hugo Ñopo
Ampliar la protección social y combatir la informalidad en América Latina
Con el apoyo de Sofia Hidalgo y Jerson Veliz. Grupo de Análisis para el Desarrollo, GRADE.
Este capítulo se basa en el informe de fondo original preparado por Hugo Ñopo para la OCDE. La versión actual ha sido revisada, editada y ampliada sustancialmente por Aida Caldera y Paula Garda (ambas OCDE), incorporando análisis adicionales y actualizaciones basadas en el Estudio Económico de la OCDE 2023.
Resumen
Perú ha reducido significativamente la pobreza y las desigualdades en las últimas dos décadas, pero la pandemia evidenció profundas brechas en su sistema de protección social. Con más del 70% de los trabajadores informales, la mayoría carece de acceso a pensiones, seguro de salud o protección laboral, lo que refuerza las desigualdades y limita el crecimiento inclusivo. Para ampliar de manera sustancial la formalización y la cobertura de la protección social, se requieren reformas profundas en la seguridad social, incluidos los sistemas de pensiones y salud, así como en los programas de asistencia social. Además, la agenda de reformas debe incluir políticas productivas que fortalezcan la capacidad del país para generar más y mejores empleos. Una secuenciación y priorización políticamente viable de las reformas debe equilibrar los objetivos de impulsar la productividad y de aprovechar sus beneficios para todos, especialmente para quienes más lo necesitan.
La Constitución de Perú garantiza el derecho universal y progresivo de toda persona a la seguridad social, para su protección frente a las vulnerabilidades y para mejorar su calidad de vida. La legislación que regula el sistema de protección social, sin embargo, vincula el acceso a la atención sanitaria, las prestaciones por desempleo y las pensiones principalmente a las cotizaciones procedentes del empleo asalariado formal, lo que deja a una gran parte de los trabajadores con cobertura limitada o sin ella.
Perú tiene un alto nivel de informalidad laboral, superior al que se esperaría en base a su PIB per cápita (Loayza, 2016[1]). Esta informalidad se debe en gran medida al elevado número de trabajadores por cuenta propia y trabajadores familiares no remunerados, quienes son más propensos a quedar fuera del sector formal (Gráfico 10.1). Sin embargo, la informalidad está muy extendida y es elevada en todas las ocupaciones, y afecta de manera desproporcionada a las mujeres: el 73% de las mujeres que trabajan ocupaban empleos informales en 2024, a menudo en empleos de menor calidad como el trabajo familiar no remunerado o las microempresas. Las normas de género, la desigualdad en el tiempo dedicado al cuidado no remunerado, y la exposición a la violencia de género restringen aún más el acceso de las mujeres al empleo formal.
La informalidad laboral existe en todos los grupos de ingresos en Perú, pero es más común entre los hogares más pobres. Perú es uno de los pocos países de América Latina donde la brecha de informalidad entre los quintiles de ingresos más altos y más bajos es mayor (Gráfico 10.2, panel A) (OECD/ILO, 2019[2]). Los hogares más pobres dependen muy poco de los ingresos por empleo formal (Gráfico 10.2, panel B), ya que la mitad de sus ingresos proviene del trabajo informal y el resto de las transferencias (tanto públicas como privadas). A medida que los hogares suben de franja en la distribución de ingresos, aumenta la proporción de ingresos procedentes del trabajo formal.
El empleo informal en Perú se ha mantenido alto y prácticamente sin cambios, incluso durante períodos de alto crecimiento económico (OECD/ILO, 2019[2]) (Gráfico 10.3). En los últimos veinte años, los costos laborales no salariales han representado de manera constante alrededor del 40% de los salarios promedio de los empleados y empleadores formales (Alaimo et al., 2017[3]; Heckman and Pages, 2000[4]). Si bien los costos no salariales bajaron para ciertos regímenes de empleo, como las pequeñas empresas y microempresas, donde se redujeron en alrededor de 14 puntos de porcentaje (Ñopo, 2021[5]), en empleo informal sigue siendo predominante en las microempresas. Esto es debido a que estos tipos de régimes basados en el tamaño de las firmas han generado incentivos perversos para el crecimiento de las firmas y su formalización (OECD, 2023[6]; OECD, 2025[7]).
Para reducir la informalidad en Perú es necesario abordar sus causas multidimensionales con un acercamiento holístico. Los factores clave incluyen el acceso limitado a una formación y educación de calidad, la debilidad de las instituciones, y la aplicación inadecuada de las leyes laborales y fiscales. La baja productividad de los trabajadores y las empresas, impulsada por la escasa innovación, brechas en el conocimiento, y el acceso restringido a la financiación y las tecnologías, hace que la formalización sea inalcanzable para muchos. La gran carga regulatoria y administrativa, los costes de cumplimiento y los complejos regímenes tributarios para las pymes contribuyen a la informalidad disuadiendo a las empresas de crecer y formalizarse (OECD, 2023[6]; OECD, 2025[7]). Las políticas no deben centrarse solo en la creación de micro y pequeñas empresas, sino también en su crecimiento y consolidación, facilitando el acceso a mercados, financiamiento y tecnología. Fomentar la innovación y la adopción de nuevas tecnologías en las empresas puede mejorar la productividad y la competitividad, haciendo más viable la formalización. Promover la formalización a través de los encadenamientos productivos —donde las empresas formales compran y venden a proveedores formales— también puede generar fuertes incentivos para que las empresas más pequeñas operen formalmente.
Nota: Los datos corresponden al año 2020. El INEI (Instituto Nacional de Estadística e Informática) define como trabajadores informales a quienes: (i) trabajan en unidades productivas informales, o (ii) en unidades productivas formales pero sin cotizar a un plan de pensiones, o (iii) como trabajador familiar no remunerado (TFNR).
Fuente: Adaptado de Ñopo (2021).
Destacar las ventajas de la formalización, como un mejor acceso a la financiación y a los mercados, también puede incentivar la participación en la economía formal. Impulsar la productividad mediante la mejora de las habilidades, los programas de certificación de competencias, la infraestructura, la innovación, y la adopción de tecnologías es crítico para ampliar la oferta de puestos de trabajo formales y de calidad. Luchar contra la corrupción y fortalecer la independencia judicial puede mejorar los incentivos para la formalización, ya que las empresas y los trabajadores están más inclinados a operar de manera formal cuando confían en que las leyes y regulaciones se aplican de manera justa. Aumentar la eficiencia del gasto público mejorando la calidad de los servicios públicos y la infraestructura también puede hacer que la formalización resulte más atractiva, al demostrar los beneficios tangibles de los impuestos y las cotizaciones sociales.
El rol del sistema de protección social en la determinación de la informalidad no puede pasarse por alto. Su diseño actual limita la cobertura y desincentiva el empleo formal dadas las elevadas cotizaciones sociales que recaen de manera desproporcionada sobre los trabajadores con bajos ingresos. El cambio a un modelo de prestaciones universales financiado con ingresos fiscales generales y la adopción de un sistema de contribuciones sociales progresivo, con tasas más bajas para trabajadores con bajos ingresos, donde los incentivos a la informalidad son más fuertes, garantizaría la cobertura universal y reduciría los incentivos a la informalidad. Si bien es fundamental y muy necesario fomentar la productividad de los trabajadores y las empresas, estas reformas tardan tiempo en dar resultados. En cambio, la reforma de la protección social puede tener un impacto más inmediato en la formalización, aunque su avance conlleve desafíos de economía política que requieren una secuenciación cuidadosa y un amplio apoyo. Cuando se integra en una agenda más amplia que aborda los factores estructurales, la reforma de la protección social puede ayudar a romper el círculo vicioso de la informalidad, mejorar los niveles de vida y promover un crecimiento económico inclusivo.
Nota: Panel A: Los quintiles se basan en la distribución per-capita del consumo de todos los hogares. Panel B: Sólo se tienen en cuenta los ingresos monetarios y regulares de los hogares. Los ingresos procedentes del trabajo corresponden a la actividad principal y secundaria.
Fuente: OECD-ILO (2019); INEI Households survey (2018).
Nota: Cambio en la medida del crecimiento del PIB como la medida de las diferencias entre períodos en el PIB.
Fuente: OECD-ILO (2019).
El sistema de protección social de Perú abarca salud, pensiones, y los programas de asistencia social para el alivio de la pobreza. El sistema está fragmentado, ya que la mayoría de los trabajadores con ingresos altos acceden a planes contributivos, mientras que la mayoría de los trabajadores de menores ingresos dependen de programas no contributivos. Esta fragmentación perpetúa la informalidad: el costo elevado del trabajo formal incentiva a los trabajadores y las empresas a permanecer en la informalidad, mientras que las empresas informales evitan crecer para escapar del escrutinio regulatorio. Esto contribuye a reducir el crecimiento económico, mantiene bajos los ingresos (Ñopo, 2021[5]), y requiere de programas no contributivos para apoyar a los trabajadores vulnerables, lo que indirectamente sostiene la informalidad al reducir su costo y reforzar la fragmentación del sistema.
El sistema fragmentado crea desigualdades, ineficiencias, y brechas en la cobertura. La mayoría de los trabajadores de ingresos altos están amparados por seguros vinculados al empleo formal, mientras que algunos trabajadores informales de ingresos bajos acceden a programas no contributivos limitados. Los trabajadores de ingresos medios, a menudo se mueven frecuentemente entre el empleo formal e informal, y muchas veces carecen de acceso a cualquiera de los dos sistemas. Como resultado, a menos que se implemente adecuadamente, la protección social y laboral, y a pesar de sus buenas intenciones, puede acabar empeorando las condiciones de los trabajadores (Jaramillo, Almonacid and Flor, 2019[8]).
El financiamiento limitado restringe aún más la capacidad del sistema para mejorar la cobertura y las prestaciones. El gasto social en Perú, inferior al 5% del PIB (ILO, 2022[9]), se ubica entre los más bajos de la región y muy por debajo de los niveles en las economías desarrolladas, donde el gasto alcanza el 15% del PIB (Gráfico 10.4). Perú también se queda atrás de la media de Sudamérica, que es del 13,5% del PIB (ECLAC, 2020[10]). Los impuestos y las transferencias inciden poco en la reducción de la desigualdad; tras las políticas de redistribución, el coeficiente de Gini solo desciende ligeramente de 0,50 a 0,46. Aunque a menudo se cita la ineficiencia, la evidencia sugiere que el principal problema es el gasto total (Jaramillo and Campos, 2021[11]).
Nota: El gasto social incluye protección social, educación, salud, vivienda, protección ambiental, y cultura y religión.
Fuente: ECLAC (2020).
Las cotizaciones a los sistemas de salud y pensiones, que recaen tanto en el trabajador como en el empleador, ascienden al 23,4% en Perú en el caso de los trabajadores con ingresos promedio. Este porcentaje es ligeramente superior al promedio de la OCDE. Sin embargo, existe una diferencia mayor entre la OCDE y Perú en el caso de los trabajadores con bajos ingresos y los que ganan el salario mínimo (Gráfico 10.5, Panel A). Aunque las cotizaciones a la seguridad social no parezcan excesivamente elevadas, a menudo el empresario y el trabajador acuerdan no hacer aportaciones para pensiones y salud, de tal forma que el empresario reduce sus costos laborales y el trabajador aumenta su retribución neta, lo que fomenta la informalidad. Para los grupos de bajos ingresos, estas contribuciones son especialmente prohibitivas: para los trabajadores asalariados informales en el primer decil de la distribución de ingresos, las cotizaciones a la seguridad social pueden ascender al 124% de sus ingresos laborales, por lo que resulta inasequible (OECD, 2019[12]). Este problema se plantea porque la contribución mínima obligatoria se basa en el salario mínimo, lo que afecta de manera desproporcionada a quienes ganan menos del salario mínimo, es decir, aproximadamente el 80% de los trabajadores informales y el 20% de los trabajadores formales.
Existen regímenes especiales en Perú, cotizaciones a la seguridad social más bajas para los trabajadores por cuenta propia o los asalariados de microempresas y pequeñas empresas (Tabla 10.1;Gráfico 10.5, Panel B). Los trabajadores por cuenta propia que declaran sus ingresos a las autoridades tributarias cotizan menos al sistema de salud, pero si pertenecen a un hogar pobre están exentos. Las cotizaciones para las pensiones son voluntarias en el caso de los trabajadores por cuenta propia. Sin embargo, estas cotizaciones representan el 90% de los ingresos de los trabajadores por cuenta propia del cuarto decil, por lo que constituyen una clara barrera para la formalización (OECD, 2019[12]). Otras normativas relativas a las prestaciones por desempleo, las vacaciones anuales pagas, la redistribución de utilidades y los subsidios familiares también son considerablemente más elevadas para las empresas medianas y grandes, desalentando aún más el empleo formal. Por ejemplo, hay pruebas de que los requisitos de participación en los beneficios para las empresas con más de 20 empleados aumentan los costes laborales, lo que desincentiva el empleo formal, la inversión y el crecimiento de la productividad (IMF, 2024[13]).
Aunque estos regímenes especiales y la diferencia de costos se establecieron para fomentar la creación de empresas y de empleo formales, añaden complejidad y generan fuertes distorsiones que desincentivan el crecimiento de las empresas o promueven su fragmentación en pequeñas unidades (Garicano, Lelarge and Van Reenen, 2016[14]; Dabla-Norris et al., 2018[15]) y fomentan el empleo informal (Dabla-Norris et al., 2018[15]). Sería importante reducir las cotizaciones sociales correspondientes a los trabajadores con ingresos bajos, evitando al mismo tiempo grandes saltos en función del tamaño de las empresas. Una posibilidad sería abandonar los regímenes basados en el tamaño de la empresa y optar por cotizaciones a la seguridad social progresivas en función de los ingresos de los trabajadores. Esto eliminaría los factores que actualmente desincentivan el crecimiento y la formalización de las empresas, al tiempo que incentivaría la formalización laboral de forma fiscalmente neutra. Los datos extraídos de la reforma de 2012 en Colombia muestran la importancia de disminuir los costos laborales no salariales para reducir la informalidad (Bernal et al., 2017[16]; Morales and Medina, 2017[17]; Garlati-Bertoldi, 2018[18]). Varios países de la OCDE, incluidos Francia y Alemania, han implementado estrategias para fomentar el empleo de trabajadores de bajos ingresos reduciendo sus contribuciones sociales para este grupo (Cahuc and Carcillo, 2012[19]; Galassi, 2021[20]). Se ha demostrado que las cotizaciones sociales más bajas para los trabajadores de bajos ingresos en Alemania impulsan el empleo femenino (Konle-Seidl, 2021[21]). De manera similar, Chile ha introducido programas destinados a formalizar a los trabajadores vulnerables, particularmente jóvenes y mujeres, a través de subsidios al empleo que cubren una parte del total de las contribuciones sociales y han demostrado ser efectivos para promover el empleo formal (Bravo and Rau, 2013[22]).
Nota: Los datos se refieren a personas solteras sin hijos, con edades comprendidas entre 15 y 64 años y que trabajan por cuenta ajena en el sector formal. Ingresos bajos equivalen al 67% del salario medio, ingresos medios al 100% e ingresos altos al 167% del salario medio. En Perú, las cotizaciones universales obligatorias a cargo del empresario comprenden el Seguro de Enfermedad y las aportaciones a la Compensación por Tiempo de Servicio (prestación por desempleo). Las contribuciones a cargo del trabajador son las cotizaciones al régimen de pensiones.
Fuente: Los datos para la OCDE provienen de Impuestos sobre los Salarios 2017, los datos para Perú son cálculos de la OCDE basados en la información proporcionada en el Cuestionario de Políticas del MTPE y la ENAHO 2016.
Nota: La participación en los beneficios rige para las empresas de más de 20 trabajadores y depende del sector de actividad. A los efectos de la legislación laboral, las microempresas son aquellas con ingresos anuales inferiores a 150 Unidades Impositivas Tributarias (UIT, que equivale aproximadamente a USD 1.200), las pequeñas empresas son aquellas con ingresos anuales entre 150 UIT (aproximadamente USD 180.000) y 1.700 UIT (aproximadamente USD 2 millones), y las empresas con ingresos superiores entran en el Régimen General.
Fuente: OCDE a partir de (Ñopo, 2021[5]).
En las últimas décadas, Perú ha realizado importantes avances hacia la cobertura de salud universal. Según el registro del seguro sanitario universal, la cobertura de salud aumentó del 37% en 2004 al 95% en 2019, pero persisten desigualdades socioeconómicas y geográficas. El sistema de salud de Perú está muy fragmentado, y existen múltiples regímenes y normas diferentes (Recuadro 10.1). El sistema se compone de tres regímenes: uno no contributivo, denominado Sistema Integral de Salud (SIS); uno contributivo denominado Seguro Social de Salud (EsSalud); y complementos de carácter privado a través de las Entidades Prestadoras de Salud (EPS). El acceso al sistema de salud está determinado en gran medida por el ingreso de los hogares (Gráfico 10.6). El sistema no contributivo (SIS) cubre en torno al 60% de la población, correspondiente en su mayoría a los percentiles más bajos de ingresos y a trabajadores informales, y se financia principalmente con impuestos generales. Parte de este sistema también es semicontributivo, ya que los microempresarios y los autónomos no pobres pueden afiliarse cotizando una pequeña cantidad (aunque constituyen una minoría de los afiliados al SIS). El régimen contributivo, EsSalud, cubría al 26% de la población en 2023, en su mayoría trabajadores con salarios altos, y se financia exclusivamente con cotizaciones laborales. Sólo el 1,2% de la población con mayores ingresos tiene un seguro médico privado. Cada sistema presta los mismos servicios a su población afiliada y cuenta con su propio presupuesto, todos operan en paralelo, sin coordinación de funciones, y son gestionados por distintos ministerios, con una limitada tutela efectiva del Ministerio de Salud. Esta fragmentación implica la duplicación de servicios en algunas regiones y deficiencias en otras, en particular en las zonas rurales, resultando en ineficiencias y un acceso desigual al cuidado médico. Los pacientes peruanos cubiertos por EsSalud, se ven obligados a acudir a hospitales para recibir atención primaria de salud, mientras que muchos afiliados del SIS se enfrentan con largos tiempos de espera y una infraestructura y equipos insuficientes (OECD, 2025[23]).
EsSalud provee cobertura médica a (i) afiliados regulares (trabajadores asalariados formales que contribuyen obligatoriamente), (ii) jubilados del sistema contributivo, y (iii) trabajadores autónomos que contribuyen voluntariamente. Es la principal entidad responsable de prestar servicios de salud a los trabajadores formales y sus familias, cuyos empleadores aportan el 9% de su salario, con algunas excepciones. Históricamente, EsSalud ha atendido principalmente a la clase media del país. EsSalud se financia exclusivamente con las cotizaciones de los trabajadores y, al final del año, el Estado cubre cualquier déficit operativo. Un estudio reciente de la OIT (2019) estima que el déficit anual oscila entre el 2% y el 3% del presupuesto operativo (1,6% del PIB). EsSalud cubre actualmente al 24% de la población activa y al 22% de la población total. Si bien la gama de servicios que ofrece es más amplia que la de otros regímenes, el tiempo de espera para recibir atención suele ser largo.
Las Entidades Prestadoras de Salud (EPS) privadas ofrecen un plan contributivo voluntario que complementa a EsSalud, negociado entre empleadores y trabajadores, dirigido a personas con ingresos más altos. Los empleadores pueden redirigir el 2,25% de la contribución a EsSalud hacia la prima de la EPS. Este sistema requiere copagos adicionales en el punto de atención, y la afiliación de los dependientes (cónyuge e hijos) es obligatoria; de lo contrario, pierden el acceso a EsSalud. El sistema de la EPS cubre al 0,5% de la población activa, principalmente a aquellos con ingresos más altos. Los tiempos de espera para los servicios prestados por las EPS son más cortos, los servicios se perciben como de alta calidad y adaptados a los segmentos más ricos, dentro de las mejores ubicaciones de la ciudad.
El Seguro Integral de Salud (SIS), creado en 2002, es un mecanismo de seguridad social no contributivo. Inicialmente diseñado para apoyar a las personas en situación de pobreza y pobreza extrema, el SIS ha ampliado su cobertura en los últimos años para incluir a los hogares por encima del umbral de pobreza. Actualmente ofrece cinco planes de seguro: (i) SIS Gratuito, para personas en situación de pobreza extrema, así como mujeres embarazadas, niños, bomberos y otros grupos específicos; (ii) SIS Para Todos, para personas sin seguro médico, independientemente de su situación económica; (iii) SIS Independiente, para trabajadores autónomos que pueden permitirse pagar un coste reducido; (iv) SIS Microempresas, para propietarios de microempresas que desean inscribir a sus trabajadores; y (v) SIS Emprendedor, para trabajadores autónomos como albañiles, peluqueros y modistas. El SIS cubre al 43% de la población activa.
Los regímenes de salud ofrecen servicios que difieren significativamente entre sí, generando inequidades. El SIS ofrece una amplia cobertura primaria, pero con infraestructuras y equipos inadecuados (Phillips, 2022[24]). Por ejemplo, el SIS cuenta con 40 centros de atención primaria por cada 100 000 afiliados, mientras que EsSalud sólo tiene cuatro, lo cual conlleva mayores tiempos de espera para conseguir cita. Por otro lado, en EsSalud la provisión de servicios de salud más complejos es superior (Ñopo, 2021[5]) y la cobertura de costos es más alta (Seinfeld et al., 2021[25]). En consecuencia, los "gastos de bolsillo" (pagos que asume el paciente durante las atenciones) pueden diferir significativamente en función del sistema y suelen ser más elevados para los hogares afiliados al SIS en el caso de enfermedades complejas.
La financiación del sistema de salud incentiva la informalidad (Torres, 2021[26]). Mientras que el sistema no contributivo (SIS) proporciona acceso gratuito, en EsSalud hay que aportar un 9% del salario mensual (a partir del salario mínimo) de los trabajadores formales. Sin embargo, la satisfacción de los usuarios con ambos sistemas es similar (Ñopo, 2021[5]). Esto significa que los trabajadores formales pagan por lo que los informales reciben gratis o a muy bajo costo, y hace que las cotizaciones al sistema de salud sean vistas como un impuesto a la formalidad por parte de trabajadores y empleadores. Esta percepción es especialmente fuerte entre los trabajadores con salarios bajos, para quienes la formalización conlleva costos inmediatos con beneficios percibidos limitados. El sistema de salud presenta otras complicaciones que dan lugar a incentivos no adecuados. Por ejemplo, los regímenes semicontributivos que obligan a los autónomos y microempresarios a pagar por una cobertura idéntica a la de los regímenes gratuitos.
Nota: SIS es la aseguradora de salud pública no contributiva, EsSalud es el sistema contributivo y EPS son aseguradoras de salud privadas.
Fuente: INEI, Encuesta Nacional de Hogares.
A pesar de la elevada cobertura de los seguros, el acceso real a la atención sanitaria sigue siendo desigual. En regiones como Puno, la proporción de personas que afirman tener necesidades médicas no satisfechas casi duplica la del área metropolitana de Lima (el 40%, frente al 23%). Las mujeres (33%) declaran con más frecuencia tener necesidades médicas no satisfechas que los hombres (29%), y se enfrentan a tiempos de espera más largos que los hombres (OECD, 2025[23]). Estas desigualdades reflejan tanto las disparidades geográficas y sociodemográficas en la prestación de servicios como la fragmentación de la infraestructura y los recursos humanos.
La salud pública en Perú también cuenta con una financiación insuficiente y los recursos están fragmentados entre los diferentes subsistemas, lo que genera desigualdades en el acceso. Si bien el gasto público en salud aumentó hasta alcanzar el 4,2% del PIB en 2024, el gasto no ha seguido el ritmo de la ampliación de la cobertura y se sitúa muy por debajo de la media de la OCDE, que es del 9% del PIB. El gasto per cápita en EsSalud es un 40% superior al gasto per cápita en el SIS (World Bank, 2021[27]), lo que refleja la desigualdad en la financiación entre los distintos planes. Si bien las ineficiencias técnicas, incluida la escasa capacidad, pueden explicar en parte el bajo nivel de gasto público, la insuficiencia de financiación sigue siendo un problema evidente que da lugar a un elevado gasto de bolsillo. Con un 30% del gasto de salud total, el gasto de bolsillo se encuentra entre los más elevados de la OCDE. El gasto de bolsillo recae principalmente en los hogares más ricos, pero sólo porque pueden permitirse esos, lo que significa que los hogares más pobres carecen de acceso a determinados servicios.
10.4.1. Es posible lograr servicios de salud universales de alta calidad
Para lograr el acceso universal a servicios de salud de alta calidad y reducir las desigualdades y los incentivos para la informalidad, es necesario aumentar el gasto público en salud. Según el Banco Mundial, se requiere un 1,2% adicional del PIB para lograr la universalización y aumentar la calidad de los servicios de salud (World Bank, 2021[27]). Dado que la financiación de la salud a través de las cotizaciones laborales desincentiva la creación de empleo formal, es fundamental aumentar la financiación procedente de los impuestos generales. Para impulsar los incentivos a la formalización, las cotizaciones a salud de los trabajadores con bajos ingresos podrían ser más bajas, especialmente en torno al salario mínimo, donde los incentivos a la formalización son más importantes. Se podría establecer un plan gradual de cotizaciones basado en los ingresos de los trabajadores, trasladando una mayor parte de la carga a los rangos de ingresos más altos, lejos del salario mínimo, comenzando por cero para los trabajadores pobres y aumentando para los grupos con ingresos más altos (World Bank, 2021[27]).
Para resolver las ineficiencias y desigualdades actuales en el sistema de salud de Perú, resulta crucial fortalecer la coordinación entre las aseguradoras públicas (SIS y EsSalud) (OECD, 2025[23]). Esto podría lograrse mediante un mayor uso de acuerdos de intercambio de servicios, la estandarización de tipologías de proveedores de atención sanitaria, y el establecimiento de normas mínimas de calidad (OECD, 2023[6]). Armonizar los planes de prestaciones mínimas en ambos sistemas reduciría las desigualdades en la cobertura y facilitaría un modelo de prestación más unificado. Desarrollar un sistema nacional unificado de datos sanitarios y adoptar un marco nacional de garantía de calidad para mejorar la rendición de cuentas y la transparencia. Reforzar la atención primaria de salud, especialmente a través del programa PROFAM y la ampliación de la telesalud, es fundamental para atender a las poblaciones rurales y reducir la presión sobre los hospitales (OECD, 2025[23]). Además, no es posible lograr la cobertura de salud universal sin mejoras significativas en la calidad de la prestación de asistencia sanitaria, lo que requiere nuevas reformas en todo el sistema.
El sistema de pensiones peruano consta de dos regímenes contributivos paralelos y un pequeño régimen no contributivo denominado Pensión 65. En 2019, menos de la mitad de la población anciana de Perú recibía una pensión, con un 26,1% que recibía pensiones contributivas y un 21,1% que recibía pensiones no contributivas. El sistema contributivo de pensiones es obligatorio para todos los trabajadores formales y está compuesto por el Sistema Nacional de Pensiones (SNP), un sistema público de reparto, y el Sistema Privado de Pensiones (SPP), un sistema de capitalización individual. También existen regímenes especiales para las fuerzas armadas, la policía y los funcionarios públicos, pero muchos de ellos están cerrados a nuevos afiliados. Los dos regímenes contributivos paralelos, uno público y otro privado, tienen normas diferentes que se pueden derivar en pensiones diferentes aun con las mismas cotizaciones y carecen de coordinación e integración entre las instituciones supervisoras (Tabla 10.2). Los trabajadores formales son libres de elegir a qué sistema contribuyen, pero muy pocos lo hacen. En 2021, el 18% de los trabajadores contribuyó al plan privado y el 8% al público, en su mayoría trabajadores con ingresos altos (Gráfico 10.7). Aunque las cotizaciones no son obligatorias para los trabajadores autónomos, estos pueden optar voluntariamente por cotizar a cualquiera de los dos sistemas. Los trabajadores afiliados al sistema privado también pueden realizar cotizaciones voluntarias adicionales a sus cuentas de pensiones.
La escasa cobertura de las pensiones en Perú se debe en gran medida a la elevada informalidad y a la baja regularidad de las cotizaciones. Aproximadamente el 50% de los hombres en edad de trabajar en Perú nunca han cotizado al sistema de pensiones, y entre las mujeres esta proporción es aún mayor, en torno al 75%. Quienes cotizan no lo hacen sistemáticamente debido a la frecuente rotación laboral hacia empleos informales (Jaramillo and Campos, 2021[11]). De hecho, en promedio, los trabajadores cotizan durante el 36% de su vida activa, mientras que los del quintil más bajo de ingresos lo hacen tan sólo el 28% en el sistema privado de pensiones (Bernal, 2020[28]).
La pandemia ha agravado esta situación. Los siete retiros extraordinarios de fondos de pensiones privados que se sucedieron entre 2020 y 2024, por un importe equivalente al 12% del PIB, han reducido considerablemente los ahorros acumulados y que han dejado sin pensión al 85% de los afiliados (2,4 millones de trabajadores). Si bien al principio de la pandemia estos retiros podían justificarse por la fuerte ralentización de la actividad económica, los retiros posteriores siguieron esquilmando el sistema privado de pensiones, cuyos activos pasaron del 22% del PIB en 2020 a alrededor del 10% en 2024. Esto continuo agravándose con un octavo retiro extraordinario de los fondos de pensiones en 2025.
No todos los trabajadores que cotizan al sistema público llegan a percibir una pensión. El sistema exige al menos 20 años de cotización y sólo uno de cada cinco trabajadores cumple este requisito, normalmente los pertenecientes al quintil más alto de ingresos (Ñopo, 2021[5]). Una reforma de 2021 facilitó el acceso a quienes tuvieran al menos 10 años cotizados, pero son muy pocos los cotizantes que cumplen este umbral mínimo. Los que no satisfacen los requisitos no reciben ninguna prestación ni reembolso, lo que implica una redistribución de ingresos desde los trabajadores con ingresos bajos hacia los de ingresos altos.
Porcentaje del ingreso per cápita de los hogares, %, 2020
Nota: Se muestran los promedios móviles porcentuales (9 percentiles por punto de datos). La pensión pública es la pensión del Sistema Nacional de Pensiones. La pensión privada es la pensión del Sistema Privado de Pensiones.
Fuente: INEI, Encuesta Nacional de Hogares (2020).
Tanto los regímenes contributivos públicos como privados de Perú ofrecen prestaciones bajas (Gráfico 10.8, Panel A). Además, trabajadores con trayectorias profesionales similares pueden percibir pensiones diferentes en cada uno de los dos regímenes (Gráfico 10.8, Panel B). En el sistema público, las pensiones mínimas y máximas solo se han actualizado en una ocasión (en 2019), lo que ha provocado una gran pérdida de poder adquisitivo y tasas de reemplazo extremadamente bajas. En el sistema privado, las reducidas tasas de reemplazo, inferiores al 30% (Freudenberg and Toscani, 2019[29]) se deben a la baja tasas de cotización obligatoria en comparación con los estándares internacionales (el promedio de la OCDE es del 18.2% frente al 13% de Peru), los bajos ingresos laborales y la escasa frecuencia de las cotizaciones debido a la informalidad. Como las pensiones tienen un máximo en el sistema público, los trabajadores con ingresos elevados tienden a afiliarse al sistema privado. Si bien los trabajadores con bajos ingresos preferirían permanecer en el sistema público para acceder a la pensión mínima, los estrictos requisitos para jubilarse les disuaden. Los retiros anticipados del sistema privado son posibles en numerosas situaciones (OECD, 2019[30]). La mayoría de las personas (95%) retira casi todo el ahorro acumulado (hasta el 95,5%) al alcanzar la edad de jubilación (Ñopo, 2021[5]), ya que está permitido. Así, el sistema privado se ha convertido en una forma de ahorrar hasta la edad de jubilación, socavando uno de los principales objetivos de un sistema de pensiones, que es proteger a las personas en la vejez, más allá del momento de la jubilación.
El programa de pensiones no contributivas, Pensión 65, cubre principalmente a los trabajadores más pobres, lo que deja a muchos trabajadores en situación de vulnerabilidad, sin ninguna prestación de jubilación. Aunque ha conseguido aliviar la pobreza extrema en la vejez, las prestaciones y la cobertura siguen siendo bajas (125 PEN mensuales o 32 USD, el 36 % del umbral de pobreza o el 13 % del salario mínimo en 2021). Si bien es cierto que la cobertura se ha ampliado desde el inicio del programa hace once años, a finales de 2022 solo beneficiaba al 24% de los ancianos (627.924 perceptores). Las prestaciones se han mantenido sin cambios desde el inicio del programa, pese a que el costo mensual de la cesta de alimentos por persona en el umbral de la pobreza extrema ha aumentado en más de un 38%. A pesar del aumento de presupuesto, el gasto sigue siendo bajo, con un presupuesto igual al 0,1% del PIB (0,45% del presupuesto público) en 2021.
Nota: Panel A: Año 2019. Muestra las hipotéticas tasas brutas de reemplazo basadas en las características y normas de los sistemas de pensiones actuales. Se calculan para una persona que entra en el mercado laboral a los 20 años y desarrolla toda su carrera profesional hasta la edad legal de jubilación. Se supone una inflación de los precios del 2,5%, un crecimiento real de los ingresos del 2% y una tasa de retorno real del 3,5%. El Panel B, es un ejemplo del cálculo para un trabajador que se afilió al sistema entre 1994 y 2019, cuenta con 20 años de cotización y con una "densidad de cotización" del 77%. Compara las prestaciones que recibirían los trabajadores en el sistema nacional de pensiones o en el sistema privado de pensiones con una rentabilidad de la AFP Integra (interés de la renta vitalicia = 3%). ALC-6 es la media no ponderada de ARG, BRA, CHL, COL, CRI y MEX.
Fuente: Modelos de pensiones de la OCDE y (Ñopo, 2021[5]).
10.5.1. Reformar el sistema de pensiones para proporcionar protección universal y mejores prestaciones.
Es necesaria una reforma integral del sistema de pensiones para mejorar la cobertura, aumentar las prestaciones y abordar la informalidad. Esto incluye una profunda reforma de los regímenes contributivos, garantizando que los componentes públicos y privados se complementen entre sí, funcionen de manera eficiente y respalden la sostenibilidad fiscal a largo plazo.
Una reciente reforma de las pensiones se ajusta a varias recomendaciones anteriores de la OCDE (OECD, 2019[30]; OECD, 2023[6]; OECD, 2025[7]), entre ellas las relativas a la ampliación de la cobertura y la limitación de los retiros de fondos de pensiones. A finales de 2024, el Congreso aprobó la Ley de Modernización del Sistema Previsional Peruano, que establece un marco de cuatro pilares —no contributivo, semicontributivo, contributivo y voluntario— para mejorar la cobertura y beneficios. La implementación está pendiente, y los decretos reglamentarios fueron publicados en setiembre de 2025. En el marco del pilar contributivo, la inscripción es ahora obligatoria, ya sea en el régimen público o en el privado, con inscripción predeterminada en el régimen público de reparto, que pasará a ser un modelo de contribución definida nocional en 2030. A pensar que la reforma obligaba a los trabajadores autónomos, que anteriormente estaban exentos, a contribuir aumentando gradualmente las contribuciones, una ley en setiembre revirtió esto, además de aprobar un octavo retiro del fondo de pensiones y volver a permitir el retiro del 95.5% de los fondos al momento del retiro. Los empleados seguirán contribuyendo con un 13% en el régimen público y un 10% más tasas y seguros en el régimen privado. La edad de jubilación se mantiene en 65 años, pero se revisará cada cinco años como máximo. El pilar semicontributivo introduce una pensión mínima armonizada de 600 PEN (53% del salario mínimo) para quienes tengan más de 20 años de cotización, con prestaciones proporcionales para quienes tengan entre 10 y 19 años. Esta prestación mínima está garantizada por el Estado tanto en los planes públicos como en los privados, siempre que se cumplan las condiciones de elegibilidad. El pilar no contributivo ampliará gradualmente la cobertura de la Pensión 65 a todos los adultos mayores en situación de pobreza, con prestaciones limitadas al 25 % de la pensión mínima, en función del espacio fiscal disponible. El pilar voluntario introduce un aporte por consumo del 1 % sobre las compras realizadas con boleta electrónica (con límites por transacción y anuales) que destina las contribuciones a cuentas individuales. Se prevé una contribución estatal equivalente para los afiliados con bajos ingresos, sujeta a la disponibilidad presupuestaria.
Esta reforma es coherente con las recomendaciones de la OCDE sobre una afiliación obligatoria, la ampliación de las pensiones no contributivas y las garantías de prestaciones mínimas. Sin embargo, no resuelve las deficiencias persistentes en la cobertura, provocadas por la informalidad y las cotizaciones intermitentes. Las pensiones no contributivas también siguen siendo insuficientes. Abordar estas problemáticas requeriría políticas para reducir la informalidad, tal y como se afirma en el capítulo 1 de este libro. Esto podría lograrse mediante la concesión de una pensión mínima universal no contributiva a todos los residentes mayores de 65 años. Por ejemplo, proporcionar una pensión mínima universal equivalente al umbral de pobreza a todos los residentes peruanos mayores de 65 años —alrededor de 3 millones de personas—, lo que supondría un costo del 1,6% del PIB (1,5% del PIB neto del gasto actual en Pensión 65), que aumentaría al 1,8% del PIB en 2050. Dicha prestación proporcionaría una tasa de reemplazo del 40 % a los trabajadores que perciben el salario mínimo. También sería necesario indexar la prestación, como mínimo, a la cesta básica de consumo o a la inflación, para garantizar que las personas mayores mantengan su poder adquisitivo (OECD, 2019[30]).
Para fomentar la creación de empleo formal, esta pensión mínima se financiaría con los impuestos generales, lo que requeriría movilizar ingresos fiscales adicionales. Las opciones para recaudar más ingresos se analizan en los recientes Estudios Económicos de Perú (OECD, 2023[6]; OECD, 2025[7]). Una ventaja importante de implementar un sistema de pensión mínima universal es que permite reducir las tasas de cotización dentro del sistema contributivo para los trabajadores con bajos ingresos, promoviendo así el empleo formal.
Para complementar la pensión no contributiva, los trabajadores contribuirían al sistema de pensiones, cuya inscripción sería automática y obligatoria para todos los trabajadores. A fin de preservar los incentivos para la formalización, las tasas contributivas obligatorias podrían ser progresivas, con contribuciones más bajas para los asalariados por debajo del salario mínimo, donde los incentivos para la informalidad son más importantes, y aumentando gradualmente para los salarios más altos. Las tasas de cotización podrían ajustarse para alcanzar tasas de reemplazo de alrededor del 60 % de los ingresos previos a la jubilación, cercanas a la tasa de reemplazo media de la OCDE para los hombres, con el fin de garantizar pensiones adecuadas y la sostenibilidad fiscal. Esto podría implicar cotizaciones muy bajas para los trabajadores con ingresos más bajos y cotizaciones más altas que las actuales para los trabajadores con ingresos más altos.
Una alternativa para abordar la informalidad y reducir los costos laborales, en lugar de aplicar tasas de cotización progresivas, es subvencionar las cotizaciones a la seguridad social de los trabajadores con ingresos bajos y medios (OECD, 2019[30]), de modo que la subvención disminuya a medida que aumentan los ingresos. Los datos de Chile muestran que la subvención de las cotizaciones sociales ha aumentado el empleo formal de los grupos vulnerables (OECD, 2022[31]). El riesgo es crear un incentivo para permanecer en la informalidad o declarar ingresos inferiores a los reales, por lo que debe diseñarse con mucho cuidado. Se necesitan otras reformas del sistema de pensiones contributivo, como la concesión de prestaciones proporcionales para quienes tengan menos de 10 años de cotización al régimen público y una mejor coordinación entre los regímenes público y privado.
Desde los años 1990, Perú ha aumentado el gasto social para combatir la pobreza, ha ampliado la cobertura de los servicios sociales y ha desarrollado programas sociales focalizados. Sin embargo, los programas de transferencias monetarias siguen caracterizándose por una cobertura y beneficios bajos, lo que deja a muchos hogares sin ningún tipo de ayuda. "Juntos", el principal programa de lucha contra la pobreza es un instrumento de transferencias monetarias condicionadas introducido en 2005 para las familias peruanas que viven en la extrema pobreza en el ámbito rural. Su objetivo es promover el desarrollo de capital humano y romper el ciclo de pobreza mediante la concesión de incentivos monetarios a los hogares con al menos un miembro identificado como destinatario del programa, como mujeres embarazadas o niños/adolescentes, siempre que el hogar se encuentre dentro de la clasificación socioeconómica de pobreza o pobreza extrema y resida en un distrito con una incidencia de la pobreza superior al 40%. La evidencia demuestra que Juntos aumentó la demanda de revisiones médicas para los niños, incrementó el consumo de los hogares y redujo los niveles de pobreza (Perova and Vakis, 2012[32]). También tuvo repercusiones favorables en los resultados nutricionales, cognitivos y educativos (Sánchez, Meléndez and Behrman, 2020[33]; Sánchez and Jaramillo, 2012[34]; Gaentzsch, 2020[35]).
A pesar de sus efectos positivos, una pequeña proporción de las familias peruanas se benefició de Juntos (Gráfico 10.9), y el gasto es bajo (0,1% del PIB en 2022). El bajo presupuesto implica que existe una diferencia del 36,7% entre el número de beneficiarios y el número total de posibles beneficiarios. Los niveles de las prestaciones también son bajos, lo que limita su impacto sobre las familias y la pobreza. Juntos entrega 100 PEN (26 USD) mensuales por hogar, importe equivalente al 30% del umbral de pobreza en 2021, uno de los más bajos de los mercados emergentes (ILO, 2017[36]), donde de media asciende a 78 USD (Gentilini et al., 2021[37]). En 2023, el programa Juntos introdujo un complemento mensual de 80 PEN (22 USD) para los hogares con hijos en los tres últimos cursos de la enseñanza secundaria, siempre que cumplieran determinadas condiciones, y la transferencia monetaria representaba el 44,6% del umbral de pobreza en 2023. La prestación no tiene en cuenta las características de los hogares y el monto no se ha actualizado desde 2005, lo que ha acarreado una pérdida de poder adquisitivo.
Nota: Los datos corresponden a 2019.
Fuente: Banco Mundial, Atlas de Protección Social: Indicadores de Resiliencia y Equidad (ASPIRE).
Juntos se rediseñó en 2021 para mejorar su cobertura e impacto. El programa se dirige ahora a hogares extremadamente pobres, independientemente de su ubicación geográfica, y ofrece prestaciones complementarias para incentivar un mayor desarrollo del capital humano y mejorar la salud. Una transferencia para la primera infancia de 50 PEN adicionales está condicionada a la utilización de servicios sanitarios básicos, y un programa piloto ofrece una transferencia de 80 PEN adicional para los hogares con hijos en la escuela secundaria en las zonas con mayores tasas de abandono escolar.
La pandemia ha puesto de manifiesto la necesidad de adoptar medidas de mayor alcance para proteger a las poblaciones vulnerables, dado que las transferencias monetarias de emergencia, como el “Bono Yo me quedo en Casa” y el “Bono Familiar Universal” (300-700 PEN), solo mitigaron temporalmente la pobreza y las pérdidas de ingresos (World Bank, 2023[38]). En 2020, los hogares en los grupos de ingresos más bajos dependieron más de estas transferencias que del trabajo informal (Gráfico 10.10), lo que refleja el grave impacto de la pérdida de 4,8 millones de puestos de trabajo en el sector informal, frente a los 600.000 del sector formal (Lavado, 2021). Se necesitan soluciones permanentes para abordar la pobreza y la estabilidad de los ingresos durante las crisis.
Nota: Solo se consideran los ingresos monetarios y regulares del hogar. Los ingresos por trabajo provienen de la actividad principal y secundaria.
Fuente: INEI, Encuesta Nacional de Hogares (2020).
10.6.1. Implementando un “Ingreso mínimo garantizado”:
Para brindar mejor apoyo a los más pobres, es crucial ampliar el alcance y los beneficios de los programas de transferencias monetarias. Una opción sería aumentar la cobertura de Juntos para incluir a todas las personas que viven en la pobreza y concederles una prestación equivalente al umbral de pobreza extrema. Esto costaría alrededor del 2,4% del PIB de 2021. Otra alternativa para tomar mejor en consideración las características de los hogares, reducir pobreza y contener los costos fiscales sería transformar Juntos en un régimen de ingreso mínimo garantizado para la población menor de 65 años. Esto implicaría una transferencia monetaria periódica para complementar los ingresos familiares. Este programa podría desarrollarse a partir de Juntos y financiarse con ingresos tributarios generales. Si se fija un ingreso mínimo garantizado en el umbral de pobreza, un cálculo ilustrativo, realizado a partir de encuestas de hogares, indica que dicho programa tendría un costo equivalente al 1,1% del PIB de 2021 o el 1% neto del gasto actual en Juntos. La ventaja de elegir el umbral nacional de pobreza, calculado por el Instituto Nacional de Estadística e Informática, es que los ingresos mínimos se ajustarían automáticamente a las variaciones de los precios de la cesta básica de alimentos. Cuando haya niños en el hogar, la transferencia monetaria podría estar condicionada a la adquisición de capital humano y a comportamientos deseables en materia de salud, como en Juntos, para así incentivar la inversión en educación y salud. La cuantía de la prestación también puede tener en cuenta la edad y el nivel educativo de los niños. Por último, con el tiempo también podría adecuarse a los costos de vida de las distintas localidades de Perú.
Para seguir incentivando el trabajo formal y evitar que los beneficiarios se resistan a aceptar un trabajo formal por miedo a perder su prestación, también debería contemplarse una fase de transición en la que el valor de la transferencia a la que se renuncia sea inferior a los ingresos adicionales obtenidos. En el caso de los que ya trabajan, podría fomentarse un mayor número de horas trabajadas, o mejores empleos, reduciendo la prestación en una cuantía inferior a los ingresos adicionales que se obtengan. Evaluaciones sistemáticas de impacto ex ante y ex post permitirían estimar los efectos sobre la tasa de actividad formal y ajustar el diseño, en caso necesario. Además, sería deseable vincular las transferencias monetarias a conductas individuales que promuevan futuros resultados laborales, como la finalización de los estudios, la formación y la participación en servicios públicos de empleo para ayudar a las familias a superar la pobreza.
Una alternativa a la propuesta de un esquema de ingreso mínimo garantizado es un impuesto a la renta negativo o un crédito fiscal por ingresos del trabajo, que ha mostrado tener efectos positivos sobre la tasa de actividad, la reducción de la pobreza y la disminución de la informalidad en Estados Unidos y en algunos países en desarrollo (Hoynes and Patel, 2017[39]; Gunter, 2013[40]). La principal diferencia entre el esquema propuesto y el impuesto a la renta negativo es que este último se financia directamente a través de un impuesto progresivo a la renta que podría compensar las contribuciones a la seguridad social, incentivando la formalidad laboral (Acosta, Pienknagura and Pizzinelli, 2022[41]). La ventaja de los programas de transferencias monetarias condicionadas es que ofrecen más flexibilidad para supeditar la transferencia a comportamientos educativos y sanitarios positivos.
Perú no cuenta con un sistema de seguro de desempleo y son muy pocos los trabajadores que disponen de alguna protección para sus ingresos en caso de pérdida del empleo. Los principales mecanismos de protección son la indemnización por fin de servicio y las cuentas individuales de ahorro para el desempleo. Las cuentas individuales de ahorro para desempleo (Compensación por Tiempo de Servicios) son financiadas por el empleador y son obligatorias para empresas medianas y grandes, pero no para empresas pequeñas y microempresas. Por ello, estos instrumentos suelen estar reservados a los trabajadores con contratos a tiempo indeterminado, que constituyen el 5% de la mano de obra total y pertenecen principalmente a los deciles más altos de la distribución de ingresos (de la Cruz, Manzano and Loterszpil, 2020[42]). En 2021, sólo el 40% de los trabajadores asalariados del sector privado estaba cubierto por este mecanismo. Esto deja a una proporción significativa de la población en situación de vulnerabilidad ante la pérdida de empleo. Además, la posibilidad de retirar fondos correspondientes a la Compensación por Tiempo de Servicio para fines no relacionados con el desempleo sugiere que este mecanismo no sirve en la práctica de protección contra la pérdida del empleo. En realidad, funciona más como un sistema de ahorro obligatorio. Varias rondas de retiros extraordinarios durante y después de la pandemia han agotado aún más los saldos de la CTS, reduciendo su capacidad para proporcionar un apoyo significativo a los ingresos.
Los programas de transferencias monetarias, como el ingreso mínimo garantizado antes mencionado, podrían ofrecer protección a los trabajadores durante periodos de desempleo. Por ejemplo, para los trabajadores que ganan el salario mínimo, una prestación equivalente al umbral de pobreza implicaría una tasa de reemplazo no desdeñable del 40%. Esto supondría un costo adicional del 0,1% del PIB si todos los trabajadores desempleados tuvieran que estar cubiertos durante tres meses (la duración media del desempleo). Para los trabajadores que cobren más que el salario mínimo, un pilar contributivo podría completar el ingreso mínimo garantizado y proporcionar prestaciones suplementarias que permitan alcanzar una tasa de reemplazo más acorde con la de otros países de la OCDE (60% de promedio). Este pilar contributivo podría basarse principalmente en las cuentas individuales de desempleo existentes, o ser mixto, como sucede en Chile, donde el ahorro individual se complementa con un fondo de solidaridad financiado por cotizaciones patronales e impuestos generales. La ventaja de las cuentas individuales de ahorro para el desempleo es que limitan el riesgo moral e incentivan a los trabajadores a evitar la pérdida del empleo y a reincorporarse rápidamente al trabajo (ILO, 2019[43]; OECD, 2018[44]). Sin embargo, las cuentas individuales de desempleo no prevén la distribución de riesgos. Las personas con menor capacidad contributiva corren un mayor riesgo de desempleo y tienen una protección más débil, por lo que los programas de transferencias monetarias, como el ingreso mínimo garantizado, podrían servir de suelo mínimo de protección. Otra opción propuesta por la OIT es introducir un sistema de prestaciones por desempleo basado en cotizaciones individuales del 1,16% del salario de todos los trabajadores asalariados con contrato indefinido o temporal a un fondo común de desempleo (ILO, 2022[9]).
Reforzar la protección mediante el programa transferencias monetarias protegería a todos los trabajadores contra el desempleo, incluidos los autónomos, que no suelen cotizar a los regímenes de seguro de desempleo. También tendría la ventaja añadida de reducir los costos laborales para los empleadores y fomentar la creación de trabajos formales. En la actualidad, los empleadores tienen la obligación de aportar alrededor del 9,8% de los salarios a las cuentas individuales de ahorro para el desempleo, un porcentaje elevado en comparación con un promedio del 2,8% en los países avanzados o del 1,5% en las economías emergentes (ILO, 2019[43]). Por ejemplo, en Chile las cotizaciones a cargo de trabajadores y empleadores ascienden a un máximo del 3% de los salarios en un esquema muy similar. Además, restringir los retiros de las cuentas de ahorro individuales a casos de despido y consignar cualquier aportación extra como derecho a pensión en el momento de la jubilación ayudaría a lograr el objetivo original del sistema de protección durante la fase de desempleo. Las cotizaciones también pueden limitarse a un número máximo de años necesarios para acumular recursos suficientes para cubrir las contingencias del desempleo, como es el caso de Chile, donde el límite es de 11 años.
Todos los trabajadores desempleados –que hayan ocupado con anterioridad empleos informales o formales– deben inscribirse en los Centros de Empleo (servicios de intermediación del mercado laboral) para que les asistan en la búsqueda de empleo y formación. El registro es voluntario según la legislación vigente, y las personas también pueden recurrir a servicios de empleo privados. Habrá que fortalecer los servicios de orientación laboral y mediación, incluida la formación, para ayudar a los desempleados a inscribirse en programas de transferencia monetarias o prestaciones por desempleo, al tiempo que reciben apoyo en su búsqueda de empleo. En la actualidad, los Servicios Públicos de Empleo (SPE) en Perú no gestionan transferencias monetarias ni programas de prestaciones por desempleo. En cambio, los SPE se centran en aplicar políticas activas del mercado laboral, como la intermediación laboral, la orientación profesional y la certificación laboral. Los servicios siguen siendo de pequeña escala, como Jóvenes Productivos, que ofrece formación y colocación laboral a jóvenes vulnerables, y Capacita-T, una plataforma en línea gratuita para impulsar la empleabilidad; ambos deben ampliarse y sus certificaciones deben ser valoradas por los empleadores para mejorar su impacto. Los Servicios Públicos de Empleo carecen de personal suficiente y es necesario reforzar la contratación y los programas de cualificación de los trabajadores sociales (OECD, 2019[45])para prestar un apoyo eficaz.
Las reformas propuestas en este capítulo tendrían un costo estimado del 3,8 % del PIB. Estos costos son ilustrativos, ya que el costo de estas reformas depende de los detalles exactos de su implementación. La implementación de tales reformas debe ser gradual y estar acompañada de una reforma fiscal integral para lograr una mayor eficiencia en el gasto y en la recaudación y redistribución de impuestos. La mayor formalización del empleo y el crecimiento impulsados por estas reformas también aumentarían la recaudación tributaria. Además, impulsar el potencial con reformas estructurales, como se analiza en los Estudios Económicos de Perú de la OCDE (OECD, 2023[6]; OECD, 2025[7]), daría lugar a un mayor empleo y mayores ingresos para las personas y, de ese modo, aumentaría la recaudación tributaria.
10.8.1. Mejorar la eficiencia del gasto público
Una estrategia clave de financiación para Perú consiste en mejorar la eficiencia del gasto público, que sigue siendo baja debido a la débil gobernanza, la corrupción y la descentralización fiscal incompleta. El Banco Mundial (2021) identifica varias áreas de gasto en las que un aumento en la eficiencia podría mejorar la prestación de servicios sin comprometer la equidad. Por ejemplo, mejorar la eficiencia en el sector de la salud podría generar ahorros fiscales que podrían reasignarse a áreas prioritarias, al tiempo que se avanzaría en el progreso de Perú hacia la construcción de un sistema de salud moderno. También podrían abordarse las ineficiencias técnicas en la contratación y los servicios públicos. Se estima que estas ineficiencias equivalen a entre el 1,2% del PIB (BCRP, 2023[46]) y el 2,5% del PIB (Izquierdo, Pessino and Vuletin, 2018[47]). El sistema de descentralización de Perú adolece de una falta de delimitación clara de las funciones de gasto entre la administración nacional, las regiones y las municipalidades y una estructura de financiamiento distorsionada, exacerbando disparidades regionales en términos de desarrollo económico, pobreza, y acceso a los servicios (OECD, 2023[6]; OECD, 2025[7]), Perú debe asignar sus gastos eficientemente para cerrar sus brechas en materia de capital humano, protección social e infraestructuras, y mejorar su potencial de crecimiento.
Reducir la corrupción es fundamental para mejorar la eficiencia del gasto en Perú. La corrupción sigue siendo generalizada (Fernandez, 2021[48]): por ejemplo, a pesar del presupuesto gubernamental de 972,7 millones de PEN para proyectos de infraestructura hospitalaria, ninguno ha superado el 60% de finalización. Los flujos financieros ilícitos, incluidos el blanqueo de capitales, el soborno, la evasión fiscal y la manipulación de precios comerciales, suponen una pérdida anual de aproximadamente 10 000 millones de PEN, lo que equivale al 4,5 % del PIB (Bejarano, 2022[49]). Esta cantidad supera el 118% del gasto en educación, el 183% del gasto en salud y el 512% del gasto en protección social. La eliminación de estos delitos financieros liberaría recursos para áreas prioritarias, mejorando la prestación de servicios y abordando necesidades críticas de desarrollo.
10.8.2. Aumento de los ingresos fiscales
El sistema fiscal peruano se caracteriza por una presión fiscal relativamente baja y una base imponible reducida. La relación impuestos/PIB es del 17%, muy inferior al promedio de la OCDE del 34% y al de Latinoamérica del 30% (Gráfico 10.11), e insuficiente para satisfacer las crecientes necesidades sociales y reforzar la indispensable inversión pública en infraestructuras, educación y salud. Como en otros países latinoamericanos, Perú depende en gran medida de impuestos indirectos, como el Impuesto General a las Ventas (IGV), mientras que los países de la OCDE con ingresos más elevados se nutren en mayor medida de ingresos procedentes de los impuestos que gravan la renta, así como de las cotizaciones a la seguridad social (Gráfico 10.11, Panel B). Aunque apoyarse en los impuestos indirectos puede ser beneficioso desde la perspectiva del crecimiento económico, conlleva una baja progresividad del sistema fiscal (OECD et al., 2023[50]).
Nota: La relación impuestos/PIB mide los ingresos tributarios (incluidas las contribuciones a la seguridad social pagadas al gobierno en general) como proporción del producto interno bruto (PIB). Año 2020 para la OCDE en el Panel B. ALC-6 es la media simple de ARG, BRA, CHL, COL, CRI y MEX.
Fuente: OCDE, Base de Datos Mundial de Ingresos Fiscales; y OCDE, Estadísticas de Ingresos en América Latina y el Caribe.
Existen varias medidas disponibles para aumentar los ingresos fiscales, tal y como se analiza en los Estudios Económicos de la OCDE para Perú 2023 y 2025. Uno de los principales retos es la reducida base imponible, agravada por la elevada evasión fiscal y unos regímenes tributarios mal diseñados. El incumplimiento en el Impuesto General a las Ventas (IGV) asciende a más del 2,6% del PIB, al mismo tiempo, las exenciones y las tasas reducidas en el IGV tienen un costo igual al 1% del PIB. Por otro lado, el incumplimiento del impuesto a la renta de sociedades, que asciende al 33,1% de la recaudación potencial, limita aún más la recaudación. La complejidad de los múltiples regímenes del impuesto a las pequeñas empresas provoca la evasión fiscal y la informalidad, lo que contribuye poco a los ingresos y desalienta el crecimiento. Para abordar estas cuestiones, Perú debería modernizar su administración tributaria mejorando el capital humano, aprovechando las tecnologías avanzadas y ampliando la facturación electrónica. La simplificación de los regímenes tributarios, la eliminación gradual de los gastos tributarios ineficaces y la focalización de las exenciones y las tasas reducidas, compensando al mismo tiempo a los grupos vulnerables mediante transferencias, podrían mejorar significativamente la recaudación tributaria y la equidad.
Los limitados ingresos fiscales de Perú también pueden atribuirse a su bajísima recaudación a través del impuesto a la renta de las personas físicas en comparación con los países de la OCDE, un problema común a todos los países latinoamericanos. La recaudación del impuesto a la renta de las personas físicas en Perú es más de cuatro veces inferior a la media de la OCDE, lo cual limita la redistribución (Barreix, Bés and Roca, 2012[51]; Jaramillo, 2013[52]; Lustig, 2016[53]). Existe un gran potencial para incorporar a más personas al régimen del impuesto a la renta de las personas físicas sin afectar a la mitad inferior de la distribución de la renta. Solo el 20% de los trabajadores formales o el 8% de los trabajadores contribuyen al impuesto a la renta de las personas físicas (Acosta, Pienknagura and Pizzinelli, 2022[41]; World Bank, 2023[38]), debido a un umbral elevado de ingresos laborales por debajo del cual no es necesario pagar el impuesto sobre la renta de las personas físicas, tal y como se expone en los Estudios Económicos de la OCDE para Perú de 2023 y 2025. Una reforma complementaria en dos etapas aumentaría la base impositiva y haría que el sistema fuera más progresivo. La primera etapa consistiría en reducir gradualmente el umbral básico del impuesto sobre la renta de las personas físicas y, al mismo tiempo, reducir el tipo impositivo de entrada. En una segunda etapa, para reducir la informalidad, se deberían reducir las tasas de cotización a la seguridad social de los trabajadores con bajos ingresos, como discutido más arriba. El efecto combinado de estos cambios sería progresivo, ya que las personas que pasarían a estar sujetas al impuesto sobre la renta de las personas físicas tendrían ingresos más elevados que las que se beneficiarían de la reducción de las cotizaciones a la seguridad social, lo que garantizaría la progresividad global de la reforma. Al reducir la informalidad, esta reforma también impulsaría la productividad y el crecimiento. La introducción de un crédito fiscal por ingresos del trabajo aumentaría aún más la progresividad y promovería una mayor participación en el mercado laboral formal entre los trabajadores poco cualificados (Pessino et al., 2021[54]). Se podría establecer una declaración de impuestos sobre la renta obligatoria y universal para crear una cultura de declaración y pago de impuestos.
Referencias
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