Jens Matthias Arnold
Elisa Carolina Estrada Garcia
Priscilla Fialho
Mafalda Trincão
Ampliar la protección social y combatir la informalidad en América Latina
Resumen
La informalidad en Argentina es alta en comparación internacional. Si bien el sistema de protección social argentino ha logrado una cobertura previsional casi universal y cuenta con una serie de transferencias monetarias bien focalizadas que apoyan los ingresos y las oportunidades de quienes lo necesitan, el sistema se financia a través de altas contribuciones a la seguridad social, lo que eleva el costo de crear empleos formales. La cuña fiscal laboral de Argentina se encuentra por encima de la mayoría de los países de la OCDE. Reducir estos altos costos laborales no salariales para las personas con salarios bajos cercanos al salario mínimo puede generar beneficios sustanciales en términos de formalización y podría financiarse mediante reformas tanto de gasto como de ingresos. A largo plazo, avanzar hacia un sistema de varios pilares generaría mejores incentivos de formalización y tendría efectos positivos adicionales en los ingresos públicos, dado que más actividad económica se trasladaría al sector formal y más trabajadores encontrarían oportunidades para encontrar mejores trabajos.
Una parte considerable de la actividad económica de Argentina ha estado tradicionalmente fuera de la economía formal. Según la definición de informalidad utilizada por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que incluye todo el trabajo no registrado formalmente, no sujeto a impuestos y que no cumple con la normativa laboral, en 2023, el 50% del empleo en Argentina se encontraba en el sector informal. Este porcentaje es inferior al de algunos países de la región y de Asia, pero significativamente superior a los niveles observados en la mayoría de las economías de la OCDE (Gráfico 4.1). Datos de fuentes nacionales, usando una definición y metodología distinta, sugieren que al final del 2024, el empleo informal alcanzó 42% del empleo total.
Nota: 2023 para Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Colombia, México, Vietnam, Perú, Indonesia y Turquía; 2021 para Australia, Hungría y Suiza; 2020 para Noruega; 2019 para Dinamarca y Corea; 2018 para Islandia, Tailandia y el Reino Unido; y 2022 para otros países.
Fuente: Organización Internacional del Trabajo, basado en Estadísticas del Trabajo para los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS)
El trabajo informal en Argentina disminuyó drásticamente a mediados de la década de 2000, cuando el aumento de los precios de las materias primas y las condiciones favorables de liquidez mundial permitieron la recuperación del crecimiento, lo que mejoró las condiciones de empleo y aumentó los ingresos reales (Gráfico 4.2). Sin embargo, la informalidad volvió a repuntar durante la última década, especialmente después de la recesión económica de 2018, agravada por la crisis de COVID-19.
Fuente: OIT ODS indicador 8.3.1 – Proporción del empleo informal en el empleo total (%), basado en microdatos de la EPH, INDEC.
Más allá de los cambios a lo largo del tiempo que pueden estar relacionados con el ciclo económico, la incidencia del empleo informal varía mucho entre los distintos grupos demográficos y socioeconómicos. La proporción de empleo informal suele disminuir con la edad, hasta alcanzar alrededor del 25 % en las personas de 50 años, antes de volver a aumentar entre los trabajadores de mayor edad, especialmente después de la edad legal de jubilación, que es de 60 años para las mujeres y de 65 para los hombres (Gráfico 4.3).
Fuente: Análisis de la OCDE basado en microdatos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del INDEC, último trimestre de 2024.
La proporción de empleo informal también está correlacionada negativamente con el nivel educativo. Los trabajadores con bajos niveles educativos, en particular los que no han completado la educación secundaria, son más propensos a trabajar en el sector informal (Gráfico 4.4). Por el contrario, entre las personas con un título de educación superior, la incidencia del empleo informal se sitúa muy por debajo del 20 %.
Fuente: Análisis de la OCDE basado en microdatos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del INDEC, último trimestre de 2024.
La informalidad también varía significativamente entre los distintos sectores de actividad y regiones. El empleo informal es especialmente frecuente en los servicios domésticos, la construcción, los servicios de hospitalidad y el comercio minorista. Es mucho menos común en el sector público y la educación (Gráfico 4.5).
Fuente: Análisis de la OCDE basado en microdatos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del INDEC, último trimestre de 2024.
Desde una perspectiva geográfica, el empleo informal está más extendido en las regiones del norte, económicamente más desfavorecidas. No obstante, las mediciones disponibles se basan en la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), que solo abarca la población que vive en las principales zonas urbanas con al menos 100 000 habitantes. Las zonas urbanas y rurales más pequeñas quedan excluidas de la encuesta. Dado que la distribución de las pequeñas poblaciones urbanas y rurales no es uniforme en todas las provincias, en algunas de ellas la encuesta sólo cubre alrededor del 30% de la población (World Bank, 2024[1]). Por lo tanto, cualquier análisis de la informalidad basado en la EPH es limitado, ya que se basa en el supuesto de que las características del mercado laboral en las pequeñas zonas urbanas y rurales son similares a las de las principales zonas urbanas.
La informalidad afecta no solo a los trabajadores, sino también a las empresas, aunque no existe una superposición perfecta entre ambos y no todo el empleo informal se da en empresas informales. De hecho, entre las empresas registradas formalmente, aproximadamente uno de cada seis trabajadores está empleado de manera informal (Gráfico 4.6). La informalidad empresarial, definida como las empresas que no están declaradas ante las autoridades fiscales y/o reguladoras, podría alcanzar hasta un 13%, según estimaciones (Amin, Ohnsorge y Okou, 2019[2]). Las empresas no registradas son generalmente de pequeño porte, de menor capital y tecnología, y se concentran en actividades menos productivas. Las empresas informales tienen menos probabilidad de utilizar tecnologías modernas o a formar a su mano de obra. La expansión suele ser más difícil para las empresas informales, que normalmente carecen de acceso a los mercados crediticios formales.
Las empresas no registradas pueden suponer una competencia desleal para las empresas formales, dadas las ventajas en términos de costos que supone el incumplimiento de la legislación fiscal y laboral. Por lo tanto, la informalidad de las empresas contribuye a una mala asignación de los recursos, lo que limita las oportunidades de crecimiento de las empresas productivas formales, que cargan con los costos del cumplimiento de la normativa, y puede obstaculizar el crecimiento de la productividad y la competitividad de la economía.
Fuente: Análisis de la OCDE basado en microdatos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del INDEC, último trimestre de 2024.
En el caso de los trabajadores empleados de manera informal, su situación suele estar asociada a una menor estabilidad de los ingresos y a ingresos disminuidos (Kolev, La and Manfredi, 2023[3]) (Groisman and Beccaría, 2015[4]) (Susmel and Bour, 2022[5]). Según la Encuesta Permanente de Hogares 2024, los trabajadores informales ganan en promedio un 60% menos que los trabajadores formales. Una parte significativa de los trabajadores informales gana menos del salario mínimo (alrededor de 250 USD en agosto de 2025) e incluso por debajo de los umbrales de pobreza definidos a nivel nacional (Gráfico 4.7). Las personas del quintil de ingresos más bajo tienen casi nueve veces más probabilidades de tener un empleo informal que las del quintil más alto (Gráfico 4.8). La desventaja salarial asociada a la informalidad se deriva tanto de los salarios por hora más bajos como de la reducción de las horas de trabajo (Susmel and Bour, 2022[5]).
La informalidad también se asocia con mayores niveles de pobreza. La incidencia de la pobreza entre los trabajadores informales es casi seis veces mayor que entre los trabajadores formales. Más de la mitad de los trabajadores informales viven en la pobreza según la definición del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC), y casi uno de cada cuatro se encuentra en situación de pobreza extrema (Gráfico 4.9).
La informalidad puede impedir la movilidad social y económica entre sucesivas generaciones. Por ejemplo, los estudiantes que viven en hogares informales tienen más probabilidades de abandonar la escuela prematuramente (Gráfico 4.10). Si la asistencia a la escuela está fuertemente influenciada por la situación de los padres en el mercado laboral, ya sea formal o informal, y el nivel educativo desempeña un papel fundamental en la determinación de las oportunidades futuras en el mercado laboral, la informalidad puede contribuir a la persistencia de la pobreza durante generaciones.
Por último, la informalidad también afecta al sector público, ya que reduce la base impositiva y, por lo tanto, reduce la capacidad del gobierno para prestar servicios públicos de alta calidad, como protección social, educación, salud e infraestructura (Leal Ordóñez, 2014[6]).
Los factores que propician la informalidad son múltiples. La débil aplicación de la ley es una condición necesaria obvia para la informalidad extendida (World Bank, 2019[7]). Una de las principales razones por las que las empresas aprovechan la posibilidad que les brinda la débil aplicación de la ley para operar y contratar de manera informal es que el empleo informal suele ser menos costoso que la creación de puestos de trabajo formal (Levy and Cruces, 2021[8]). Las cargas reglamentarias, tanto en los mercados de productos como en los de trabajo, aumentan los costos de cumplimiento legal y administrativo, lo que incrementa los incentivos para la informalidad empresarial y laboral (Susmel and Bour, 2022[5]). Varios estudios también han encontrado una fuerte relación entre las elevadas cuñas fiscales respecto al trabajo y la informalidad, o entre la complejidad del sistema tributario, los elevados costes de cumplimiento de las obligaciones fiscales y la informalidad (Vuletin, 2008[9]) (Leal Ordóñez, 2014[6]) (Susmel and Bour, 2022[5]). El diseño de las prestaciones de protección social también puede desempeñar un papel importante.
Fuente: Análisis de la OCDE basado en microdatos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del INDEC, último trimestre de 2024.
Fuente: Análisis de la OCDE basado en microdatos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del INDEC, último trimestre de 2024.
Fuente: Análisis de la OCDE basado en microdatos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del INDEC, último trimestre de 2024.
Nota: Los datos se refieren a jóvenes de entre 6 y 24 años. Los hogares (in)formales son aquellos en los que todos los miembros que trabajan están empleados en el mercado laboral (in)formal.
Fuente: OECD, 2021, Indicadores clave de informalidad basados en las personas y sus hogares (KIIbIH) (base de datos).
El sistema de protección social argentino ha evolucionado y se ha expandido a lo largo de muchos años, y es uno de los más sofisticados de América Latina. En las siguientes secciones se detallan los elementos clave del sistema de protección social argentino y se analiza la cobertura de la protección social para los trabajadores formales e informales.
4.2.1. El sistema de pensiones
El principal sistema contributivo de pensiones de Argentina, el Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), es un sistema público de reparto gestionado por la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES). El sistema SIPA coexiste con regímenes especiales para el ejército, las fuerzas del orden, el personal docente universitario, los investigadores científicos, los magistrados y el personal del servicio exterior, cada uno de los cuales se rige por parámetros diferentes. Otros regímenes que funcionan en paralelo al SIPA contribuyen a la fragmentación del sistema. Las provincias y los municipios pueden gestionar sus propios regímenes de pensiones para los funcionarios provinciales y municipales. En total, coexisten más de 200 regímenes a nivel nacional, provincial y municipal. El gasto consolidado en pensiones ascendió al 8,9% del PIB en 2023, del cual el 1,6% del PIB corresponde a los regímenes provinciales. El gasto en el régimen contributivo nacional SIPA alcanzó el 5,1% del PIB, del cual casi el 0,6% del PIB corresponde a regímenes especiales ocupacionales (Gráfico 4.11).
Para acceder a una pensión del régimen contributivo general del SIPA, las mujeres deben tener 60 años y los hombres, al menos 65. Además, las personas deben haber cotizado a la seguridad social durante al menos 30 años para poder optar a ella. Sin embargo, existen muchas excepciones al requisito de 30 años de cotización. La excepción más notable ha sido una serie de moratorias previsionales, que permitieron a las personas con historiales de cotización incompletos comprar sus derechos de pensión pendientes por una fracción de las cotizaciones que les faltaban, lo que en la práctica garantizó el acceso a una pensión contributiva completa a personas con cotizaciones limitadas o nulas. Las prestaciones son equivalentes a la pensión mínima contributiva, aproximadamente equivalente a un salario mínimo. Moratorias previsionales en 2005 y, posteriormente, en 2014, 2016, 2019 y 2023, tuvieron el objetivo de ampliar la cobertura a los trabajadores informales con bajas cotizaciones.
Hay evidencia que muestra que la afluencia de beneficiarios que comenzó en 2005 aumentó la cobertura de las pensiones, especialmente entre los trabajadores informales, pero que también puede haber contribuido al aumento del empleo informal. Tras la moratoria de las pensiones de 2005, el empleo formal se redujo en 5 y 4,5 puntos porcentuales entre los hombres de 65 a 68 años y las mujeres de 60 a 64 años, respectivamente (Bosch and Guajardo, 2012[10]). En la actualidad, alrededor del 62% de los beneficiarios de pensiones del SIPA adquirieron sus derechos de pensión a través de moratorias previsionales, con un costo fiscal del 2,4% del PIB (Gráfico 4.11). La última prórroga de la moratoria de las pensiones de 2005 expiró en marzo de 2025. Las moratorias de las pensiones han hecho difusa la línea divisoria entre las pensiones contributivas y no contributivas, ya que los niveles de las prestaciones se calculan de manera similar para las personas con pocas cotizaciones y la mayoría de las personas con historiales de cotización más largos.
Los intentos anteriores por establecer una distinción más clara entre las prestaciones contributivas y no contributivas, garantizando al mismo tiempo una red de seguridad básica para todos, incluyeron la creación en 2016 de una prestación no contributiva denominada Pensión Universal para Adulto Mayor (PUAM). La PUAM garantiza una renta mensual equivalente al 80% de la pensión mínima contributiva a todos los adultos mayores de 65 años, independientemente de su historial de cotización. En 2023, el gasto en este programa alcanzó el 0,1% del PIB (Gráfico 4.11). Se prevé que la PUAM sustituya progresivamente a las prestaciones concedidas a través de las moratorias previsionales. Las simulaciones de la ANSES muestran que, sin nuevas moratorias previsionales, la PUAM habrá sustituido por completo las prestaciones de las moratorias en 2060, manteniendo el mismo nivel de cobertura y permitiendo diferentes niveles de prestaciones en función del historial de cotización.
Gasto por régimen como % del PIB, 2023
Fuente: Cálculos de la OCDE basado en datos brindados por ANSES.
Además de estas prestaciones por vejez, a principios de la década de 1990 se introdujo una pensión de sobrevivencia, que proporciona apoyo financiero a los familiares a cargo de los contribuyentes fallecidos. La pensión de sobrevivencia se puede acumular con los ingresos procedentes del empleo formal, así como con los subsidios familiares, las prestaciones de vejez y otras prestaciones de asistencia social. No hay una edad mínima para tener derecho a la pensión de sobrevivencia, y se trata de una prestación permanente. En septiembre de 2024, el 83% de los beneficiarios de las pensiones de sobrevivencia eran mujeres. El gasto en pensiones de sobrevivencia alcanzó el 1,1% del PIB en 2023.
Tras estos cambios, las pensiones han alcanzado ahora una cobertura casi universal. A finales de 2023, alrededor del 95% de la población de 65 años o más estaba cubierta por una pensión. Además, los mecanismos de indexación automática de las pensiones, modificados en varias ocasiones a lo largo de los años, han dado lugar a tasas de sustitución más elevadas que en otros países de la región y que la media de la OCDE, por lo menos hasta el 2022 (Gráfico 4.12).
Sin embargo, los avances en términos de cobertura y adecuación se han logrado a costa de un aumento de los costos fiscales, lo que solo se agravará con el envejecimiento de la población y el aumento del número de jubilados. De hecho, el sistema de pensiones sigue siendo el principal destinatario de los recursos públicos, superando el gasto en salud y educación. Algunas estimaciones prevén que el gasto en pensiones aumentará hasta el 21% del PIB en 2065 si no se producen cambios en los parámetros del sistema previsional (Izquierdo, Pessino and Vuletin, 2018[11]). El gasto público en pensiones ya es similar al de los países de la OCDE, mientras que la proporción de la población de tercera edad sigue siendo significativamente menor (OECD, 2025[12]) (Apella, 2022[13]). Una reforma de las pensiones, introducida gradualmente y tal como se recomienda en el Estudio Económico de Argentina 2025 de la OCDE, podría reducir las presiones sobre el gasto en pensiones.
Nota: LAC6 incluye Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y México. En Panel A, datos para 2021 excepto para MYS (2023); COL, CRI, PAN, PRI, JAM, BRA y MEX (2022); LCA, THA, GUY, SUR (2020); y VNM (2019).
Fuente: ILOstat, base de datos OECD Pensions at a glance.
Aproximadamente dos tercios del gasto de la Administración Nacional de Seguridad Social (ANSES) está cubierto por las cotizaciones actuales, y el resto de el financiamiento procede principalmente de ingresos fiscales generales asignados y recursos del presupuesto general (Gráfico 4.13). De hecho, mientras que la cobertura de las pensiones para las personas de 65 años o más es de alrededor del 95%, la proporción de personas que cotizan a la seguridad social dentro de la población activa es sólo del 56% aproximadamente. Además, alrededor del 30% de las personas que cotizan a la seguridad social son trabajadores autónomos e independientes cuyas cotizaciones, en virtud de un régimen fiscal simplificado llamado monotributo, son considerablemente más bajas.
Fuente: Ministerio de Economía, ANSES.
4.2.2. El sistema de salud
El sistema de salud argentino se caracteriza por una combinación de servicios públicos y privados. Su pilar fundamental es una infraestructura sanitaria pública universalmente accesible y financiada en gran medida con impuestos, que incluye hospitales públicos y centros de atención primaria gestionados por los gobiernos a nivel nacional, provincial y municipal. Los servicios prestados son integrales, abarcan desde la atención básica hasta los tratamientos especializados, y están especialmente presentes en zonas geográficas consideradas poco rentables por el sector privado. A pesar de las dificultades de acceso y de los largos tiempos de espera en algunos casos, la demanda de atención en los hospitales públicos es elevada, ya que el sistema público suele ser el más solicitado para el tratamiento de patologías complejas. Por ejemplo, algunos de los mejores hospitales infantiles son públicos y las residencias médicas en los hospitales públicos se encuentran entre las más prestigiosas. Casi el 20% de los argentinos depende exclusivamente del sistema público no contributivo para su cobertura médica. El resto de la población se beneficia de algún tipo de seguro médico contributivo, incluso a través de familiares (INDEC, 2025[14]). Entre los hogares más pobres, la proporción de personas que dependen exclusivamente del sistema público no contributivo supera el 55%.
Como complemento de este sistema de salud pública, los trabajadores del sector formal están sujetos a participar en uno de los aproximadamente 300 planes de seguro médico específicos para cada sector, conocidos como obras sociales. Estos planes ofrecen distintos niveles de cobertura, suelen estar administrados por sindicatos y se han enfrentado a desafíos de gobernanza (OECD, 2019[15]).
Otro componente del sistema público es un régimen no contributivo destinado a garantizar la cobertura médica más allá de los centros de salud públicos para las personas mayores, el Programa de Atención Médica Integral (PAMI). El objetivo del PAMI es proporcionar prestaciones sanitarias y sociales a los jubilados y pensionistas del sistema nacional de bienestar social y del sistema de pensiones SIPA. Aunque el PAMI es una prestación no contributiva, se financia en parte mediante cotizaciones sociales de los empleadores y los empleados, así como de los beneficiarios de pensiones.
Además, alrededor del 10-15% de los argentinos opta por adquirir planes de salud prepagos con proveedores privados, comúnmente conocidos como medicina prepaga. Estos planes cubren el acceso a centros médicos privados.
El Ministerio de Salud desempeña una función coordinadora y actúa como principal órgano de supervisión, responsable de la regulación, la evaluación y la recopilación de datos en los tres subsectores. Una función clave del Ministerio es establecer el programa médico obligatorio, que incluye las prestaciones y los medicamentos que todas las aseguradoras están legalmente obligadas a cubrir.
Las interacciones financieras entre las diferentes partes del sistema son complejas y podrían mejorarse. Las provincias y los municipios son responsables de financiar la mayoría de los centros de salud públicos, incluidos los hospitales. Aunque en principio están destinados a las personas que no tienen otra cobertura médica, en la práctica, algunos de los servicios que ofrecen los centros públicos también son utilizados por personas con seguro contributivo o privado. Existe un sistema de facturación destinado a recuperar parte del costo de los servicios prestados a estos últimos, pero las tarifas facturadas suelen ser inferiores a los costos. El gasto público consolidado en sanidad alcanzó alrededor del 6% del PIB en 2023.
4.2.3. Prestaciones familiares
Argentina ofrece una serie de prestaciones de apoyo a la familia gestionadas por la ANSES, cuyo objetivo es proporcionar asistencia financiera a través de mecanismos contributivos y no contributivos. Esta estructura dual busca equilibrar la protección social general con incentivos para la participación formal en el mercado laboral.
Las prestaciones familiares contributivas son subsidios sujetos a la comprobación de recursos económicos conocidos como Asignaciones Familiares. Se conceden a los hogares cuyo ingreso conjunto es inferior a 14 salarios mínimos, siempre que ningún miembro del hogar gane más de 7 salarios mínimos. Se incluyen los ingresos procedentes del trabajo formal, las prestaciones por desempleo y las pensiones de vejez, entre otras fuentes de ingresos. Las familias con hijos con discapacidad siempre tienen derecho a estas prestaciones, independientemente de los ingresos del hogar. Existen varias prestaciones. Algunas son pagos mensuales recurrentes que dependen del número de hijos, mientras que otras son temporales durante el embarazo o subsidios únicos por nacimiento o adopción de un hijo, por ejemplo. Para el nivel de ingresos más bajo de la región de la capital, la prestación mensual asciende a aproximadamente 45 USD (alrededor del 18% del salario mínimo, agosto de 2025). Las Asignaciones Familiares se financian mediante cotizaciones de los empleadores.
Las prestaciones no contributivas comprenden un programa de transferencias monetarias condicionadas denominado Asignación Universal por Hijo (AUH). Esta prestación mensual puede alcanzar actualmente unos 90 USD por niño (alrededor del 36% del salario mínimo, agosto de 2025) y está destinada específicamente a familias cuyos padres tienen un empleo informal, están inactivos o trabajan como empleados domésticos en hogares que no pagan cotizaciones sociales. La prestación de la AUH es condicional: el 80% se paga mensualmente y el 20% restante se acumula y se libera cuando se demuestra que los niños han completado los controles de salud, el plan de vacunación y el año escolar correspondiente. Los programas alimentarios complementan la prestación de la AUH, en concreto el Plan 1000 días, dirigido a mujeres embarazadas y madres de niños menores de tres años, y la Prestación Alimentar, destinada a familias numerosas con hijos de hasta 17 años.
Las prestaciones no contributivas por hijos como Asignación Universal por Hijo (AUH), Prestación alimentar y Plan 1000 días son ejemplos de programas bien orientados, centrados en el 20% más pobre de la población (Gráfico 4.14). Además, los datos muestran que, al estar condicionadas a controles de salud y a la asistencia a la escuela, las prestaciones de la AUH han logrado mejorar las tasas de finalización de la enseñanza primaria (Poy et al., 2021[16], Gasparini, Albina and Laguingue, 2024[17]). Otros estudios han demostrado que la AUH también ha contribuido a reducir la pobreza (World Bank, 2024[1]). En 2023, el gasto público en subsidios familiares no contributivos representaba menos del 1% del PIB. En una medida muy positiva, estos subsidios se han ampliado considerablemente en los últimos tiempos. Las prestaciones de la AUH casi se duplicaron en términos reales desde finales de 2023, complementadas con un aumento del 500% en el programa de primera infancia Plan 1000 días.
4.2.4. Seguro de desempleo
El seguro de desempleo está destinado a los trabajadores asalariados formalmente registrados que hayan sido despedidos legalmente, ya sea sin causa justificada, por motivos externos o por quiebra de la empresa. Para poder percibirlo, los trabajadores deben haber cotizado al Fondo Nacional de Empleo (FNE) durante un mínimo de seis meses en los tres años anteriores a la pérdida del empleo. Quedan excluidas las personas que ya reciben otras prestaciones de la seguridad social, salvo las pensiones contributivas y las prestaciones familiares. El seguro tampoco cubre a los beneficiarios de programas de empleo existentes, a las personas en prácticas ni a quienes obtienen ingresos de otras actividades.
Nota: Datos de 2020 excepto para Perú (2021) y Argentina (2014). 1. La adecuación de las prestaciones monetarias condicionadas se refiere al apoyo a los ingresos recibido como % de los ingresos del hogar.
Fuente: Banco Mundial, Atlas de protección social: Indicadores de resiliencia y equidad (ASPIRE).
La prestación consiste en un pago mensual equivalente al 75% del salario más alto de los últimos seis meses. La prestación no puede superar el salario mínimo ni ser inferior al 50% del salario mínimo (250 USD en agosto de 2025). Se suma a las prestaciones familiares y la cobertura de asistencia médica. El plan también reconoce la antigüedad a efectos de jubilación y da acceso a una tarjeta SUBE con tarifa social para el transporte público. Más allá de estas disposiciones básicas, el programa de prestaciones por desempleo ofrece apoyo adicional, como asistencia para el desarrollo de iniciativas productivas individuales o colectivas, con la opción de recibir todos los pagos del desempleo en un solo pago para proyectos empresariales. También facilita la finalización de la educación primaria y secundaria, ofrece formación profesional, apoyo para la búsqueda de empleo, orientación para el trabajo independiente y ofrece formación específica y apoyo para la integración en el mercado laboral.
La duración del seguro de desempleo varía en función del tiempo que la persona haya trabajado efectivamente y haya cotizado al Fondo Nacional de Empleo durante los dos o tres años anteriores a la pérdida de su empleo. En cualquier caso, la duración de la prestación por desempleo no puede exceder de un año, salvo en el caso de las personas de 45 años o más, que pueden prorrogar la prestación por seis meses adicionales. Los beneficiarios del seguro de desempleo deben aceptar las ofertas de empleo adecuadas que les proponga la Secretaría de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, y asistir a todas las sesiones de formación obligatorias.
En diciembre de 2024, alrededor del 10,3% de la población desempleada recibía prestaciones por desempleo. La baja cobertura del seguro de desempleo se explica principalmente por la elevada tasa de informalidad, ya que solo los trabajadores registrados formalmente y que cotizan tienen derecho a las prestaciones, pero también por la duración limitada de las prestaciones por desempleo. La prestación media ascendía a menos del 80% del salario mínimo. El gasto acumulado en el seguro de desempleo al final del año se situaba cerca del 0,04% del PIB y se financiaba con contribuciones al fondo de empleo. El fondo de empleo tiene un modelo de financiamiento mixto. Contribuciones patronales y de los empleados son la fuente primaria de financiamiento, pero el sistema también recibe fondos públicos mediante asignaciones presupuestarias y contribuciones de las provincias, junto a otras fuentes de ingresos incluyendo rendimientos de capital y multas (ANSES, 2025[18]).
4.2.5. Programas de protección social complementarios
Los programas complementarios desempeñan un papel importante en el sistema de protección social, entre ellos el seguro contra accidentes de trabajo (Aseguradoras de riesgos del trabajo, ART), un régimen contributivo financiado íntegramente por los empleadores para proporcionar un seguro en caso de accidente en el lugar de trabajo. Las ART también asesoran a los empleadores sobre cómo reducir los riesgos en el lugar de trabajo.
4.2.6. Cobertura de protección social para los trabajadores formales e informales
Casi todos los trabajadores formales en Argentina están cubiertos por algún tipo de protección social, lo que supone la tasa de cobertura más alta de América Latina (Gráfico 4.15). Sin embargo, entre los trabajadores informales, menos de la mitad ha tenido acceso a prestaciones de protección social. Esta brecha en la protección social se explica en gran medida por la falta de acceso de los trabajadores informales a prestaciones vinculados al empleo como la salud, el seguro por discapacidad y accidentes y el seguro por desempleo. Al mismo tiempo, en comparación con otros países de América Latina, una proporción considerable de trabajadores informales tiene acceso a prestaciones contributivas, ya sea a través de familiares o gracias a moratorias previsionales anteriores.
Fuente: Estimaciones basadas en (OECD, 2021), Indicadores clave de informalidad basados en las personas y sus hogares (KIIbIH) (base de datos).
Las prestaciones contributivas concedidas a los trabajadores informales a través de moratorias previsionales anteriores y a los miembros de sus familias no fueron específicamente orientadas a trabajadores informales pobres o casi pobres (Gráfico 4.16). También podría mejorarse la orientación de los programas sociales no contributivos, ya que estos también benefician en mayor medida a los trabajadores informales que a los pobres.
Nota: Las clases de ingresos se definen utilizando ingresos absolutos per cápita por día, de la siguiente manera: pobre: 6,85 dólares internacionales/día o menos; casi pobre: 6,85-15 dólares internacionales/día; medio: 15-70 dólares internacionales/día; acauladado: 70 dólares internacionales/día o más.
Fuente: Estimaciones basadas en (OECD, 2021), Indicadores clave de informalidad basados en las personas y sus hogares (KIIbIH).
Dados los avances logrados en materia de cobertura, el principal reto para la protección social en Argentina es reforzar los incentivos para la formalización y mejorar la sostenibilidad financiera general, en particular del sistema contributivo de pensiones, cuya relación entre beneficiarios y contribuyentes aumentará a medida que envejezca la población. El gasto público de Argentina es elevado en comparación con otros países (Gráfico 4.17, Panel A). En particular, la carga fiscal del sistema de protección social ya es considerable, debido principalmente a los gastos en pensiones (Gráfico 4.17, Panel B).
El financiamiento actual de las prestaciones de protección social depende principalmente de las cotizaciones sociales pagadas por los trabajadores con un empleo formal y sus empleadores. Estas cotizaciones generan una diferencia significativa entre el salario neto de los trabajadores, y el costo que supone para los empleadores la creación de estos puestos de trabajo. Dado que estos costos no se pagan en el caso de los empleos informales, esta diferencia también puede interpretarse como el costo adicional de la creación de empleo formal, comparado con el empleo informal. Cuanto mayor es esta diferencia fiscal, mayores son los incentivos para eludir las cotizaciones sociales y optar por la contratación informal. Con alrededor del 44%, Argentina tiene la cuña fiscal laboral promedio más alta de América Latina, por encima de la mayoría de los países de la OCDE (Gráfico 4.18). Casi todo ello puede atribuirse a las contribuciones a la seguridad social. Si se examina el desglose detallado de las contribuciones pagadas por los trabajadores y los empleadores, las contribuciones al sistema de pensiones explican aproximadamente la mitad de los costos laborales no salariales (Tabla 4.1). Otros costos no-salariales como las contribuciones obligatorias a los sindicatos, por ejemplo, también aumentan la cuña fiscal laboral.
Nota: Panel A, datos de 2023 excepto para BRA, CRI y THA (2022); y VNM (2021). LAC 7 es un promedio no ponderado de ARG, PER, BRA, CHL, COL, CRI y MEX.
Fuente: IMF World Economic Outlook database: April 2025, Ministerio Economía de la República Argentina.
Nota: Información sobre personas solteras sin hijos con un nivel de ingresos equivalente al del trabajador medio. Los datos correspondientes a Brasil son de 2019.
Fuente: OCDE, Fiscalidad del trabajo: base de datos sobre descomposición de la cuña fiscal media y marginal, Los salarios y los impuestos en América Latina y el Caribe 2016, Salarios medios anuales de la OCDE, OCDE, Los salarios y los impuestos 2024 - Detalles por país, autoridades nacionales, IBGE, Nubank, OCDE, Los salarios y los impuestos en economías asociadas seleccionadas: Brasil, China, India, Indonesia y Sudáfrica en 2019.
Las elevadas cotizaciones a la seguridad social pueden resultar especialmente desalentadoras para los empleados que probablemente no cotizarán durante el tiempo suficiente para tener derecho a una pensión contributiva, que actualmente es de al menos 30 años. Por lo tanto, los trabajadores del sector informal pueden percibir las cotizaciones a la seguridad social como un "impuesto de formalización" que tiene poca relevancia para las prestaciones de jubilación que puedan recibir en el futuro.
Una forma de reducir los elevados costos laborales no salariales entre los trabajadores con bajos ingresos sería avanzar hacia un sistema de protección social de múltiples pilares, como se describe en el capítulo 1 de este libro. Como se argumenta en el capítulo 1 de este volumen, una forma prometedora de reducir los desincentivos a la formalización derivados de las cotizaciones a la seguridad social y los impuestos sobre las nóminas sería eximir en la medida de lo posible a bajos ingresos de estas cotizaciones y sustituir estos recursos por ingresos fiscales generales. Esto trasladaría parte de la carga impositiva de las cotizaciones a la seguridad social a otros impuestos y cotizaciones, sin aumentar la carga fiscal global. Sin embargo, su éxito y viabilidad dependerán en última instancia de la capacidad de crear formas de financiar la pérdida de ingresos públicos derivada de la reducción de las cotizaciones a la seguridad social de los trabajadores con salarios bajos que actualmente están formalizados y cotizan, aunque se trate, por lejos, de una minoría de los trabajadores de este nivel de ingresos.
Argentina ya cuenta con muchos elementos que facilitarían dicha transición. Al mismo tiempo, el sistema de protección social ya está bastante desarrollado y es sofisticado, además de costoso, por lo que los ingresos fiscales adicionales necesarios para pasar a un sistema que ofrezca mejores incentivos para la formalización no son tan elevados, especialmente en comparación con el costo actual del sistema.
La prevención de la pobreza en la vejez pasaría a ser la función del primer pilar universal, que sería esencialmente la actual pensión básica PUAM. Todas las personas mayores tendrían acceso a esta pensión básica, independientemente de sus antecedentes laborales en los sectores formal e informal, como ocurre actualmente. Esta prestación básica, financiada con ingresos de impuestos generales, sería el único régimen de pensiones obligatorio para las personas con bajos ingresos, lo que evitaría aumentar el costo de la creación de empleo formal durante la vida laboral de estos trabajadores, dado que el objetivo principal en este nivel de ingresos es evitar los desincentivos al trabajo formal. La reducción de las cotizaciones a la seguridad social de los trabajadores con bajos ingresos también podría aumentar los incentivos para que los trabajadores autónomos obtengan un empleo asalariado de mayor calidad.
Un segundo pilar obligatorio inscribiría a las personas con ingresos más altos y mayor capacidad contributiva. Para estos trabajadores, el segundo pilar complementaría las prestaciones básicas con el fin de mejorar las tasas de sustitución de las prestaciones y proporcionar una mayor estabilización del consumo a lo largo de la vida laboral y la jubilación. Este pilar se financiaría mediante cotizaciones y ofrecería paquetes de prestaciones más completos, basados en el actual régimen general de pensiones (SIPA). Se deberían maximizar los incentivos a la participación vinculando estrechamente las prestaciones a las cotizaciones, incluso para quienes tienen períodos de cotización cortos, lo que requiere desvincular la elegibilidad de un período mínimo de cotización. Esto también crearía incentivos para que los trabajadores de mayor edad prolongaran su vida laboral y contribuiría a la sostenibilidad de las pensiones. Un tercer pilar de ahorro individual voluntario podría complementar los pilares básico y contributivo.
Los pilares contributivos y no contributivos deberán integrarse plenamente en el sistema de pensiones a fin de garantizar fuertes incentivos a la formalización para todos los niveles de ingresos y alcanzar de manera eficaz las tasas de sustitución deseadas para todos. Un sistema de pensiones con al menos dos pilares complementarios y bien integrados podría lograr la cobertura universal, al tiempo que proporcionaría niveles adecuados de prestaciones de pensiones y reduciría al mínimo los desincentivos a la creación de empleo formal.
Un sistema multipilar unificado y universal permitiría racionalizar la actual gama de prestaciones disponibles. Por ejemplo, los regímenes especiales de pensiones podrían integrarse en el sistema unificado, reduciendo la fragmentación institucional del sistema de pensiones y mejorando la equidad. En las 13 provincias que cuentan con regímenes de pensiones independientes para sus funcionarios públicos, las tasas de sustitución siguen siendo muy superiores a las del régimen general de pensiones del SIPA. Una alternativa mejor sería que los regímenes provinciales se transfirieran gradualmente al sistema multipilar unificado propuesto, lo que permitiría un ahorro significativo de costos. En cuanto a los regímenes especiales dentro del SIPA, se debería revisar la justificación de que determinados grupos de trabajadores reciban prestaciones de jubilación más elevadas que el resto de los beneficiarios del sistema, teniendo en cuenta la exposición al riesgo de estas ocupaciones y eliminando gradualmente aquellas que se consideren injustificadas. Además, las pensiones de sobrevivencia que otorgan acceso a la protección por vejez a las parejas de los trabajadores formales, con un elevado costo fiscal del 1,2% del PIB en 2023, podrían integrarse en el sistema unificado convirtiendo la pensión de sobrevivencia en algún tipo de cotización adicional en el segundo pilar para el superviviente, lo que también permitiría replantearse el nivel deseado de gasto público en pensiones de sobrevivencia. Se podría alcanzar un ahorro de al menos el 0,6% del PIB, o la mitad del costo actual de las pensiones de sobrevivencia, dados los desproporcionados costos fiscales de este régimen en la actualidad.
El costo de esta reforma se vería limitado por el hecho de que la mayoría de los trabajadores informales ya reciben actualmente la pensión PUAM o se benefician de una pensión contributiva, cuyo valor es superior a la prestación PUAM, sin haber acumulado suficientes cotizaciones, gracias a sucesivas moratorias previsionales. A corto plazo, el costo fiscal de la reforma propuesta se limitaría, por lo tanto, a los ingresos no recaudados por fijar las cotizaciones a la seguridad social en un nivel cercano a cero para los trabajadores con bajos ingresos.
En cuanto a otros países, la tasa de contribución exacta para los trabajadores con bajos ingresos y el umbral de ingresos a partir del cual aumentaría progresivamente deberían ser objeto de debate. Se podría considerar la posibilidad de fijar en cero la contribución de los empleados al régimen de pensiones para los trabajadores que ganan menos del umbral de pobreza definido por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC). Incluso si se mantuvieran el seguro laboral y algún tipo de seguro de desempleo reformado, esto daría lugar a unas cotizaciones totales a la seguridad social por parte de los empleados inferiores al 6% para todos los trabajadores que ganan menos del 1,2 salario mínimo. Según la distribución de los ingresos laborales de los trabajadores formales obtenida de la Encuesta Permanente de Hogares, esto afectaría a aproximadamente un tercio de los trabajadores que actualmente tienen un empleo formal, y los ingresos públicos no recaudados ascenderían a alrededor del 1,1% del PIB (Gráfico 4.19). A partir de esta baja tasa de cotización, las cotizaciones a la seguridad social podrían aumentar gradualmente con el salario del empleado, evitando discontinuidades que podrían crear incentivos para declarar ingresos inferiores a los reales o desincentivos para ascender en la escala de ingresos.
Un objetivo razonable a medio plazo podría ser que la prestación básica universal de la pensión del primer pilar propuesto convergiere con el salario mínimo o con el umbral de pobreza, ya que esto evitaría que los trabajadores con bajos ingresos cayeran en la pobreza tras su jubilación. Esto último implicaría aumentar la prestación básica a 1,2 salarios mínimos, en lugar del 0,8 salario mínimo actual de la prestación de la PUAM, y añadiría un 0,1% adicional del PIB al costo fiscal de la reforma propuesta. A medida que la PUAM sustituyan progresivamente las moratorias previsionales anteriores y aumente el número de beneficiarios de esta prestación básica universal, el costo fiscal del aumento del valor de la prestación alcanzaría finalmente el 0,5% del PIB.
Fuente: Análisis OCDE basado en microdatos de la Encuesta Permanente de Hogares del INDEC, último trimestre 2024.
Las pérdidas de ingresos derivadas de las reducciones puntuales de las cotizaciones a la seguridad social descritas en la sección anterior se han estimado en alrededor del 1% del PIB, suponiendo que la pensión mínima convergería con el umbral de pobreza y que la mitad del gasto actual en pensiones de sobrevivencia podría racionalizarse.
Las reformas tanto del lado del gasto como de los ingresos de las cuentas públicas podrían utilizarse para cubrir este déficit de ingresos. En el lado del gasto, y empezando por el propio sistema de pensiones, la reducción de los costos derivada de la integración de regímenes especiales de pensiones más generosos en el sistema unificado podría ser un primer paso. Estimaciones anteriores de la OCDE han situado el ahorro potencial de armonizar las condiciones de los regímenes especiales de pensiones de determinadas profesiones con las normas generales en materia de pensiones en el 1% del PIB, lo que ya sería suficiente para cubrir el costo de la propuesta únicamente por el lado del gasto de las cuentas públicas (OECD, 2019[15]).
En el Estudio Económico de Argentina de 2025 de la OCDE (OECD, 2025[12]) se han identificado medidas adicionales de restricción del gasto. Entre ellas figuran la eliminación gradual de los subsidios a los combustibles fósiles, la electricidad y el agua, así como algunos subsidios al transporte, al tiempo que se presta apoyo a los hogares de bajos ingresos mediante prestaciones específicas, un paquete que podría suponer un ahorro del orden del 1% del PIB. El margen para obtener ganancias adicionales en eficiencia mediante la reestructuración de la administración pública se ha estimado en alrededor de +0,5% del PIB, independientemente de los avances significativos ya logrados en los últimos años.
En el ámbito fiscal, se podrían contemplar varias medidas para obtener ingresos adicionales si la restricción del gasto mencionada anteriormente no fuera suficiente (OECD, 2025[12]). La mayoría de ellas consisten en replantearse los gastos fiscales, es decir, el tratamiento fiscal especial que reduce los ingresos fiscales en relación con lo que serían en otras circunstancias. Una de ellas es eliminar los regímenes específicos del impuesto sobre sociedades para determinados sectores y regiones, lo que podría generar ingresos adicionales del orden del 0,2% del PIB. El aumento de la base del IVA mediante la limitación de las exenciones y los tipos reducidos, al tiempo que se apoya a los hogares con bajos ingresos mediante prestaciones específicas, también podría suponer un ahorro estimado en un +0,8% del PIB.
Además, un ámbito en el que existe un margen considerable para compensar una posible pérdida de ingresos derivada de la reducción de las cotizaciones sociales sería la ampliación de la base imponible del impuesto sobre la renta de las personas físicas, cuya deducción básica es tan alta que existe un amplio margen para reducirla sin afectar a los hogares vulnerables (Gráfico 4.20). El mínimo imponible (a veces llamada deducción básica) del impuesto sobre la renta de las personas físicas supera el salario medio y hace que solo alrededor del 10% de los trabajadores paguen impuestos sobre la renta en 2021, frente al 51% en los países de la OCDE (Lodola, Moskovits and Zack, 2024[19]).
Fuente: OECD Taxing Wages 2024.
La base imponible del impuesto sobre la renta de las personas físicas también podría aumentarse limitando las deducciones fiscales, como las correspondientes a los pagos de intereses hipotecarios y los gastos sanitarios privados. Dada la alta deducción básica, estas deducciones específicas actualmente solo benefician a quienes se encuentran en la parte superior de la distribución de los ingresos y, por lo tanto, tienen efectos distributivos regresivos. Además, Argentina cuenta con una exención del IRPF para profesiones específicas, lo cual es muy inusual. Se estima que los ingresos del IRPF no recaudados por estas deducciones y exenciones ascienden a alrededor del 5% del PIB (Lodola, Moskovits and Zack, 2024[19]). Estas dos características explican en parte por qué los ingresos por impuesto sobre la renta de las personas físicas en Argentina ascendieron al 2,5% del PIB en 2022, frente al 8,6% en los países de la OCDE (Gráfico 4.21).
Fuente: OECD Revenue Statistics.
La informalidad es un fenómeno complejo y fruto de muchos factores. Este capítulo se concentra en cómo los mecanismos de protección social, y en particular su financiamiento, pueden afectar a los incentivos para crear empleos formales. Otros factores también juegan un rol, y estos incluyen la aplicación insuficiente de las leyes existentes, la complejidad del sistema impositivo y de las cargas regulatorias, tanto en mercados de productos y en el mercado de trabajo, así como desafíos en el área de educación y habilidades. Superar los desafíos de la informalidad requiere una combinación de políticas para enfrentar tanto la informalidad del empleo como la informalidad de las empresas.
Con respecto a la protección social, cabe constatar en primer lugar que el sistema integral de protección social de Argentina ha logrado una cobertura de pensiones casi universal y cuenta con varios programas de transferencias monetarias bien orientados que han sido eficaces para mejorar los ingresos y las oportunidades de las personas necesitadas. Al mismo tiempo, el sistema actual está fragmentado y ofrece margen para reforzar la eficiencia del gasto público en protección social. Más allá de eso, hay bastante margen para mejorar los incentivos para la creación de empleo formal. Las elevadas cotizaciones a la seguridad social que financian el sistema aumentan el costo de crear estos empleos formales, lo que puede ser una de las razones por las que alrededor de la mitad del empleo en Argentina se encuentra en el sector informal. Con alrededor del 44%, Argentina tiene la cuña fiscal media sobre el trabajo más alta de América Latina, por encima de la mayoría de los países de la OCDE. La reducción de estos elevados costos laborales no salariales para los trabajadores con salarios cercanos al salario mínimo puede generar beneficios sustanciales para la formalización y podría financiarse mediante medidas tanto de gasto como de ingresos, muchas de las cuales también reducirían las desigualdades y mejorarían los incentivos en otras áreas de política. A largo plazo, la transición hacia un sistema multipilar con mejores incentivos probablemente tendría efectos positivos adicionales sobre los ingresos públicos, dado que, con el tiempo, más actividad económica se trasladaría al sector formal y más trabajadores encontrarían oportunidades para ascender progresivamente en la escalera profesional.
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