Jens Matthias Arnold
Aida Caldera
Paula Garda
Alberto González Pandiella
Ampliar la protección social y combatir la informalidad en América Latina
Resumen
Las reformas propuestas en el capítulo anterior supondrían un rediseño importante de los sistemas de protección social y encontrar el consenso político necesario enfrentará desafíos y muchas veces oposición. Mientras que millones de trabajadores informales, en su mayoría desprotegidos, pueden salir beneficiados de una reforma de la protección social, debemos considerar los potenciales desafíos en su implementación y la oposición de grupos específicos. Un desafío adicional clave es el financiamiento de estas reformas debido a que reducir las contribuciones a la seguridad social para trabajadores con bajos ingresos requerirá muchas veces de aumentar los ingresos tributario o reasignar el gasto, sin lo cual la reducción de las contribuciones no sería viable.
Las reformas propuestas en este documento no son reformas pequeñas; implicarían un rediseño importante de los sistemas de protección social. Grandes reformas generalmente son justificadas por grandes desafíos, pero la magnitud y persistencia de la informalidad en América Latina, y la exclusión de una protección social adecuada que esto implica, son un gran desafío.
Alcanzar el consenso político necesario para un rediseño significativo de la protección social en la región enfrentará desafíos que variarán de un país a otro. Uno de estos está relacionado al sistema tributario. Reducir las contribuciones a la seguridad social para trabajadores de ingresos bajos inevitablemente requiere recaudar ingresos tributarios adicionales o reasignar el gasto. Recaudar ingresos tributarios adicionales y reducir las contribuciones a la seguridad social puede ser desafiante para la mayoría de los países de América Latina, que en su mayoría se caracterizan por bajos ingresos tributarios en relación al PIB, con la notable excepción de Argentina y Brasil. La mayoría de los países en la región tiene el margen para expandir ingresos tributarios y mejorar la eficiencia en el gasto. Sin embargo, si los países no son capaces de compensar la reducción en las contribuciones a la seguridad social que la reforma exigiría aumentando lo suficiente el ingreso fiscal adicional para financiar una protección social básica, las reformas propuestas en este documento no serán viables, o existe el riesgo de que la protección social en general se vea debilitada o permanezca débil, lo cual no es deseable. Para asegurar la sostenibilidad fiscal, será crucial asegurar que estas reformas efectivamente generen los ingresos necesarios al mismo tiempo que se compromete un aumento permanente del gasto. Proceder con el aumento del gasto social debería ser de forma gradual una vez que esté disponible la fuente de ingresos permanente. Sería necesario que los países establezcan una agenda de reformas clara y detallada vinculando las reformas tributarias con las reformas de la protección social.
Un segundo desafío es que una vez que los costos laborales no salariales son reducidos significativamente para quienes ganan el salario mínimo, puede que eventualmente haya un rango sobre el salario mínimo donde las tasas marginales de contribución serán altas. Esto podría hacer más caro para las empresas subir los salarios, posiblemente resultando en trampas de bajos ingresos, especialmente en países con salarios mínimos elevados. Esto ha sido discutido extensamente en algunos países de la OCDE, incluyendo Francia, donde las contribuciones sociales para trabajadores con bajos salarios vieron una reducción considerable en el pasado reciente. Por ahora, este tema parece menos urgente que la necesidad de lograr que más personas accedan a empleos formales, pero es algo que conviene tener presente para el futuro.
Reformar los sistemas de protección social, aunque necesario, no será suficiente para abordar plenamente la informalidad. También se requerirá una mejor aplicación de las leyes tributarias y laborales, regulaciones laborales y empresariales más simples, menores incentivos percibidos para el empleo informal, mayor inversión en capital humano, un Estado de derecho más sólido y políticas que impulsen la productividad de las empresas pequeñas e informales. Una ventaja y una razón para comenzar con las reformas de protección social es que podrían tener un impacto más inmediato en la informalidad si se acompañan de una aplicación más firme de las leyes laborales y tributarias, en comparación con otras reformas —como las orientadas a fortalecer la educación o la productividad— cuyos efectos suelen tardar más en materializarse.
Una cuestión central, y condición previa para la implementación exitosa de las reformas propuestas en este informe, es cómo recaudar los ingresos tributarios adicionales necesarios para financiarlas. Por ejemplo, se estima que en Colombia dicha reforma costaría alrededor del 1% del PIB (OECD, 2022[1]). Existen diferencias importantes entre los países de la región en cuanto a la carga y los niveles de tributación, por lo que las reformas específicas variarán según el país. En general, las principales fuentes de ingresos tributarios en la región, como en la mayoría de los países, son el impuesto al valor agregado, el impuesto sobre la renta de las personas físicas y el impuesto sobre la renta de las sociedades. Los ingresos por impuestos corporativos en América Latina y el Caribe son más altos que en los países avanzados en relación con el total de la recaudación. Sin embargo, las tasas corporativas suelen ser elevadas, el cumplimiento bajo y tasas altas pueden incentivar una mayor evasión. Una forma de mejorar la eficiencia en la recaudación sería simplificar el sistema y eliminar excepciones, reduciendo la tasa nominal pero ampliando la base imponible. Además, fortalecer la administración y la capacidad de fiscalización tributaria es esencial para aumentar la recaudación.
La relativamente baja contribución del impuesto sobre la renta de las personas físicas convierte a este impuesto en un posible elemento central para generar nuevos ingresos tributarios. La baja carga del impuesto personal en los países de América Latina y el Caribe se debe a su escasa cobertura, más que a tasas reducidas para los de mayores ingresos. En la mayoría de los países, solo el 20% más rico paga este impuesto, lo que concentra de manera inusual la carga tributaria. Una de las razones es que los sistemas de impuesto sobre la renta personal suelen establecer umbrales de ingreso altos a partir de los cuales los hogares comienzan a tributar, conocidos como deducciones básicas (Gráfico 3.1). La relativamente baja contribución del impuesto sobre la renta de las personas físicas convierte a este impuesto en un posible elemento central para generar nuevos ingresos tributarios. La baja carga del impuesto personal en los países de América Latina y el Caribe se debe a su escasa cobertura, más que a tasas reducidas para los de mayores ingresos. En la mayoría de los países, solo el 20% más rico paga este impuesto, lo que concentra de manera inusual la carga tributaria. Una de las razones es que los sistemas de impuesto sobre la renta personal suelen establecer umbrales de ingreso altos a partir de los cuales los hogares comienzan a tributar, conocidos como deducciones básicas (IMF, 2019[2]; OECD, 2020[3]; OECD, 2018[4]; OECD, 2022[1]). Las reformas podrían centrarse en ampliar la base del impuesto sobre la renta personal reduciendo los umbrales de exención. Sin embargo, debe actuarse con cautela, ya que una reducción excesiva podría afectar la participación laboral, las horas trabajadas o aumentar la informalidad. Quienes comenzarían a pagar este impuesto tendrían ingresos muy superiores a los de aquellos para quienes se reducirían las contribuciones a la seguridad social, por lo que el efecto combinado de mayores impuestos personales y menores contribuciones sería progresivo y permitiría reducir los costos laborales no salariales en los tramos de ingreso más bajos, donde la informalidad es más frecuente. Ampliar la cobertura del impuesto sobre la renta personal también sería valioso porque proporcionaría a las autoridades más información para gestionar el sistema de protección social, actualmente basado en registros sociales (véase el Recuadro 2.5). Las personas con ingresos por debajo de la deducción básica podrían estar obligadas a presentar declaraciones simplificadas. No obstante, debe evitarse afectar los costos laborales no salariales en los tramos cercanos al salario mínimo ni aumentar los costos de cumplimiento para los trabajadores de bajos ingresos a los que la reforma busca apoyar mediante una mayor protección social básica.
Además de las reformas al impuesto sobre la renta personal, los impuestos a la propiedad, los impuestos a la herencia y una ampliación de la base del IVA pueden desempeñar un papel importante. Muchos países de América Latina presentan una baja recaudación del impuesto a la propiedad. Mejorar, actualizar y completar los catastros y garantizar sistemas precisos de valoración de propiedades son desafíos comunes que podrían contribuir a aumentar los ingresos tributarios. Fortalecer la capacidad de los gobiernos locales para administrar eficazmente el impuesto a la propiedad también debe formar parte de la estrategia. Varios países de la región tienen margen para mejorar el cumplimiento y reducir las exenciones y tasas reducidas del IVA, compensando a los hogares más pobres mediante transferencias. Una prioridad podría ser eliminar las exenciones que benefician principalmente a los sectores de mayores ingresos. Esta reforma podría aumentar la recaudación del IVA, reducir distorsiones y mejorar la equidad. Los impuestos a la herencia podrían utilizarse mucho más en América Latina y suelen ser muy progresivos. Dado que en algunos países de la región los subsidios energéticos representan un alto porcentaje del PIB, reducirlos y aplicar un impuesto al carbono generaría ingresos significativos. Modernizar las administraciones tributarias —mejorando el capital humano, los sistemas de información y el uso de tecnologías avanzadas, cruzando sistemáticamente datos de distintas fuentes y reforzando la facturación electrónica— también podría ayudar a aumentar la recaudación.
Umbral de ingresos a partir del cual los contribuyentes empiezan a tributar, como múltiplo del salario medio
Nota: Datos del año 2024 para Perú (cálculos en base al ingreso laboral promedio mensual PEN 1,765.9 a nivel nacional en 2024; el umbral que empieza a pagar impuesto sobre la renta de las personas es PEN 37,450 anual), del año 2020 para Argentina y Brasil, y del año 2022 para los otros países.
Fuente: OCDE Impuestos sobre los salarios 2023.
Un mayor esfuerzo por mejorar la eficiencia del gasto puede contribuir a crear el espacio fiscal necesario para financiar las reformas. Esto puede lograrse mediante un uso más sistemático de revisiones del gasto, incluidos los gastos tributarios, análisis costo-beneficio, mejores mecanismos de focalización y registros sociales, así como procesos de compras públicas más eficientes. Evaluaciones más sistemáticas de las políticas sociales y análisis costo-beneficio más rigurosos y transparentes de los proyectos de infraestructura también ayudarían a aumentar la eficiencia.
Identificar los posibles obstáculos a la implementación política de una reforma de protección social de gran alcance, como la propuesta aquí, implica reconocer quiénes serían los ganadores y los perdedores de la reforma. Los principales beneficiarios serían los hogares más vulnerables, ya que la expansión de la protección social promovería una sociedad más equitativa e inclusiva. Entre los grupos individuales, los mayores beneficios recaerían en los millones de latinoamericanos que hoy carecen de pensiones o de protección básica frente a la pobreza. Estos son los segmentos más vulnerables de la población, aunque no necesariamente los de mayor peso político.
Más allá de los hogares de bajos ingresos, habría beneficios potenciales amplios para la sociedad, dado que la informalidad generalizada está negativamente asociada con la productividad (Levy and Cruces, 2021[5]; Maloney, 2004[6]; Amin and Okou, 2020[7]). En el pasado, las condiciones demográficas favorables y los altos precios de las materias primas permitieron a varios países de la región crecer sin grandes aumentos de productividad. Sin embargo, a medida que menos jóvenes ingresan al mercado laboral, la población comenzará a envejecer rápidamente. En América Latina en su conjunto, la dinámica demográfica se convertirá en un freno al crecimiento en aproximadamente una década, y en algunos países este proceso comenzará antes. En este nuevo contexto, el crecimiento de la productividad será esencial para mejorar de forma sostenible los salarios y el nivel de vida, y las políticas que fomenten la formalización de trabajadores y empresas desempeñarán un papel importante.
Por el contrario, los grupos con beneficios menos evidentes incluirían a quienes ya participan en el mercado laboral formal. Entre los trabajadores formales, aquellos con ingresos cercanos al salario mínimo probablemente no se verían perjudicados, ya que su ingreso neto aumentaría gracias a la reducción de las contribuciones a la seguridad social, mientras que sus futuras pensiones no serían necesariamente menores. Los trabajadores formales con ingresos más altos podrían oponerse a la reforma si más de ellos deben comenzar a pagar impuesto sobre la renta personal. Sin embargo, dado que sus ingresos son significativamente superiores a los de los hogares de bajos ingresos que hoy permanecen en la informalidad, el efecto distributivo general de la reforma sería progresivo. Algunos de estos trabajadores de mayores ingresos también podrían beneficiarse de regímenes especiales de pensiones —como los de funcionarios públicos, docentes o miembros del poder judicial— que suelen otorgar beneficios actuariales más favorables que el régimen general. Integrar estos regímenes al sistema general podría generar resistencia política adicional, pero también reforzaría la equidad y la justicia del sistema previsional, ya que muchos de estos regímenes son más bien herencias de luchas de poder del pasado que resultado de un diseño racional.
Por último, las administraciones de la seguridad social podrían oponerse a una reforma que traslade parte de su financiamiento hacia los impuestos, por temor a pérdidas de ingresos. Este factor puede tener peso político en países con fondos de pensiones privados grandes y bien valorados, pero no hay razón para que estos no desempeñen un papel relevante en el diseño del pilar contributivo del sistema de pensiones.
Una preocupación mucho más amplia sería la desconfianza generalizada en la capacidad del Estado de Una preocupación más amplia es la desconfianza general en la capacidad del Estado para utilizar los ingresos tributarios adicionales en beneficio de la población. En algunos países, incluso donde los ingresos tributarios son bajos, parte de la ciudadanía tiende a oponerse a un mayor papel del gobierno por temor a que esos recursos se pierdan por corrupción o malversación. Las personas son más propensas a apoyar políticas cuando confían en que las instituciones públicas son competentes, actúan en el interés general y aplican las políticas de manera eficaz y justa (OECD, 2025[8]). Reforzar la confianza en el gobierno será fundamental para diseñar, aprobar e implementar con éxito reformas que aumenten los recursos administrados por el sector público. La desconfianza en el gobierno es alta en gran parte de América Latina, lo que reduce el apoyo a las reformas tributarias para financiar educación, protección social, seguridad y redistribución (Keefer, Scartascini and Vlaicu, 2018[9]). Reducir la corrupción y aumentar la transparencia y la rendición de cuentas puede contribuir a fortalecer la confianza en el gobierno (Scartascini and Valle Luna, 2020[10]).
Para aumentar la viabilidad de las reformas propuestas, es indispensable un debate de políticas que permita alcanzar el consenso necesario. Este debate debe basarse en evidencia y abordar de manera transparente la identificación de ganadores y perdedores, la cuantificación de los costos y los posibles impactos sobre distintos grupos de población. El análisis de la secuencia y el momento de implementación de las reformas también será determinante. Contar con un mandato claro y liderazgo político por parte del gobierno, que demuestre voluntad y compromiso para actuar, será igualmente importante (Tompson, 2009[11]).
Una estrategia de comunicación eficaz sobre la necesidad de las reformas y su impacto en los distintos grupos de población y en la sociedad en general será esencial para lograr la aceptación social y evitar percepciones erróneas. Esta estrategia puede incluir la difusión de información, consultas y diálogos con los actores involucrados. Para aprovechar plenamente su potencial, las autoridades deben establecer un diálogo bidireccional con la ciudadanía (OECD, 2020[12]). Las personas tienden a apoyar más las reformas cuando comprenden sus objetivos y mecanismos. Los malentendidos sobre los detalles de las políticas pueden reducir significativamente el apoyo, incluso cuando la reforma las beneficia (OECD, 2025[8]). La aceptación aumenta cuando las políticas incluyen compensaciones visibles para quienes pierden en el corto plazo y cuando se introducen gradualmente con calendarios claros. La confianza en el gobierno varía según el grupo demográfico y suele ser menor entre quienes se ven más afectados por las reformas, por lo que se requieren estrategias de comunicación dirigidas para atender las distintas preocupaciones y valores de la población (OECD, 2025[8]).
Otro aspecto importante para la adopción e implementación exitosa de las reformas es incorporar mecanismos de transición gradual, que pueden reducir la resistencia a los cambios propuestos (CAF, 2020[13]). Una clara secuenciación e implementación gradual de las reformas tributarias serán necesarias para hacerlas políticamente viables. Lo mismo ocurre con las reformas de pensiones, que requieren largos períodos de transición en los que las personas cercanas a la jubilación o ya retiradas no se vean afectadas, ya que difícilmente podrían tomar decisiones en el corto plazo que mitiguen el impacto potencial sobre sus ingresos. Las recomendaciones de reforma de este capítulo pueden implementarse de forma gradual, pero coordinada, mediante un enfoque de gobierno integral. En el pasado, soluciones parciales a problemas puntuales no han considerado la visión de conjunto y a menudo han generado nuevos desafíos.
Abordar la informalidad también requiere una aplicación más estricta de las normas, especialmente aquellas que buscan fortalecer los incentivos a la formalización. Un desafío clave para los gobiernos será garantizar que no se abusen las disposiciones vigentes, como cuando las empresas clasifican indebidamente a los trabajadores como independientes o utilizan contratos de servicios para evadir sus obligaciones regulatorias y tributarias. Las autoridades deben intensificar los esfuerzos de fiscalización para asegurar que los trabajadores, incluidos los independientes, y las empresas paguen sus impuestos. Aunque la región ha avanzado en la reducción de la evasión fiscal —mediante la digitalización de las administraciones tributarias y la facturación electrónica— aún hay margen para mejorar. También se deben redoblar los esfuerzos para dotar de recursos adecuados a las instituciones encargadas de aplicar las leyes laborales, con inspectores bien formados y capacidad para recopilar y analizar información relevante. La agilización del régimen sancionador y la mejora de la presencia institucional en zonas rurales siguen siendo tareas pendientes en muchos países de la región.
Además, las reformas deben contar con mecanismos de seguimiento y evaluación regulares para asegurar el avance hacia sus objetivos. Un marco sólido de monitoreo y evaluación puede aumentar la confianza en las reformas y reforzar el sistema de protección social, al tiempo que constituye la herramienta más eficaz para medir resultados y orientar mejoras. Colombia, por ejemplo, ya dispone de un sistema avanzado de evaluación de políticas públicas, al igual que otros países de la región. Reforzar estos procesos, vincular de forma más estrecha la planificación, el presupuesto y la evaluación, acelerar la retroalimentación entre resultados y decisiones, y mejorar la calidad de los datos desde el inicio de la implementación contribuiría a una mejor ejecución de las políticas sociales y a una mayor viabilidad de las reformas.
Por último, también es necesario encontrar el momento adecuado para emprender reformas de gran alcance. El fuerte impacto negativo de la pandemia de COVID-19 sobre la inclusión social y el crecimiento potencial puede haber generado un impulso favorable para la reforma. La literatura muestra que las reformas estructurales, incluidas las de protección social, suelen ser más factibles en tiempos de dificultades económicas (Sturzenegger and Tommasi, 1998[14]; Drazen and Grilli, 1993[15]). La pandemia también provocó un nivel sin precedentes de apoyo público, con nuevas o ampliadas prestaciones sociales. A la luz del amplio apoyo otorgado por los gobiernos durante la crisis sanitaria, es posible que hoy la ciudadanía confíe más en el Estado cuando enfrenta situaciones de necesidad y que las expectativas sobre su papel y capacidad para brindar protección social sean mayores que hace unos años.
Todas estas consideraciones refuerzan la necesidad de avanzar hacia un sistema de protección social compatible con bajos incentivos a la informalidad y que garantice beneficios para quienes los necesitan. Construir los sistemas de protección social en América Latina fue una tarea larga y difícil, pero finalmente se logró, pese a los desafíos pendientes en su diseño. Ahora es el momento de reformarlos para alcanzar mejores condiciones de vida y sociedades más inclusivas en toda la región.
Referencias
[7] Amin, M. and C. Okou (2020), “Casting a shadow: Productivity of formal firms and informality”, Review of Development Economics, Vol. 24/4, pp. 1610-1630, https://doi.org/10.1111/RODE.12697.
[13] CAF (2020), Los sistemas de pensiones y salud en América Latina. Los desafíos del envejecimiento, el cambio tecnológico y la informalidad, http://scioteca.caf.com/handle/123456789/1652.
[15] Drazen, A. and V. Grilli (1993), “The Benefit of Crises for Economic Reforms”, American Economic Review, Vol. 83/3, pp. 598-607.
[2] IMF (2019), Brazil: Boom, Bust, and Road to Recovery, INTERNATIONAL MONETARY FUND, https://doi.org/10.5089/9781484339749.071.
[9] Keefer, P., C. Scartascini and R. Vlaicu (2018), Shortchanging the Future: The Short-Term Bias of Politics, Inter-American Development Bank, https://flagships.iadb.org/en/DIA2018/chapter-10-shortchanging-future-short-term-bias-politics.
[5] Levy, S. and G. Cruces (2021), “Time for a New Course: An Essay on Social Protection and Growth in Latin America”, UNDP Latin America and the Caribbean Working Paper Series, No. 24, United Nations Development Programme, https://www.latinamerica.undp.org/content/rblac/en/home/library/human_development/time-for-a-new-course--an-essay-on-social-protection-and-growth-.html (accessed on 21 September 2021).
[6] Maloney, W. (2004), “Informality Revisited”, World Development, Vol. 32/7, pp. 1159-1178, https://doi.org/10.1016/J.WORLDDEV.2004.01.008.
[8] O. (ed.) (2025), Getting the Public on Side: How to Make Reforms Acceptable by Design, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/262255fd-en.
[1] OECD (2022), OECD Economic Surveys: Colombia, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/25222961.
[12] OECD (2020), Communicating Open Goverment. A How to Guide., https://www.oecd.org/gov/Open-Government-Guide.pdf.
[3] OECD (2020), OECD Economic Surveys: Brazil 2020, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/250240ad-en.
[4] OECD (2018), OECD Economic Surveys: Brazil 2018, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/eco_surveys-bra-2018-en.
[10] Scartascini, C. and J. Valle Luna (2020), The Elusive Quest for Growth in Latin American and the Caribbean: The Role of Trust, Inter-American Development Bank, https://doi.org/10.18235/0002522.
[14] Sturzenegger, F. and M. Tommasi (1998), The Political Economy of Reform, The MIT Press.
[11] Tompson, W. (2009), The Political Economy of Reform: Lessons from Pensions, Product Markets and Labour Markets in Ten OECD Countries, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264073111-en.