Luis Monroy-Gomez-Franco
Alberto González Pandiella1
Ampliar la protección social y combatir la informalidad en América Latina
Este capítulo se basa en un informe original de fondo elaborado por Luis Monroy-Gómez-Franco para la OCDE. La presente versión ha sido revisada y editada por Alberto González Pandiella (OCDE), incorporando actualizaciones adicionales.
Resumen
La informalidad sigue siendo un desafío clave en México, ya que más de la mitad de la población trabaja en el sector informal y, por tanto, está en gran medida excluida de la protección social. Esto perpetúa la baja productividad, la alta pobreza y la desigualdad persistente. A pesar de las recientes reformas de pensiones y la expansión de los programas sociales, más del 34% de los mexicanos aún carecía de acceso a servicios de salud en 2024. Este capítulo presta especial atención a la ampliación del acceso a la salud, trazando una ruta hacia un sistema de atención sanitaria universal sustentado en un registro social y un número de identidad unificado, integrados con los sistemas de pensiones y de administración tributaria. Financiar esta expansión mediante la tributación general, en lugar de mayores contribuciones a la seguridad social, favorecería la creación de empleos formales y la ampliación de la protección social.
La informalidad es un desafío estructural de larga data en el mercado laboral mexicano, donde casi la mitad de la población depende exclusivamente del empleo informal. Los trabajadores informales suelen quedar excluidos de los sistemas de protección social, ya que la elegibilidad suele estar vinculada a los empleos del sector formal.
La informalidad es tanto una causa como una consecuencia del bajo crecimiento económico (Ros, 2015, 2019; Levy, 2019; Levy and López-Calva, 2020). También está estrechamente relacionada con la baja productividad y las altas tasas de pobreza. Romper este ciclo es esencial para reducir la desigualdad y favorecer un desarrollo económico inclusivo.
Este capítulo propone una serie de reformas para transformar el sistema de seguridad social de México con el doble objetivo de reducir la informalidad y ampliar la protección social. Si bien las recientes reformas de las pensiones han tratado de aumentar la cobertura y ha crecido el número de beneficiarios de los programas sociales, siguen existiendo importantes desafíos. Según el INEGI (Instituto Nacional de Estadística y Geografía), aproximadamente el 34,2% de la población —unos 44,5 millones de personas— carecía de acceso a los servicios de salud en 2024. Por lo tanto, avanzar hacia la cobertura universal de la salud sigue siendo una prioridad impostergable.
Para abordar esta necesidad, el capítulo se centra en el establecimiento de un sistema de salud universal con cobertura integral, respaldado por un registro social universal. Este registro se integraría con el nuevo sistema de salud y se vincularía tanto con el sistema de pensiones como con la administración tributaria. Un componente central de la reforma es la introducción de un número de identidad único, que permitiría a las personas interactuar sin problemas con los sistemas de salud, pensiones e impuestos. Este sistema, que actualmente no existe en México, proporcionaría la base institucional necesaria para abandonar la informalidad como característica definitoria del mercado laboral.
Además, el capítulo presenta opciones de reforma tributaria para financiar la ampliación de la cobertura sanitaria. En lugar de aumentar las cotizaciones a la seguridad social, lo que puede elevar el costo del empleo formal y desincentivar la creación de puestos de trabajo, el enfoque propuesto se basaría en un aumento de la tributación general. De este modo, se evitaría reducir los desincentivos al empleo formal y se fomentaría una mayor formalización de la Economía.
El empleo informal representa más de la mitad del empleo total en la economía mexicana. La mayoría de los trabajadores informales son empleados subordinados. La Tabla 9.1 presenta una perspectiva general de la estructura de la población empleada en México por tipo de empleo e informalidad. Esta estructura se ha mantenido relativamente estable, incluso durante la pandemia de COVID-19.
(Porcentaje del total de la población empleada y número de personas)
Nota: Los datos corresponden a la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE) para el primer trimestre de 2020 y a partir de 2023, y a la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, Nueva Edición (ENOEN) desde el tercer trimestre de 2020 hasta el cuarto trimestre de 2022. Se utilizaron los factores de expansión de la encuesta.
Tanto los empleados informales como los trabajadores autónomos informales ganan menos, en promedio, que los empleados formales. El Gráfico 9.1 muestra la composición de cada decil en la distribución del ingreso laboral de la población ocupada, según el tipo de empleo y la condición de formalidad. El empleo formal es casi inexistente en los deciles más bajos de la distribución del ingreso, mientras que el empleo informal es bajo en los deciles superiores. Las tasas de pobreza también son más altas entre los trabajadores informales (CONEVAL, 2024).
% de cada decil
Nota: Información de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, 2024. Se utilizaron ponderaciones de la encuesta.
Fuente: INEGI.
La informalidad implica no solo mayores índices de pobreza, sino también menores índices de protección social. La Tabla 9.2 muestra la proporción de trabajadores subordinados con acceso a diferentes prestaciones de protección social en México. En general, los trabajadores informales tienen menos probabilidades de estar cubiertos que los trabajadores formales. Solo el 2,3% de todos los trabajadores subordinados formales declaran no tener ningún beneficio, en comparación con el 71,5% de los trabajadores subordinados informales. El beneficio con la tasa de cobertura más alta entre los empleados informales es la prima de fin de año, con el 25%. La legislación laboral vigente exige la mayoría de estas prestaciones para todos los trabajadores, independientemente de su situación de formalidad, incluyendo la participación en las ganancias en las empresas privadas, una cuenta de ahorro para la jubilación, el aguinaldo de fin de año y las vacaciones pagas. Así, aunque la definición de informalidad para los trabajadores subordinados se limita normalmente a la falta de acceso a la atención sanitaria, en la práctica, el empleo informal suele implicar una falta mucho más vasta de derechos laborales. Los trabajadores subordinados informales suelen tener relaciones laborales que no les proporcionan las protecciones y prestaciones exigidas por la legislación laboral. Entre ellas figuran la ausencia de contratos escritos, de cotizaciones a la seguridad social, de derechos de pensión, de vacaciones con goce de sueldo, de indemnización por despido y de garantías de seguridad en el trabajo. En consecuencia, la informalidad implica una situación en la que no se respetan ni se hacen cumplir la mayoría de los derechos que deberían corresponder a los trabajadores con contratos formales.
(México, 2024-1)
Nota: Datos de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo para el primer trimestre de 2024. Se utilizaron ponderaciones de la encuesta. Contratos por escrito se refiere a la proporción de trabajadores con una copia de su contrato de empleo. Fondos de préstamo se refiere a tener acceso a préstamos a través del empleador. Permiso por cuidados se refiere a contar con un tiempo estipulado que le permita dedicarse al cuidado fuera del lugar de trabajo. Hogar con trabajadores pobres hace referencia a la persona viviendo en un hogar en el que el ingreso laboral per cápita del hogar está situado por debajo de la línea de pobreza extrema. Sin beneficios quiere decir no tener acceso a ninguno de los beneficios mencionados en la tabla.
Fuente: INEGI.
Una consecuencia adicional del empleo informal es la inseguridad laboral. Alrededor del 91% de los trabajadores formales declaran tener una copia impresa de su contrato laboral, en comparación con solo 10% de los trabajadores subordinados informales, lo que coloca a estos últimos en desventaja a la hora de defender sus derechos laborales. Esta asimetría se ve agravada por la prevalencia de la pobreza entre los hogares en los que viven estos trabajadores, ya que el 25% de ellos reside en hogares con un ingreso laboral por debajo de la línea de pobreza, lo que aumenta los costos de renunciar para buscar un empleo mejor.
El actual sistema de protección social está compuesto por sistemas contributivos y no contributivos separados y paralelos. La base del sistema de seguridad social es el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), creado en 1943 (Hidalgo-Garza, 2021). El IMSS, al que solo pueden acceder los trabajadores del sector privado formal, exige cotizaciones tanto a los empleados como a los empleadores, y proporciona asistencia sanitaria, pensiones y otras prestaciones. Además, el IMSS ofrece un régimen de afiliación voluntaria (Modalidad 33 para la cobertura sanitaria y Modalidad 40 para las cotizaciones a la pensión), que permite a los trabajadores autónomos, los trabajadores informales u otras personas ajenas al sector formal acceder a determinadas prestaciones mediante el pago directo de cotizaciones mensuales fijas. En 1959, el Estado amplió la protección social contributiva con la creación del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), para cumplir la misma función que el IMSS para los empleados públicos. El resto de la población, en su mayoría trabajadores informales excluidos de estos sistemas contributivos, depende de una serie de programas complementarios fragmentados. El IMSS ha tomado medidas para ampliar la cobertura a los grupos anteriormente excluidos. Dos iniciativas destacadas son el Programa de Trabajadores Independientes (PTI) y el Programa de Trabajadoras del Hogar (PTH). El PTI permite a los trabajadores autónomos inscribirse voluntariamente en el sistema del IMSS, ofreciéndoles acceso a todas las prestaciones de la seguridad social a cambio de cotizaciones mensuales adaptadas a su situación. El PTH, inicialmente puesto en marcha como programa piloto y que es obligatorio desde 2024, permite a las trabajadoras del hogar registrarse con varios empleadores y beneficiarse de contribuciones combinadas.
En el sistema de salud, los trabajadores formales tienen acceso a los tres niveles de atención, que van desde consultas ambulatorias básicas en clínicas locales hasta procedimientos quirúrgicos altamente especializados en hospitales avanzados. Instituciones como el IMSS y el ISSSTE proporcionan cobertura integral a las personas aseguradas, incluida la atención de una amplia gama de afecciones médicas, enfermedades crónicas y tratamientos especializados (CIEP, 2018).
Inicialmente, los programas de salud no contributivos se limitaban a los servicios prestados directamente por el Estado a través del Ministerio de Salud. Con el tiempo, estos programas se ampliaron para incluir otros mecanismos, como el IMSS-Bienestar, una colaboración entre el Gobierno federal y el IMSS para prestar asistencia sanitaria a las poblaciones vulnerables, y el Seguro Popular (2003-2020), un plan de financiación aplicado conjuntamente por los gobiernos federal y estatales. Sin embargo, el alcance de los servicios ofrecidos por estos programas era significativamente más limitado que los disponibles a través de los sistemas formales de seguridad social. Por ejemplo, el Seguro Popular cubría 1603 intervenciones médicas y diagnósticos, mientras que la versión anterior del IMSS-Bienestar se centraba principalmente en la prestación de atención en zonas rurales y periurbanas (CIEP, 2018).
Tras la disolución del Seguro Popular en 2021, se creó el Instituto de Salud para el Bienestar (INSABI). Tras la disolución del INSABI en 2023, se estableció el organismo público descentralizado IMSS-Bienestar (OPD IMSS-Bienestar), que se basa en la experiencia institucional y el modelo operativo del anterior programa IMSS-Bienestar. Según los últimos datos del INEGI, el 34% de la población carece de acceso a los servicios de salud, lo que pone de manifiesto el persistente desafío de garantizar el acceso universal, independientemente de la situación laboral de las personas en el sector formal o informal.
El actual sistema de pensiones, compuesto por múltiples regímenes administrados por seis instituciones, también está muy fragmentado. El régimen de pensiones más grande es administrado por el IMSS y tiene afiliados al 83% de los trabajadores que cotizan. Otras cuatro instituciones gestionan las pensiones de los empleados públicos (ISSSTE), dos empresas estatales y los miembros de las fuerzas armadas. La Secretaría de Bienestar (SEBIEN) presta apoyo a los trabajadores que no están cubiertos por los sistemas contributivos mediante pensiones universales no contributivas para las poblaciones vulnerables, incluidas las personas con discapacidad.
La cobertura de las partes no contributivas del sistema de salud ha ido aumentando, ya sea a través de los predecesores del programa IMSS-Bienestar o mediante la creación de nuevos planes como el "Seguro Popular". Algunos autores sostienen que la expansión de estos programas contribuyó al crecimiento de los empleos informales, ya que redujeron los costos de oportunidad de este tipo de empleo tanto para los empleadores como para los empleados (Levy, 2008 y 2018).
Un paquete integral de reformas para fortalecer el sistema de protección social podría contribuir a reducir el empleo informal en México. Este debería ir acompañado de medidas para simplificar las regulaciones laborales y empresariales, mejorar las competencias de los trabajadores y reforzar la aplicación de la legislación, tal como se señala en los más recientes Estudios Económicos de la OCDE sobre México (por ejemplo, OCDE, 2022).
Un sistema universal de salud, que desvincule el acceso de las características del empleo, sería un paso clave para mejorar significativamente la situación de los trabajadores informales. Además, este sistema representa una oportunidad para fortalecer la relación entre la población y el Estado, al crear un mecanismo a través del cual una persona puede interactuar con los sistemas tributario, de salud y de pensiones. El mecanismo específico es un número de identidad, equivalente a un número de seguridad social, que serviría como clave para todas las interacciones entre la persona y los diferentes organismos del Estado.
A medida que las personas se registren en el nuevo sistema sanitario, todos los identificadores existentes en los sistemas tributario y de pensiones se vincularán a su nuevo identificador único. Tanto para los trabajadores como para los empleadores, esta integración agiliza los procesos administrativos y reduce los costos asociados a la formalización. Por ejemplo, los empleadores podrán pagar las cotizaciones a la seguridad social y los impuestos de los trabajadores utilizando un único identificador. Por su parte, los trabajadores se beneficiarán de la consolidación de todas sus cuentas relacionadas con el Estado en un sistema unificado. Además, para el Estado, este sistema simplifica la aplicación de la legislación laboral al permitir identificar discrepancias entre los registros fiscales de una empresa, los registros fiscales de sus empleados y las cotizaciones al sistema de pensiones. Esta mayor transparencia facilitará una supervisión y un cumplimiento más eficaces.
Si bien el identificador único sirve como herramienta para conectar a las personas con los distintos sistemas que intervienen en las relaciones laborales formales, su introducción no añadiría una capa innecesaria de burocracia sin beneficios claros. Si se aplicara de forma aislada, podría correr ese riesgo. Sin embargo, al integrarlo en el sistema sanitario universal, el identificador se consideraría una puerta de acceso a beneficios tangibles, concretamente a una mejora del acceso a los servicios de salud.
Este enfoque no solo subraya las ventajas del empleo formal, sino que también refuerza los incentivos para participar en los otros dos componentes del sistema: los impuestos y las pensiones. Al demostrar los beneficios prácticos de la formalidad, el identificador se convierte en un mecanismo central para fomentar una mayor participación y cumplimiento.
La Organización Mundial de la Salud y el Banco Mundial establecieron tres dimensiones clave que deben cubrirse en la construcción de un sistema de salud universal. La primera dimensión es la cobertura universal efectiva, lo que significa que todas las personas tienen derecho a recibir prestaciones sanitarias, independientemente de su situación laboral o de sus cotizaciones, y que las prestaciones proporcionadas sean realmente accesibles para todos. La segunda es la sostenibilidad financiera. Y la tercera es la adecuación entre el sistema y la población a la que atiende (OMS/BM, 2015). En otras palabras, la capacidad del sistema para satisfacer las necesidades básicas de la población, incluida la atención sanitaria reproductiva, materna e infantil, la prevención y el tratamiento de enfermedades infecciosas y el tratamiento de enfermedades crónicas no transmisibles. Las ventajas de introducir un sistema sanitario universal incluyen la ampliación de la cobertura a quienes la necesitan y la eliminación de las ineficiencias asociadas a la fragmentación del sistema actual.
Ya existen varias estimaciones de los costos de construir un sistema de salud universal en México que cumpla con estas características. El Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP) estimó que la cobertura médica esencial garantizada y la cobertura de los servicios relacionados con las tres enfermedades no transmisibles más comunes en México supondrían un costo del 4,6% del PIB en 2016. Un sistema menos ambicioso que solo cubriera la atención médica esencial costaría el 4,4% del PIB (CIEP, 2018). Altamirano et al. (2020) ofrecen una estimación más elevada, del 4,8% del PIB en 2019 para los servicios esenciales, suponiendo una tasa de cobertura del 76%. Esta cifra es similar a la estimación del 4,6% del PIB realizada por Antón-Sarabia y Hernández-Trillo (2017) para un sistema de salud universal que prestara los mismos servicios que el IMSS. Las escasas diferencias en las estimaciones y en las características de las propuestas sugieren una convergencia de opiniones sobre el tipo de sistema de salud universal que sería viable para México. Sin embargo, todos los casos indican un aumento significativo de los recursos asignados a la salud, ya que el gasto en salud representa el 2,4% del PIB en 2025. Es probable que estas estimaciones sean un límite inferior, ya que no tienen en cuenta el impacto de la pandemia de COVID-19 ni la necesidad de mejorar los recursos materiales y de personal.
Teniendo en cuenta estos factores adicionales, la propuesta de este capítulo es introducir un sistema de salud universal con un gasto anual per cápita de entre 1195,48 y 1307,55 dólares PPA, o entre el 5,39% y el 5,90% del PIB. Esto supone ampliar la propuesta de Altamirano et al. (2020) a una tasa de cobertura efectiva del 100% y aumentar el gasto anual per cápita estimado en un 10%. Los servicios ofrecidos serían equivalentes a los que ofrece actualmente el IMSS, tal y como se plantea en la propuesta de Antón-Sarabia y Hernández-Trillo (2017) y el CIEP (2018). La brecha de financiación sería de alrededor del 2,63-3,14% del PIB.
La reforma propuesta requiere el diseño de una ruta clara para la convergencia institucional, a fin de garantizar que la infraestructura hospitalaria existente cuente con recursos suficientes para satisfacer la mayor demanda generada por un paquete ampliado de servicios. Dada su escala y su papel central en la prestación de servicios de salud, el proceso de integración podría comenzar lógicamente con el sistema del IMSS. Esto implicaría aprovechar los marcos existentes, como los acuerdos con el organismo público descentralizado recientemente creado, IMSS-Bienestar, para garantizar el acceso universal y gratuito a los servicios médicos y hospitalarios a las personas no afiliadas a las instituciones de seguridad social. Sin embargo, definir la estructura específica y la configuración institucional de un nuevo sistema de salud universal es una tarea compleja que excede el alcance de este documento. En cualquier caso, el fortalecimiento de la infraestructura digital y las capacidades operativas serían esenciales para apoyar cualquier transformación de este tipo.
Existen varias opciones para financiar el nuevo sistema universal de salud de manera progresiva. Entre ellas se incluyen el aumento de los impuestos sobre la renta de las personas con mayores ingresos, la ampliación de la lista de bienes sujetos al impuesto al valor agregado (IVA) y el aumento de sus tasas, y la introducción de nuevos impuestos sobre el patrimonio. En la Tabla 9.3 se presenta un resumen de estas opciones, que se detallan en las secciones siguientes.
El impuesto sobre la renta es uno de los primeros candidatos a ser modificado, ya que permite alcanzar dos objetivos simultáneamente: aumentar los ingresos fiscales y reducir la desigualdad mediante una mayor progresividad. Las pruebas sugieren que, aunque el actual régimen del impuesto sobre la renta ya es redistributivo, aún se puede mejorar la progresividad (Scott et al. 2017 y Hlasny, 2019).
Una posible propuesta sería aumentar los tipos impositivos para los tramos impositivos más altos (tramos V a XI), con un aumento del 35% al 47% para el tramo más alto. Suponiendo que solo el 18% de los trabajadores autónomos sigan siendo informales, este cambio aumentaría la recaudación fiscal del 3,627% del PIB a un 4,143% estimado del PIB. El número total de deducciones también podría limitarse al 10% de los ingresos, frente al 15% actual. El tipo impositivo mínimo no se modificaría, en línea con el objetivo secundario de aumentar la progresividad.
Una alternativa a esta propuesta sería generar más tramos entre los tramos de ingresos actuales IX y XI, aumentando la progresividad en esos segmentos de la distribución del ingreso. Sin embargo, esta alternativa necesitaría mantener una tasa impositiva máxima elevada para alcanzar el potencial recaudatorio necesario para financiar un sistema de salud universal, tal como se menciona en Ramírez Cuellar (coord.) (2021) y en Clavellina et al. (2021).
Además de los impuestos sobre la renta de las personas físicas, también podrían introducirse cambios en el impuesto sobre la renta de las empresas y sociedades. Sin modificar el tipo impositivo (30% de los beneficios netos), existe margen para aumentar la recaudación modificando las deducciones permitidas. Como muestra el CIEP (2021), la mayoría de las deducciones son difíciles de justificar como medidas que promueven prácticas empresariales deseables. Por ejemplo, actualmente se permiten deducciones por la compra de automóviles de combustión interna y el consumo en restaurantes. Esta propuesta incluye la eliminación de ambas deducciones, lo que aumentaría la recaudación en un 0,09% del PIB (SHCP, 2020).
La segunda posibilidad para aumentar los ingresos consiste en reformar el impuesto sobre el valor agregado (IVA). Actualmente, el tipo del IVA se ha fijado en el 16%, pero varios bienes y servicios están exentos, como los alquileres, los servicios educativos y el transporte local, o están sujetos a un tipo impositivo cero, como los alimentos y bebidas, los medicamentos y los productos de higiene femenina.
Esta propuesta sugiere aumentar el tipo del IVA del 16% al 18%, eliminando todas las exenciones pero manteniendo los tipos impositivos cero. El objetivo es lograr un equilibrio entre la necesidad de ampliar los ingresos fiscales para financiar el nuevo sistema sanitario universal y la importancia de minimizar la carga que supone el aumento de los tipos del IVA para los hogares con bajos ingresos. Esta reforma podría aumentar los ingresos fiscales del 4,35% del PIB al 5,62% del PIB.
Se consideran dos cambios tributarios adicionales para complementar el aumento del IVA y mejorar aún más la financiación del sistema universal de salud. En primer lugar, un aumento del tipo del Impuesto sobre Automóviles Nuevos (ISAN) del 2,72% al 3%, lo que elevaría los ingresos del 0,043% al 0,058% del PIB. En segundo lugar, un ajuste del impuesto sobre el tabaco, calculado por el CIEP (2020), que aumentaría los ingresos del 0,177% al 0,263% del PIB.
Los activos y la riqueza también se concentran en gran medida en la parte superior de la distribución, lo que indica que hay margen para un impuesto sobre la propiedad más progresivo. Para aumentar la progresividad y reducir la carga sobre los ingresos del trabajo, esta propuesta considera cómo introducir un impuesto sobre el patrimonio neto, un impuesto sobre las ganancias de capital y un impuesto sobre la herencia.
El impuesto sobre el patrimonio neto seguiría un diseño similar al propuesto por el CIEP (2021), pero aumentaría la tasa impositiva anual del 1% al 2% del patrimonio neto anual para aquellos con un patrimonio superior a 20 millones de pesos. Este impuesto generaría un aumento del 0,4% del PIB en los ingresos fiscales. Aunque un impuesto progresivo podría generar mayores ingresos, un tipo impositivo fijo es más fácil de administrar y sirve como punto de partida para desarrollar la capacidad del Estado para gravar la propiedad. Por lo tanto, esta propuesta representa un compromiso entre aumentar la progresividad y limitar los recursos que necesita el Estado para implementar la reforma.
Se propone un enfoque similar para la introducción de un impuesto sobre la herencia, un gravamen sobre el valor neto de los bienes de una persona fallecida antes de su transferencia a los herederos. Se espera que el impuesto propuesto genere ingresos equivalentes al 0,2% del PIB, lo que lo situaría en el extremo inferior del rango recaudado por otros países que aplican impuestos similares (OCDE, 2021). Al igual que con las demás propuestas fiscales, la aplicación de un impuesto sobre la herencia con un tipo impositivo bajo y único facilitaría la administración y la recaudación eficientes, al tiempo que minimizaría el riesgo de fuga de capitales o de evasión fiscal mediante la emigración. En futuras reformas, a medida que el sistema madure, podría introducirse una mayor progresividad, como tipos más elevados para los patrimonios más grandes.
Nota: A menos que se cite otra fuente en el texto, todos los cálculos sobre los efectos de la propuesta se realizan utilizando el módulo público del Simulador Fiscal del CIEP, disponible en http://simuladorfiscal.ciep.mx/. El modelo emplea los supuestos del presupuesto de gastos para 2022 en cuanto a las tasas de crecimiento de la economía mexicana en los años siguientes. Suponemos que el efecto de la introducción del sistema de salud universal ha reducido el empleo informal al 18% del total de la población activa. Esto equivale a suponer que todos los trabajadores subordinados informales pasan a ser trabajadores formales. Los tramos del impuesto sobre la renta se expresan en USD PPA de 2012, según la OCDE (2022b).
En conjunto, estos cambios en el sistema tributario supondrían un aumento de la recaudación fiscal del 2,612% del PIB. Esto sería suficiente para financiar el límite inferior de la reforma del sistema de salud universal.
Es importante señalar que la reforma propuesta excluye de sus consideraciones las cotizaciones a la seguridad social que se pagan actualmente para financiar el sistema de seguridad social. Estas cotizaciones representan casi el 1,7% del PIB del país. Estos recursos pueden utilizarse para financiar parte de los costos de transición asociados a la implementación del sistema universal de salud. Una vez completada esta transición, estos recursos podrían redirigirse para fortalecer el sistema de pensiones existente, allanando el camino para reformas posteriores.
Además, estas contribuciones no se consideran una fuente de financiación permanente para el nuevo sistema universal de salud. Esto se debe a que la parte asignada al sistema de salud del IMSS se sustituiría por un aumento de los impuestos generales. Como resultado, con el tiempo, las contribuciones a la seguridad social que pagan actualmente los trabajadores formales podrían disminuir gradualmente.
En enero de 2021, el Congreso aprobó una serie de cambios en el sistema de pensiones, entre los que se incluyen una nueva pensión mínima garantizada, un aumento de las cotizaciones patronales y una reducción del número mínimo de semanas trabajadas que se requieren para que un trabajador pueda percibir una pensión1.
Según la reforma, el importe de la pensión mínima garantizada depende del número de semanas de empleo formal y del salario medio durante el empleo formal. En el extremo inferior de la escala se encuentran los trabajadores que, en promedio, ganaban el salario mínimo, tienen 60 años y trabajaron formalmente durante 1000 semanas. Estos trabajadores tienen derecho a una pensión mínima garantizada de 264,78 USD en PPA, equivalente a 1,34 veces el umbral nacional de pobreza en el primer trimestre de 2022. A medida que aumentan las semanas de empleo formal y el salario medio durante el empleo formal, también lo hace la pensión mínima garantizada, con un límite máximo de 832,1 USD en PPA, o 4,27 veces el umbral de pobreza, para los trabajadores mayores de 64 años con más de 1250 semanas de empleo formal y que ganaban un salario medio superior a cinco veces el salario mínimo. La reforma también reduce el número de días de empleo necesarios para recibir una pensión de 1250 semanas a 750 semanas2. Esto amplía las prestaciones a los trabajadores con menos antigüedad en el empleo formal, que suelen ser los más vulnerables, e incentiva las cotizaciones de los trabajadores con empleos de baja seguridad al reducir las barreras de acceso a las prestaciones.
Para financiar la ampliación de la cobertura de las prestaciones, la reforma aumenta las cotizaciones del Estado y de los empleadores, incluyendo el establecimiento de una cotización fija del empleador del 2% del salario, más una cotización escalonada del empleador que aumenta con el salario, y una cotización pública escalonada que disminuye con el salario (denominada "tasa de cotización a la seguridad social"). La reforma mantiene una contribución fija de los trabajadores del 1,13% del salario. La transición a este nuevo sistema está teniendo lugar entre 2023 y 2030, aumentando gradualmente la tasa de contribución total del 6,5% del salario al 15%. La Tabla 9.4 muestra la escala gradual de las contribuciones de los empleadores por salario y el aumento previsto de la tasa cada año.
(Porcentaje del salario de la trabajadora con el que está inscrito en el fondo de pensiones)
Nota: La unidad de medida y actualización (UMA) es utilizada por el gobierno federal mexicano como referencia monetaria para diferentes procesos burocráticos. Su valor para 2022 corresponde a 301,34 USD en PPA de 2021. Se actualiza anualmente según la tasa de inflación anual cada mes de enero. La tabla muestra la tasa total de contribución del empleador a la tasa de pensión, compuesta por una tasa fija del 2% para el concepto de jubilación y una tasa variable asociada al desempleo y la vejez.
Fuente: Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley del Seguro Social y de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro.
Este nuevo sistema de financiación es progresivo, ya que el Gobierno asume el 58% del total de las cotizaciones de los trabajadores situados en el extremo inferior de la distribución y el 0% de los trabajadores situados en el extremo superior, mientras que los empleadores asumen el 34% y el 92% de las cotizaciones, respectivamente. Esta estructura está diseñada para facilitar la contratación de trabajadores con bajos ingresos que se encuentran al margen de la formalidad, ya que los costos asociados a la contratación de estos empleados en términos de cotizaciones sociales son menores. En el otro extremo de la distribución de los ingresos, esta reforma puede dar lugar a una reducción de los ingresos de los trabajadores con salarios más altos, ya que los empleadores podrían trasladar el aumento de las cotizaciones a los empleados (Levy, 2008).
En conjunto, esta reforma aumenta las tasas de reemplazo salarial para todos los trabajadores3, con mayor impacto en los trabajadores que ganan menos de 1.475,95 USD en PPA al mes en el empleo formal, según cálculos del Banco Central de México. Por ejemplo, la tasa de reemplazo para los trabajadores con un salario base promedio de 590,39 USD en PPA aumentará del 62% al 92% del salario de cotización (Banco de México, 2022).
Si bien la reforma es un gran paso en la dirección correcta, el sistema de pensiones sigue enfrentando tres retos. El primero es el aumento de la presión sobre el presupuesto del gobierno por parte de los trabajadores que se jubilaron o se jubilarán bajo un régimen de prestaciones definidas4. En 2017, estos gastos ya ascendían al 2,96% del PIB. Se prevé que aumenten hasta alcanzar casi el 5% del PIB en 2045 (Villarreal y Macías, 2020). Para contener el gasto, Villarreal y Macías (2020) sugieren limitar la prestación máxima para los trabajadores que aún no se han jubilado y que están acogidos a este sistema, pero esto por sí solo no sería suficiente para mitigar la presión. El aumento de los ingresos fiscales asociado a la integración de más personas en el sistema tributario mediante las reformas propuestas en este capítulo podría proporcionar más recursos para financiar el déficit, pero es probable que se necesiten medidas adicionales.
Un segundo problema es la baja capitalización de los sistemas de cuentas individuales, como consecuencia de las bajas tasas de cotización y los bajos salarios (Moreno-Brid, Garry y Monroy Gómez Franco, 2014). Como muestra Colín (2019), las tasas de capitalización actuales en el sistema del IMSS están muy por debajo de lo necesario para garantizar tasas de reemplazo por encima de la línea de pobreza. Esto ejerce una presión adicional sobre las finanzas públicas, ya que el Estado debe complementar las cuentas individuales con fondos suficientes para alcanzar el mínimo garantizado. La magnitud de este déficit de financiación es difícil de evaluar, sobre todo teniendo en cuenta los cambios en las tasas de cotización previstos en la reforma de 2021, pero el riesgo de insuficiencia de fondos sigue existiendo.
El tercer reto es la fragmentación del sistema. Actualmente existen dos grandes sistemas de cuentas individuales (IMSS e ISSSTE) que operan bajo la misma normativa y son supervisados por la misma entidad. También se ha impulsado el aumento de la movilidad de los fondos entre ambos sistemas. Sin embargo, en el caso de los sistemas de prestaciones definidas, la consolidación requeriría la creación de una nueva entidad destinada a concentrar los recursos necesarios hasta la completa eliminación de los planes de prestaciones definidas. Esto supondría un reto de política económica, ya que implicaría desviar recursos del IMSS y del ISSSTE.
En los últimos años, México ha realizado esfuerzos para universalizar el acceso a los programas sociales, con especial atención a las poblaciones vulnerables, al tiempo que se ha propuesto reducir los costos administrativos y operativos. En 2018, el Gobierno reformó los programas de transferencias monetarias existentes a nivel federal, incluido el muy conocido programa Oportunidades (también conocido como PROGRESA o PROSPERA). La reforma incluyó la eliminación de las condiciones, en particular las relacionadas con la asistencia a la escuela, la supresión del componente de salud y la introducción de un programa universal de becas para los estudiantes de primaria y secundaria. También se introdujo un programa de aprendizaje, diseñado para mejorar la inserción en el mercado laboral de los mexicanos de entre 19 y 29 años que no asisten a la escuela ni tienen empleo. El programa se basa en un registro de diferentes instituciones privadas y públicas que proporcionan tutoría, mientras que el Gobierno paga directamente a los aprendices 541,91 USD en PPA al mes durante un año. Sin embargo, según documenta el CONEVAL (2020), el diseño del programa carece de un mecanismo de seguimiento que garantice la inserción de los alumnos egresados en el mercado laboral tras el año de duración del programa. Las pensiones universales no contributivas también han adquirido un papel central y creciente en el conjunto de herramientas políticas para reducir la pobreza, como se analiza en recientes estudio Económico de la OCDE sobre Mexico (OCDE, 2022c).
Como resultado de estos esfuerzos, el número total de beneficiarios de programas sociales aumentó al 32% del total de hogares en 2024, frente al 28% en 2018. Sin embargo, un reto clave pendiente es mejorar la focalización de estos programas para garantizar que una mayor parte de los beneficios llegue a los hogares con los deciles de ingresos más bajos, tal y como se analiza en el Estudio Económico de México de la OCDE de 2022 (OCDE, 2022c). Existe un margen significativo para mejorar tanto la eficiencia como la equidad del sistema abordando la fragmentación de las políticas sociales. En la actualidad, existen numerosos programas gestionados por diferentes niveles de gobierno, lo que a menudo da lugar a solapamientos de responsabilidades y carencias en la cobertura (OCDE, 2022c). Si bien el Gobierno federal ha logrado avances —reduciendo el número de programas administrados a nivel federal de 272 en 2009 a 123 en 2021—, la fragmentación persiste. De estos 123 programas, el 57% se ejecutan directamente y mantienen registros de beneficiarios, mientras que el resto se ejecutan a través de intermediarios, como los gobiernos estatales o locales, algunos de los cuales carecen de registros adecuados. Además, los estados gestionan 1 444 programas y los municipios otros 6 829 (CONEVAL, 2021). El establecimiento de un registro unificado y completo de beneficiarios en todos los niveles de gobierno podría mejorar considerablemente la coordinación, reducir la duplicación y mejorar la focalización. El aprovechamiento de las tecnologías digitales, como los registros centralizados, los algoritmos de aprendizaje automático y las fuentes de datos alternativas, como los datos de teléfonos móviles o satelitales, podría reducir significativamente el costo de la implementación de un sistema de este tipo y mejorar su precisión y eficacia (OCDE, 2022c).
La propuesta expuesta en este capítulo sin duda se enfrentará a importantes retos para su aplicación, que merecen ser analizados en esta sección final. Uno de los retos fundamentales es garantizar un amplio apoyo popular y político para la consolidación de los sistemas de salud existentes y las reformas fiscales propuestas.
Históricamente, la reforma del sistema tributario mexicano ha planteado retos importantes para el gobierno federal (Aboites-Aguilar y Unda-Gutiérrez, 2011). Para superar este obstáculo de larga data, las fuerzas políticas de todo el espectro deben alcanzar un consenso sobre la necesidad de universalizar el sistema de salud, reducir la informalidad y establecer mecanismos de financiamiento adecuados. El comité plural responsable del informe coordinado por Ramírez-Cuéllar (2021) ofrece un ejemplo prometedor del potencial para alcanzar dicho acuerdo. A fin de fomentar la confianza pública, el proceso de negociación debe llevarse a cabo con el mayor grado de transparencia.
Para superar la resistencia pública será necesaria una estrategia de comunicación clara que destaque la relación directa entre las reformas fiscales propuestas y los beneficios tangibles de un sistema sanitario universal y la reducción de la informalidad. Los mensajes deben hacer hincapié en que la asistencia sanitaria universal beneficia a todos los ciudadanos, no solo a los más pobres. También será fundamental contar con el apoyo de las principales partes interesadas, incluidos los sindicatos, los empleadores y los profesionales de la salud. La aceptación pública puede reforzarse destacando el carácter progresivo de la reforma, mientras que el sector empresarial puede verse animado por su potencial para mejorar la estabilidad del empleo y el acceso a los servicios públicos.
Aunque los retos son considerables, no son insuperables. De hecho, pueden volverse más manejables a medida que la urgencia de la reforma se hace cada vez más evidente. El presente capítulo pretende contribuir al diálogo desgranando las complejidades que conllevan y destacando los beneficios de gran alcance que una protección social más sólida y la reducción de la informalidad pueden aportar a todos los mexicanos.
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← 1. Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley del Seguro Social y de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro. December 16, 2020.
← 2. El mínimo de 750 semanas aumentará gradualmente hasta alcanzar las 1000 semanas de trabajo en 2031.
← 3. La tasa de sustitución se define como la proporción que representa la pensión del salario base medio de cotización.
← 4. Un plan de prestaciones definidas es un plan de pensiones en el que se garantiza a la persona que recibirá una cantidad específica en concepto de pensión cuando se jubile. Por el contrario, un plan de aportaciones definidas es un plan de pensiones en el que la persona realiza una aportación definida a su fondo de ahorro para la jubilación a lo largo de su vida laboral.