Paula Garda
Aida Caldera Sánchez
Ampliar la protección social y combatir la informalidad en América Latina
Este capítulo se basa en un informe original elaborado por Olga Fuentes para la OCDE y presentado en octubre de 2022. La versión actual ha sido revisada, editada y ampliada sustancialmente por Aida Caldera y Paula Garda, que han incorporado análisis adicionales y actualizaciones.
Resumen
Chile cuenta con un amplio sistema de protección social, pero permanecen brechas debido a la informalidad. La crisis de la COVID-19 evidenció estas debilidades, ya que los trabajadores informales carecieron de protección y dependieron de transferencias de emergencia, lo que impulsó demandas de reforma. Medidas recientes —como la pensión universal, reformas tributarias y laborales, y la reforma de pensiones de 2025— mejoran la cobertura y la suficiencia de las prestaciones, pero se requiere mayor integración y más incentivos a la formalización para cerrar brechas y fortalecer la resiliencia.
Chile se destaca en América Latina por su continuo desarrollo económico durante las últimas tres décadas. El progreso económico se ha complementado con uno de los sistemas de seguridad social más completos de América Latina, que incluye una pensión básica universal (Pensión Garantizada Universal, PGU), acceso universal a la atención sanitaria, seguro de desempleo y subsidios de empleo para los trabajadores del sector formal. Estos programas han contribuido a la reducción sostenida de la pobreza.
A pesar de la solidez del sistema de protección social, siguen existiendo retos. Más de una cuarta parte de los trabajadores están empleados en el sector informal, una cifra notablemente inferior a la media latinoamericana, que se sitúa en torno al 50%. Es importante señalar que la informalidad en Chile se manifiesta normalmente como informalidad parcial, en la que las empresas cumplen parcialmente la normativa en lugar de operar totalmente al margen de los marcos legales. Además, el trabajo por cuenta propia, especialmente frecuente entre los trabajadores informales, suele implicar actividades de baja productividad y orientadas a la supervivencia. Los trabajadores informales suelen carecer de acceso a prestaciones de la seguridad social, como el seguro de desempleo, las vacaciones o la licencia por maternidad.
Alrededor de un tercio de la población se encuentra en situación de vulnerabilidad económica y la desigualdad de ingresos sigue siendo elevada (OECD, 2022[1]). Estos problemas frenan el crecimiento económico y generan descontento entre la población debido a las disparidades en el acceso a las oportunidades económicas, los servicios básicos y las prestaciones de la seguridad social. Estas disparidades culminaron en un estallido de disturbios sociales a finales de 2019 y en demandas de reformas, en particular del sistema de pensiones.
La pandemia de COVID-19 dejó al descubierto las vulnerabilidades del sistema de protección social. A pesar del apoyo excepcionalmente contundente de las políticas durante la pandemia, con una respuesta fiscal superior al 12% del PIB para 2021, una de las más elevadas entre los mercados emergentes, la pandemia de COVID-19 aumentó la pobreza y la desigualdad de ingresos. Esto se debió principalmente al gran número de trabajadores informales, que a menudo carecen de acceso a prestaciones de seguridad social, y al alcance limitado de la asistencia social. Los trabajadores informales tuvieron que depender de transferencias monetarias de emergencia, cuya puesta en marcha se retrasó durante los primeros meses de la pandemia debido a la cobertura irregular de los sistemas de transferencias monetarias. El escaso apoyo social supuso una gran presión sobre las autoridades para que aprobaran los retiros extraordinarios de fondos de pensiones y desarrollaran un plan de transferencias monetarias casi universal en 2021. Como resultado, la ayuda terminó compensando con creces la pérdida de ingresos durante la pandemia y propició un auge temporal del consumo y presiones inflacionarias.
En los últimos años se han llevado a cabo importantes reformas destinadas a reforzar la protección social y reducir la informalidad. ras la pandemia, la recuperación macroeconómica de Chile se ha caracterizado por la normalización y el control de la inflación y las expectativas inflacionarias, la reactivación del crecimiento en línea con la tendencia de mediano plazo y la implementación de importantes reformas sociales y económicas. Una medida es el Bolsillo Familiar Electrónico, una subvención específica destinada a aliviar el aumento del costo de la vida de los hogares vulnerables. Se aprobó una reforma fiscal integral, la Ley de Cumplimiento Tributario, fortalecer la administración tributaria, reducir la informalidad y combatir la evasión fiscal. La reforma introduce medidas para equilibrar las condiciones para las pymes y los trabajadores por cuenta propia, en particular frente a los grandes mercados en línea. Estas incluyen la eliminación de la exención de IVA para importaciones de bajo valor, nuevos requisitos de reporte para los bancos sobre transferencias frecuentes, mayores sanciones por incumplimiento en plataformas digitales y obligaciones para que los mercados en línea compartan información sobre vendedores informales. Además, Chile introdujo reformas para mejorar la cobertura y la adecuación de las pensiones, mejoró el seguro de desempleo y amplió las subvenciones al empleo para los trabajadores del sector formal. El objetivo conjunto de estas medidas es fomentar la formalización, reforzar la protección social y reducir la desigualdad.
La informalidad persistente sigue planteando un reto que limita el alcance y la eficacia de la protección social, al tiempo que reduce la productividad y disminuye los ingresos fiscales potenciales. Es necesario desarrollar un mejor sistema de protección social que no diferencie entre trabajadores formales e informales. Datos recientes de Chile indican que la tasa de informalidad ha disminuido ligeramente a pesar de los aumentos significativos del salario mínimo, lo que sugiere que políticas complementarias, como subsidios específicos, una mayor cobertura de las pensiones, subsidios temporales para las pymes a fin de compensar los aumentos del salario mínimo y reformas para mejorar el cumplimiento de las obligaciones tributarias, probablemente compensan el aumento de los costos del empleo formal. No obstante, sigue siendo esencial elaborar un programa de políticas integral, que aborde en particular factores estructurales como las diferencias de productividad de los trabajadores y las empresas. El diseño del propio sistema de protección social también influye de manera significativa en los incentivos para el empleo formal y, por lo tanto, debe estructurarse cuidadosamente para fomentar la formalización. Garantizar una cobertura básica de protección social para todos, incluidas las pensiones, la salud y el seguro de desempleo, al tiempo que se reduce el costo del empleo formal, reduciría la informalidad laboral y mejoraría la cobertura de la protección social. Estas reformas contribuirían a mitigar los efectos de futuras crisis y a amortiguar los impactos sobre los ingresos de las transformaciones económicas, como la transformación digital, el cambio climático o los desastres naturales.
Este capítulo describe el sistema de protección social de Chile, incluyendo las pensiones, la salud, el seguro de desempleo y la asistencia social, y propone opciones de política para fortalecer la protección social y aumentar el empleo formal.
La pandemia de COVID-19 tuvo un impacto negativo significativo en la economía chilena. El desempleo alcanzó un máximo del 13,1% en julio de 2020, con tasas de pérdida de empleo más elevadas entre los hogares de ingresos bajos y medios, que alcanzaron un máximo del 25% para las mujeres y del 20% para los hombres entre mayo y julio de 2020. A pesar de haber descendido recientemente hasta alrededor del 8% durante 2024, el desempleo sigue siendo superior a la tasa prepandémica del 7,2% registrada en 2019. La pérdida de puestos de trabajo afectó especialmente a los trabajadores informales, pero también a las mujeres y los jóvenes, lo que agravó las desigualdades preexistentes. Sin embargo, el aumento del desempleo y la disminución de las tasas de participación de los jóvenes, las mujeres y los adultos mayores han sido tendencias estructurales durante más de una década. La pandemia aceleró las transformaciones estructurales existentes, entre ellas el aumento de la matriculación de los jóvenes en la educación, debido en parte a las políticas de gratuidad, la reducción del empleo juvenil y la menor participación de los adultos mayores vinculada a la introducción de la Pensión Garantizada Universal (PGU).
La pandemia de COVID-19 revirtió décadas de descenso de la pobreza y la desigualdad. La tasa de pobreza aumentó del 8,6% en 2017 al 10,8% en 2020, y la pobreza extrema del 2,3% al 4,3% (Gráfico 6.1). En 2022, las tasas de pobreza comenzaron a descender de nuevo hasta el 6,5% y la pobreza extrema hasta el 2%. La desigualdad, medida por el coeficiente de Gini, aumentó en 4 puntos durante 2020, para luego disminuir en 2022, pero sigue siendo más alta que hace una década.
El fuerte impacto negativo de la pandemia de COVID-19 en los resultados sociales puede explicarse en gran medida por las características estructurales preexistentes del mercado laboral, entre ellas las elevadas tasas de informalidad, autoempleo, trabajo temporal y rotación de puestos de trabajo (Gráfico 6.2). A diferencia de recesiones anteriores, que provocaron un aumento de los empleos en el sector informal a medida que los trabajadores perdían sus empleos formales, la pandemia y, en particular, los confinamientos y las restricciones a la movilidad, causaron pérdidas masivas de empleo en el sector informal, lo que obligó a muchos trabajadores informales a quedarse en casa. La pérdida de empleo entre los trabajadores informales fue dos veces mayor que entre los trabajadores formales (OECD, 2022[1]). Las políticas de estímulo en forma de créditos, subsidios salariales o seguros de paro no llegaron, en general, a los trabajadores informales. Además, como los trabajadores informales suelen carecer de ahorros y protección social, dependían de las transferencias de efectivo de la asistencia social, que sólo compensaron parcialmente sus pérdidas de ingresos (Busso et al., 2020[2]).
Incluso antes de la pandemia, las tasas de informalidad eran persistentemente altas, con un promedio del 28,5% entre 2017 y 2019. Tras la pandemia, se desplomaron, sin embargo, se han recuperado gradualmente desde entonces. En 2024, siguen por debajo de los niveles previos a la pandemia, lo que indica un repunte parcial del empleo informal. Las mujeres tienen una probabilidad ligeramente mayor de trabajar en la informalidad que los hombres (Gráfico 6.3), aun cuando la tasa de empleo femenino global es baja en Chile en comparación con el promedio de la OCDE. La informalidad también es mayor entre las personas mayores, los jóvenes y las personas con menor nivel educativo (Gráfico 6.4). La informalidad también es mayor entre los trabajadores por cuenta propia y en los hogares con ingresos más bajos. Los trabajadores de la agricultura, la construcción, el comercio minorista, la hotelería y la restauración también tienen más probabilidades de trabajar en la informalidad.
Nota: En Panel A, la pobreza se define como la proporción de personas que viven en un hogar con ingresos inferiores al 50 % de la mediana de la renta disponible per cápita de los hogares (o, en algunos casos, del gasto en consumo). Esta medida de la pobreza difiere de la definición nacional de pobreza del Ministerio de Desarrollo Social, que se utiliza en el panel C. El índice de Gini mide en qué medida la distribución de los ingresos después de impuestos y transferencias (o, en algunos casos, el gasto en consumo) entre los individuos o los hogares de una economía se desvía de una distribución perfectamente igualitaria. El panel C muestra la pobreza utilizando la definición nacional basada en el cálculo de la cesta básica de consumo.
Fuente: World Bank, WDI; Ministerio de Desarrollo Social y Familia de Chile.
Nota: Año 2021. El INE identifica tres grupos principales de empleo: (1) empleados y trabajadores domésticos remunerados, (2) trabajadores por cuenta propia y empleadores, y (3) trabajadores familiares no remunerados. Para el grupo (1), un trabajador formal es aquel que paga cotizaciones a la seguridad social. Para el grupo (2), un trabajador formal o empleador es aquel que es propietario de una empresa del sector formal o que emite facturas por la prestación de servicios independientes. Los trabajadores familiares no remunerados se consideran empleo informal.
Fuente: Estadísticas de Informalidad Laboral, INE 2021-2024.
Nota: Las cifras son promedios de 12 meses.
Fuente: Estadísticas de Informalidad Laboral, INE 2021-2025.
Fuente: Cálculos propios basados en Estadísticas de Informalidad Laboral, INE 2021-2022.
Chile tiene uno de los sistemas de protección social más amplios de América Latina. Aunque el gasto público en protección social ha aumentado constantemente durante la última década, sigue siendo uno de los más bajos entre las economías de la OCDE en 2022 (Gráfico 6.5), a pesar de que aumentó durante la pandemia. Según la Dirección de Presupuestos, alrededor del 40% del gasto social se destina al sistema de protección social. El 50% de este gasto en protección social se destina a pensiones y menos del 13% a programas de asistencia social para apoyar a los pobres y vulnerables. Además, la cobertura de la protección social es relativamente baja, ya que el acceso depende principalmente de la situación laboral del trabajador y de su capacidad para cotizar regularmente a un régimen de seguridad social. Dado que una parte de la población activa chilena trabaja en el sector informal o alterna entre la formalidad y la informalidad, existen importantes lagunas en la cobertura de la protección social. Aunque el acceso a la protección social contributiva en Chile está vinculado en gran medida al empleo formal, existe un conjunto cada vez más amplio de programas no contributivos dirigidos a los trabajadores sin empleo formal. Entre ellos figuran el Subsidio Familiar y el Subsidio Maternal, que proporcionan transferencias mensuales en efectivo a familias de bajos ingresos sin cobertura de la seguridad social, así como el programa Chile Seguridades y Oportunidades, que ofrece transferencias monetarias, asistencia psicosocial y acceso a servicios para promover la autonomía económica de las personas y las familias en situación de pobreza extrema.
Porcentaje del PIB, 2022
Nota: Gasto social con flujos financieros controlados por el Gobierno central (diferentes niveles de gobierno y fondos de seguridad social), como pagos de seguros sociales y asistencia social.
Fuente: OECD Social Expenditure Database (SOCX) bajo www.oecd.org/social/expenditure.htm.
La existencia de sistemas contributivos y no contributivos separados da lugar a ineficiencias y desigualdades en el sistema de protección social, lo que perjudica especialmente a los trabajadores informales. Estos trabajadores están excluidos de la mayoría de los programas contributivos de seguridad social, como las pensiones, el seguro de desempleo y la cobertura sanitaria. Sin embargo, no carecen por completo de apoyo, ya que pueden beneficiarse del sistema público de salud (FONASA), la pensión básica universal y la asistencia social dirigida a los más vulnerables, siempre que cumplan los requisitos de recursos y condiciones de residencia. En este sistema de asistencia social, creado para proporcionar un seguro a quienes quedan excluidos del sistema de seguridad social contributivo y financiado en general con ingresos fiscales generales, Chile ha logrado el acceso universal a la atención sanitaria y a las pensiones. Sin embargo, muchos trabajadores informales tienen ingresos superiores al umbral de pobreza, lo que generalmente les impide acceder a las transferencias monetarias o al seguro de desempleo. Los trabajadores informales también tienen menos acceso a la formación profesional y unos ingresos más inestables. Esta dualidad ha dado lugar a una baja cobertura de la protección social, especialmente entre determinados grupos, como los desempleados, aunque la cobertura de la protección social es superior a la de otros países latinoamericanos. El sistema de salud pública suele estar insuficientemente financiado y saturado. Dada la baja tasa de participación de las mujeres en el mercado laboral, también existe una brecha de género en el sistema de protección social. Las mujeres reciben pensiones más bajas, ya que ganan menos, viven más tiempo y contribuyen menos que los hombres debido a la maternidad y otras responsabilidades del cuidado familiar. Esto está empezando a cambiar con la reforma de las pensiones de 2023, que introdujo un pilar de seguro social público y un componente de solidaridad reforzado destinado a reducir las brechas de género en las prestaciones de las jubilaciones.
Los trabajadores formales, por su parte, tienen acceso a mejores sistemas de protección social a través de regímenes contributivos. Este sistema de protección social se caracteriza por una amplia participación de actores privados, como los fondos privados de pensiones y desempleo, basados en el ahorro en cuentas individuales. Las principales ramas de la protección social contributiva son la salud, la seguridad en el trabajo, las prestaciones y subsidios familiares y para la infancia, la protección del empleo y las pensiones. Las aportaciones adicionales del Gobierno complementan las cotizaciones de los trabajadores o las empresas para aumentar las prestaciones de los trabajadores formales más vulnerables. Aunque las cotizaciones sociales de los empleados y los empleadores no parecen elevadas en comparación con otros países de la OCDE, pueden impedir que los trabajadores con bajos ingresos, en particular los que perciben el salario mínimo, accedan a empleos formales. La evidencia demuestra que la reducción de las cotizaciones sociales en Chile podría ayudar a los trabajadores con bajos ingresos y vulnerables a salir de la informalidad (Recuadro 6.1).
Chile cuenta actualmente con una serie de programas para promover la formalización de los grupos vulnerables, principalmente en forma de subsidios al empleo dirigidos a los jóvenes y las mujeres del 40% de la población más vulnerable, que cubren alrededor de la mitad del total de las cotizaciones sociales que deben pagar los trabajadores (Tabla 6.1). Las evaluaciones de estos programas sugieren que estas subvenciones al empleo han tenido éxito en el aumento del empleo y la reducción de la informalidad entre los grupos vulnerables en Chile (Henoch and Troncoso, 2013[3]; Bravo and Rau, 2013[4]; Centro de Microdatos, 2012[5]; SENSE, n.d.[6]). Sin embargo, la cobertura de estos programas ha sido baja, lo que ha limitado su impacto en la informalidad general. Además, en los últimos años, la eficacia de estos subsidios se ha debilitado. Si bien programas como el Subsidio al Empleo Joven (SEJ), el Bono de Empleo para Mujeres (BTM) y otros se diseñaron inicialmente para proporcionar beneficios equivalentes al 20% o más del ingreso mínimo mensual, su valor real se ha erosionado significativamente. Las estimaciones actuales sugieren que las prestaciones medias han descendido hasta alrededor del 5% (para los trabajadores) y el 3% (para los empleadores) del salario mínimo, lo que ha reducido considerablemente su poder incentivador.
Los datos relativos a otras economías emergentes, como Turquía, muestran que las subvenciones al empleo que cubren los costes de las cotizaciones sociales de los empleadores tienen un impacto positivo en el empleo, especialmente en las pequeñas empresas, y que este impacto se debe más a los efectos positivos sobre la formalización de los trabajadores existentes que a la creación de nuevos puestos de trabajo (Aşık et al., 2022[7]).
La experiencia con estos programas demuestra la importancia de reducir el costo del empleo formal para incentivar la formalización de los trabajadores vulnerables. Las subvenciones específicas para las cotizaciones sociales pueden apoyar la formalización cuando están bien diseñadas y ofrecen incentivos suficientes.
Nota: * 0,3% de la población entre 18 y 35 años.
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en SENCE, Ministerio de Hacienda, y DIPRES.
El sistema de pensiones de Chile es la piedra angular de la protección social y ha sido un tema central en las últimas elecciones y debates políticos del país. El sistema tiene tres componentes: un primer pilar no contributivo, un segundo pilar contributivo obligatorio de cuentas individuales y un tercer pilar voluntario. El sistema ha sido objeto de un importante debate debido a que las prestaciones de las pensiones eran bajas, especialmente para las mujeres y la clase media, lo que ha provocado el descontento de la población. Además, la poca confianza en los gestores de los fondos de pensiones y el impacto de la pandemia, que ha provocado retiros anticipados de los fondos de pensiones, han suscitado preocupación sobre la sostenibilidad a largo plazo del sistema. Como resultado, el sistema ha sido objeto de recientes ajustes y en enero de 2025 se aprobó en el Congreso una importante reforma de las pensiones (Recuadro 6.2).
La tan esperada reforma del sistema de pensiones de Chile, reclamada con fuerza por la población y estancada en las negociaciones políticas durante una década, fue promulgada como ley en marzo de 2025. La reforma introduce una nueva contribución del 7% a cargo del empleador, que se introducirá gradualmente a lo largo de nueve años, complementando la contribución actual del 10% a cargo del empleado y la contribución del 1,5% a cargo del empleador al Seguro de Invalidez y Sobrevivencia (SIS), lo que eleva la contribución total al 18,5%. La reforma también aumenta la pensión universal, elimina las diferencias de género mediante una bonificación especial para las mujeres, establece una bonificación para los jubilados actuales y revisa el sector de las administradoras de los fondos de pensiones (AFP).
Del nuevo 7%, el 4,5% se destinará a cuentas de ahorro individuales, mientras que el 2,5 % restante se destinará a un nuevo Seguro Social administrado por el Fondo Autónomo de Protección Previsional (FAPP). Esto incluye un 1,5% como “Cotización con Rentabilidad Protegida” temporal, destinada a otorgar beneficios basados en los años de cotización (0,1 UF por año, con un tope de 2,5 UF), que se eliminará gradualmente después de 20 años, y un 1% para una compensación permanente destinada a subsanar las diferencias de esperanza de vida entre hombres y mujeres. Para mejorar la equidad, la reforma introduce una prestación mensual mínima para las mujeres mayores de 65 años (0,25 UF), independientemente de sus ahorros, con el fin de compensar su mayor esperanza de vida. El umbral de elegibilidad para las prestaciones basadas en las cotizaciones también será más accesible para las mujeres (a partir de 10 años de cotización, que se irán aumentando gradualmente hasta 15). Los trabajadores independientes se beneficiarán de mecanismos de cotización simplificados y automáticos.
La reforma también aumenta la pensión universal (PGU) a 250 000 CLP, que se introducirá gradualmente a lo largo de 30 meses. Este nuevo importe se alinea con el umbral nacional de pobreza y estará indexado a la inflación. La cobertura seguirá dirigiéndose al 90% de las personas mayores con menos recursos, basándose en una prueba de afluencia.
Se han adoptado varias medidas nuevas destinadas a aumentar la densidad de las cotizaciones. Entre ellas figuran un nuevo régimen de seguro para cubrir las cotizaciones a las pensiones durante el desempleo, financiado por el Fondo de Solidaridad para el Desempleo; un régimen simplificado de pago mensual fijo para los trabajadores autónomos, con retenciones bancarias automáticas; y la posibilidad de que las personas contribuyan voluntariamente a nombre de los miembros de su familia. La Superintendencia de Pensiones definirá métodos simplificados de cotización utilizando herramientas digitales para calcular los meses equivalentes de cotización. La recaudación de las cotizaciones impagadas se centralizará en el Tesoro Público para mejorar la aplicación y la recuperación.
Se revisará el sector de las AFP para reducir las comisiones y aumentar la competencia. Se realizará una subasta cada dos años para asignar el 10% de los afiliados a la AFP que ofrezca la comisión más baja. Se introducirán fondos generacionales con índices de referencia basados en el rendimiento y requisitos de reserva para mejorar la rentabilidad y proteger frente al bajo rendimiento del mercado. Se flexibilizarán las normas de inversión para permitir una mayor asignación a activos alternativos.
En conjunto, estas medidas tienen como objetivo mejorar la cobertura, la equidad y la eficiencia del sistema de pensiones de Chile, al igual que hacer frente a los desafíos demográficos y sociales.
6.4.1. El sistema de pensiones de Chile
Primer pilar: Pilar solidario
El sistema de pensiones no contributivo, introducido en 2008, tenía por objeto proporcionar una red de seguridad social y aliviar la pobreza. Antes de las recientes reformas impulsadas por los disturbios sociales de 2019 y la pandemia, el Gobierno proporcionaba este pilar a las personas que carecían de ahorros suficientes para alcanzar un umbral mínimo de ingresos durante la jubilación, con el fin de garantizar un nivel básico de ingresos durante la jubilación. El pilar incluía dos componentes: la Pensión Básica Solidaria, una prestación sujeta a condiciones de recursos para el 60% más pobre de la población de 65 años o más que no participaba en el sistema de pensiones, y el Aporte Previsional Solidario, que complementaba los ingresos de las personas cuyos ahorros para la jubilación eran inferiores a un determinado nivel, con el fin de elevar sus ingresos a un nivel más digno. En respuesta al estallido social y a las demandas de mayor equidad, el Gobierno aumentó el importe de las prestaciones en un 50% entre 2020 y 2022 para abordar las preocupaciones sobre la adecuación, ya que las prestaciones anteriores se situaban por debajo del umbral de pobreza.
En enero de 2022, en medio de la presión pública por las bajas prestaciones de las pensiones y en un contexto de malestar social persistente y de impacto de la pandemia, el Gobierno sustituyó el pilar solidario por la Pensión Garantizada Universal (PGU), aumentando sustancialmente la cobertura y ampliando significativamente las prestaciones. La PGU cubre al 90% de las personas mayores de 65 años, excluyendo solo al decil de ingresos más altos, con al menos 20 años de residencia (incluidos cuatro de los cinco años anteriores) en el país antes de la solicitud y con una pensión autofinanciada inferior a 1 210 828 CLP (alrededor de 1200 USD) en 2025. La prestación se fijó inicialmente en 185 000 CLP (217 USD) mensuales y se ajustó posteriormente en función de la inflación. La prestación aumentó a 250 000 CLP (247 USD) en 2025 tras la última reforma de las pensiones. Esta cantidad corresponde aproximadamente al 100% del umbral nacional de pobreza y a alrededor del 45% del salario mínimo. Tanto el importe de la PGU como los umbrales se ajustan anualmente en función del índice de precios al consumo (IPC).
La introducción de la PGU genera incentivos más fuertes para la formalización del trabajo y para contribuir a la seguridad social. Esto se debe a que, por debajo de un umbral determinado, el importe de la PGU no depende de los ahorros de pensiones de los individuos y, por lo tanto, elimina el impuesto implícito sobre las cotizaciones a la pensión que caracterizaba al anterior pilar solidario. Si bien sigue existiendo un incentivo para declarar menos ingresos de los reales con el fin de poder optar a la prestación, especialmente entre los deciles superiores cercanos al umbral, la reforma puede reforzar los incentivos a la formalización si los individuos comprenden que la PGU está garantizada y que seguir cotizando mejora su tasa de sustitución. El sistema también es más fácil de administrar, ya que el mecanismo de comprobación de recursos aplicado al pilar solidario ha sido sustituido por una prueba de riqueza basada en los ingresos del hogar, que tiene por objeto identificar y excluir al 10 % de los hogares más ricos.
Las tasas de remplazo de las pensiones han mejorado significativamente con la introducción de la pensión garantizada universal, en particular para los trabajadores con bajos ingresos. La adecuación esperada de las pensiones ha mejorado sustancialmente con la introducción de la pensión garantizada universal, pero sigue siendo inferior a la media de la OCDE (Gráfico 6.6). La tasa de reemplazo neta estimada, que incluye tanto la PGU como la pensión autofinanciada, para un trabajador medio que se incorpora al mercado laboral a los 22 años y se jubila a los 65, es del 47,5%, frente al 37,3% en 2018, en comparación con la media de la OCDE, que es del 61,4%. La tasa neta de reemplazo para los trabajadores con bajos ingresos es más elevada, con un 60,1%, frente al 36,2% en 2018, pero sigue siendo inferior a la media de la OCDE, que se sitúa en el 73,2%. No obstante, estas estimaciones se basan en proyecciones realizadas antes de la reforma de las pensiones de enero de 2025. La reforma introduce un aumento gradual de las cotizaciones de los empleadores y de las prestaciones de solidaridad, que se espera que mejoren aún más la adecuación, especialmente para las mujeres y los trabajadores con bajos ingresos. Según cálculos de la Superintendencia de Pensiones (2025[8]), para los nuevos jubilados en 2025, la tasa de reemplazo mediana se proyecta en 65,2% con la reforma, frente a 50,9% sin ella, con mayores aumentos para mujeres y trabajadores de bajos ingresos.
Nota: Supuestos principales: carrera profesional completa definida como la incorporación al mercado laboral a los 22 años y el trabajo hasta la edad normal de jubilación (65 años), tasa de rendimiento real del 3%, crecimiento real de los ingresos del 1,25%, inflación del 2% y tasa de descuento real del 2%. La OCDE se refiere a la media no ponderada de los últimos datos disponibles de sus países miembros.
Fuente: OECD Pensions at a Glance 2023.
Segundo pilar: Cuentas individuales
El segundo pilar, de cuentas individuales obligatorias, se introdujo en 1981 como un sistema de Contribución Definida (CD) en sustitución del anterior sistema estatal de reparto. Las cuentas de capitalización individual del sistema son gestionadas por empresas privadas (Administradoras de Fondos de Pensiones, o AFP) y proporcionan pensiones de vejez, invalidez y supervivencia. El importe de la pensión depende del total de las cotizaciones realizadas, el rendimiento de las inversiones y la esperanza de vida del jubilado.
Hasta la reforma de 2025, las tasas de reemplazo han sido bajas para el trabajador medio, incluso para aquellos que cotizan durante toda su vida laboral (Gráfico 6.6). Esto se debe en parte a que las tasas de cotización a las cuentas de ahorro se encuentran entre las más bajas de los países de la OCDE (Gráfico 6.7). Las numerosas lagunas en el número de años que una persona cotiza al sistema de pensiones han dado lugar a pensiones bajas. La densidad media de cotización, es decir, el número total de años que un trabajador cotiza en relación con la vida activa potencial, es de alrededor del 60% para los hombres y del 45% para las mujeres (Evans and Pienknagura, 2021[9]; Benavides and Valdés, 2018[10]). Existe una gran heterogeneidad entre los pensionistas, ya que solo el 10% de ellos ha cotizado durante más de 30 años (Gráfico 6.8). Estas densidades de cotización varían significativamente según los ingresos, oscilando entre el 24% para los trabajadores con ingresos bajos (16% para las mujeres y 32% para los hombres), el 50% para los trabajadores con ingresos medios (41% para las mujeres y 60% para los hombres) y el 77% para los trabajadores con ingresos altos (72% para las mujeres y 82% para los hombres). Las mujeres tienden a recibir pensiones más bajas, con una tasa de reemplazo media del 12,0%, frente al 33,0% de los hombres, debido a que sus cotizaciones son más bajas, su esperanza de vida es mayor, sus ingresos a lo largo de la vida son más bajos y los períodos sin cotizar son más largos, a consecuencia del cuidado de los hijos y otras responsabilidades sociales.
La informalidad persistente y el autoempleo, junto con las frecuentes brechas de desempleo e inactividad, explican el bajo número de años que una persona ha cotizado y la baja cobertura del sistema de pensiones contributivo. Además, los parámetros del sistema no se han adaptado a la disminución de los tipos de interés globales, que ha afectado al rendimiento de los activos de las pensiones, y la edad de jubilación no ha variado en función de la evolución demográfica. Por otra parte, los ajustes de las tablas de mortalidad para tener en cuenta el aumento de la esperanza de vida también han dado lugar a una reducción de las pensiones.
Los tres retiros extraordinarios de fondos de pensiones aprobados por el Congreso como respuesta a la pandemia, entre junio de 2020 y abril de 2021, se sumaron a los desafíos del sistema de pensiones. Esto ha dado lugar a pensiones autofinanciadas más reducidas para los afiliados actuales y a menores tasas de reemplazo. Cerca de 4,2 millones de personas, el 36,5% de los afiliados, agotaron los saldos de sus cuentas mediante los retiros, siendo el 62% mujeres. La medida estuvo mal focalizada, ya que la posibilidad de retirar fondos no se basó en circunstancias específicas y excepcionales de las personas y benefició principalmente a los hogares de los quintiles superiores de la distribución del ingreso, que pueden ahorrar más para las pensiones (Fuentes, Mitchell and Villatoro, 2023[11]). Se prevé que las tasas de reemplazo disminuyan en torno a 3 puntos porcentuales para el trabajador medio y en 1,5 puntos porcentuales para las trabajadoras (Evans and Pienknagura, 2021[9]), con efectos más pronunciados entre las cohortes de más edad, que disponen de menos tiempo para ahorrar (Fuentes et al., 2021[12]). Además, estos retiros de los fondos de pensiones crean posibles pasivos contingentes futuros, ya que las pensiones serán más bajas, lo que generará una gran presión para aumentar el gasto público en pensiones.
Nota: Año 2020. Suma de las contribuciones del empleado y del empleador. Tasa efectiva sobre los ingresos promedio. La tasa de contribución para Chile incluye la comisión pagada a los fondos privados.
Fuente: OECD Pensions at a Glance 2019, Pensions at a Glance: Latin America and the Caribbean; OECD Pensions at a Glance 2021.
Nota: Los datos se refieren a diciembre de 2019.
Fuente: (Cabezón and Larraín, 2021[13]).
Tercer pilar: Ahorro voluntario
El tercer pilar voluntario del sistema de pensiones cubre tanto a los empleados como a los trabajadores autónomos. Se trata de un plan de cuentas individuales íntegramente financiado, cuyos ahorros son gestionados por fondos de pensiones, compañías de seguros y fondos de inversión, bancos y otras entidades privadas autorizadas por la Comisión del Mercado Financiero. Los fondos retirados antes de la jubilación están sujetos a impuestos, mientras que los retirados después de la jubilación no lo están.
6.4.2. Mejorar los incentivos a la formalidad garantizando la sostenibilidad del sistema de pensiones
Primer pilar
Se realizaron nuevos ajustes al primer pilar del sistema de pensiones con la reforma de pensiones de 2025, que aumentó la prestación a 250 000 CLP (272 USD al mes), alineándola con el umbral nacional de pobreza. Se prevé que este aumento costará el 1,2% del PIB anual una vez que se haya implementado plenamente. La reforma tiene por objeto acelerar la reducción de la pobreza y proporcionar una mayor estabilización del consumo durante la jubilación. Para los actuales receptores del salario mínimo en 2025 (excluidas las pensiones autofinanciadas), la PGU corresponde a una tasa de reemplazo del 50%, cercana a la media de la OCDE del 55,6% para los trabajadores con bajos ingresos. Tomando como referencia un trabajador varón que se incorpora al mercado laboral a los 22 años y se jubila a los 65, una PGU ajustada a la inflación proporcionaría una tasa de reemplazo del 34% para los trabajadores con bajos ingresos (excluidas las pensiones autofinanciadas) (Tabla 6.2).
Segundo pilar
La reforma de las pensiones de 2025 aumenta las cotizaciones de los empleadores en 7 puntos porcentuales, lo que eleva la tasa de cotización total al 18,5% si se incluyen las cotizaciones actuales de los empleados. La reforma introduce una asignación mixta: parte de las nuevas cotizaciones se destinan a cuentas individuales, mientras que otra parte financia un componente público solidario que mejora las prestaciones, en particular para las mujeres y las personas con bajos ingresos. Estos cambios tienen como objetivo mejorar la adecuación de las pensiones y responder a las preocupaciones en materia de equidad (véase el Recuadro 6.2).
Para ilustrar el impacto potencial de tales reformas, simulaciones previas de la OCDE proyectaron que un aumento de 6 puntos porcentuales en las contribuciones que se destinan íntegramente a los fondos de pensiones haría que las tasas de reemplazo superaran los promedios de la OCDE para los trabajadores con una carrera completa. Un trabajador varón que se incorporara al mercado laboral a los 22 años y se jubilara a los 65 podría alcanzar tasas de reemplazo del 84% para los trabajadores con bajos ingresos y del 67% para los trabajadores con ingresos medios, combinando las prestaciones y las cotizaciones del PGU ajustadas a la inflación (Tabla 6.2).
Para que las pensiones reemplacen al menos el 60% de los ingresos previos a la jubilación, bastaría con un aumento menor de las cotizaciones —alrededor de 4 puntos porcentuales— para los trabajadores promedio, suponiendo una carrera profesional completa a partir de los 22 años. Sin embargo, si los patrones de cotización se mantienen en línea con las densidades de cotización actuales, es decir, el 30% para los hombres y el 20% para las mujeres, y estas las mujeres se jubilan a los 60 años, las tasas de reemplazo de los trabajadores con bajos ingresos serían inferiores al 50%, independientemente del aumento de la cotización, especialmente en el caso de las mujeres (Tabla 6.3). La puesta en práctica de la solidaridad intrageneracional e intergeneracional en el sistema contributivo, tal y como lo hace la nueva reforma, podría ayudar a mitigar estos problemas (Huneeus et al., 2024[14]), pero probablemente dejaría las tasas de reemplazo por debajo de la media de la OCDE, aunque se han aplicado algunas medidas para aumentar las densidades de cotización (Recuadro 6.2).
Una posible consecuencia de la reforma de 2025 es que el aumento de las tasas de cotización obligatorias desincentive el empleo formal, especialmente entre los trabajadores con bajos ingresos, que podrían optar por permanecer en la economía informal para evitar cotizaciones más elevadas, incluso si los beneficios superan los costos a largo plazo. Este riesgo es especialmente pronunciado en torno al salario mínimo y los trabajadores con bajos ingresos, donde los incentivos a la formalización son más importantes. La pensión básica universal (PGU) ya aumenta significativamente las tasas de reemplazo y logra un fuerte efecto redistributivo. Si bien la solidaridad intrageneracional podría, en principio, alentar a los trabajadores de bajos ingresos y a las mujeres a formalizarse al ofrecerles beneficios que superan sus contribuciones, los trabajadores suelen dar prioridad a las necesidades inmediatas y se enfrentan a limitaciones financieras, lo que hace que la informalidad sea una opción más atractiva. Las reformas para aumentar la densidad de las cotizaciones de los trabajadores y reducir la informalidad serán fundamentales para alcanzar tasas de reemplazo adecuadas y garantizar la sostenibilidad del sistema de pensiones. Si bien la reforma de 2025 mantuvo la edad de jubilación legal, la armonización de la edad de jubilación entre hombres y mujeres y su vinculación a la esperanza de vida sigue siendo una reforma pendiente importante para garantizar tanto unas pensiones adecuadas como la sostenibilidad financiera del sistema.
Nota: Las tasas de cotización representan el porcentaje total de los ingresos aportados tanto por los empleadores como por los empleados. La PGU se ajusta anualmente según la inflación. La estimación se basa en la metodología de la OCDE Pension at a Glance (2021), adaptada para incorporar la PGU y otras hipótesis cuando sea apropiado. Las principales hipótesis son las siguientes: tasa de inflación anual del 2%, crecimiento real de los ingresos del 1,25%, rendimiento financiero real del 3% y tasa de descuento del 2%. Participante masculino que se incorpora al mercado laboral a los 22 años y se jubila a los 65. Se consideran trabajadores con carrera completa, salvo que se indique lo contrario, y los ingresos medios mensuales son iguales a 856 628 CLP. Las densidades de cotización se calculan a partir de datos individuales de los contribuyentes al sistema de pensiones
Fuente: Estimaciones propias basadas en la metodología de la OCDE Pension at a Glance (2021).
Nota: Las tasas de cotización representan el porcentaje total de los ingresos aportados tanto por los empleadores como por los empleados. La estimación se basa en la metodología de la OCDE Pension at a Glance (2021), adaptada para incorporar la PGU y otras hipótesis cuando sea apropiado. Las principales hipótesis son las siguientes: tasa de inflación anual del 2%, crecimiento real de los ingresos del 1,25%, rendimiento financiero real del 3% y tasa de descuento del 2%. Los ingresos mensuales promedio son iguales a 856 628 CLP. Las densidades de cotización se calculan a partir de datos individuales de los contribuyentes al sistema de pensiones. Las densidades de cotización se calculan a partir de datos individuales de los contribuyentes al sistema de pensiones.
Fuente: Estimaciones propias basadas en la metodología de la OCDE Pension at a Glance (2021).
Un enfoque eficaz consistiría en aplicar tasas de cotización progresivas, con tasas más bajas para los trabajadores con bajos ingresos, en particular aquellos que están cerca del salario mínimo, a fin de reducir la informalidad y aumentar la densidad de cotización. En el caso de los trabajadores con ingresos más altos, el aumento gradual de las tasas de cotización contribuiría a garantizar la sostenibilidad. Estas pensiones contributivas complementarían la PGU universal, que beneficia a todos los trabajadores. En efecto, el sistema se asemejaría al diseño de un impuesto progresivo sobre la renta personal, con tasas de cotización calibradas para garantizar que ofrece tasas de reemplazo adecuadas para todos los niveles de ingresos. Este enfoque equilibraría la redistribución, reduciría la informalidad y mejoraría la densidad de cotización en todos los grupos de ingresos.
Serán fundamentales los esfuerzos adicionales para impulsar la formalidad y la participación en la población activa, en particular de los trabajadores con bajos ingresos, la clase media y las mujeres, a fin de aumentar el número de años que contribuyen efectivamente. La prestación de servicios de guardería y educación infantil de calidad puede aumentar considerablemente la participación de las mujeres en la población activa y promoverá también oportunidades educativas más equitativas para los niños de entornos desfavorecidos (OECD, 2025[15]; OECD, 2022[1]). Mejorar el acceso, la asequibilidad y la calidad de los servicios de cuidados de larga duración también impulsaría la participación de las mujeres en el marcado laboral, ya que suelen ser las cuidadoras informales. Las reformas del mercado laboral que reduzcan los elevados costes de despido, que dan lugar a una alta proporción de contratos temporales y a las frecuentes situaciones de desempleo e inactividad en el mercado laboral chileno, como ya se sugirió en anteriores Estudios Económicos de la OCDE (OECD, 2018[16]), también aumentarían el número de años que los trabajadores contribuyen. Además, impulsar la productividad de las empresas, en particular de las pymes, es fundamental para que la formalización sea más viable. Entre las prioridades políticas figuran la racionalización de la carga regulatoria, como los permisos y las normas comerciales, la facilitación del acceso a las herramientas digitales y la financiación, la mejora de las competencias, y la promoción de la adopción de la innovación y la difusión de la tecnología, en particular entre las empresas más pequeñas (OECD, 2025[15]).
Tercer pilar
La cobertura de los planes de ahorro voluntario para la jubilación en Chile es baja. Solo el 15% de las personas con pensión, en su mayoría trabajadores con ingresos elevados, tienen una cuenta de ahorro voluntario. El ahorro total en planes voluntarios representa apenas el 2% del total de activos gestionados. Los datos de otros países sugieren que existe un margen significativo para ampliar los sistemas de ahorro voluntario y los beneficios asociados a ello. En las economías de la OCDE, el ahorro voluntario mejora las tasas de reemplazo en 25 puntos porcentuales, en promedio, para los trabajadores de ingresos medios (OECD Pension at a Glance 2021). En diez países miembros de la OCDE, los planes voluntarios privados cubren más del 40% de la población económicamente activa.
Se puede recurrir a estrategias de economía conductual para aumentar considerablemente la cobertura y la participación en los planes voluntarios. La inscripción automática, con exclusión opcional, por ejemplo, ya ha aumentado considerablemente las tasas de participación en muchos países, entre ellos los Estados Unidos, el Reino Unido, Nueva Zelanda y Turquía, en particular entre los trabajadores de ingresos medios. Los aumentos de las tasas de cotización, vinculados a los ajustes salariales o a a varias veces el salario mínimo, también podrían automatizarse para impulsar el ahorro de los trabajadores con salarios más altos, así como la reinscripción tras un determinado período de «exclusión opcional». A largo plazo, podrían aplicarse nuevos incentivos para aumentar el ahorro voluntario, incluidos incentivos financieros para que los empleadores aporten una contribución equivalente y la formación sobre cuestiones financieras y pensiones en el lugar de trabajo (Nest Insight, 2019[17]) .
El sistema de salud de Chile ha registrado mejoras significativas en la cobertura durante la última década, alcanzando una cobertura casi universal del 95,7% de la población, cercana al promedio de la OCDE del 98,0%. Sin embargo, persisten retos importantes, como la ineficiencia de las estructuras, la alta carga económica para los hogares y la desigualdad en el acceso a la atención. La percepción pública del sistema de salud también es baja, con un índice de satisfacción de solo el 39,0%, frente a la media de la OCDE, que se sitúa en el 71,0% (OECD, 2021[18]).
La estructura del sistema de salud chileno se caracteriza por dos regímenes de seguro paralelos y separados: uno público y otro privado. El sistema de salud público está administrado por el Fondo Nacional de Salud (FONASA). Alrededor del 80% de la población está cubierta por el sistema público (FONASA). La inscripción en este régimen está abierta a todos los residentes, independientemente de su situación laboral o de sus ingresos. El fondo funciona según un sistema solidario, financiado mediante una combinación de impuestos generales y cotizaciones de los trabajadores formales, que ascienden al 7% de los ingresos imponibles. Los trabajadores formales dependientes, los pensionados que se encuentran en el 20% superior de la distribución de los ingresos y, a partir de 2018, los trabajadores independientes que emiten facturas, están obligados a cotizar. Otros pueden contribuir de forma voluntaria, de manera regular o esporádica, y las prestaciones dependen del número de meses de cotización. Los contribuyentes pueden acceder a la atención sanitaria a través del sistema público institucional o del sistema privado de "libre elección". El FONASA cubre la atención hospitalaria y en urgencias, el acceso a médicos generalistas y una cobertura limitada de médicos especialistas y diagnósticos y tratamientos de alto costo.
Otro 12% de la población está afiliado a una de las varias aseguradoras privadas (ISAPRE), que prestan servicios principalmente a hogares de los deciles de ingresos más altos (Gráfico 6.9). Los usuarios pueden elegir entre proveedores privados afiliados, incluidos hospitales, clínicas y consultorios independientes, en función de contratos individuales, con tarifas negociadas previamente. La cobertura y el costo de los planes de salud dependen de las características individuales, como el sexo, la edad, las afecciones de salud preexistentes y los ingresos. Los planes de salud de este sistema tienden a ser más caros para quienes necesitan mayor protección, lo que incentiva a las personas de bajos ingresos y con problemas de salud a utilizar el sistema público.
Fuente: OECD, Health at a glance 2021 y (Morales and Olate, 2021[22]).
La dualidad del sistema genera importantes desigualdades en la calidad de la atención médica, ya que el FONASA suele prestar servicios de menor calidad, mientras que las ISAPRE no participan en el riesgo compartido del sistema de salud. Estas diferencias de calidad son especialmente pronunciadas en lo que respecta a las listas de espera (OECD, 2022[1]), lo que puede limitar la cobertura efectiva de determinadas prestaciones sanitarias para las personas con menores ingresos. Dado que los servicios públicos de atención primaria son administrados por los municipios, también existen desigualdades geográficas en función de la capacidad presupuestaria de cada municipio. Los servicios de atención primaria también registran bajos índices de resolución, lo que da lugar a un elevado volumen de derivaciones a los hospitales públicos, que a menudo no disponen de los recursos necesarios para responder adecuadamente a las derivaciones (Goldstein, 2018[19]).
Una política que mitiga parcialmente estas desigualdades es el plan de Garantías Explícitas en Salud (GES), introducido en 2004. El GES garantiza el acceso oportuno, la calidad y la protección financiera para un conjunto definido de afecciones de salud de alto impacto, y se financió con un aumento del 1% en el IVA. El GES se aplica tanto a los proveedores públicos como a los privados, lo que reduce las disparidades entre los dos sistemas Las evidencias sugieren que el GES contribuyó a un aumento de 0,4 años en la esperanza de vida en Chile (Menares and Muñoz, 2025[20]). El programa es un ejemplo de mecanismo de protección social bien diseñado, financiado con ingresos generales y que ofrece las mismas prestaciones independientemente de la situación laboral formal.
Otra carencia del actual sistema dual es el elevado gasto de salud a cargo de los usuarios, que se encuentra entre los más altos de la OCDE y afecta de manera desproporcionada a las personas pobres y de edad avanzada. Aunque Chile destina aproximadamente el 9,4% del PIB a la salud, por encima de la media de la OCDE, que es del 8,6%, solo el 3% del PIB corresponde al gasto público, frente al 6,3% de la media de la OCDE. El gasto de salud por cuenta de los usuarios en Chile es elevado, ya que representa el 33,9% del gasto de salud total, lo que hace que los hogares vulnerables a las crisis sanitarias (Gráfico 6.10).
Gasto total en salud, % del PIB, 2022 o último año disponible
OECD, Health Expenditure and Financing database.
6.5.1. Mejorar el acceso a prestaciones de salud de calidad y a la vez reducir los incentivos a la informalidad
La estructura paralela de los sistemas de salud públicos y privados genera ineficiencias y desigualdades. Si bien el 80% de la población está cubierta por el sistema público, solo el 64% de la población con ingresos relativamente más altos paga cotizaciones y copagos, lo que en la práctica subvenciona las prestaciones sanitarias del 16% más pobre. Sin embargo, las personas con ingresos más altos tienden a recurrir al sistema privado, en el que pagan primas ajustadas al riesgo y, por lo tanto, no contribuyen a un mecanismo redistributivo. En general, esto supone una redistribución de los hogares de ingresos medios a los de ingresos bajos, mientras que los que tienen los ingresos más altos no contribuyen en absoluto al mecanismo redistributivo. El hecho de que las personas con altos ingresos no participen en el mecanismo de redistribución integrado en el sistema público reduce la financiación disponible para el FONASA y aumenta la carga de las contribuciones a la salud pública, además de suponer una oportunidad perdida para aumentar la mutualización del riesgo. Además, el diseño del actual sistema de salud genera incentivos para la informalidad, ya que los trabajadores informales tienen pocos incentivos para contribuir a un sistema de salud que ofrece servicios de baja calidad a los que también pueden acceder de forma gratuita si permanecen en la informalidad (Levy and Cruces, 2021[21]).
Para abordar estos problemas, se podrían agrupar los recursos del sistema público y privado en un fondo nacional de salud que recaudara todos los recursos destinados a la atención sanitaria y los redistribuyera a los planes de seguro existentes en función del número de afiliados y sus riesgos para la salud. En principio, los planes de seguro públicos y privados podrían seguir coexistiendo en este marco, aunque con una regulación más estricta y unos estándares de calidad más elevados. Al mutualizar los recursos, las cotizaciones obligatorias de los trabajadores tanto al FONASA como a las ISAPRE, junto con una mayor contribución del Estado procedente de los impuestos generales, serían suficientes para alcanzar un gasto público en salud de al menos el 5% del PIB, según los cálculos del Colegio Médico de Chile (Chile Medical School, 2020[22]; OECD, 2019[23]).
Otra opción es llevar la mutualización de recursos un paso más allá y crear un sistema sanitario único y unificado con acceso universal para toda la población y un conjunto básico de prestaciones sanitarias de alta calidad, tal y como propone la OCDE (OECD, 2022[1]). Este sistema sanitario básico universal podría financiarse exclusivamente con los ingresos fiscales generales y complementarse con planes de seguros privados voluntarios regulados para completar las prestaciones y reducir el gasto de bolsillo, siguiendo el modelo de otros países de la OCDE. Para las personas con ingresos más elevados, las cotizaciones sociales obligatorias podrían sustituirse por un aumento proporcional de los impuestos sobre la renta de las personas físicas. Esto reduciría la diferencia de costos entre el empleo formal y el informal en 7 puntos porcentuales, en particular para los trabajadores de menores ingresos, incentivando la formalización, y aumentaría la redistribución del sistema.
Una reforma de este tipo podría basarse en los avances recientes como el “Copago Cero” implementado en setiembre 2022, que eliminó los copagos en el Sistema público de salud y aseguró el acceso a tratamientos AUGE/GES, emergencias que requieren hospitalización, medicinas, prótesis, tratamientos dentales, mentales, y especial (como fertilización in vitro). Al alinear mecanismos de financiación esta reforma podría mejorar la calidad y equidad de los servicios públicos de salud, mejorar los incentivos a la formalización y la mutualización del riesgo.
En las últimas décadas, Chile ha ampliado los programas de asistencia social destinados a aliviar la pobreza. Estos programas suelen estar dirigidos a poblaciones vulnerables específicas, como las mujeres, los niños, los ancianos, las personas con discapacidad y los desempleados. Aunque existe cierto apoyo a los trabajadores formales con bajos ingresos, la mayoría de los programas están diseñados para proteger a quienes quedan excluidos de los regímenes de seguridad social existentes, normalmente los trabajadores informales de hogares pobres. Si bien los programas de transferencias monetarias condicionadas han contribuido a reducir la pobreza (Cecchini, Villatoro and Mancero, 2021[24]; Focus, 2016[25]) y la cobertura ha aumentado en las últimas décadas, los principales programas de transferencias monetarias no han llegado a todas las personas necesitadas y los beneficios son bajos, incluso en comparación con otras regiones (Gráfico 6.11).
Según la encuesta CASEN 2022, las transferencias monetarias han desempeñado un papel importante en los ingresos de los hogares chilenos, especialmente entre los hogares con menores ingresos. En el decil de ingresos más bajos, donde se concentra la mayor parte de la pobreza, los subsidios monetarios aumentaron un 60% en términos reales en cinco años. Más concretamente, el subsidio mensual medio por hogar pasó de 100 103 CLP en 2017 a 160 073 CLP en 2022 (Obach, 2023[26]). Este aumento sustancial de las transferencias monetarias ha contribuido a una notable reducción de las tasas de pobreza. En 2022, el 62% de los hogares incluidos en el Registro Social de Hogares recibían algún tipo de transferencia monetaria (Dipres, 2024[27]). Entre ellos, casi el 80% de los hogares más vulnerables (el 40% de los hogares con menos ingresos) recibían transferencias, con una cobertura que alcanzaba casi el 100% de los hogares con personas mayores o menores de 18 años. Estas cifras incluyen el Ingreso Familiar de Emergencia (IFE), una importante transferencia monetaria temporal introducida durante la pandemia de COVID-19. El IFE aumentó considerablemente el alcance y el impacto de las transferencias monetarias, proporcionando un apoyo casi universal en su momento pico. El IFE se suspendió en 2022, lo que probablemente provocó una reducción tanto de la cobertura como de la generosidad de las transferencias monetarias.
Los principales programas de asistencia social en Chile son:
Ingreso Ético Familiar: Este programa forma parte del sistema Chile Seguridades y Oportunidades y se centra en proporcionar transferencias monetarias condicionadas e incondicionales, junto con otras prestaciones, para abordar la pobreza de manera integral. Está dirigido a hogares en situación de pobreza extrema con transferencias monetarias condicionadas vinculadas a comportamientos relacionados con la salud, la educación y el empleo. El monto real de los beneficios depende de las circunstancias específicas de cada hogar. Entre 2012 y 2022, su costo promedio fue del 0,03% del PIB (0,03% en 2023) y en 2022 cubrió al 2,6% de la población. El beneficio máximo de este programa por hogar es de alrededor de 108 USD, lo que equivale al 23% del umbral de pobreza para una familia de referencia. El Bono Logro Escolar, un componente del programa dirigido a estudiantes de familias de bajos ingresos con alto rendimiento académico, aumentó el importe de sus prestaciones en abril de 2024.
Subsidio Único Familiar (SUF): Dirigido a los hogares del 60% más pobre sin ingresos, el SUF proporciona transferencias monetarias condicionadas a la educación y los chequeos médicos de los niños. En 2021, llegó a 866 000 hogares, con un costo del 0,17% del PIB. El SUF tiene por objeto aliviar la pobreza a corto plazo y promover inversiones a largo plazo en el desarrollo de los niños. En diciembre de 2023 se introdujo una versión automática del SUF para el 40% más pobre de la población. Esta reforma utiliza datos administrativos para identificar de forma proactiva los hogares que cumplen los requisitos y entregar las prestaciones sin necesidad de solicitarlas. También aumentó los niveles de pago en casi un 24%, lo que reforzó el alcance y la eficacia del sistema de protección social.
Asignación Familiar: Esta transferencia mensual apoya a los trabajadores formales con hijos a cargo que ganan menos de 2,2 veces el salario mínimo. Los pagos varían según los ingresos y el número de hijos, cubriendo 895 000 hogares en 2021 con un costo anual del 0,04% del PIB. Incentiva el trabajo formal al proporcionar beneficios a los trabajadores formales de bajos ingresos.
Ingreso Mínimo Garantizado: Subsidio salarial destinado a complementar los ingresos de los trabajadores formales que ganan cerca del salario mínimo. Asegura que los trabajadores con bajos ingresos reciban un ingreso mínimo garantizado.
Nota: Los datos son del 2022, excepto 2019 para Argentina. Family allowances=Asignaciones familiares, Single family allowance=Subsidio Único Familiar, Ethical Family Income=Ingreso Ético Familiar; Permanent family allowance=Aporte Familiar Permanente.
Fuente: World Bank, Atlas of Social Protection: Indicators of Resilience and Equity (ASPIRE) 2025.
6.6.1. Un programa único dex transferencias monetarias para para los vulnerables
Los programas de transferencias monetarias están fragmentados, con una coordinación deficiente entre las diferentes instituciones gestoras y una falta de coherencia en cuanto a los criterios de elegibilidad. A lo largo de los años, el aumento de la cobertura se ha logrado principalmente mediante la creación de nuevas prestaciones que se suman a las ya existentes (World Bank, 2021[28]).
Desde 2024, Chile ha iniciado un proceso de modernización sustantiva a través del Ministerio de Desarrollo Social y Familia. Esta reforma ha ampliado la cobertura aprovechando registros administrativos y tecnología digital. Los avances más destacados incluyen la automatización del Subsidio Único Familiar para niños y adolescentes del 40% de los hogares más vulnerables y el lanzamiento de la Ventanilla Única Social, una plataforma en línea en la que el Estado asume un rol activo informando a los hogares sobre los beneficios a los que potencialmente pueden acceder según su perfil sociodemográfico. Mejorar el seguimiento y la evaluación periódicos de los programas sociales contribuiría a la eficiencia del gasto social. Se han realizado importantes esfuerzos para mejorar la información de los beneficiarios, el seguimiento y la evaluación de los programas sociales. El desafío es trasladar toda esta información y resultados a decisiones de política que efectivamente puedan mejorar la focalización, reducir duplicaciones y solapes entre programas.
La protección contra la pobreza y la pérdida de ingresos podría mejorarse unificando e integrando los programas de transferencia monetarias existentes en un único plan de alivio de la pobreza. Esto evitaría solapamientos en las poblaciones destinatarias y aumentaría la eficiencia y la transparencia de los programas. El objetivo principal del nuevo programa sería el alivio de la pobreza, pero también podría diseñarse para aumentar la inversión en capital humano mediante la mejora del nivel educativo y los resultados en materia de salud de los jóvenes, y el aumento de las tasas de empleo formal de los adultos.
La selección de los beneficiarios podría depender de un conjunto integral de indicadores familiares, incluidos los niveles de ingresos y las necesidades, basados en el Registro Social de Hogares del Ministerio de Desarrollo Social y Familia. El importe de la transferencia monetaria dependería de los ingresos del hogar, y se reduciría gradualmente hasta llegar a cero a medida que los ingresos del hogar aumentaran hasta alcanzar un umbral determinado. Se debería realizar una evaluación para definir los importes de las prestaciones y los subsidios, así como los umbrales de ingresos correspondientes, con el fin de aumentar eficazmente el bienestar económico de los hogares sin crear incentivos que reduzcan otras fuentes de ingresos. Si bien la transferencia monetaria primaria sería incondicional, se podrían definir prestaciones adicionales condicionadas para motivar una mayor inversión en capital humano y empleo, en línea con los objetivos secundarios del programa. Los incentivos al empleo son particularmente importantes para las mujeres, ya que la evidencia sugiere que su salario de reserva suele estar por encima del salario mínimo legal debido a los costos adicionales asociados a dejar el hogar. El diseño de políticas debe evitar que las mujeres queden fuera del mercado laboral, ya que el trabajo remunerado aporta no solo ingresos sino también empoderamiento e inclusión social.
Estas sugerencias concuerdan con la propuesta del Estudio Económico de la OCDE: Chile 2022 (OECD, 2022[1]) de garantizar una renta mínima a las personas menores de 65 años que vivan en situación de pobreza. Esta transferencia serviría para cubrir la diferencia entre los ingresos de las personas y el umbral de pobreza. Un ingreso mínimo universal no solo mejoraría los mecanismos existentes de alivio de la pobreza, sino que también proporcionaría un apoyo a los trabajadores que pierdan su empleo, como se analiza a continuación.
Chile es uno de los pocos países de América Latina que cuenta con un seguro de desempleo para los trabajadores formales (Recuadro 6.3). El número de afiliados y beneficiarios del sistema de prestaciones por desempleo ha aumentado constantemente desde su creación, y en particular en los últimos años, pero sigue siendo bajo (Gráfico 6.12). Entre 2010 y 2020, el porcentaje de personas empleadas que cotizaban y estaban cubiertas aumentó del 50% al 60%, debido a la disminución del empleo informal y por cuenta propia. En 2023, el número de afiliados superó los 11,5 millones, mientras que el número de beneficiarios creció hasta casi 1,2 millones, frente a los 730 000 de 2021. Sin embargo, según la Superintendencia de Pensiones, solo el 42% de los empleados estaban afiliados y cotizaban en 2022, y solo el 27% recibían prestaciones cuando estaban desempleados.
La baja cobertura refleja la frecuente informalidad y los empleos por cuenta propia, pero también la corta duración de los contratos de trabajo y su alta rotación (Huneeus et al., 2024[14]; ILO, 2019[29]). Solo el 50% de los empleados que rescinden un contrato cada año tienen suficientes cotizaciones en sus cuentas para acceder a las prestaciones. Además, el 50% de los trabajadores con contratos de duración determinada tuvieron períodos sin cotizar de más de tres meses con el mismo empleador en 2015, lo que les impide acceder al Fondo de Solidaridad (Sehnbruch, Carranza and Prieto, 2019[30]). Por lo tanto, el sistema de prestaciones por desempleo protege mucho mejor a los trabajadores con niveles de ingresos más altos y empleos más estables que a los trabajadores vulnerables, que también son mucho más propensos a quedarse sin empleo (Sehnbruch, Carranza and Contreras, 2020[31])
El sistema ha sido objeto de importantes reformas en los últimos años. En respuesta al estallido social de 2019 y a la pandemia de 2020, Chile amplió el seguro de desempleo flexibilizando los requisitos de elegibilidad, aumentando el importe de las prestaciones y creando la Ley de Protección del Empleo. Esta ley permitió la suspensión del trabajo o la reducción de la jornada laboral con una compensación salarial parcial financiada por el seguro de desempleo, lo que protegió a más de 3 millones de trabajadores entre abril de 2020 y octubre de 2021. Los trabajadores domésticos se incorporaron al sistema de seguro de desempleo, lo que mejoró sus prestaciones y su acceso al apoyo del fondo de solidaridad. En 2023, el sistema de seguro de desempleo fue objeto de una importante reforma. Esta reforma aumentó la cobertura al flexibilizar los requisitos de elegibilidad, amplió los perfiles de prestaciones para los contratos de duración determinada financiados por el Fondo de Solidaridad y mejoró el importe de las prestaciones. También introdujo un mecanismo de ajuste automático de las prestaciones y la cobertura en caso de catástrofes, lo que mejoró la capacidad de respuesta y la sostenibilidad del sistema. Por ejemplo, el requisito mínimo de cotización para acceder al Fondo de Solidaridad se reduce de 10 a 8 meses, la duración de las prestaciones puede ampliarse de 5 a 7 meses y las tasas de reemplazo pueden aumentar hasta 10 puntos porcentuales. Estos ajustes están predefinidos y se activan automáticamente, lo que permite una respuesta rápida sin necesidad de introducir una nueva legislación.
El sistema chileno de prestaciones por desempleo, vigente desde 2002, se basa en cuentas individuales con complementos procedentes de un fondo de solidaridad. Mientras que las cuentas individuales se financian mediante cotizaciones obligatorias de los trabajadores dependientes y sus empleadores, el fondo de solidaridad se financia con las cotizaciones de los empleadores y se complementa con impuestos generales. En este sistema, los trabajadores deben cumplir determinados requisitos para poder retirar dinero de las cuentas de ahorro individuales por desempleo o acceder al fondo solidario en función del número de meses que hayan cotizado (Tabla 6.4). Los trabajadores con contratos indefinidos también tienen derecho a indemnizaciones por despido. La indemnización legal por despido es una cantidad equivalente a un mes de salario por cada año trabajado, con un máximo de 11 meses. Las indemnizaciones por despido son relativamente elevadas en comparación con la media de los países de la OCDE y también en América Latina (OECD, 2018[32]).
Una ventaja de las cuentas de ahorro individuales para el desempleo frente a otros sistemas de seguro de desempleo es que limitan significativamente el factor de riesgo moral (ILO, 2019[29]; OECD, 2011[33]; OECD, 2018[32]). Al permitir a los trabajadores agotar sus ahorros personales durante los períodos de desempleo, estos internalizan el costo de las prestaciones por desempleo, lo que refuerza los incentivos de los empleados para evitar la pérdida del empleo y de los desempleados para volver rápidamente al trabajo. Las cuentas individuales de ahorro para el desempleo también pueden reforzar los incentivos para trabajar de manera formal, ya que las cotizaciones a la seguridad social se perciben menos como un impuesto sobre el trabajo y más como un pago aplazado (OECD, 2018[16]). Además, si las cotizaciones acumuladas durante la vida laboral no son retiradas por el trabajador, cualquier excedente podría acreditarse en forma de derechos de pensión al jubilarse, lo que también podría percibirse como un ahorro para la jubilación. La desventaja del sistema de cuentas de ahorro individuales para el desempleo es que, en general, las personas con menor capacidad contributiva, que también tienden a tener un mayor riesgo de desempleo, suelen recibir una protección insuficiente. Esto se compensa en parte con el Fondo de Solidaridad, al que se puede acceder una vez agotadas las cuentas individuales y que se financia con las cotizaciones de los trabajadores y los impuestos generales.
Fuente: Secretaría de la OCDE
A pesar de estas medidas, los trabajadores informales y autónomos quedan en gran medida excluidos, lo que deja importantes lagunas en la protección de los ingresos. La pandemia puso de manifiesto que depender únicamente del seguro de desempleo es insuficiente en un mercado laboral con informalidad. Se necesitan mecanismos complementarios para garantizar un ingreso mínimo a los trabajadores precarios durante las crisis.
Note: 2025 se refiere de enero a abril.
Fuente: Cálculos propios en base a los datos del INE y la Superintendencia de Pensiones.
6.7.1. Mejorar la protección de los ingresos de los desempleados
La implementación del ingreso mínimo garantizado universal, tal y como se ha analizado en la sección anterior, podría mejorar la protección de los ingresos de los trabajadores despedidos procedentes de entornos vulnerables. Esto serviría como primera medida de protección contra el desempleo para los grupos más desfavorecidos y ayudaría a los trabajadores despedidos con empleos precarios, informales o de corta duración que quedan excluidos de las prestaciones por desempleo tradicionales. En la práctica, para los trabajadores que ganan el salario mínimo, una transferencia monetaria equivalente al umbral de pobreza implicaría una tasa de reemplazo de alrededor del 50%. Para implementar este tipo de programa, será fundamental que el sistema de selección de beneficiarios y el Registro Social de Hogares sean más ágiles y capaces de detectar, o al menos verificar, los cambios en la situación laboral y los ingresos de los trabajadores sin grandes retrasos. Los beneficiarios del programa y del sistema de seguro de desempleo deberían inscribirse automáticamente en los servicios de intermediación del mercado laboral para recibir apoyo en la búsqueda de empleo y formación.
El sistema actual de seguro de desempleo podría complementar este primer nivel de seguro proporcionando prestaciones complementarias a quienes puedan contribuir con mayor regularidad, con el fin de suavizar el consumo y mantener el nivel de vida de los trabajadores despedidos con ingresos más elevados. Este segundo pilar se financiaría con los ahorros individuales acumulados por los trabajadores. Las mejoras del segundo nivel del seguro de desempleo podrían aumentar la cobertura y las prestaciones, incrementando las tasas de reemplazo y reduciendo las barreras de acceso.
Las simulaciones ilustrativas, basadas en el Estudio Económico: Chile 2022 (OECD, 2022[1]) y en microdatos de la encuesta de hogares chilenos (CASEN) de 2017, permiten comparar los costos y beneficios de reformar la protección social en Chile, estimando el costo fiscal probable de diferentes reformas y midiendo el impacto en la pobreza y la desigualdad. Si bien la pobreza ha disminuido significativamente desde 2017, pasando del 8,5% al 6,5% en 2022 (CASEN), el conjunto de datos de 2017 sigue siendo útil con fines ilustrativos, especialmente para simular los impactos de las políticas estructurales. Las estimaciones de los costos sólo pueden proporcionar un límite superior a corto plazo, ya que se basan en la situación actual y no tienen en cuenta los beneficios a mediano plazo derivados de la formalización en términos de ingresos laborales, desigualdad y productividad. Estos últimos son muy difíciles de estimar de manera fiable, pero son la razón última por la que se debe llevar a cabo una reforma de este tipo.
Un programa de transferencias monetarias como el descrito en la sección anterior, que complementaría los ingresos de las personas menores de 65 años afectadas por la pobreza y elevaría sus ingresos hasta el umbral de pobreza, costaría el 1% del PIB (Tabla 6.5). El costo se calcula con datos previos a la pandemia (en particular de 2017) y es una estimación a mediano plazo razonablemente conservadora. Tras sustituir los programas de transferencia monetarias existentes, el costo neto sería del 0,7% del PIB. Se trata de un límite máximo de los costos estimados, ya que habría que llevar a cabo una revisión en profundidad de todos los programas sociales existentes para eliminar aquellos que no tienen el impacto deseado, lo que generaría un ahorro superior al calculado aquí.
Nota: Los cálculos implican restar de los ingresos familiares los programas existentes, como Ingreso Ético Familiar, Subsidio Único Familiar y Asignaciones Familiares, y sustituirlos por el nuevo programa propuesto.
Fuente: Cálculos de la Secretaría de la OCDE basados en microdatos de la encuesta de hogares chilenos (CASEN) de 2017.
Los mecanismos alternativos de financiación de las cotizaciones de los empleados al régimen contributivo de salud implicarían necesidades de financiación equivalentes al 0,8% del PIB, según los datos de los hogares de 2017. Los trabajadores con ingresos más altos, es decir, superiores a 1,5 salarios mínimos, representaban el 90% de los afiliados al sistema privado, cuyas cotizaciones equivalen al 1% del PIB, y para estos trabajadores, las cotizaciones sociales actuales podrían sustituirse simplemente por impuestos sobre la renta personal por el mismo importe. De los afiliados al sistema público, el 70% tiene ingresos inferiores a 1,5 salarios mínimos, lo que deja un remanente de alrededor del 0,8% del PIB que debe financiarse con ingresos fiscales generales en lugar de con cargas laborales, ya que es poco probable que los trabajadores con ingresos cercanos al salario mínimo estén sujetos al impuesto sobre la renta de las personas físicas en un futuro próximo.
Las reformas propuestas en este capítulo tendrían un costo neto a largo plazo del 1,5% del PIB (Tabla 6.5). Esto tiene en cuenta el ahorro previsto en el gasto de los programas actuales de transferencias en efectivo. Todos los cálculos de esta sección son ilustrativos, y el costo final dependerá de muchos detalles de las reformas y su aplicación. La aplicación de estas reformas puede ser gradual y debe ir acompañada de una reforma fiscal integral para lograr una mayor recaudación tributaria y una mayor progresividad (como propuesto en los Estudios Económicos de la OCDE para Chile de 2022 y 2025). Para ello es necesario ampliar la base impositiva, en particular mediante la reducción de las exenciones del IVA (especialmente en los servicios) y la eliminación de los gastos fiscales ineficientes. El aumento de la progresividad mediante la ampliación de la base del impuesto sobre la renta de las personas físicas, el aumento de los ingresos por impuestos sobre la propiedad, el aumento de los impuestos medioambientales, la reducción de las exenciones al diésel y los impuestos sobre el tabaco, junto con la mejora de la administración tributaria mediante la digitalización, el análisis de riesgos y la transparencia, podrían aumentar los ingresos fiscales y financiar el gasto social, preservando la sostenibilidad fiscal.
La pensión mínima universal garantizada y el programa de transferencias monetarias propuesto reducirían significativamente la pobreza y la desigualdad (OECD, 2022[1]). La reducción de las cotizaciones sociales aumentaría de forma permanente el empleo formal al reducir el costo del trabajo formal en comparación con el empleo informal y el capital. Estos cambios animarían a las empresas a contratar más trabajadores formales y motivarían a los trabajadores autónomos a formalizarse, lo que impulsaría la productividad y el crecimiento económico. A su vez, una mayor formalización y crecimiento aumentarían los ingresos tributarios para ayudar a financiar las reformas. Además, las reformas estructurales para mejorar la productividad, tal y como se describe en los Estudios Económicos de la OCDE para Chile de 2022 y 2025, aumentarían aún más el empleo, los ingresos individuales y la recaudación de impuestos.
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