Daniel Duque
Jens Matthias Arnold
Ampliar la protección social y combatir la informalidad en América Latina
Resumen
Brasil ha construido a lo largo de los años un sofisticado sistema de protección social, que ha contribuido de manera sustancial a la reducción de la pobreza y la desigualdad. Al mismo tiempo, la carga fiscal del sistema es considerable, y la financiación de muchas prestaciones de protección social depende de las cotizaciones laborales y los impuestos de quienes tienen un empleo formal, lo que no es el caso de casi el 40% de la población activa. Estas contribuciones crean una brecha significativa entre el salario neto de los trabajadores y el costo que supone para los empleadores la creación de estos puestos de trabajo formales, lo que a su vez puede ser una de las razones que explican la elevada informalidad laboral. Una reducción de estos elevados costos laborales no salariales para los trabajadores con salarios bajos, cercanos al salario mínimo, podría generar importantes beneficios para la formalización. En este capítulo se proponen reformas que podrían servir para reducir el costo de la creación de empleo formal y promover la formalización, siempre que se puedan identificar fuentes alternativas de financiamiento para las cargas laborales de los trabajadores formales con salarios bajos. Esto podría permitir que muchos más trabajadores se incorporaran al sector formal y se beneficiaran de mejores prestaciones de protección social.
En las últimas décadas, Brasil ha construido uno de los sistemas de protección social más sofisticados y amplios de América Latina. La cobertura y los niveles de las prestaciones superan a los de muchos países de la región, incluyendo una cobertura casi universal de pensiones de vejez, un sistema de salud pública universal y transferencias monetarias condicionadas que llegan a casi 20 millones de hogares. Estas prestaciones de protección social cubren riesgos como la longevidad, la salud y la pobreza, y contribuyen de manera sustancial a la reducción de la pobreza y la desigualdad en Brasil. El gasto en políticas sociales ascendió a más del 16,5% del PIB en 2023.
El sistema actual ha evolucionado a lo largo de los años dados los repetidos intentos de introducir mejoras y abordar las deficiencias y retos puntuales que se habían convertido en prioridades en diferentes momentos. Estas repetidas incorporaciones al sistema lo han hecho más amplio y completo, pero no necesariamente más coherente en su conjunto. Desde la perspectiva actual, el sistema de protección social de Brasil en su conjunto tiene margen para mejorar tanto la eficiencia con la que utiliza los fondos públicos para mejorar los resultados sociales como los incentivos que crea.
La protección social en Brasil comparte muchas similitudes con otros países de la región: su origen se remonta a las prestaciones de la seguridad social, inspiradas libremente en los sistemas de las economías avanzadas, financiadas principalmente mediante cotizaciones sobre los ingresos laborales y con acceso a las prestaciones limitado a quienes cotizan, lo que hoy en día se entiende comúnmente como los trabajadores del sector formal. Las mismas se han complementado con prestaciones de asistencia social para quienes trabajan en el sector informal, financiadas en gran medida con recursos presupuestarios, es decir, con ingresos fiscales generales. En la actualidad, coexisten muchas prestaciones diferentes, que en ocasiones se solapan, y dan lugar a un sistema de protección social que presenta cierto grado de fragmentación.
Una de las consecuencias del complejo sistema de protección social es la considerable carga financiera que su financiamiento supone para la sociedad, que no hará más que aumentar a medida que la población envejece, y las distorsiones derivadas de la forma en que se financia. Dado que la mayor parte de la seguridad social del sector formal se financia mediante gravámenes sobre el trabajo (formal), Brasil se caracteriza por tener elevados costos laborales no salariales en el mercado laboral formal, que consisten en impuestos sobre las nóminas y cotizaciones sociales. Esta elevada carga fiscal crea una diferencia significativa entre el costo de crear un puesto de trabajo formal y el de contratar a una persona de manera informal.
En 2023, alrededor del 39% de la población activa carecía de acceso a un empleo formal. La informalidad tiene varias consecuencias severas. Por un lado, impide a los trabajadores acceder a mejores oportunidades de ingresos y a empleos de mayor calidad. Esto concuerda con una tasa de pobreza más de cinco veces más alta entre quienes tienen empleos informales, y cuyos ingresos son más de un 45 % más bajos que los de los trabajadores formales (IBGE, 2024). Además, la informalidad priva a una parte significativa de la población del acceso a algunas prestaciones de la seguridad social, como se describe con más detalle en este capítulo.
Además, la informalidad también conlleva otras desventajas para el bienestar y la productividad de las personas, como la falta de acceso al crédito, debido a la ausencia de ingresos declarados. Esto impide a los trabajadores informales recurrir a los mercados de crédito para suavizar el consumo en caso de necesidades de gasto inesperadas y reduce el margen para realizar inversiones que mejoren la productividad de las actividades de los trabajadores autónomos. Cuando empresas enteras se mantienen al margen del sector formal, las dificultades para acceder al crédito pueden frenar la productividad y el crecimiento de estas empresas, lo que convierte a la informalidad en un claro obstáculo para el crecimiento de la productividad. Por último, la informalidad también reduce la recaudación de impuestos. Esto es cierto desde una perspectiva estática debido a la pérdida de ingresos fiscales en la actualidad. Pero las pérdidas son probablemente aún mayores desde una perspectiva dinámica, ya que las empresas y los trabajadores podrían obtener mayores ingresos a lo largo del tiempo si no se vieran frenados por las limitaciones que la informalidad impone a su desarrollo, lo que a la larga los llevaría a contribuir más impuestos.
Si bien la informalidad tiene muchas causas, mejorar los incentivos resultantes del financiamiento actual de la protección social probablemente pueda contribuir en gran medida a reducirla y promover la creación de empleo formal. La estructura actual de costos y beneficios asociados con la legislación laboral y de seguridad social hace que la creación de empleo formal sea costosa, y que la informalidad sea una forma común de evasión fiscal. Por lo tanto, mejorar los incentivos para la creación de empleo formal es una vía prometedora para reducir la informalidad, junto con otras políticas, como mejoras de la normativa laboral y una mejor aplicación de la ley.
Este capítulo sobre Brasil trata de trazar un camino a seguir para fortalecer los mecanismos de protección social de manera que se desvincule tanto el acceso como a la protección social como su financiamiento del empleo en el sector formal. En cuanto a las pensiones de vejez, se sostiene que la cobertura y los niveles de prestaciones han avanzado considerablemente, pero que la manera que se financian estas pensiones sigue planteando retos para los incentivos a la formalización. En lo que respecta a las prestaciones para las personas en edad de trabajar, el capítulo sostiene que el principal programa de transferencias monetarias condicionadas de Brasil, el programa Bolsa Família, que se ha mejorado sustancialmente en 2023, puede desempeñar un papel fundamental en esta transformación y ser una herramienta clave para romper el círculo vicioso entre la pobreza y la informalidad en Brasil.
Algunas de las mejoras propuestas en materia de incentivos requerirán encontrar maneras alternativas de financiar la protección social. Para ello será necesario aumentar los ingresos procedentes de otras fuentes o encontrar ahorros reconsiderando algunos de los gastos actuales y aumentando su eficiencia. Brasil tiene un margen significativo para mejorar la eficiencia del gasto público, como se documenta en varias ediciones de los Estudios Económicos de Brasil de la OCDE, y algunas de estas propuestas de financiamiento se detallarán en la sección 6 de este capítulo.
La informalidad ha disminuido significativamente desde la década de 1980, cuando alrededor del 60% de la población activa trabajaba en empleos informales (Gráfico 5.1). Tras un período de ligeras fluctuaciones en torno a estos altos niveles durante las décadas de 1980 y 1990, el mercado laboral brasileño experimentó un descenso sin precedentes en la incidencia de la informalidad a partir de principios de la década de 2000.
Esta disminución de la informalidad se produjo en el contexto de una notable transformación del mercado laboral, tanto en términos de su composición sectorial como de la distribución de los ingresos, con mejoras significativas en la distribución de los ingresos hacia niveles más bajos de desigualdad. La informalidad se redujo en más de un tercio entre 2000 y 2012, pasando de más del 60% a principios del milenio a menos del 40% en 2016. Esto fue aún más notable si se tiene en cuenta que el salario mínimo aumentó un 61% en términos reales durante el mismo período.
Porcentaje de trabajadores informales
Nota: Los años 1991, 2000 y 2001 son interpolados. Los trabajadores autónomos sin registrar se clasifican como informales.
Fuente: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios, enlace bajo: https://www.ibge.gov.br/en/statistics/multi-domain/science-technology-and-innovation/20620-summary-of-indicators-pnad2.html
Un ejercicio de desglose sugiere que gran parte de la disminución de la informalidad entre 2003 y 2012 puede atribuirse a las mejoras en el nivel educativo, reflejadas en una menor participación de los trabajadores con menor nivel educativo y menos experiencia, además de los cambios sectoriales y la absorción directa de los trabajadores desempleados en el sector formal (Barbosa Filho & Moura, 2015). Del mismo modo, los resultados de los modelos llevan a la conclusión de que los cambios en la composición de la población activa brasileña son el factor más importante detrás de la reducción de la informalidad que se produjo durante este período (Haanwinckel & Soares, 2020).
Desde 2016, la informalidad se ha mantenido bastante estable en torno al 40%, y más recientemente ligeramente por debajo de ese porcentaje. Si bien esto significa que se han consolidado los logros de las últimas décadas en términos de reducción de la informalidad, la tendencia secular a la baja ha llegado a su fin y la informalidad se ha mantenido persistente, lo que apunta a factores estructurales que impiden que siga disminuyendo.
Similar a otros países de la región, los tipos de prestaciones de protección social disponibles para los trabajadores formales e informales no suelen ser los mismos, aunque en Brasil son menos dispares que en otros países de América Latina. Esto se debe a que Brasil ha tenido un éxito especial en la ampliación de las prestaciones no contributivas disponibles para los trabajadores informales, quienes, como resultado, están lejos de quedar sin cobertura de protección social.
5.3.1. Las pensiones han logrado una cobertura casi universal, pero generan fuertes distorsiones
Las pensiones de vejez han alcanzado una cobertura casi universal en Brasil gracias a una combinación de regímenes contributivos y no contributivos. El gasto público en pensiones representó el 11,9% del PIB en 2023, lo que es elevado en relación con la proporción de personas mayores en la población (Gráfico 5.2, panel A). El gasto en pensiones seguirá aumentando, ya que la población de Brasil envejece más rápidamente que la de la mayoría de los demás países del mundo (UN, 2024). La edad mediana ha aumentado 6 años entre 2010 y 2022, y la población de 65 años o más ha crecido un 57% durante ese período. Paralelamente, la esperanza de vida al nacer ha aumentado casi 6 años desde 2000, alcanzando unos 76 años en 2021, 80 años para las mujeres y 72 para los hombres (OECD, 2021).
En la práctica, todas las personas con trabajo formal están afiliadas al régimen general de previsión social para los empleados del sector privado (RGPS) o al régimen de los funcionarios públicos gestionado por los gobiernos federal, estatales o municipales (RPPS). Aunque las prestaciones y los costos fiscales difieren entre ambos regímenes, siendo el régimen de los funcionarios públicos algo más generoso en muchos casos, ambos sistemas garantizan a sus beneficiarios una pensión de al menos un salario mínimo. Las tasas de sustitución en los sistemas de pensiones contributivos de Brasil son, en general, más altas que en la mayoría de los países de la OCDE. Para quienes ganan un salario medio, las prestaciones de jubilación del RGPS sustituyen el 88,4% de esos ingresos brutos, frente al 50,7% de la media de la OCDE.
La reforma de las pensiones de 2019 supuso un paso importante para contener los futuros aumentos de los costos de las pensiones y reforzó la sostenibilidad del sistema (Recuadro 5.1). Introdujo una edad mínima general de jubilación de 62 años para las mujeres y 65 para los hombres, lo que elevó la edad efectiva de jubilación a niveles más cercanos a la media de la OCDE (Gráfico 5.2, panel B). Se estima que la reforma de las pensiones de 2019 generará un ahorro de alrededor de 10 puntos porcentuales del PIB en 10 años (OECD, 2020; IFI, 2019).
En noviembre de 2019, Brasil aprobó una reforma previsional que incluía una amplia gama de cambios en los parámetros. Entre ellos se introdujo la edad mínima general de 62 años para las mujeres y de 65 para los hombres, cuando antes las jubilaciones basadas en los años de cotización resultaban en una edad efectiva de jubilación de 53 años para las mujeres y de 56 para los hombres. Las tasas de cotización se hicieron progresivas, lo que supuso un aumento considerable de las cotizaciones para los trabajadores con salarios altos y una reducción de las tasas para los trabajadores con salarios mínimos. Las pensiones de supervivencia ya no serán el 100% de la pensión del cónyuge fallecido, sino que variarán en función del número de personas a cargo. También se introdujeron límites a la acumulación de prestaciones.
La reforma mejora la huella distributiva del sistema de pensiones. Al establecer una edad de jubilación obligatoria, puso fin a la práctica según la cual las personas con bajos ingresos que han trabajado parte de su vida en el sector informal se jubilaban más tarde que otras personas que se jubilaban en función de los años de cotización en el sector formal. Además, la reforma reduce las desigualdades entre el régimen del sector privado y el del sector público, ya que este último era mucho más generoso antes.
Nota: La tasa de sustitución neta es el derecho individual a una pensión dividido por los ingresos netos antes de la jubilación, considerando el impuesto a la renta de la persona física y las contribuciones a la seguridad social realizadas por los trabajadores y jubilados.
Fuente: OECD Pensions at a Glance 2023; World Bank; Tribunal de Contas da União; y cálculos de la OCDE.
Una característica particular de las pensiones y otras prestaciones del sector formal, y un importante factor que contribuye al aumento de los costos de las pensiones, ha sido el actual patrón de indexación de estas prestaciones. La Constitución de Brasil establece que ninguna prestación de vejez puede ser inferior al salario mínimo. Al mismo tiempo, el valor real del salario mínimo ha experimentado fuertes aumentos, del 33% en los últimos 15 años. Tras estos aumentos, el salario mínimo se sitúa ahora entre el 60º y el 70º percentil de la distribución de los ingresos, lo que significa que entre el 60% y el 70% de los brasileños tienen ingresos mensuales inferiores al salario mínimo (Gráfico 5.3). Esta fuerte indexación real explica las elevadas tasas de sustitución de las pensiones en Brasil (OECD, 2023) y ha beneficiado principalmente a los hogares con ingresos superiores a la media, lo que ha agravado la desigualdad de ingresos.
Nota: La pobreza extrema se define como ganar menos de 2,15 USD 2017 PPA al día. La pobreza se define como ganar menos de 6,85 USD 2017 PPA al día.
Fuente: IBGE (PNAD Contínua) y Banco Central do Brasil.
Las prestaciones formales de la seguridad social se han complementado con pensiones no contributivas desde principios de la década de 1990. La ampliación de las pensiones no contributivas ha sido fundamental para lograr una cobertura casi universal a partir de los 65 años, con aproximadamente el 99% de las personas de 65 años que reciben una pensión contributiva o no contributiva, de las cuales el 20% recibe una pensión contributiva de la seguridad social y el 80% una pensión no contributiva.
Las pensiones no contributivas se conceden a través de dos regímenes. En las zonas rurales, las personas que (presumiblemente) hayan trabajado la mayor parte de su vida en actividades agrícolas o forestales recibirán una pensión rural sin necesidad de haber cotizado anteriormente, con un nivel de prestación garantizado equivalente al salario mínimo, más un pago mensual adicional (13º mes) al año. En las zonas urbanas, las personas que alcanzan los 65 años y cuyos ingresos son inferiores al 25% del salario mínimo tienen acceso a una pensión no contributiva específica, denominada Benefício de Prestacão Continuada (BPC), que proporciona un salario mínimo mensual a los trabajadores urbanos con bajos ingresos, pero sin la paga extraordinaria de diciembre. El importe de estas prestaciones no contributivas, equivalentes y automáticamente indexadas al nivel del salario mínimo, implica que las prestaciones de pensiones no contributivas se sitúan al mismo nivel que las pensiones de la seguridad social para la mayoría de las personas con bajos ingresos, ya que el salario mínimo también actúa como suelo para las pensiones de la seguridad social. De hecho, la gran mayoría de las prestaciones de pensiones de la seguridad social concedidas en el marco del RGPS y el RPPS ascienden a un salario mínimo.
Ambas pensiones son derechos constitucionales, por lo que todos los trabajadores que tengan derecho a cualquiera de ellas podrán acceder a las mismas, independientemente de las restricciones presupuestarias federales. De este modo, las pensiones entre las personas mayores se han convertido en prácticamente universales. Estos programas han erradicado prácticamente la pobreza extrema entre las personas mayores, que ahora afecta a menos del 1% de los grupos de edad avanzada.
Fuente: PNADC 2023.
5.3.2. Las prestaciones de asistencia social para la población en edad de trabajar son efectivas para reducir la pobreza
Las prestaciones de asistencia social para las personas en edad de trabajar consisten principalmente en transferencias monetarias condicionadas, que logran una cobertura amplia, casi universal, entre el grupo destinatario. El programa insignia de Brasil para la lucha contra la pobreza, el programa Bolsa Família (PBF), llega a alrededor del 27% de los hogares, utilizando un mecanismo de identificación de los hogares pobres bastante preciso a través de un gran registro público, denominado el Cadástro Único. El programa combina un umbral de elegibilidad, es decir, los ingresos máximos que puede tener un hogar para poder beneficiarse de la prestación, y un nivel de prestación que varía principalmente en función del número de hijos del hogar.
Antes de la pandemia, el presupuesto de Bolsa Família registró una disminución constante del 13% en términos reales entre 2014 y 2019 (Governo Federal, 2020). Desde 2010, los reajustes en la línea de pobreza extrema que sirven como umbral de elegibilidad para Bolsa Família habían sido insuficientes para compensar las pérdidas inflacionarias. Las crecientes presiones sobre el gasto del Bolsa Família se debían en parte a unas normas presupuestarias muy rígidas que incluyen la indexación automática de las prestaciones de la seguridad social, a las que no pertenecen las prestaciones del Bolsa Família, y un piso de gasto mínimo en determinadas áreas. Ante el aumento del gasto obligatorio, los recortes continuos del gasto discrecional, al que pertenece el Bolsa Família en términos presupuestarios, eran la única palanca para cumplir los objetivos fiscales. La inversión pública, que también se considera gasto discrecional, corrió la misma suerte al verse desplazada por la incapacidad de frenar el gasto obligatorio, la mayor parte del cual está consagrado en la Constitución brasileña y, por lo tanto, es más difícil de modificar desde el punto de vista político (OECD, 2020). En ausencia de reajustes durante el período 2014-2016, el beneficio mensual medio se redujo en un 20% en esos tres años, un momento en el que aumentaron la pobreza y la desigualdad (Barbosa et al., 2020). Los nuevos ajustes no llegaron hasta 2016 y 2018, pero fueron insuficientes para compensar las pérdidas anteriores. A finales de 2019, la prestación media del PBF seguía siendo un 16% inferior a los niveles de 2014.
En abril de 2020, el Gobierno federal puso en marcha el programa Auxílio Emergencial (Ayuda de Emergencia) para mitigar el fuerte impacto de la pandemia de COVID-19 en los trabajadores informales. Su cuantía fue propuesta inicialmente por el Poder Ejecutivo en 200 BRL al mes, pero luego fue aumentada a 500 BRL por el Congreso y finalmente se fijó en 600 BRL en un acuerdo entre ambos. La prestación estaba destinada a los trabajadores informales y a las personas desempleadas de familias con bajos ingresos. Para poder recibirla, los adultos solo tenían que registrarse en una aplicación móvil creada a tal efecto. Los beneficiarios del programa Bolsa Família pasaron a ser elegibles automáticamente, pero tuvieron que sustituir una prestación por otra.
Con esta amplia elegibilidad, el programa alcanzó a unos 66 millones de beneficiarios en agosto de 2020. En ese momento, la mitad de la población vivía en un hogar en el que al menos uno de sus miembros había recibido la transferencia. El programa se ejecutó durante todo el año 2020, con una reducción de la cuantía de las prestaciones a la mitad en los últimos meses del año. El programa se mantuvo con un diseño ligeramente diferente entre abril y septiembre de 2021.
El importante apoyo a los ingresos proporcionado por el Gobierno federal durante la pandemia mitigó gran parte del impacto económico de la pandemia en los hogares con bajos ingresos (Duque, 2020). Sin embargo, con un costo fiscal de casi el 8% del PIB, el valor del programa fue muy elevado en comparación con otros países, lo que situó a Brasil en segundo lugar entre las economías emergentes en cuanto a gasto no sanitario relacionado con la COVID-19, solo por detrás de Chile (IMF, 2021). Cuando el Auxílio Emergencial finalizó en octubre de 2021, el Gobierno federal modificó el programa Bolsa Família y lo renombró Auxílio Brasil. El nuevo programa era similar al diseño del Bolsa Família, con un ajuste de la línea de elegibilidad de 89 a 100 BRL por persona y un enfoque continuamente fuerte en las familias con niños pequeños.
Si bien el beneficio básico de 190 BRL por familia y mes no distaba mucho de los niveles previos a la pandemia, una bonificación temporal elevó el nivel de los beneficios a 400 BRL por familia (alrededor del 25% de los ingresos medios), lo que supuso más del doble del gasto en el programa (IFI, 2021). Para financiar este considerable gasto adicional, el Gobierno federal obtuvo varias exenciones temporales del Congreso en 2022. A principios de 2023, el Gobierno restableció el programa Bolsa Família, suspendió el Auxílio Brasil y aumentó de forma permanente el valor de la transferencia a 600 BRL más prestaciones variables, lo que supuso un nivel medio de prestaciones de 680 BRL, alrededor del 38% de los ingresos medios. La prestación mínima, que ya se había aumentado temporalmente durante la pandemia para hacer frente a las enormes pérdidas de ingresos, representa ahora alrededor del 46% del salario mínimo (Gráfico 5.3). Los datos preliminares sugieren que, a este nivel, las prestaciones del programa Bolsa Família parecen estar más cerca de indicar una correlación negativa con la participación laboral (Duque 2023, 2024). Esta medida elevó el costo total del programa a alrededor del 1,5% del PIB en 2024. Las condiciones originales relacionadas con la escolaridad y la atención sanitaria se restablecieron plenamente en el nuevo diseño del programa Bolsa Família.
5.3.3. Las prestaciones del mercado laboral se limitan a los trabajadores formales
Un ámbito cubierto por el seguro social contributivo, pero no por las prestaciones no contributivas, es la protección contra los riesgos económicos relacionados con el desempleo, la salud y la maternidad, incluidas la licencia de maternidad y la baja por enfermedad remunerada. El acceso a estas prestaciones es probablemente la diferencia más destacada en la cobertura de las prestaciones entre los trabajadores formales e informales en Brasil. No existen disposiciones para asegurar a los trabajadores informales contra pérdidas repentinas de ingresos, como las relacionadas con despidos o quiebras de empresas.
La necesidad de un seguro de ingresos de los trabajadores informales suele ser mayor que la de los trabajadores formales. Los trabajadores informales tienden a verse afectados con mayor frecuencia por el shock que supone la pérdida de ingresos que los trabajadores formales (Gomes et al., 2019). Esto está relacionado con una mayor volatilidad entre los trabajadores informales, tanto en términos de ingresos efectivos como de horas trabajadas. Por ejemplo, entre el primer trimestre de 2018 y 2019, las horas trabajadas por los trabajadores informales tuvieron una desviación estándar media del 24% de sus horas medias, también denominada coeficiente de variación, frente al 18% de los trabajadores formales. Del mismo modo, los ingresos de los trabajadores informales tuvieron un coeficiente de variación del 37%, superior al 29% de los empleados formales.
Las prestaciones de asistencia social, como Bolsa Família, podrían, en principio, cubrir estas necesidades de seguro y ayudar a los trabajadores informales que se enfrentan a pérdidas repentinas de ingresos, si se desembolsaran rápidamente tras producirse la pérdida de ingresos. Sin embargo, en la práctica, las largas demoras entre la solicitud de las prestaciones de la Bolsa Família y su adjudicación final limitan gravemente el potencial de las transferencias monetarias condicionadas para ayudar a una familia de manera oportuna en momentos en que uno de sus miembros pierde sus ingresos.
Los trabajadores formales tienen acceso a dos programas distintos que proporcionan prestaciones en caso de despido. Aunque son de naturaleza muy diferente, ambos planes tienen esencialmente el mismo objetivo: proporcionar recursos a los trabajadores del sector formal que han sido despedidos (OECD, 2020).
El Seguro Desemprego es una prestación que proporciona un beneficio de hasta dos salarios mínimos durante un período de 3 a 5 meses tras un despido considerado sin causa justificada según lo establecido por la ley. Esta prestación, establecida por la Constitución de 1946, está regulada actualmente por el artículo 7 de la Constitución brasileña de 1988. Los criterios para acceder al Seguro Desemprego incluyen haber recibido salarios durante períodos que pueden variar entre 6 y 12 meses, dependiendo del número de solicitudes previas de la prestación, además de otros requisitos secundarios. La prestación se concede por un período máximo que varía entre tres y cinco meses, a partir de la fecha del despido. El importe de la prestación depende del salario anterior. Para los trabajadores con bajos ingresos que ganan hasta 1,5 salarios mínimos, la prestación se fija en el 80% del salario anterior. Para los trabajadores que ganan más de 1,5 salarios mínimos, la tasa de sustitución disminuye con el salario, con un límite máximo global de aproximadamente 2 salarios mínimos (2313,74 BRL). Con un costo fiscal de alrededor del 0,4% del PIB en 2023, el Seguro Desemprego se financia con recursos específicos procedentes de un impuesto sobre el volumen de negocios de las empresas.
El Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) es un régimen de desempleo de cuentas individuales creado en 1966 con el objetivo de proporcionar una mayor estabilidad financiera a los trabajadores formales. Las cotizaciones al régimen son aportadas por el empleador a una tasa del 8% del salario, o del 11,2% para los trabajadores domésticos, con aportes complementarios del Gobierno Federal que generan un costo fiscal de alrededor del 0,3% del PIB. El FGTS permite a los trabajadores retirar el saldo de su cuenta individual en caso de despido o para la compra de una vivienda. Tradicionalmente, los saldos de las cuentas han sido remunerados por debajo de las tasas de mercado e incluso por debajo de la inflación en todos los años excepto dos desde 1995, lo que da a los balances del FGTS un carácter de ahorro forzoso por el que los trabajadores podrían obtener una mejor rentabilidad en otros lugares. Los balances se utilizan para financiar programas de políticas públicas, entre otros, en los ámbitos de la vivienda e infraestructura. Más recientemente, se ha introducido la posibilidad de realizar retiros anuales del FGTS, incluso sin despido, pero los trabajadores que ejercen esta opción no pueden volver a retirar fondos en caso de despido, lo que contradice el objetivo original del régimen, que es de proteger a los trabajadores contra las pérdidas de ingresos asociadas al despido.
Además de estos dos programas, Brasil ofrece prestaciones por empleo a los trabajadores formales con salarios bajos (Abono Salarial), con la condición de que hayan estado registrados durante al menos cinco años, excluidos los trabajadores domésticos y los empleados por cuenta de particulares. Se trata de una prestación anual que complementa los salarios de los trabajadores formales que han ganado, como media, hasta dos salarios mínimos al mes durante el año, prorrateada para aquellos que hayan trabajado menos de un año calendario completo. Los trabajadores domésticos y los empleados por particulares no están cubiertos. Este programa estaba destinado inicialmente a apoyar a las personas con bajos ingresos, pero, dados los parámetros actuales y la informalidad generalizada, el Abono Salarial ya no cumple este objetivo. Todos los trabajadores formales ganan al menos un salario mínimo y, tras muchos años de fuertes aumentos reales, el salario mínimo se sitúa actualmente alrededor del percentil 65 de la distribución de los ingresos. El 30% más pobre de los hogares brasileños recibió solo el 17% de las prestaciones distribuidas por el Abono Salarial en 2017 (CMAG, 2020). Para contrastar, una pareja sin hijos con dos empleos formales ganando entre 1 y 2 salarios mínimos cada uno, por ejemplo, tendrá derecho a esta transferencia, a pesar de encontrarse entre el 40% más rico de la distribución de ingresos, según los cálculos realizados a partir de los datos de hogares de la PNAD Contínua de 2019. En definitiva, el Abono Salarial beneficia principalmente a la clase media, mientras que los trabajadores con bajos ingresos reales son aquellos con empleos informales que ganan menos del salario mínimo. El presupuesto del programa era de alrededor del 0,3% del PIB en 2023, financiado con recursos asignados procedentes de un impuesto sobre el volumen de negocios de las empresas.
5.3.4. El impacto del gasto social actual sobre la distribución
En general, el conjunto actual de gastos en protección social de Brasil no se caracteriza por una fuerte orientación hacia los hogares de bajos ingresos. El sector público destina alrededor del 12,9% del PIB a pensiones del sector formal y seguridad social, lo que supera con creces el gasto en cualquier otro programa de protección social. A esto le sigue alrededor del 1,7% del PIB destinado a transferencias monetarias condicionadas, incluido el programa Bolsa Família. Las pensiones no contributivas representan alrededor del 0,9% del PIB, mientras que Brasil destina el 0,7% del PIB a prestaciones del mercado laboral (Gráfico 5.5, Panel A).
Al mismo tiempo, el gasto público en pensiones de la seguridad social tiene un mayor impacto en los ingresos disponibles de los hogares con ingresos altos que en los de los hogares con ingresos bajos, incluso en relación con los ingresos disponibles, como se muestra en la línea verde ascendente del panel B del Gráfico 5.5. Esto implica que las pensiones públicas agravan, en lugar de atenuar, las desigualdades de ingresos. Lo contrario ocurre con las pensiones no contributivas y, en especial, con las transferencias monetarias condicionadas, que tienen una mayor repercusión en los ingresos de las personas con bajos ingresos que en los quintiles de ingresos más altos. Las prestaciones del mercado laboral también son ligeramente progresivas, pero en menor medida que las dos últimas categorías. La progresividad de las prestaciones del mercado laboral se debe, en particular, a su menor importancia para el quintil de ingresos más alto, probablemente como consecuencia de los límites máximos aplicados a las prestaciones globales de los regímenes de seguro de desempleo. Para los trabajadores informales, que son más vulnerables que los formales y se concentran en gran medida en los quintiles de ingresos más bajos, los patrones que se muestran en la figura 3.5 significan que solo pueden acceder a una pequeña parte del gasto total en protección social, ya que están excluidos tanto de las pensiones de la seguridad social como de las prestaciones del mercado laboral.
Fuente: Panel A: Tesouro Nacional, Estatísticas Fiscais do Governo Geral 2023. Panel B: IBGE, POF 2017/18.
Otra forma de evaluar el éxito de las políticas de protección social para los hogares vulnerables es examinar el porcentaje de la población que participa en programas de protección social, prestaciones por desempleo y programas activos del mercado laboral, incluidos los beneficiarios directos e indirectos. En lo que respecta a este indicador, Brasil ocupa una posición intermedia entre los países analizados, con alrededor del 50% de la población con algún tipo de acceso a dichas prestaciones (Gráfico 5.6). Si se analiza la incidencia de las prestaciones y se centra la atención en los hogares más vulnerables, es decir, el 20% más pobre de la población, Brasil obtiene peores resultados en comparación con otros países: solo el 4% del total de las prestaciones de protección social y del mercado laboral se destina al quintil inferior de la distribución de la renta, frente a alrededor del 9% en el país promedio como figura en el Gráfico 5.6.
Nota: Datos basados en las encuestas representativas a hogares de las oficinas nacionales. Los programas de protección social y de mercado laboral incluyen seguridad social, redes de protección social, prestaciones por desempleo y programas activos del mercado laboral.
Fuente: ASPIRE: The Atlas of Social Protection, World Bank, bajo el enlace https://www.worldbank.org/en/data/datatopics/aspire
Los elevados costos laborales no salariales, que financian en gran medida la protección social del sector formal, generan una diferencia significativa entre el costo del trabajo formal y el informal en Brasil (Firpo and Portella, 2021). En conjunto, las diferentes contribuciones que pagan los trabajadores y los empleadores suman más del 35% al salario neto de un trabajador del sector formal remunerado con el salario mínimo. En la Tabla 5.1 se presenta un desglose más detallado de las contribuciones pagadas por los trabajadores y los empleadores. Las contribuciones al sistema de pensiones, que representan el 20% para el empleador y el 7,5% para el trabajador, constituyen la mayor parte de los costos laborales no salariales. Además, los empleadores pagan el 8% del salario de los trabajadores formales al sistema de ahorro FGTS de cuentas individuales de desempleo, y un promedio del 3,25% a un régimen de seguro contra riesgos laborales. Todas estas contribuciones proporcionan algún tipo de beneficio directo a los trabajadores, aunque la contribución al FGTS se grava implícitamente al remunerar los saldos por debajo de los tipos de interés del mercado. No existe tal vínculo directo con los beneficios de los trabajadores en el caso de una serie de impuestos sobre las nóminas que representan en promedio el 4,6% de los salarios y cuyos ingresos se destinan a financiar programas de educación y formación y a un organismo público encargado de la reforma agraria. Por el contrario, el régimen de seguro de desempleo Seguro Desemprego no se financia con cotizaciones o impuestos sobre los salarios de los trabajadores, sino con un impuesto sobre el volumen de negocios de las empresas. Si se financiara con cargas sobre los salarios, esto habría añadido otros 2,5 puntos porcentuales a los costos laborales no salariales en 2018 (Firpo and Portella, 2021).
Contribuciones e impuestos sobre las nóminas pagados por empleadores y trabajadores
Nota: Los impuestos sobre la nómina asignados a fines específicos no brindan beneficios directos a los trabajadores que estén vinculados a sus contribuciones. Estos incluyen impuestos destinados a financiar Sistema S, una entidad que brinda formación laboral, Salário Educação que provee financiamiento para una educación pública básica para todos, y la agencia del sector público INCRA. Las tasas aplicadas al seguro de riesgo laboral y al Sistema S son un promedio de sus límites inferior y superior, respectivamente 0,5-6% y 0,6-3,1%. El promedio está calculado en base al informe ‘Relação Anual de Informações Sociais’ (RAIS) en 2019.
Fuente: Adaptado de Firpo & Portella (2021), sobre la base de los datos RAIS 2019.
Estos niveles de contribución son elevados en comparación con otros países, solo superados por Japón y las economías europeas, que cuentan con sistemas de bienestar más sofisticados, como Francia, Suecia y Bélgica (Gráfico 5.7). Estos elevados costos laborales no salariales crean fuertes incentivos para la evasión fiscal a través del empleo informal y son una de las explicaciones de los importantes niveles de informalidad en Brasil, tanto entre los trabajadores como entre las empresas. Para una empresa que emplea mano de obra poco cualificada y se enfrenta a la decisión de crear un puesto de trabajo formal o informal, la diferencia de más del 40% en el costo laboral entre un trabajador informal y uno formal será difícil de compensar por otros medios, especialmente en mercados en los que las empresas que utilizan mano de obra informal compiten con empresas que cumplen plenamente la normativa.
Atacar esta causa fundamental de la informalidad sería una forma prometedora de reducirla en Brasil, aunque no sea la única medida política disponible. Para un trabajador poco cualificado, aceptar un empleo informal implica tener acceso a menos prestaciones sociales, pero la diferencia no es tanta. Las prestaciones básicas, como el acceso a una pensión de jubilación o a la salud pública universal, están disponibles para los trabajadores informales en condiciones similares a las de los trabajadores formales, incluso en lo que respecta al nivel de la prestación de jubilación. Los incentivos para buscar un empleo formal se ven reducidos por el elevado nivel de las cotizaciones a la seguridad social, junto con la diferencia relativamente limitada en las prestaciones.
Esta situación crea un círculo vicioso en el que los elevados costos laborales no salariales que financian la protección social del sector formal impiden efectivamente que muchos trabajadores informales se incorporen al mercado laboral formal, lo que a su vez consolida las desigualdades persistentes en la cobertura de la protección social entre los trabajadores del sector formal y del informal. La reducción de la diferencia de costos entre los empleos formales e informales contribuiría a romper este círculo vicioso resultante de la interacción entre la informalidad y la protección social.
La evidencia existente basada en un experimento natural que redujo los costos laborales no salariales en algunos sectores sugieren que la reducción de dichos costos tendría un gran potencial para disminuir la informalidad entre las empresas (Rocha et al., 2018). Más concretamente, las industrias que podían optar por la reducción registraron un aumento del 4,8% en el número de empresas formales como resultado de la formalización de las empresas informales existentes.
Cuña fiscal total como % de los costos laborales
Notas: Las cifras difieren de la Tabla 5.1 debido a la exclusión del aporte al FGTS, que no es fiscal, por parte del empleador. Además, la Tabla 5.1 indica impuestos y contribuciones como % del salario bruto, mientras que el Gráfico 5.7 los muestra como % de los costos laborales totales.
Fuente: OECD Taxing Wages.
La situación de Brasil es similar en muchos aspectos a la de otros países Latinoamericanos, pero también hay diferencias clave. La cobertura casi universal de la población con pensiones de vejez, por ejemplo, es una característica del sistema de protección social de Brasil que probablemente otros países de la región mirarán con envidia, mientras que el amplio alcance de las transferencias monetarias condicionadas contribuye significativamente a la reducción de la pobreza. Un sistema de salud pública universal proporciona prestaciones sanitarias básicas a todos los residentes, independientemente de su situación en el mercado laboral. Al mismo tiempo, la amplia cobertura de las prestaciones no contributivas también implica que los incentivos para que los trabajadores se incorporen al sector formal son menores que en otros países de la región, ya que el rango de prestaciones de las que pueden beneficiarse al pasar del trabajo informal al formal varía menos que en otros países.
La informalidad afecta a casi el 40% de la población activa, lo que frena el progreso social, la productividad y los ingresos fiscales. Esto mantiene a la economía atrapada en un equilibrio que dista mucho de ofrecer resultados óptimos. Para pasar de la situación actual a un equilibrio más deseable, sin informalidad y con mejores oportunidades de desarrollo profesional y crecimiento de la productividad, será necesario pensar con originalidad y llevar a cabo reformas significativas que reduzcan los actuales desincentivos a la creación de empleo formal. Dada la larga historia de informalidad endémica en Brasil, es poco probable que pequeños cambios tengan un impacto significativo. Ni el fuerte crecimiento ni las enormes mejoras en el acceso a la educación desde 2000 han sido suficientes para incorporar al sector formal a los segmentos más bajos de la distribución del ingreso, aunque parte de quienes lograron ascender en la escala de competencias han podido encontrar empleo formal.
El punto de partida de Brasil para conciliar el acceso universal a la protección social con mecanismos de financiamiento que eviten desincentivos innecesarios para la formalización es, en cierto modo, más fácil que el de otros países de la región, dado su elaborado sistema de prestaciones no contributivas incluyendo pensiones, transferencias monetarias condicionadas y atención sanitaria. Si bien muchas políticas han tenido como objetivo hacer frente a la informalidad elevadaen Brasil, un ámbito en el que no se han registrado grandes avances es el enfoque sistemático para reducir los costos laborales no salariales de los trabajadores con bajos ingresos, con el fin de reducir la diferencia de costos entre los empleos informales y formales. Las cotizaciones a la seguridad social en Brasil se han mantenido en niveles elevados en comparación con la media internacional durante décadas (Tabla 5.1).
La creación de empleo formal está claramente relacionada con los costos laborales no salariales. Una prueba de ello fue la introducción en 2009 del programa Microemprendedor Individual (MEI). Este programa permitía a las microempresas con un máximo de un empleado (además del empresario) incorporarse al sector formal con unos costos de registro mucho más bajos. A partir de 2011, el programa también incluía una reducción sustancial de los costos laborales no salariales en los sectores elegibles. La reforma de 2011 provocó un aumento del número de empresas formales de más del 4% en los sectores elegibles, como resultado de la formalización de las empresas informales (Rocha, Ulyssea and Rachter, 2018). Por el contrario, una medida anterior que solo incluía una reducción de los costos de registro para las empresas informales no tuvo un impacto perceptible.
El nivel de los costos laborales no salariales puede no tener la misma importancia en todas las circunstancias. De hecho, el empleo informal es más frecuente entre las personas con cualificaciones relativamente bajas y salarios bajos, mientras que para muchos empleos altamente cualificados la informalidad no es un factor relevante. Esto sugiere que los esfuerzos para reducir las cotizaciones a la seguridad social deben centrarse en el extremo inferior de la distribución salarial. Un posible enfoque podría consistir en reducir sustancialmente los costos laborales no salariales de las personas que ganan hasta 1,25 o 1,5 salarios mínimos, en combinación con prestaciones contributivas adicionales y cotizaciones sociales sobre los salarios de las personas que ganan más. Por supuesto, estas cotizaciones más elevadas tendrían que aumentar gradualmente con los ingresos para evitar fuertes aumentos discrecionales de los costos laborales no salariales en un umbral determinado, ya que ello crearía incentivos para mantener los salarios justo por debajo de dichos umbrales.
Como se argumenta en el Capítulo 2 de este volumen, una forma prometedora de reducir los desincentivos a la formalización que suponen las cotizaciones a la seguridad social y los impuestos sobre las nóminas sería eximir en la medida de lo posible a los tramos de rentas más bajas de estas cotizaciones y sustituir estos recursos por ingresos tributarios generales. Esto trasladaría parte de la carga fiscal de las cotizaciones a la seguridad social a otros impuestos, sin aumentar la carga fiscal global. Sin embargo, su éxito y viabilidad dependerán en última instancia de la capacidad de crear formas de financiar la pérdida de ingresos derivada de la reducción de las cotizaciones a la seguridad social de los trabajadores con salarios bajos que actualmente están formalizados y cotizan, aunque se trate de una minoría de los trabajadores de este nivel de ingresos.
5.5.1. Cotización al régimen de pensiones
El elemento más importante de los costos laborales no salariales en los empleos formales son las contribuciones tanto de los trabajadores como de los empleadores al sistema de pensiones, que suman entre el 27,5% y el 29% de la masa salarial para los salarios comprendidos entre 1 y 2 salarios mínimos. La reforma de estas cotizaciones para los rangos salariales más bajos tendría el mayor potencial para reducir los costos laborales no salariales y mejorar los incentivos a la formalización. Esto es especialmente relevante en los rangos salariales más bajos, ya que el valor añadido de una pensión contributiva puede no ser fácil de apreciar para muchos trabajadores con bajos ingresos, dado que pueden beneficiarse de prestaciones de jubilación similares a través de pensiones no contributivas.
La reducción de las cotizaciones a las pensiones de las personas con bajos ingresos podría lograrse fusionando las pensiones no contributivas actuales y una parte del sistema de pensiones contributivas en una pensión básica universal de vejez. Esta pensión básica se pagaría a todas las personas mayores de 65 años, independientemente de su historial laboral.
Esta pensión podría financiarse con recursos fiscales generales, como ocurre con las pensiones no contributivas actuales, en lugar de con cotizaciones específicas a la seguridad social que gravan únicamente los salarios del sector formal. Esto permitiría reducir los costos laborales no salariales de los trabajadores con salarios bajos, que son los más afectados por la informalidad, y mejorar así considerablemente los incentivos para la formalización, al tiempo que se seguiría garantizando el acceso universal a las pensiones básicas para todos. La pensión básica universal sería eficaz para eliminar la pobreza en la vejez, al tiempo que reduciría una de las principales distorsiones que dan lugar a los altos niveles de informalidad en Brasil.
Esto podría hacerse aplicando un tipo cero a las cotizaciones a la pensión para quienes ganen hasta un determinado umbral, e introduciendo gradualmente cotizaciones a la pensión con tipos inicialmente bajos pero que aumenten a medida que suban los salarios. El umbral exacto del tipo cero en el que el porcentaje de cotización podría pasar de cero a un tipo inicial positivo bajo podría ser objeto de debate. Sin embargo, dada la concentración de la distribución salarial en el salario mínimo, este umbral debería situarse probablemente ligeramente por encima, pero en torno al salario mínimo. Una opción posible podría ser fijarlo en 1,25 o 1,5 salarios mínimos, pero otras opciones en ese rango podrían ser igualmente adecuadas.
Para las personas con ingresos más elevados, un segundo pilar contributivo obligatorio del sistema de pensiones, con prestaciones que complementaran la pensión básica universal para las personas con ingresos más elevados, seguiría teniendo sentido. La principal justificación de un pilar contributivo para los ingresos más elevados es la típica falta de visión a largo plazo de la planificación financiera de las personas. Además de prevenir la pobreza en la vejez, que se abordaría con una pensión básica universal del primer pilar, los sistemas de pensiones reducen la brecha del consumo entre los períodos de actividad laboral y de jubilación, es decir, garantizan que los trabajadores jubilados puedan disfrutar de prestaciones de jubilación que sustituyan de manera razonable sus ingresos en edad de trabajar. La pensión básica universal proporcionada por el primer pilar no podría ofrecer ratios de sustitución adecuados para quienes ganan salarios equivalentes a varias veces el salario mínimo.
El segundo pilar contributivo del sistema de pensiones debe ser actuarialmente equitativo en términos generales y no proporcionar subsidios a los pensionistas con mayores ingresos, como lo hace implícitamente el sistema actual, ni expropiar parte de los ahorros acumulados a lo largo de los años. Tampoco hay ninguna razón por la que un régimen complementario contributivo de pensiones deba establecer diferencias entre los trabajadores del sector privado y los funcionarios públicos. La integración de los nuevos funcionarios en el régimen general de pensiones, con su pilar básico no contributivo y su pilar complementario contributivo, permitiría un ahorro sustancial a lo largo del tiempo y mejoraría considerablemente el impacto distributivo del sistema de pensiones, incluso si se introdujera solo para los nuevos funcionarios, manteniendo los derechos de pensión actuales de todos los que ya están en la función pública.
El nivel de la prestación básica de jubilación podría determinarse en función de varias consideraciones. En principio, una pensión básica universal tendría como objetivo principal eliminar la pobreza en la vejez, lo que sugiere que el umbral de pobreza sería el límite mínimo de dicha prestación. Este razonamiento probablemente tendría eco en varios países latinoamericanos, donde muchos ancianos carecen actualmente de cualquier tipo de pensión y los niveles de pobreza en la vejez son elevados. Sin embargo, en Brasil, el punto de partida y la economía política de la creación de una pensión básica universal son muy diferentes, dada la cobertura casi universal actual de las personas mayores con pensiones equivalentes al salario mínimo. En este contexto, una pensión básica universal por debajo del nivel del salario mínimo probablemente sería políticamente irrealista, ya que los beneficiarios lo percibirían como un retroceso. Establecer la prestación básica de la pensión al nivel del salario mínimo actual sería probablemente la única vía políticamente viable y garantizaría la continuidad del statu quo para la mayoría de los pensionistas actuales y futuros.
Sin embargo, fijar la pensión básica al nivel del salario mínimo actual no excluye futuros debates sobre el mecanismo de indexación más adecuado, que afectará al valor real de las prestaciones de jubilación en el futuro. Durante muchos años, los mecanismos de indexación actuales han elevado el valor real de las prestaciones mínimas de jubilación, mientras que el uso de estos recursos para otras prestaciones sociales que llegan a las personas con ingresos más bajos habría permitido avances mucho más significativos en la reducción de la desigualdad (Arnold and Bueno, 2021). De cara al futuro, podría estar justificado preservar el poder adquisitivo real de las prestaciones mínimas de jubilación sin seguir estrictamente la evolución del salario mínimo, que a menudo ha superado el crecimiento de la productividad en las últimas décadas y podría volver a hacerlo. Muchos países indexan automáticamente las pensiones de manera que se preserve su valor real y se transfiera a los jubilados parte de los aumentos salariales de los trabajadores actuales, pero no necesariamente la totalidad de esos aumentos.
El sistema de pensiones de dos pilares propuesto mejoraría considerablemente los incentivos para la formalización y podría contribuir de manera significativa a eliminar las desigualdades y el lastre que supone para la productividad el elevado nivel de informalidad. Para un trabajador situado en el extremo inferior de la distribución salarial, no habría prácticamente ninguna diferencia de costo entre el trabajo formal y el informal, salvo quizá una pequeña contribución al seguro de accidentes de trabajo. El seguro de riesgos laborales está íntimamente ligado a la relación entre el empleador y el empleado, y el seguro de accidentes laborales en Brasil varía tanto entre sectores como en función del historial de accidentes de cada empresa, lo que en principio es una característica deseable que incentiva a las empresas a minimizar estos riesgos (Levy and Cruces, 2021). Al mismo tiempo, los tipos de cotización actuales, del 1% para las actividades de bajo riesgo y del 2 % para las de riesgo medio, son bajos y es poco probable que marquen una diferencia real en lo que respecta a la formalización, siempre que las personas perciban que el seguro les protege en caso de accidente laboral.
Avanzar hacia una pensión básica financiada con impuestos provocaría pérdidas de ingresos, ya que las cotizaciones a la seguridad social dejarían de aplicarse a los salarios hasta el umbral de tipo cero. En el caso de las personas con ingresos superiores a ese umbral, la cuestión sería si sus ingresos hasta dicho umbral también deberían cotizar a un tipo cero o no. Aunque eximirlos también podría tener efectos distributivos regresivos si se analiza de forma aislada, sería esencialmente el “precio político” a pagar para mantener los incentivos al cumplimiento y evitar grandes efectos de umbral. Si quienes ganan solo un poco más del umbral tuvieran que pagar inmediatamente cotizaciones sobre la totalidad de su salario, incluida la parte que estaría exenta si su salario fuera inferior al umbral, se producirían tipos marginales de cotización extremadamente elevados en ese umbral. Los trabajadores y los empleadores tendrían fuertes incentivos para fijar o declarar salarios justo por debajo del umbral. Al mismo tiempo, existen otras formas de introducir una mayor progresividad en el financiamiento de la protección social, como se examina en la siguiente sección.
5.5.2. Impuestos específicos sobre las nóminas
Otro lugar por donde empezar a reducir los elevados costos laborales no salariales serían los impuestos específicos sobre las nóminas que financian programas de políticas no relacionadas con el trabajo, como la formación, el organismo público INCRA y la educación básica pública para todos. Estos impuestos añaden un 4,6% de costos adicionales al costo de la creación de empleo formal y no tienen una relación evidente con el salario o el contrato de trabajo sobre el que recae su carga económica. Dado el elevado salario mínimo de Brasil, es probable que muchos empleadores no puedan trasladar estos impuestos específicos sobre las nóminas a los trabajadores mediante salarios más bajos, por lo que es probable que estos impuestos tengan efectos significativos en la formalización (Firpo and Portella, 2021).
Estos impuestos específicos sobre las nóminas se utilizan para promover objetivos generales de políticas. En el caso del Sistema S y el Salário Educação, tanto la formación de los trabajadores como un mejor financiamiento de la educación pública son objetivos deseables para una sociedad, entre otras cosas por sus efectos externos positivos para el conjunto de la economía. Sin embargo, no tienen una relación particular con el empleo en el sector formal y no hay razón para que la base impositiva que los financia provenga únicamente de los ingresos del trabajo formal. Al definir la base impositiva de manera tan restrictiva, estos impuestos crean incentivos para la sustitución del trabajo formal por el informal. En cambio, las políticas con objetivos amplios y generales deberían financiarse con una amplio rango de impuestos, que podrían incluir impuestos sobre todo tipo de ingresos e impuestos sobre bienes y servicios. En el contexto de la larga historia de Brasil de asignar los ingresos fiscales a partidas de gasto específicas, lo que ha creado rigideces presupuestarias que dificultan la adaptación del presupuesto a un mundo en constante cambio, la creación de estos impuestos específicos sobre las nóminas para financiar objetivos de políticas no relacionados debe considerarse un accidente de la historia y no una característica de una estructura fiscal deseable (OECD, 2020).
Financiar políticas que actualmente se sostienen con cargas laborales a través de fuentes fiscales alternativas ya eliminaría esta parte de la distorsión hacia la informalidad, y en la siguiente sección se detallarán una serie de propuestas sobre cómo podrían obtenerse ingresos fiscales adicionales.
Las estimaciones sugieren que las cotizaciones a la seguridad social y los impuestos específicos sobre las nóminas de los ingresos hasta el salario mínimo ascienden actualmente al 1,35% del PIB. Esto proporciona una estimación aproximada de la cantidad de financiamiento que habría que obtener de otras fuentes de ingresos o mediante la reducción de los gastos actuales.
5.5.3. Beneficios de desempleo
Una reforma adicional que podría tener un mayor impacto sobre la reducción de la brecha de costos entre el empleo formal y el informal sería una reforma del sistema de prestaciones por desempleo. Las contribuciones de los empleadores al FGTS ascienden al 8% de los salarios, lo que representa aproximadamente una cuarta parte de los costos laborales no salariales actuales al nivel del salario mínimo. Hay varias razones por las que estas contribuciones podrían reconsiderarse. Una de ellas es la cuestión más amplia de los costos y beneficios de mantener una prestación por desempleo explícita para los trabajadores con salarios bajos en un contexto en el que existen transferencias monetarias condicionadas bien desarrolladas para garantizar un sustento básico a quienes no pueden generar ingresos suficientes, incluso tras un despido.
Esa perspectiva implicaría que, para el gran número de trabajadores que ganan alrededor del salario mínimo, el programa insignia de transferencias monetarias Bolsa Família podría asumir la tarea de garantizar una transferencia básica cuando pierden su empleo. Tras el reciente aumento de los niveles de beneficios, la tasa de sustitución resultante no se alejaría demasiado de la práctica actual en otros países para quienes ganan alrededor del salario mínimo. La prestación básica de Bolsa Família, de 600 BRL, representa actualmente alrededor del 46% del salario mínimo, mientras que una madre soltera o un padre soltero con dos hijos a cargo recibiría 900 BRL de Bolsa Família, lo que supone aproximadamente el 69% del salario mínimo. Estas considerables tasas de sustitución potenciales plantean la cuestión de si es necesario un régimen adicional de prestaciones por desempleo para los trabajadores con estos niveles salariales.
Un reto clave para que Bolsa Família pueda apoyar a las familias tras los despidos será hacer que el programa responda mejor a los cambios en la situación personal de los beneficiarios, agilizando la tramitación de las solicitudes de prestaciones. La inscripción de nuevos beneficiarios en el programa puede llevar a veces meses o incluso más, pero los trabajadores despedidos necesitan ayuda económica inmediata.
Los trabajadores que ya son beneficiarios del programa también tendrán más facilidad a la hora aprovechar las oportunidades de empleo si saben que la prestación se reanudará rápidamente en caso de que vuelvan a quedarse sin trabajo. En este ámbito se han registrado avances importantes recientemente, con una eliminación gradual, en lugar de repentina, de las prestaciones del programa Bolsa Família para aquellas personas cuyos ingresos familiares superan el umbral de elegibilidad del programa, por ejemplo, cuando un miembro del hogar encuentra empleo. Esta eliminación gradual permite a los hogares seguir recibiendo el 50% de la prestación durante un período de transición de 12 meses. La prestación sólo se cancelará si los ingresos familiares superan el umbral de elegibilidad durante todo el período de transición y se restablecerá en caso contrario. Este período de transición incentiva a las personas que reciben prestaciones del programa Bolsa Família a aceptar ofertas de trabajo, sin temor a empeorar su situación si no logran mantener su empleo.
Hacer que el programa sea aún más ágil que en la actualidad implicaría visitas más frecuentes a los hogares beneficiarios por parte de los trabajadores sociales locales. Si las transferencias monetarias condicionadas pudieran reaccionar y pagar las prestaciones mensuales prorrateadas en los días siguientes a la declaración del despido por parte del trabajador, que lo haría elegible para la transferencia, podrían convertirse en una forma razonable de cubrir las pérdidas temporales de ingresos asociadas al despido. Para una gran parte de los trabajadores con bajos ingresos, es decir, aquellos que actualmente tienen un empleo informal y no tienen acceso a prestaciones por desempleo, este cambio supondría claramente una mejora con respecto a la situación actual.
Para quienes se encuentran en el extremo inferior de la escala de ingresos, una reforma que garantizara la rápida cobertura con las prestaciones del Bolsa Família en caso de despido, al tiempo que eliminara la actual contribución del 8% al FGTS, combinaría un seguro básico contra el despido con una reducción sustancial de los costos laborales no salariales. Como resultado, es probable que un mayor número de personas que actualmente trabajan en el sector informal pudieran incorporarse al sector formal, ya que los empleadores se mostrarían menos reacios a crear puestos de trabajo formales.
En los rangos de ingresos más altos, Bolsa Família no podría generar tasas de sustitución satisfactorias, y las consideraciones relativas a la estabilización de los ingresos no se verían debidamente atendidas por el programa Bolsa Família por sí solo. Pero eso no significa que la coexistencia actual de dos regímenes de prestaciones por desempleo que, a pesar de sus diferencias de diseño, tienen esencialmente por objeto compensar las pérdidas de los trabajadores en caso de despido, sea la solución óptima para las franjas de ingresos más altos. Uno de ellos, el Seguro Desemprego, se financia con ingresos tributarios que van más allá de las nóminas formales y formarán parte de la reforma de los impuestos indirectos que se está implementando actualmente, Esa reforma tiene por objeto convertir varios impuestos indirectos que actualmente distorsionan el mercado en un impuesto sobre el valor añadido (IVA) dual recaudado por los gobiernos federal y subnacional. En este contexto, se espera que el futuro diseño de la fuente de financiamiento actual del Seguro Desemprego sea un IVA bien diseñado, mientras que el FGTS se financiará exclusivamente con las cotizaciones recaudadas sobre las nóminas formales. Estas diferencias en las fuentes de financiamiento dan al Seguro Desemprego una clara ventaja sobre el FGTS en su función de asegurar las pérdidas temporales de ingresos derivadas de los despidos.
Además, es probable que los beneficios que reciben los trabajadores a cambio de la contribución del 8% que aportan sus empleadores al FGTS se valoren en menos que las contribuciones, dada la historia y la tendencia de las remuneraciones por debajo de los precios de mercado. De hecho, los trabajadores brasileños han manifestado su preferencia por retirar sus fondos del FGTS siempre que han tenido la oportunidad de hacerlo, incluso cuando las recientes reformas permitieron retiros anuales a costa de perder el acceso a los fondos del FGTS en caso de despido. Por lo tanto, una reforma más amplia del sistema de prestaciones por desempleo podría considerar la supresión de la obligación de devolver los saldos actuales a los titulares de cuentas del FGTS, al tiempo que se reorienta la función de las prestaciones por desempleo hacia el Seguro Desemprego y la Bolsa Família. Esta reforma también permitiría ahorrar en las actuales contribuciones al FGTS por parte del Gobierno federal, cuyos costos fiscales representan alrededor del 0,3% del PIB.
Establecer una política de transferencias a la que, en principio, todos puedan acceder al perder su medio de vida también brindaría la oportunidad de crear un registro unificado de empleo (tanto formal como informal) y transferencias. Actualmente, el empleo formal se registra en la Relação Anual de Informações Sociais (RAIS), mientras que los posibles beneficiarios de la asistencia social se registran en el Cadastro Único. La falta de una base de datos más amplia fue uno de los principales retos de la implementación de las prestaciones de emergencia durante la pandemia, lo que llevó al Gobierno a utilizar una aplicación móvil en la que los adultos podían autodeclarar su situación laboral.
La exención de las cotizaciones obligatorias y los impuestos sobre las nóminas de los salarios bajos eliminaría gran parte de los actuales desincentivos a la formalización. Sin embargo, esta reforma dependerá de que se encuentren fuentes alternativas de financiamiento para las cotizaciones a la seguridad social y los impuestos sobre las nóminas que actualmente pagan los trabajadores formales con bajos ingresos. En la actualidad, se estiman en un 1,5% del PIB para los ingresos de hasta 1,25 salarios mínimos y en un 1,8% del PIB para los que ganan hasta 1,5 salarios mínimos. Identificar el margen fiscal para compensar la pérdida de cotizaciones y de ingresos fiscales será difícil, pero no imposible, dado el importante margen de mejora en la eficiencia del gasto.
Del mismo modo que Brasil cuenta con un sistema de protección social más sofisticado que otros países de América Latina, también se caracteriza por unos ingresos y un gasto público mucho mayores. Con un gasto público superior al 45% del PIB, el tamaño del sector público brasileño supera la media del 40% de la OCDE y supera con creces la media del 28% de los países Latinoamericanos comparables (Gráfico 5.8). Los impuestos se caracterizan por una fuerte dependencia de los impuestos sobre bienes y servicios, mientras que las prestaciones sociales, el pago de intereses, la educación y la salud son las partidas de gasto más importantes. Las prestaciones sociales no solo son la categoría de gasto más importante, sino también la que ha registrado el mayor aumento en los últimos años.
Fuente: Base de datos OECD Economic outlook, excepto para Chile: IMF WEO; OECD Revenue Statistics; cálculos de la OCDE basados en Balanço do setor público nacional (Tesouro Nacional).
Si bien un análisis completo de las cuentas fiscales de Brasil excede el alcance de este capítulo —y ha sido realizado por varias instituciones nacionales e internacionales, entre ellas los Estudios Económicos de Brasil de la OCDE (OECD, 2020; OECD, 2023) —, el objetivo de esta sección es ofrecer algunos ejemplos en los que la reorganización del gasto público y los impuestos podría proporcionar el financiamiento necesario para las reformas de protección social propuestas en la sección anterior.
Los niveles relativamente altos de gasto e ingresos de Brasil en el contexto regional sugieren que la búsqueda de fuentes de financiamiento adicionales para compensar la disminución de las cotizaciones a la seguridad social debería comenzar por revisar algunos de los gastos públicos actuales, en los que las considerables ineficiencias abren la puerta a un ahorro sustancial (World Bank, 2018; OECD, 2020; OECD, 2023; Izquierdo, Pessino and Vuletin, 2018).
Mejorar la focalización y la eficacia del sistema de protección social en su conjunto ofrece margen para reducir el gasto, lo que a su vez podría financiar una reducción de las cotizaciones de las personas con empleos formales y salarios bajos. Aunque gran parte de las prestaciones sociales de Brasil están bien orientadas y son eficaces para reducir la desigualdad y la pobreza, no es el caso de todas las prestaciones. Las prestaciones del sector formal, como el Abono Salarial y el Salário Família, con un presupuesto de alrededor del 0,25% del PIB en los últimos años, podrían reconsiderarse. Como se analiza en la sección 3, el Abono Salarial es un subsidio salarial que se concede a todos los trabajadores formales que ganan entre uno y dos salarios mínimos al mes. La prestación Salario Familiar, por su parte, es un subsidio salarial para los trabajadores formales con hijos menores de 14 años y que ganan hasta 1,35 salarios mínimos. Dado que al menos el 60% de los brasileños tiene una renta per cápita inferior al salario mínimo, los rangos de ingresos de los beneficiarios de estos programas se sitúan considerablemente por encima de la renta media. En consecuencia, estas prestaciones no están bien orientadas y podrían reconsiderarse. Este cambio podría llevarse a cabo de forma gradual, para facilitar la transición de los trabajadores formales que perderían el acceso a la prestación.
Es probable que los gastos en pensiones no ofrezcan un margen significativo para reducciones inmediatas, sobre todo teniendo en cuenta la economía política y la reciente reforma de las pensiones de 2019. Otra opción de reforma para el futuro sería reconsiderar la actual indexación de las prestaciones de jubilación. En la actualidad, ninguna prestación de jubilación puede ser inferior al salario mínimo completo, cuyo valor real ha aumentado un 33% en los últimos 15 años y se sitúa ahora entre el 60º y el 70º percentil de la distribución de la renta. Esta fuerte indexación efectiva explica las elevadas tasas de sustitución de las pensiones en Brasil (OECD, 2021b) y ha beneficiado principalmente a los hogares con rentas superiores a la mediana, lo que ha agravado la desigualdad de rentas. Ajustar las prestaciones de la seguridad social, incluidas las pensiones, en función de la inflación podría liberar recursos para financiar reducciones de los costos laborales no salariales de los trabajadores con salarios bajos. Eliminar la vinculación automática entre las pensiones y el salario mínimo generaría un ahorro anual creciente, que se estima que alcanzaría alrededor de 6,1 puntos porcentuales del PIB para 2050 (Cuevas et al., 2019).
Más allá del ámbito de las políticas sociales, los costos salariales del sector público también pueden ofrecer un margen para reducir el gasto público. La masa salarial del sector público brasileño, tanto para los funcionarios públicos en activo como para los jubilados, es elevada en comparación con otros países, incluso con las economías emergentes y de América Latina (Gráfico 5.9). La mayor parte del empleo público se concentra en los gobiernos subnacionales, donde la masa salarial supera actualmente la mitad del gasto primario. Contener el crecimiento de la masa salarial, reforzando los vínculos entre la remuneración y el rendimiento en lugar de la antigüedad, permitirá crear un margen fiscal para modelos alternativos de financiamiento de la protección social. Una reforma destinada a modernizar la gestión de la administración pública podría introducir evaluaciones periódicas y sistemáticas del rendimiento de los funcionarios, en particular durante el período de prueba. Según algunas estimaciones, esta reforma podría suponer un ahorro fiscal de hasta el 8% del PIB en diez años (IPEA, 2020).
En cuanto a los ingresos, en lugar de aumentar los tipos impositivos o añadir nuevos impuestos, se podría centrar la atención en reducir los gastos fiscales, como los regímenes especiales y las exenciones o los tipos reducidos. Brasil tiene importantes gastos fiscales que a menudo no cumplen el objetivo para el que fueron concebidos, o al menos no lo hacen de manera eficaz (World Bank, 2018; OECD, 2020; OECD, 2023; Ministério da Economia, 2022). La reducción de algunos de estos gastos fiscales daría lugar a un aumento de los ingresos fiscales y a un sector público más amplio, pero de una manera que ampliaría la base impositiva, lo que podría reducir las distorsiones, y sin que ello suponga un aumento de las tasas impositivas establecidas por ley. En conjunto, las subvenciones y los gastos fiscales ascendieron al 4,8% del PIB en 2023 a nivel del Gobierno federal, o al 7,2% del PIB si se incluyen los estados (de Renzio et al., 2024).
Fuente: IMF Government Finance Statistics; Tesouro Nacional de Brasil; y cálculos de la OCDE.
Uno de los mayores gastos fiscales es el régimen tributario específico para pequeñas y medianas empresas denominado Simples Nacional. Este régimen genera por sí solo una pérdida de ingresos de alrededor del 0,8% del PIB (DEAP, 2022). Combina una menor carga fiscal con un cálculo simplificado de las obligaciones tributarias basado en el volumen de negocios, sustituyendo hasta nueve impuestos distintos. La condición para acceder al régimen simplificado es tener ingresos inferiores a aproximadamente 1 millón de dólares, lo que es elevado en comparación con otros países y desalienta a las empresas a crecer más allá de ese umbral. Al basarse en los ingresos y no en la renta, también desalienta la adquisición de insumos intermedios a proveedores externos potencialmente más eficientes. Para las empresas muy pequeñas, la mayor facilidad de cumplimiento puede pesar más que estas consideraciones. Sin embargo, con su alto límite de participación, el régimen es utilizado actualmente por el 74% de las empresas brasileñas y podría orientarse mucho mejor hacia las empresas más pequeñas, entre otras cosas reduciendo el umbral de participación.
El Simples Nacional tiene el mérito de reducir los costos de cumplimiento tributario para las pequeñas y medianas empresas, lo cual es un argumento de peso teniendo en cuenta el sistema de impuestos indirectos extraordinariamente complejo de Brasil. Sin embargo, en 2023 el Congreso aprobó una importante reforma del actual sistema de impuestos indirectos. La reforma se basa en normas sencillas armonizadas entre los estados, una base amplia, la deducción íntegra del impuesto al valor agregado sobre todos los insumos y la exención total para las exportaciones. La propuesta unifica tres impuestos federales (PIS, COFINS e IPI), así como un impuesto estatal y otro municipal (ICMS e ISS, respectivamente), en un impuesto al valor agregado (IVA) dual, cuya recaudación será administrada en parte por el gobierno federal y en parte por los gobiernos subnacionales. El IVA dual tendrá una base imponible común, pero los estados podrán aplicar tipos diferentes, gravando en función del destino de los bienes y servicios. La reforma entrará en vigor gradualmente para reducir los costos de transición, comenzando en 2026 y terminando en 2033 para los contribuyentes.
La adopción de un impuesto sobre el valor añadido unificado en lugar de los múltiples impuestos sobre el consumo actuales alineará a Brasil con las mejores prácticas de la OCDE y reducirá las distorsiones. Entre las ventajas de un IVA bien diseñado figuran su neutralidad para las decisiones de producción y abastecimiento, siempre que se rija por el principio del destino, y la reducción prevista de los costos de cumplimiento para las empresas, que no puede subestimarse. En el contexto de la actual reforma integral del fragmentado sistema de impuestos indirectos de Brasil, los argumentos a favor de mantener el régimen especial Simples Nacional en su magnitud actual se harán mucho más débiles. A medida que los costos de cumplimiento para las pequeñas y medianas empresas disminuyan en el contexto de la reforma, el límite máximo de elegibilidad para participar en el Simples Nacional podría reducirse gradualmente hasta que solo cubra a las empresas más pequeñas.
Otra razón para reducir el límite máximo de elegibilidad del Simples Nacional está relacionada con las oportunidades de arbitraje fiscal para profesionales como abogados, contables, arquitectos o consultores (Dutz et al., 2018). La constitución como persona jurídica en el régimen Simples Nacional se ha convertido en la opción preferida de muchos profesionales con altos ingresos, ya que permite reducir la carga fiscal efectiva de casi el 50% a tan solo el 11,5% para aquellos con pocos gastos deducibles (Appy, 2017). Por el contrario, el programa más pequeño Microempreendedor Individual (MEI) tiene un límite máximo más moderado de 16 000 dólares de facturación, lo que reduce las posibilidades de abuso. Con un costo fiscal significativamente menor, este programa ha contribuido a reducir la informalidad entre los empresarios de bajos ingresos, especialmente las mujeres (OECD, 2012).
Los gastos fiscales en impuestos indirectos también incluyen la exención de productos alimenticios básicos, muchos de los cuales se transferirán al nuevo impuesto sobre el valor agregado. Si bien los productos alimenticios básicos son consumidos por hogares de bajos ingresos y representan una mayor proporción de su cesta de consumo que en el caso de los hogares de altos ingresos, estos productos también son consumidos por los más acomodados. En términos absolutos, los hogares con ingresos más altos tienden a gastar más en estos productos diferenciados que los hogares con ingresos bajos, lo que significa que una gran parte de los ingresos fiscales perdidos se destina a hogares relativamente acomodados. Por lo general, las prestaciones específicas son una forma más eficaz de transferir recursos a los hogares con bajos ingresos que estas exenciones fiscales. Estas exenciones podrían eliminarse gradualmente, empezando por los “productos básicos” menos evidentes, como algunos tipos de pescado y carne, entre ellos el salmón, el filete de ternera, el pavo y el pato; los productos lácteos, incluidos los quesos de especialidad y la crema batida; y los productos altamente procesados, como el capuchino soluble en polvo. Las estimaciones basadas en el sistema actual sugieren que la reducción de estas exenciones, denominadas “cesta básica” en el debate político, podría generar hasta 35 000 millones de reales brasileños, es decir, el 0,33% del PIB, en ingresos fiscales adicionales (de Renzio et al., 2024).
Aparte de los impuestos sobre el consumo, también hay margen para reducir los gastos fiscales en el impuesto sobre la renta de las personas físicas. Uno de ellos se refiere al elevado nivel de la deducción básica, es decir, el nivel de ingresos a partir del cual las personas físicas están sujetas al impuesto sobre la renta. En 2023, este umbral de ingresos era de aproximadamente 1,6 salarios mínimos, lo que supera los ingresos del 90% de los brasileños. En comparación con otros países, este nivel de deducción básica es excepcionalmente alto (OCDE, 2018). Reducir esta deducción básica de forma mesurada y gradual ofrece la posibilidad de obtener ingresos adicionales de las clases alta y media sin afectar a la carga fiscal de las clases baja y media-baja.
Además, la actual deducibilidad del impuesto sobre la renta de las personas físicas por gastos privados de salud y educación tiene efectos distributivos regresivos, ya que solo beneficia al 10% de los contribuyentes con ingresos superiores a la deducción básica. Por otra parte, sólo el 25% de los brasileños está afiliado a planes de salud privados, mientras que la mayor parte de la población depende del sistema de salud público. La eliminación gradual de estas deducciones podría suponer un ahorro del 0,23% del PIB.
Teniendo en cuenta todos los puntos mencionados anteriormente, parece claramente posible, al menos desde el punto de vista económico, encontrar el margen fiscal necesario para reducir a cero las cotizaciones sociales y las cargas laborales de los trabajadores con bajos ingresos. Queda por ver si será posible alcanzar un consenso político al respecto, pero las perspectivas de lograr reducciones sustanciales del empleo informal, un ámbito en el que los avances han sido limitados en los últimos años, deberían constituir un argumento de peso a favor de hacerlo.
Brasil ha construido a lo largo de los años un impresionante sistema de protección social, con una cobertura de pensiones casi universal y transferencias monetarias para combatir la pobreza que se han convertido en un modelo para muchos otros países. Este sofisticado sistema está contribuyendo de manera sustancial a la reducción de la pobreza y la desigualdad. Al mismo tiempo, a medida que el sistema ha evolucionado con el tiempo y se han añadido diferentes prestaciones, se podría mejorar la coherencia general del sistema actual y la eficiencia del gasto público en protección social. Si bien algunas prestaciones son muy eficaces, otras podrían merecer una reconsideración o algunos ajustes. El financiamiento de muchas prestaciones de protección social depende de las cotizaciones laborales y los impuestos de quienes tienen un empleo formal, lo que no es el caso de casi el 40% de la población activa. Estas contribuciones generan una diferencia significativa entre el salario neto de los trabajadores y el costo de crear estos empleos formales para los empleadores, lo que a su vez puede ser una de las razones que explican la informalidad generalizada del trabajo. La reducción de estos elevados costos laborales no salariales para los trabajadores con salarios bajos, cercanos al salario mínimo, puede generar beneficios sustanciales para la formalización, y es posible, como se pretende ilustrar en algunos de los análisis que figuran en este capítulo.
Referencias
[17] Appy, B. (2017), “Tributação e produtividade no Brasil”, in Bonelli R, Veloso F and Castelar Pinheiro A (eds.), Anatomia da produtividade, FGV IBRE, Rio de Janeiro.
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