Fortalecer la independencia de las entidades fiscalizadoras superiores

2. Cómo influyen otros actores en la independencia de las entidades fiscalizadoras superiores

Resumen

Las entidades fiscalizadoras superiores operan dentro de un ecosistema más amplio de rendición de cuentas pública, en el que su independencia es inseparable del entorno en el que desarrollan su labor. Su labor depende de otros actores e influye en ellos. Entre estos actores, se incluyen los poderes legislativo, ejecutivo y judicial, los donantes, otras instituciones de supervisión, los medios de comunicación y organizaciones de la sociedad civil. Si bien las normas formales definen las funciones y responsabilidades, el comportamiento de estos actores, la calidad de sus interacciones con la EFS y las normas informales que guían las relaciones son igual de importantes para dar forma a la función de supervisión independiente.

2.1. La entidad fiscalizadora superior como parte del ecosistema de rendición de cuentas de un país

Las entidades fiscalizadoras superiores (EFS) no operan de forma aislada. Son instituciones fundamentales dentro de un ecosistema de rendición de cuentas más amplio, integrado por múltiples actores de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial, así como por actores externos, como las organizaciones de la sociedad civil (OSC) o los donantes. Cada uno de ellos desempeña un papel específico a la hora de definir cómo se gestionan y supervisan los recursos públicos y cómo se rinde cuentas por ellos.

En este ecosistema, la independencia de una EFS es inseparable del entorno en el que opera. El comportamiento de otros actores, la calidad de sus interacciones con la EFS y las normas informales que rigen sus relaciones pueden ser tan importantes como las disposiciones constitucionales o legales que consagran la independencia de una EFS. De hecho, un poder legislativo comprometido y bien informado, un poder ejecutivo que respeta los límites, un poder judicial que vela por la rendición de cuentas y organizaciones de la sociedad civil que aprovechan y difunden los resultados de fiscalizaciones contribuyen a crear un entorno propicio para la independencia de las EFS. Por el contrario, los actores débiles o sujetos a restricciones políticas, incluidas las EFS, pueden socavar incluso el marco legal más sólido.

Los responsables de las EFS consultados en el contexto del Proyecto Global consideran que la defensa de la independencia supone un punto de inflexión a la hora de hacer frente a las amenazas. La comprensión y el respaldo de los demás actores del ecosistema de rendición de cuentas son necesarios para fortalecer la independencia de las EFS. Además, reconocer y respetar la complementariedad entre los actores del ecosistema de rendición de cuentas refuerza su valor y puede fortalecer su independencia. En este capítulo, se analiza cómo las acciones, los incentivos y las capacidades de otros actores en materia de rendición de cuentas pueden contribuir a la independencia de las EFS.

Aunque las recomendaciones contenidas en las secciones siguientes están organizadas por tipo de actor, reflejan que la independencia de las EFS no solo depende de las acciones de cada institución, sino también de las relaciones entre ellas. Cada actor interactúa con la EFS de diferentes maneras a lo largo del proceso de fiscalización, y estas interacciones definen en conjunto las condiciones que permiten la independencia de la EFS dentro del ecosistema más amplio de rendición de cuentas. Al analizar las recomendaciones desde una perspectiva basada en las relaciones, queda claro que la independencia no se ejerce de forma aislada. Por el contrario, se deriva de la calidad de los intercambios, tanto formales como informales, entre las EFS y los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, otros órganos de supervisión, la sociedad civil, los medios de comunicación y los socios para el desarrollo. Estas interacciones tienen lugar en diferentes etapas del proceso de auditoría; y cada etapa implica funciones, expectativas y flujos de información diferentes.

La Tabla ‎2.1 ilustra esta perspectiva dinámica. Los mismos actores colaboran con la EFS en distintas funciones, dependiendo de la fase de fiscalización de la que se trate. Por ejemplo, el poder ejecutivo aporta información esencial durante la planificación de la auditoría a través de los sistemas contables y la información sobre controles internos, al tiempo que se convierte en el principal destinatario de las recomendaciones de fiscalización durante el seguimiento. De igual manera, el poder legislativo puede solicitar una auditoría mediante una solicitud formal, pero posteriormente utiliza el informe de auditoría como base para las deliberaciones presupuestarias o la supervisión legislativa. Otros actores, como los órganos de auditoría interna, los organismos reguladores, las OSC, los medios de comunicación y el ámbito académico, también aportan información o utilizan los resultados en diferentes etapas del proceso. Las recomendaciones específicas para cada actor no cuestionan que el fortalecimiento de la independencia requiere una acción coordinada, un entendimiento mutuo de las funciones y prácticas predecibles entre todos los actores que participan en el sistema de rendición de cuentas.

Tabla ‎2.1. Interacción de las EFS con otros actores a lo largo del proceso de auditoría

Etapas del proceso de auditoría	Interacciones con otros actores
Planificación de la auditoría	Poder ejecutivo (entidad fiscalizada): sistemas contables, controles internos, información sobre políticas y normativas Órganos de auditoría interna: evaluaciones de riesgos, resultados de fiscalizaciones anteriores Otros organismos de supervisión: orientaciones específicas para cada sector, conclusiones anteriores Poder legislativo: prioridades presupuestarias, mandato legal OSC: opiniones de los ciudadanos, inquietudes sobre la prestación de servicios Medios de comunicación: debates públicos e información sobre la prestación de servicios Organismos reguladores: datos sectoriales, informes de cumplimiento Ámbito académico: conocimientos técnicos, investigación sobre temas relevantes
Realización de la auditoría	Poder ejecutivo (entidad fiscalizada): datos operativos detallados, estados financieros, informes internos OSC: perspectivas, reclamos y testimonios de los ciudadanos Ámbito académico: conocimientos especializados en la materia pertinentes para los objetivos de la auditoría
Informes	Poder ejecutivo (entidad fiscalizada): recomendaciones para mejorar la toma de decisiones, los controles internos y el cumplimiento normativo Órganos de auditoría interna: ideas para perfeccionar los planes de auditoría Otros organismos reguladores y de supervisión: información para guiar las reformas, las medidas de cumplimiento y las mejoras operativas Poder legislativo: datos que sirvan de base para la asignación presupuestaria, el diseño de políticas y las reformas legales OSC: información para respaldar la promoción y el diálogo con el gobierno Medios de comunicación: conclusiones para aumentar la concienciación pública y la difusión de la información Ámbito académico: datos para respaldar la investigación y los estudios de políticas Ciudadanía: transparencia para fomentar la participación informada y las decisiones electorales Poder judicial: en casos de controversias o revisión judicial
Seguimiento	Poder ejecutivo (entidad fiscalizada): supervisar la aplicación de las recomendaciones y mejorar los procesos internos Órganos de auditoría interna: lecciones aprendidas para fiscalizaciones futuras Otros organismos reguladores y de supervisión: hacer un seguimiento del impacto de las reformas y del cumplimiento normativo Poder legislativo: supervisión de la aplicación de las reformas y de las decisiones presupuestarias OSC: supervisar los avances y exigir a las autoridades la rendición de cuentas Medios de comunicación: publicar datos de seguimiento para mejorar la transparencia Ámbito académico: análisis de los resultados de las reformas y las tendencias sistémicas Ciudadanía: información sobre el avance de las reformas para fomentar una cultura de rendición de cuentas Poder judicial: revisar los resultados en caso de que surjan controversias

Fuente: Elaboración de la OCDE-IDI.

2.2. El papel del poder ejecutivo

El poder ejecutivo del gobierno es responsable de aplicar y hacer cumplir las leyes, administrar los asuntos públicos y gestionar los recursos públicos. Al cumplir estas funciones, desempeña un papel fundamental a la hora de garantizar que las instituciones públicas operen de manera eficaz y de conformidad con los marcos legales y normativos establecidos. El poder ejecutivo también es responsable de aplicar las recomendaciones formuladas por la EFS (IDI, 2025[1]).

No obstante, las entrevistas con las partes interesadas indican que existen riesgos importantes para la independencia de la EFS relacionados con la participación del poder ejecutivo en ámbitos que deberían permanecer libres de cualquier influencia política. Se expresaron inquietudes respecto al papel del poder ejecutivo en el proceso de elaboración del presupuesto de la EFS y en la definición de su programa de trabajo. Dado que el propio poder ejecutivo está sujeto a fiscalización, su participación excesiva o inadecuada en estas áreas genera un riesgo de conflictos de intereses y puede socavar la independencia operativa y funcional de la EFS.

Al mismo tiempo, el poder ejecutivo tiene la responsabilidad fundamental de defender y proteger la independencia de la EFS. Esto implica abstenerse de interferir políticamente en la labor de la EFS, garantizar la existencia de garantías legales e institucionales adecuadas y demostrar su compromiso con la rendición de cuentas mediante la aplicación de las recomendaciones de fiscalización y la imposición de sanciones. Al definir claramente sus responsabilidades, especialmente en lo que respecta al control interno, la política fiscal y el seguimiento de las conclusiones de la auditoría, el poder ejecutivo puede mitigar los riesgos de influencia indebida y reforzar un marco de gobernanza en el que se salvaguarden la independencia de la EFS y la rendición de cuentas pública.

2.2.1. Para limitar la participación indebida en las funciones de fiscalización externa, el poder ejecutivo podría aclarar y fortalecer su responsabilidad en materia de control interno y auditoría, sistemas contables y competencias en materia de formulación de políticas sobre la integridad pública y el desempeño general de la gobernanza pública

Una clara separación de responsabilidades entre el poder ejecutivo y la EFS es un principio fundamental de la independencia y la rendición de cuentas del sector público. El poder ejecutivo es responsable de establecer y mantener sistemas contables eficaces, marcos de control interno, mecanismos de auditoría interna y funciones relacionadas con la formulación y aplicación de políticas en ámbitos tales como la lucha contra la corrupción, la integridad pública y el desempeño general del sector público, incluida la eficiencia y la eficacia en el uso de los recursos públicos. Esta separación es esencial para salvaguardar la independencia de la fiscalización externa y garantizar que las EFS puedan ejercer una supervisión objetiva y creíble de las actividades gubernamentales sin asumir funciones que puedan comprometer la relación de independencia necesaria.

La existencia de sistemas eficaces de control interno y de auditoría interna en el poder ejecutivo también contribuye a una gestión sólida de las finanzas públicas y al cumplimiento de los objetivos generales de desempeño del gobierno (entre los que se incluye la eficiencia, eficacia y optimización de los recursos) al permitir la identificación y corrección oportunas de los riesgos y las deficiencias. Para mejorar la preparación para la auditoría, las reformas contables deben ajustarse explícitamente a los requisitos de auditoría. Esto incluye la adopción de normas contables consistentes, la consolidación de los planes de cuentas, la elaboración oportuna de los estados financieros y la garantía de la transparencia en la presentación de informes. Los sistemas contables bien diseñados y mantenidos proporcionan a las EFS información confiable y fiscalizable, lo que refuerza su capacidad para ofrecer garantías creíbles y oportunas. Del mismo modo, la clara responsabilidad del poder ejecutivo sobre las políticas de integridad pública y de gestión del desempeño contribuye a garantizar que las EFS no se vean envueltas en responsabilidades operativas o normativas que posteriormente podrían tener que fiscalizar. Cuando estos sistemas funcionan eficazmente, la fiscalización externa puede centrarse en ofrecer garantías independientes y una visión sistémica, en lugar de tener que compensar las deficiencias en la rendición de cuentas del poder ejecutivo o tener que fiscalizar su propia influencia en las políticas.

Sin embargo, la información obtenida de entrevistas con partes interesadas sugiere que, en la práctica, las responsabilidades relacionadas con la contabilidad, el control y la auditoría internos dentro del poder ejecutivo no siempre se asumen plenamente. Como resultado, en ocasiones se espera que la EFS, ya sea de manera formal o informal, aborde las deficiencias que son competencia de las responsabilidades de gestión del poder ejecutivo.

Al mismo tiempo, el poder ejecutivo sigue ejerciendo influencia sobre aspectos clave del funcionamiento de la EFS, incluidos algunos elementos de la determinación del presupuesto y la planificación del programa de trabajo. Dado que el poder ejecutivo es también el principal ente fiscalizado, esta situación pone en riesgo la independencia de la EFS y confunde la línea divisoria entre las funciones de gestión interna y de supervisión externa. Fortalecer la responsabilidad del poder ejecutivo en los mecanismos internos de rendición de cuentas contribuiría a reducir estos riesgos y a reforzar la separación institucional, al tiempo que mejoraría el desempeño general del gobierno, la rendición de cuentas y la eficiencia en la gestión de recursos públicos.

Por lo tanto, el poder ejecutivo podría asumir una responsabilidad más clara e integral en lo que se refiere a los sistemas contables, los procesos de control interno y las funciones de fiscalización interna, así como respecto a la formulación de políticas y los mandatos de implementación relacionados con la lucha contra la corrupción, la integridad pública y los objetivos más amplios de desempeño en materia de gobernanza, entre ellos la eficacia, la eficiencia y la optimización de los recursos. Esta claridad en las funciones respectivas del poder ejecutivo y de las EFS contribuiría a fortalecer la gobernanza interna y a salvaguardar la independencia de las EFS. Esto podría lograrse reafirmando, mediante leyes, reglamentos u orientaciones autorizadas, que estas funciones son competencia exclusiva del poder ejecutivo, y garantizando que los mecanismos de auditoría interna cuenten con los recursos adecuados, personal profesional y la independencia funcional suficiente dentro de la administración para cumplir sus mandatos de manera eficaz.

Además, el poder ejecutivo podría fortalecer los marcos que favorezcan una interacción eficaz entre la auditoría interna y la auditoría externa, lo que permitiría a la EFS basarse en el trabajo de la auditoría interna cuando sea pertinente, sin sustituir las responsabilidades del poder ejecutivo y reduciendo la duplicación de fiscalizaciones (OCDE, 2024[2]). Al asumir plenamente su función en materia de garantía interna, control interno y responsabilidad sobre las políticas correspondientes, el poder ejecutivo reduciría la necesidad de intervenir en los procesos de fiscalización externa y contribuiría a salvaguardar la independencia operativa e institucional de la EFS, al tiempo que fortalecería la eficacia y la eficiencia de los sistemas de gobernanza del sector público en general. En el Recuadro ‎2.1 a continuación, se ilustra un ejemplo de cómo una clara responsabilidad por parte del poder ejecutivo sobre las funciones de contabilidad, control interno y auditoría puede respaldar la independencia de la fiscalización externa.

Recuadro ‎2.1. Marco de contabilidad y control públicos en Estonia

Estonia ofrece un ejemplo reciente de reforma contable en el sector público centrada en la contabilidad de devengo, la consolidación y los acuerdos de servicios compartidos. Todas las entidades del sector público aplican un plan de cuentas unificado y envían sus informes periódicamente a un sistema central, lo cual facilita la consolidación oportuna de los estados financieros de todo el gobierno. Los controles internos se refuerzan mediante normas estandarizadas, conciliaciones automatizadas y funciones de soporte centralizadas. Este marco integral garantiza que el poder ejecutivo asuma plenamente las responsabilidades de control interno y auditoría interna, permitiéndole a la EFS centrarse en la fiscalización externa y en la supervisión independiente, en lugar de tener que compensar las deficiencias de la gestión interna. La experiencia de Estonia ilustra las ventajas prácticas de definir y fortalecer la responsabilidad del poder ejecutivo para proteger la independencia y eficacia de la auditoría externa.

Fuente: (Estonian Ministry of Finance, 2025[3])

2.2.2. Para fortalecer la transparencia fiscal, el poder ejecutivo podría aclarar las prioridades de política pública en las que se basan las normas fiscales y su aplicación

La transparencia fiscal se refiere a la información disponible para el público sobre el proceso de formulación de políticas fiscales del gobierno (FMI, 2018[4]). Las normas fiscales claras y transparentes son un elemento clave para una gestión sólida de las finanzas públicas y la integridad fiscal. Deben estar claramente definidas, ser entendibles y aplicarse de manera transparente para favorecer la rendición de cuentas y el escrutinio público informado (OCDE, 2014[5]). El Código de Transparencia Fiscal (FMI, 2019[6]) y el Manual de Transparencia Fiscal (FMI, 2018[4]) del Fondo Monetario Internacional (FMI) destacan la importancia de contar con información fiscal confiable, completa y oportuna, y señalan el papel que desempeñan las EFS independientes en la validación de los estados financieros y en garantizar que la información fiscal goce de la confianza de todas las partes interesadas.

Los testimonios de las partes interesadas hicieron consistente referencia a la importancia de la transparencia fiscal en relación con la labor de las EFS y otras instituciones de supervisión en cuatro aspectos:

• En primer lugar, la transparencia fiscal refuerza los mecanismos de control y equilibrio entre el poder ejecutivo y el poder legislativo. Cuando la información fiscal es clara y accesible, el poder legislativo está en mejores condiciones para examinar minuciosamente las propuestas presupuestarias y para utilizar de manera eficaz las conclusiones de la EFS durante las deliberaciones presupuestarias. Esto contribuye a un proceso presupuestario más equilibrado y refuerza el uso de las conclusiones de las fiscalizaciones en la toma de decisiones fiscales.

• En segundo lugar, las EFS señalaron que un marco sólido de transparencia fiscal facilita la selección de temas de auditoría y refuerza las evaluaciones de riesgos, ya que una información fiscal confiable permite a los órganos de auditoría identificar las vulnerabilidades y las áreas prioritarias de manera más eficaz.

• En tercer lugar, el ejercicio de la función prospectiva de las EFS, especialmente en lo que respecta a las finanzas públicas y a la identificación de vulnerabilidades fiscales, depende en gran medida de la disponibilidad, calidad y consistencia de información fiscal transparente.

• En cuarto lugar, las instituciones de supervisión y las EFS consultadas destacaron la importancia de contar con una justificación clara y transparente de la evolución de sus propios presupuestos, especialmente cuando estos se ven limitados o reducidos en el contexto de la aplicación de normas fiscales, ya que esto puede afectar a independencia operativa de las instituciones de supervisión. Esto guarda relación con el principio 8 de la Declaración de México, en el caso de las EFS.

Aunque los marcos de transparencia fiscal y las normas fiscales suelen establecerse formalmente y desempeñan un papel importante a la hora de orientar la política presupuestaria, los datos obtenidos del análisis de documentos y entrevistas con las partes interesadas indican que las prioridades de política pública en las que se basan las normas fiscales concretas no siempre se articulan o comunican con claridad. Como resultado, a las partes interesadas les puede resultar difícil evaluar cómo se aplican las normas en la práctica, cómo se gestionan las compensaciones cuando aplican varias normas de forma simultánea y cómo estas decisiones afectan a las instituciones de supervisión, incluidas las EFS, especialmente en lo que respecta a su dotación de recursos y a su capacidad de llevar a cabo una supervisión independiente.

Por lo tanto, el poder ejecutivo podría considerar la posibilidad de fortalecer el marco de transparencia fiscal para respaldar mejor la independencia de las EFS y el ecosistema de rendición de cuentas en general. Esto implica definir con claridad las prioridades de política pública asociadas a cada norma fiscal y explicar cómo estas prioridades orientan su aplicación en la práctica. Documentar de forma explícita los objetivos, el alcance y el uso previsto de cada norma, así como aclarar cómo se resuelven las tensiones entre ellas, fomentaría una mayor previsibilidad y consistencia, y además reduciría el riesgo de que la aplicación de las normas fiscales limite inadvertidamente a las instituciones de supervisión. Esto podría basarse en el marco de transparencia fiscal de cuatro pilares del FMI, que abarca la presentación de informes fiscales, la formulación de previsiones y la elaboración de presupuestos, el análisis y la gestión de riesgos fiscales, y la gestión de los ingresos por recursos, garantizando que cada pilar proporcione información accesible, confiable y vinculada a las políticas para las instituciones de supervisión (FMI, 2019[6]).

El poder ejecutivo también podría comunicar de manera sistemática cómo se aplican en la práctica las normas fiscales y cómo se reflejan las orientaciones políticas en los presupuestos de las EFS y otros órganos de supervisión. Al hacer más explícita la justificación política en la que se basan las normas fiscales, el poder ejecutivo facilitaría un escrutinio legislativo más eficaz, fortalecería la supervisión externa y contribuiría a garantizar que los recursos de las EFS y otras instituciones de rendición de cuentas se determinen de manera transparente y predecible, en consonancia con sus mandatos independientes.

2.2.3. Para fortalecer la rendición de cuentas y respaldar la independencia de la EFS, el poder ejecutivo podría mejorar el seguimiento de las recomendaciones de fiscalización mediante una colaboración estructurada con la EFS y el poder legislativo

El seguimiento eficaz de las recomendaciones de fiscalización es un componente fundamental de la rendición de cuentas y el desempeño del sector público. Los mecanismos de auditoría y control solo contribuyen a mejorar la gobernanza cuando el poder ejecutivo aplica las conclusiones y recomendaciones y estas se someten al escrutinio legislativo adecuado. Los Principios de la INTOSAI sobre el Valor y Beneficios de las entidades fiscalizadoras superiores (INTOSAI-P 12) hacen hincapié en que las EFS aportan valor cuando sus recomendaciones dan lugar a mejoras tangibles, mientras que la responsabilidad de su aplicación recae claramente en el poder ejecutivo.

Un sistema de seguimiento eficaz también ayuda a preservar el equilibrio institucional entre el poder ejecutivo, la EFS y el poder legislativo. Al garantizar que el poder ejecutivo rinda cuentas de las medidas correctivas, que el poder legislativo ejerza la supervisión y la EFS conserve su función de garantía independiente, los mecanismos de seguimiento contribuyen tanto a una gestión pública eficaz como a la protección de la independencia de la EFS (OCDE, 2020[7]).

Las entrevistas realizadas para este informe indican que existen ejemplos de colaboración constructiva, tanto de jure como de facto, entre las EFS, los poderes ejecutivos y los poderes legislativos. Esto sienta las bases para la rendición de cuentas y el seguimiento. Sin embargo, los datos recopilados también sugieren que el seguimiento de las recomendaciones de las EFS no siempre es sistemático ni consistente entre las distintas entidades gubernamentales. En algunos casos, las responsabilidades en la aplicación de las recomendaciones no están claras, los informes sobre los avances son irregulares y los plazos para el seguimiento no están bien definidos.

Estas deficiencias pueden limitar el impacto de la labor de fiscalización y generar expectativas de que la EFS se implique más ampliamente en la aplicación de las recomendaciones, lo que va más allá de su mandato fundamental. Al mismo tiempo, una interacción limitada o ad hoc entre el poder ejecutivo y el poder legislativo en lo que respecta al seguimiento de las fiscalizaciones puede debilitar la supervisión por parte del poder legislativo, al reducir el flujo oportuno de información y los incentivos para que el poder ejecutivo actúe en función de las conclusiones de las fiscalizaciones. Una participación esporádica puede fragmentar los esfuerzos de supervisión, limitar el impacto práctico de la labor de las EFS y mermar la memoria institucional, lo que dificulta que el poder legislativo haga un seguimiento de los problemas recurrentes o de las recomendaciones pendientes. El fortalecimiento y la formalización de estas interacciones garantizan que las conclusiones de las fiscalizaciones se tengan en cuenta de manera sistemática, lo que refuerza tanto la supervisión por parte del poder legislativo como la independencia de la EFS. El Recuadro ‎2.2 ofrece dos ejemplos prácticos sobre cómo se ha fortalecido la colaboración entre la EFS y el poder ejecutivo.

Recuadro ‎2.2. Fortalecimiento de las relaciones entre la EFS y el poder ejecutivo en el seguimiento de las recomendaciones de fiscalización

Georgia: Seguimiento en tiempo real a través de una plataforma digital

La Oficina de Auditoría del Estado de Georgia (SAO) ha desarrollado un sistema digital, el Sistema de Implementación de Recomendaciones de Auditoría (ARIS), que permite monitorear en tiempo real cómo las entidades públicas aplican las recomendaciones de auditoría. A través del ARIS, las instituciones fiscalizadas envían planes de acción, documentación justificativa y actualizaciones sobre los avances directamente a la SAO, mientras que el sistema realiza un seguimiento de los plazos, el estado de cumplimiento y la documentación de respaldo. Este canal de comunicación estructurado y basado en la TI permite tanto a los auditores como a las entidades fiscalizadas compartir información de manera transparente y continua, reduce las demoras en el seguimiento y ayuda a orientar las medidas correctivas de manera más eficaz. La plataforma también ofrece un acceso personalizado para el poder legislativo y las entidades sujetas a auditoría.

Colombia: Seguimiento institucionalizado mediante un plan de mejora obligatorio

En Colombia, las entidades sujetas a auditoría deben elaborar un Plan de Mejoramiento cuando la EFS, la Contraloría General de la República, identifica hallazgos de auditoría. Las entidades tienen la obligación legal de diseñar medidas correctivas, documentar las responsabilidades y los plazos, y subir los informes de avance a través del sistema nacional de información electrónica (SIRECI). La EFS lleva a cabo un seguimiento sistemático de cada plan, examina la documentación presentada por las entidades y verifica si las medidas correctivas se han completado, se han aplicado parcialmente o están pendientes. Las oficinas de control interno también desempeñan una función formal al validar la documentación justificativa antes de que se presenten. Este proceso de monitoreo estructurado y periódico contribuye a mantener un diálogo activo entre la EFS y la entidad sujeta a auditoría.

Fuente: (State Audit Office of Georgia, 2022[8]; Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, 2025[9])

El poder ejecutivo podría considerar la posibilidad de fortalecer el seguimiento de las recomendaciones de fiscalización mediante el establecimiento de procesos más claros y estructurados para responder a las recomendaciones formuladas por la EFS, aplicarlas e informar al respecto. Esto podría incluir la asignación formal de responsabilidades dentro del poder ejecutivo para coordinar el seguimiento, establecer expectativas claras en cuanto a los plazos y la presentación de informes sobre los avances, y garantizar que se proporcione información completa y oportuna al poder legislativo para respaldar su función de supervisión.

Además, el poder ejecutivo podría mejorar la colaboración estructurada tanto con la EFS como con el poder legislativo mediante el uso de mecanismos de seguimiento, como planes de acción por escrito o informes de avance, para aclarar las recomendaciones, comunicar los retos de implementación y mostrar las medidas correctivas, respetando plenamente la independencia de la fiscalización externa, es decir, garantizando que dicha colaboración no influya en la labor de auditoría, en las conclusiones o en los informes de la EFS. El fortalecimiento de estos acuerdos podría mejorar la eficacia del seguimiento de fiscalización, reforzar la rendición de cuentas ante el poder legislativo y mejorar la credibilidad y la autoridad institucional de la EFS, lo que contribuiría a respaldar su función independiente dentro del sistema general de rendición de cuentas pública.

2.2.4. Para reforzar la independencia de las EFS en jurisdicciones donde el poder ejecutivo tiene una función constitucionalmente definida en el proceso de designación o nombramiento del titular de la EFS, deben aplicarse salvaguardas sólidas que garanticen que dicha función se ejerza de manera transparente y en base a los méritos, en consonancia con el principio de independencia de las EFS

En muchos países, los marcos constitucionales o legales otorgan al poder ejecutivo una función formal en el nombramiento del titular de la EFS, por ejemplo, mediante la propuesta de candidatos o la participación en el proceso de selección. Incluso cuando es el poder legislativo el que realiza el nombramiento definitivo, el poder ejecutivo puede ejercer influencia a través de mayorías políticas en la legislatura. Estos acuerdos pueden dar lugar a la percepción de alineación política o de influencia indebida, especialmente cuando los procedimientos son opacos o discrecionales. 

Tales percepciones pueden socavar la confianza en la independencia y en la imparcialidad del titular de la EFS, sobre todo teniendo en cuenta el papel que desempeña dicha institución en la fiscalización de las entidades gubernamentales. Por lo tanto, garantizar que los procesos de nombramiento sean transparentes, se basen en normas y se fundamenten en las cualificaciones profesionales es fundamental para mantener la credibilidad y la legitimidad de la EFS. 

Las entrevistas con funcionarios de la EFS y miembros del poder legislativo pusieron de relieve la importancia de contar con procedimientos de nombramiento transparentes y bien definidos para fortalecer la legitimidad del candidato seleccionado. Los entrevistados destacaron que criterios claros, procesos transparentes y un visible cumplimiento de las normas basadas en el mérito pueden contribuir a reforzar la confianza en la independencia de la dirección de la EFS, especialmente en sistemas en los que el poder ejecutivo participa en el proceso de nombramiento. 

Cuando el marco legal otorga al poder ejecutivo la función de proponer o nombrar al titular de la EFS, podrían introducirse garantías adicionales para fortalecer la transparencia y proteger la independencia percibida de la institución. En tales casos, el poder ejecutivo podría garantizar que el proceso de selección y designación se lleve a cabo de manera transparente y basada en los méritos. 

Esto puede incluir la exposición pública de los criterios utilizados para seleccionar al candidato, la explicación de cómo este cumple dichos criterios y la demostración de cómo sus cualificaciones profesionales y su experiencia se ajustan a los requisitos del puesto. La participación de un comité de selección independiente en el proceso de nombramiento podría reforzar aún más la transparencia y la imparcialidad. Una mayor apertura en torno al proceso de selección puede contribuir a reforzar la confianza de que el nombramiento se basa en la competencia y en los méritos profesionales, y no en consideraciones políticas. 

Estas prácticas pueden ajustarse a las normas internacionales de gobernanza pública que hacen hincapié en el mérito, la integridad, la transparencia y la protección frente a influencias políticas indebidas en los nombramientos de cargos de liderazgo (Gerson, 2020[10]). 

2.2.5. El poder ejecutivo podría analizar detenidamente las posibles consecuencias no deseadas relacionadas con las propuestas de reformas legales que afecten al mandato y a las funciones de la EFS y de otros actores en materia de rendición de cuentas

A menudo surgen desafíos informales como consecuencia de cambios legales y normativos graduales, incoherentes o fragmentados.

• En primer lugar, las nuevas leyes, reglamentos o enmiendas en ámbitos de política pública relacionados pueden afectar involuntariamente el mandato de la EFS, su acceso a la información, sus líneas jerárquicas o sus recursos. Sin una coherencia jurídica sistemática, pueden surgir inconsistencias y ambigüedades que den pie a interpretaciones restrictivas que debiliten gradualmente la independencia, incluso cuando la ley fundamental de fiscalización no haya cambiado.

• En segundo lugar, las reformas destinadas a fortalecer la supervisión, como la ampliación del mandato de la EFS, pueden tener consecuencias no deseadas si no se ajustan al ecosistema de rendición de cuentas en su conjunto y a los recursos disponibles. Asignar nuevas responsabilidades sin la capacidad, la coordinación o la articulación adecuada con otros actores puede generar presiones que afecten indirectamente a la independencia y la eficacia.

Como principal actor responsable de la elaboración y propuesta de proyectos de ley, el poder ejecutivo tiene la responsabilidad fundamental de garantizar que los proyectos de ley y los reglamentos sean coherentes, se basen en documentación justificativa y sean compatibles con el marco legal general. Esto incluye evaluar si las reformas propuestas se ajustan al mandato constitucional de la EFS y a las leyes de auditoría vigentes, y si se han tenido en cuenta las posibles implicaciones para otros actores en materia de rendición de cuentas. Los principios reconocidos de buena administración pública, tales como los Principios de la OCDE para la Administración Pública (OCDE, 2023[11]), hacen énfasis en que las políticas y las leyes deben elaborarse sobre la base de análisis sólidos, procedimientos internos claros, el uso sistemático de evaluaciones del impacto normativo y procesos de consulta inclusivos.

Cualquier reforma legal debe diseñarse para mitigar los riesgos a nivel del sistema, promoviendo la coherencia legal y teniendo en cuenta el marco institucional más amplio, los requisitos operativos de las EFS y los recursos necesarios para garantizar la independencia en la práctica. La coherencia es particularmente importante cuando las leyes específicas de cada sector se solapan con los mandatos de auditoría, las normas de protección de datos o las disposiciones sobre acceso a la información que, sin quererlo, pueden limitar la supervisión.

Garantizar la coherencia legal de las leyes nuevas y existentes

Es esencial contar con un marco legal claro, coherente y consistente para que las EFS y otros actores en materia de rendición de cuentas puedan cumplir sus mandatos de manera eficaz y sin interferencias indebidas. No obstante, en la práctica, los marcos legales que regulan la fiscalización pública no siempre son internamente consistentes. La fragmentación entre la legislación primaria y secundaria, o la falta de coherencia entre las disposiciones constitucionales y las leyes específicas de cada sector, pueden generar ambigüedades en cuanto al mandato de la EFS, el acceso a la información y el alcance de la auditoría. Estas inconsistencias pueden, con el tiempo, limitar la independencia operativa de la EFS, incluso cuando existen sólidas garantías formales.

La independencia de las EFS va más allá del reconocimiento constitucional y depende de que la legislación ordinaria que regula el alcance de la auditoría, el acceso a la información y las relaciones con las entidades fiscalizadas esté en consonancia con ella. Cuando los marcos legales son fragmentados o inconsistentes, las EFS pueden encontrarse con obstáculos prácticos que socavan su eficacia e independencia, incluso cuando existen formalmente sólidas garantías constitucionales.

En algunos países, el mandato constitucional de la EFS se ve limitado en la práctica por la falta de coherencia legal en el marco normativo general. Aunque la Constitución suele otorgar a la EFS la facultad de supervisar el flujo de los fondos públicos, ciertas leyes específicas de cada sector establecen limitaciones que restringen el pleno ejercicio de este mandato. Por ejemplo, en los casos presentados ante el SIRAM de la IDI y durante las entrevistas realizadas en el marco del Proyecto Global, las partes interesadas señalaron inconsistencias entre las disposiciones constitucionales y la legislación secundaria. Estas incluyen restricciones relacionadas con las clasificaciones de seguridad nacional, los marcos de protección de datos, las normativas sobre datos personales y los requisitos de auditoría de las empresas estatales, que en algunos casos deben ser fiscalizadas por empresas privadas en lugar de por la EFS. Estas inconsistencias pueden generar ambigüedades legales en relación con las facultades de supervisión de la EFS y aumentar el riesgo de que se presenten recursos legales en las actividades de fiscalización.

Los marcos legales vigentes no siempre se ajustan de manera sistemática a las competencias constitucionales de la EFS, y los mecanismos existentes en el poder ejecutivo para identificar y resolver esas inconsistencias no siempre están bien establecidos. Además, cuando los proyectos de ley o las normativas mantienen o introducen restricciones que afectan a la EFS, la justificación subyacente no siempre se expone con claridad ni se respalda con análisis legales públicamente disponibles. Las oportunidades para incorporar las perspectivas de los expertos legales, de las organizaciones de la sociedad civil, del ámbito académico y de los socios internacionales en la elaboración de las leyes que afectan a la EFS también pueden seguir siendo limitadas.

Por lo tanto, el poder ejecutivo podría considerar la posibilidad de reforzar la coherencia legal como medio para salvaguardar la independencia y la eficacia de la EFS. Esto podría incluir la introducción de mecanismos de revisión estructurados en el proceso de elaboración de políticas y redacción de leyes, con el fin de evaluar si las leyes y normativas propuestas en ámbitos relacionados con la gestión de las finanzas públicas, la fiscalización y la rendición de cuentas del gobierno son consistentes con el mandato constitucional de la EFS y con la ley de auditoría o el marco jurisdiccional. Estos procesos podrían contar con el respaldo de expertos legales independientes e integrarse en los procedimientos internos del gobierno. Este enfoque ayudaría a identificar y resolver las contradicciones en una etapa temprana, especialmente en aquellas propuestas que puedan afectar al mandato de la EFS, al acceso a la información o al alcance de la fiscalización. El Recuadro ‎2.3 ofrece un ejemplo práctico de un proceso de reforma estructurado y secuencial que favorece la coherencia legal.

Recuadro ‎2.3. Reforma secuencial de la coherencia jurídica en Francia

Francia llevó a cabo una importante reforma de su marco de rendición de cuentas de las finanzas públicas, que culminó con la introducción del Régimen Unificado de Responsabilidad de los Gestores Públicos (Régime de responsabilité des gestionnaires publics, RGP), que entró en vigor el 1 de enero de 2023. En lugar de adoptarse como una medida aislada, la reforma fue el resultado de un proceso legislativo secuencial y coordinado, diseñado para garantizar la coherencia entre las normas de responsabilidad financiera, las reformas de la gestión pública y los sistemas de control interno.

El proceso se desarrolló a través de hitos claramente definidos: las recomendaciones formuladas en junio de 2018 por el Comité Action Publique 2022; la decisión política de llevar adelante la reforma durante la 5.ª reunión del Comité Interministerial para la Transformación Pública, celebrada en febrero de 2021; la autorización legislativa otorgada mediante la Ley de Presupuesto de 2022 en diciembre de 2021; y la adopción de la Ordenanza n.º 2022-408 en marzo de 2022, que estableció formalmente el régimen unificado.

La reforma reemplazó un sistema de responsabilidad fragmentado y basado en categorías por un régimen único y coherente de responsabilidad aplicable a todos los gestores públicos en casos de conducta financiera gravemente indebida. Es importante destacar que el nuevo marco adapta los mecanismos de sanción al funcionamiento de los sistemas de control interno, modernizando y armonizando así la estructura general de rendición de cuentas.

Este enfoque secuencial y estructurado ilustra cómo la coherencia legal sistemática, integrada en la formulación de políticas impulsada por el poder ejecutivo y respaldada por procesos de reforma coordinados, puede mejorar la consistencia entre los marcos de rendición de cuentas. Al reducir la fragmentación y aclarar las responsabilidades, tales reformas pueden fortalecer el marco legal general en el que operan las entidades fiscalizadoras superiores, contribuyendo así indirectamente a salvaguardar su independencia y eficacia.

Fuente: (Légifrance – Service public de la diffusion du droit, 2022[12]; Légifrance – Service public de la diffusion du droit, 2022[13]).

En paralelo, el poder ejecutivo podría institucionalizar un diálogo periódico y estructurado con la EFS y otras partes interesadas pertinentes durante la elaboración de proyectos de ley y reformas normativas. Tal colaboración puede ayudar a identificar ambigüedades legales y sus implicancias operativas en una etapa temprana, favorecer un entendimiento común de los mandatos institucionales y reducir el riesgo de que las reformas debiliten involuntariamente a la EFS o generen duplicaciones o brechas en las responsabilidades de supervisión.

Para fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas, el poder ejecutivo también podría comunicar con claridad los fundamentos legales y normativos en los que se basan los proyectos de ley y reglamentos que puedan afectar al mandato de la EFS. La publicación de análisis complementarios, incluidas las evaluaciones de coherencia jurídica y sus posibles repercusiones, reduciría la incertidumbre tanto para la EFS como para las entidades sujetas a auditoría, al tiempo que reforzaría la confianza en el proceso de reforma. Una participación más sistemática de las partes interesadas, que incluya a la sociedad civil, al ámbito académico y a los socios internacionales, podría contribuir aún más a la armonización con las normas internacionales y las buenas prácticas.

Las reformas legales deben tener en cuenta las amenazas a la independencia, el ecosistema de rendición de cuentas en su conjunto y los recursos necesarios

Las reformas legales destinadas a fortalecer el mandato de las EFS desempeñan un papel fundamental en el fortalecimiento de la rendición de cuentas y la integridad del sector público. Sin embargo, ampliar o modificar las responsabilidades de las EFS sin tener debidamente en cuenta su impacto en el mandato fundamental de la EFS, sus interacciones institucionales y su capacidad de ejecución puede socavar involuntariamente su independencia o eficacia.

En algunos países, las reformas legales relacionadas con la EFS han tenido como objetivo ampliar las funciones y responsabilidades de la institución para abarcar, por ejemplo, la fiscalización de proyectos de desarrollo financiados por donantes, la auditoría de partidos políticos o el diseño y la aplicación de políticas de control interno, auditoría interna o integridad. En particular, dados los retos que plantea el control eficaz de la corrupción, se le pide cada vez más a las EFS que desempeñen un papel más explícito y activo en la lucha contra la corrupción (United Nations, 2019[14]). Esta ampliación de competencias refleja la confianza depositada en las EFS, un firme compromiso con el fortalecimiento de la fiscalización externa y el reconocimiento de las EFS como un pilar fundamental del sistema de rendición de cuentas.

Sin embargo, en el diseño y la aplicación de dichas reformas no siempre se han tenido plenamente en cuenta sus implicancias para el mandato fundamental de la EFS, el ecosistema de rendición de cuentas en general o los recursos necesarios para llevar a cabo el mandato ampliado de manera eficaz.

• En primer lugar, aunque las EFS desempeñan un papel importante en la evaluación y el fortalecimiento del sistema general de control interno, su independencia corre peligro cuando se les encomienda la responsabilidad de diseñar o aplicar políticas de control interno, auditoría interna o integridad. La asignación de estas responsabilidades podría menoscabar directamente la capacidad de la EFS para ejercer una supervisión independiente en estos ámbitos. Además, esto puede generar retos a la hora de garantizar que el poder ejecutivo asuma la responsabilidad de aplicar controles y medidas de integridad, ya que los gestores públicos podrían considerar que esta tarea ha pasado a ser competencia de la EFS. Para desempeñar un papel eficaz en la promoción de la integridad pública, las EFS deben centrarse en su mandato principal de ejercer supervisión y ofrecer garantías, controlar el uso de los recursos públicos y la aplicación de las leyes, reglamentos y políticas, así como aportar documentación justificativa y análisis pertinentes sobre los resultados de tales políticas y sobre los riesgos sistémicos y estructurales emergentes que puedan servir de base para la formulación de políticas.

• En segundo lugar, la ampliación del mandato de las EFS puede ir acompañada de expectativas por parte de los ciudadanos y las partes interesadas que resulten difíciles de cumplir, ya que el éxito de una reforma de tal índole también puede depender del desempeño de otros actores en materia de rendición de cuentas. En algunos casos, los datos recopilados a través del Proyecto Global indican que se han introducido nuevas responsabilidades sin una evaluación clara de cómo esas interdependencias, limitaciones de capacidad o desafíos de coordinación pueden afectar la capacidad de la EFS para implementar las reformas de la manera prevista. Las deficiencias o brechas en la cadena de rendición de cuentas pueden, por lo tanto, suponer cargas adicionales para la EFS y generar expectativas que excedan su mandato fundamental. Por ende, las reformas que afecten a las EFS deberían considerar cómo otros actores del ecosistema de rendición de cuentas (por ejemplo, el poder ejecutivo, el poder legislativo, los órganos de control interno o los organismos anticorrupción) pueden influir en el éxito de la implementación de dichas reformas.

• En tercer lugar, la ampliación de las funciones de las EFS no siempre ha ido acompañada de un análisis sistemático de los recursos financieros, humanos y técnicos necesarios para una implementación satisfactoria. Como resultado, es posible que la EFS deba asumir funciones adicionales sin que ello vaya acompañado de un aumento proporcional del presupuesto o del personal, lo que podría aumentar la dependencia de los responsables externos de toma de decisiones en materia de recursos y, a su vez, poner en riesgo la independencia institucional. El Principio 8 de la Declaración de México sobre la Independencia de las EFS destaca que las EFS deben tener acceso a recursos adecuados y estables; los nuevos mandatos que no vayan acompañados de la financiación y la capacidad adecuadas pueden debilitar la independencia institucional y exponer a las EFS a presiones externas. Por lo tanto, el poder ejecutivo podría garantizar que los proyectos de ley y las propuestas de reforma vayan acompañados sistemáticamente de una evaluación de sus implicaciones en materia de recursos, incluidas las necesidades presupuestarias, de personal, de competencias y de infraestructura. En caso de que existan limitaciones de recursos, el poder ejecutivo podría considerar una implementación por etapas o mecanismos institucionales alternativos para mitigar los riesgos que puedan afectar a la independencia.

A la luz de los retos señalados anteriormente, el poder ejecutivo podría considerar la adopción de un enfoque más holístico respecto a las reformas legales que afectan al mandato de la EFS, con el fin de garantizar que los posibles retos sean identificados y abordados en una etapa temprana. Al elaborar leyes o normativas que propongan cambios en las funciones y responsabilidades de la EFS, el poder ejecutivo podría evaluar sistemáticamente los riesgos e implicaciones descritos anteriormente. Dicho análisis contribuiría a garantizar que las reformas sean realistas y complementarias, y que no transfieran inadvertidamente a la EFS responsabilidades que corresponden a otros actores ni comprometan su independencia.

Para esto, el poder ejecutivo debería considerar la posibilidad de establecer procesos de reforma transparentes y estructurados, sobre la base de análisis sólidos y respaldados por herramientas tales como las evaluaciones de impacto normativo. También debería garantizar una consulta temprana y sustantiva con la EFS y con otras partes interesadas pertinentes dentro del ecosistema de rendición de cuentas. Esta consulta podría llevarse a cabo incluso cuando no sea legalmente obligatoria, lo que reflejaría un compromiso con la transparencia y reforzaría la confianza entre las instituciones de supervisión. Tal compromiso puede ayudar a identificar ambigüedades legales, limitaciones de capacidad e interdependencias institucionales en una etapa temprana, al tiempo que fomenta un diseño de reforma más equilibrado y coherente. De este modo, el poder ejecutivo podría fortalecer aún más la transparencia, la previsibilidad y la confianza en los procesos de reforma, contribuyendo a garantizar que los cambios se ajusten a las necesidades funcionales de la EFS, a su función institucional y a su contribución a la integridad del sector público.

2.3. El papel del poder legislativo

A través de su función legislativa, así como de control y regulación de las finanzas nacionales, el poder legislativo configura el panorama de la gobernanza y supervisa al poder ejecutivo. La supervisión del poder ejecutivo suele llevarse a cabo a través de comités del poder legislativo, tales como el comité de cuentas públicas en el modelo legislativo y el comité de finanzas en el modelo jurisdiccional (IDI, 2025[1]).

No obstante, en muchos países, la supervisión de las finanzas y de las operaciones del gobierno por parte de las legislaturas se ve limitada por la falta de recursos, capacidad e influencia, así como por un poder ejecutivo poco receptivo (Morgner and Chêne, 2015[15]). Al igual que ocurre con las EFS, aunque la fortaleza individual de la legislatura por sí sola no puede garantizar la rendición de cuentas en general, el hecho de que el poder legislativo opere bajo restricciones significativas hace que la rendición de cuentas sea prácticamente imposible (Krafchik, 2025[16]).

En lo que respecta a la EFS, el poder legislativo desempeña múltiples funciones interconectadas:

• En primer lugar, el poder legislativo tiene la facultad de establecer y modificar el marco legal que rige la EFS. Por consiguiente, cualquier reforma destinada a fortalecer el mandato, la independencia o las facultades de la EFS requiere la aprobación y el apoyo de los legisladores. En este contexto, el poder legislativo también contribuye a la interpretación y aplicación del marco legal en la práctica.

• En segundo lugar, el poder legislativo suele ser el encargado de nombrar o aprobar a los directores y miembros de la EFS y, en muchos sistemas, conserva la facultad de destituirlos. Estas funciones son fundamentales para forjar el liderazgo, la independencia y la credibilidad de la institución.

• En tercer lugar, de acuerdo con las buenas prácticas, el poder legislativo desempeña un papel clave en la determinación y aprobación del presupuesto de la EFS, lo que influye directamente en su autonomía financiera y en su capacidad operativa.

• En cuarto lugar, para desempeñar su función de supervisión, los legisladores pueden recurrir a los informes de auditoría de la EFS como herramienta clave para exigir la rendición de cuentas del poder ejecutivo. A través de debates, sesiones de los comités, particularmente de los comités de cuentas públicas o de presupuesto, e investigaciones formales, los legisladores pueden utilizar las conclusiones de la EFS para examinar minuciosamente el gasto público, evaluar el cumplimiento de las leyes y las políticas, y valorar el desempeño. Esta función de supervisión se ve reforzada además por la responsabilidad del poder legislativo de garantizar que el poder ejecutivo cumpla con las recomendaciones de auditoría de la EFS. Para garantizar que las conclusiones de fiscalizaciones se traduzcan en mejoras concretas relativas a la gestión de las finanzas públicas y la gobernanza, es fundamental contar con mecanismos de seguimiento eficaces, por ejemplo, exigir respuestas formales por parte del gobierno, establecer plazos para la adopción de medidas correctivas y monitorear los avances en la implementación. Para desempeñar esta función de manera eficaz, hay dos aspectos complementarios que resultan esenciales: (1) fortalecer la capacidad interna del poder legislativo a través de comités especializados, conocimientos técnicos y procedimientos estructurados, para analizar y utilizar los resultados de la auditoría; y (2) participar de manera constructiva en el proceso de la EFS, de manera que se respalde, en lugar de que se comprometa, la independencia de la EFS.

Por lo tanto, las siguientes recomendaciones están dirigidas al poder legislativo y abordan tanto los aspectos formales como los informales de su compromiso con la EFS. Si bien algunas propuestas hacen referencia a elementos formales y codificados, tales como enmiendas legislativas o reformas de procedimiento, a menudo tienen por objeto responder a retos informales que determinan las funciones de supervisión en la práctica. Dado que las normas formales no determinan automáticamente el comportamiento, el mero fortalecimiento del marco legal puede resultar insuficiente si las normas no escritas, los incentivos políticos o las prácticas organizativas socavan su aplicación. Por lo tanto, las recomendaciones reconocen la interacción entre los marcos legales y las "normas tácitas", con el objetivo no solo de mejorar las estructuras formales, sino también de mitigar las limitaciones informales que afectan al ejercicio efectivo de la supervisión legislativa y a la independencia operativa de la EFS.

2.3.1. Mediante su labor legislativa, el poder legislativo puede respaldar la independencia de las EFS mediante el fortalecimiento de las leyes y normativas que sustentan la estructura institucional de las EFS y protegen su mandato

El diseño estructural y la composición de las EFS son esenciales para garantizar su independencia. La Declaración de México establece los principios fundamentales relativos a los aspectos formales y jurídicos de la estructura de las EFS, entre los que se incluyen el reconocimiento constitucional, los mecanismos de nombramiento, la duración de los mandatos y la protección frente a interferencias indebidas. Sin embargo, la eficacia de estas garantías formales suele verse condicionada por dinámicas informales que influyen en el funcionamiento práctico de los mecanismos estructurales.

Los legisladores tienen la responsabilidad institucional principal de establecer y mantener una estructura sólida de las EFS. Aunque muchas características estructurales están consagradas en disposiciones constitucionales o normativas, la independencia no queda garantizada únicamente por el marco legal. La transparencia, la integridad y la aplicación de buena fe de estas disposiciones, especialmente en ámbitos tales como los nombramientos, las destituciones y la gobernanza organizativa, a menudo van más allá del marco escrito. Es precisamente en esta intersección entre las garantías formales y las prácticas informales donde la independencia estructural puede verse reforzada o socavada, lo que señala la necesidad de que el poder legislativo preste especial atención a este tema.

Para reforzar la independencia a largo plazo y la sostenibilidad operativa de la EFS, el poder legislativo podría fortalecer la estructura institucional de la EFS garantizando que los requisitos legales relativos a las estructuras internas y los mecanismos de liderazgo estén concebidos para minimizar la influencia política, preservar el conocimiento institucional y favorecer la continuidad

Una estructura institucional sólida es esencial para que las EFS puedan cumplir sus mandatos, incluidas las actividades jurisdiccionales, con independencia, continuidad y profesionalismo. La sostenibilidad de una EFS no depende únicamente de sus garantías formales y legales, sino también de la estabilidad de su estructura interna, concretamente, de su marco de recursos humanos y de la composición y funcionamiento de sus órganos colegiados.

Las EFS deben estar libres de influencias políticas tanto en la toma de decisiones como en la gestión operativa. Por lo tanto, garantizar una fuerza de trabajo estable y profesional, así como un órgano colegiado equilibrado y bien estructurado, es esencial para salvaguardar la independencia, preservar la memoria institucional y asegurar la objetividad de los resultados de fiscalización a lo largo del tiempo.

Fuerza de trabajo y estructura del personal

Los testimonios recabados de entrevistas y consultas con personal de las EFS pusieron de manifiesto que la estabilidad del personal de las EFS se percibe como un factor estrechamente vinculado a su independencia. De acuerdo a los entrevistados, la incertidumbre en torno a la contratación de personal se debe tanto a dinámicas internas como externas. Desde el punto de vista interno, varias partes interesadas consultadas señalaron que podrían surgir tensiones si la trayectoria profesional de los empleados de las EFS dependiera demasiado de los dirigentes de la institución. En la práctica, los empleados de las EFS pueden acabar orientando su comportamiento hacia la satisfacción de los intereses de los dirigentes, lo que no siempre coincide con los intereses de la institución. Desde el punto de vista externo, el personal señaló que la contratación y la progresión profesional pueden verse influidas por políticas generales de la administración pública, decisiones ejecutivas ad hoc o redes informales vinculadas a actores políticos.

En países donde el personal de las EFS forma parte del cuerpo general de la administración pública, los testimonios destacaron que el control limitado que tienen las EFS sobre la contratación, la remuneración y el desarrollo profesional contribuye aún más a esta incertidumbre. Cuando las EFS forman parte del cuerpo general de la administración pública, garantizar su independencia operativa exige que mantengan plena autonomía en materia de contratación, desarrollo profesional y remuneración; sin embargo, los testimonios indican que, en la práctica, esto no suele ser así. Se detectó que la contratación suele estar condicionada por normativas establecidas por el poder ejecutivo y que, en la práctica, los sistemas de la administración pública pueden funcionar a través de jerarquías informales y de la facultad discrecional dentro de organismos como los ministerios de administración pública. Los testimonios indicaron que, incluso cuando los marcos formales parecen neutrales, su aplicación puede verse afectada por negociaciones informales, dependencias entre instituciones o expectativas de lealtad, lo cual abre la puerta a influencias externas en las decisiones relativas a la contratación de personal. Varias partes interesadas consultadas también señalaron que los poderes legislativos pueden subestimar la necesidad de contar con personal estable y técnicamente cualificado en las EFS, dando por sentado en ocasiones que estas pueden dotarse de personal al igual que otras instituciones públicas, sin tener en cuenta los conocimientos específicos en materia de auditoría o experiencia jurisdiccional que se requieren. En conjunto, estos testimonios describen un contexto en el que tanto las restricciones formales como las normas informales influyen en la contratación de personal de formas que pueden no coincidir con las necesidades operativas de las EFS.

Órganos colegiados

En varias EFS, la gobernanza recae en órganos colegiados compuestos por varios miembros que, de manera colectiva, asumen el liderazgo estratégico, adoptan decisiones clave y salvaguardan la independencia de la institución. Este modelo tiene por objeto promover una deliberación equilibrada, la responsabilidad compartida y la continuidad mediante la toma de decisiones colectiva. Si bien los acuerdos colegiados pueden fortalecer la resiliencia institucional, su eficacia depende en gran medida del diseño de los procedimientos de nombramiento, de las estructuras de los mandatos y de las normas internas en materia de toma de decisiones. Cuando estas salvaguardas no se definen o aplican de manera suficiente, los sistemas colegiados pueden volverse vulnerables a la politización, a las negociaciones informales o a la inestabilidad, lo que podría afectar tanto a la independencia percibida como real de la EFS.

Ha habido instancias en las que la renovación de los miembros de los órganos colegiados se produce de forma simultánea, lo que crea oportunidades para que prevalezcan prácticas informales que dan lugar a negociaciones basadas en cuotas. Esta situación socava el Principio 2 de la Declaración de México, ya que debilita las salvaguardas frente a los ciclos políticos y reduce la estabilidad dentro de la estructura de liderazgo.

Más allá del momento en el que se producen, las partes interesadas entrevistadas en el marco del Proyecto Global suelen percibir que los procesos de nombramiento de los propios órganos colegiados se rigen exclusivamente por consideraciones políticas. Si bien el nombramiento de dirigentes de las EFS implica, de manera inherente, la participación de actores políticos en muchos sistemas de gobernanza, la escasa transparencia y los criterios de selección poco definidos acentúan la percepción de parcialidad, lo que afecta a la confianza en la neutralidad y la independencia de la institución. Cuando los procedimientos de nombramiento carecen de transparencia y de criterios claros basados en los méritos, algunas de las partes interesadas consultadas señalaron que la credibilidad de las decisiones de liderazgo puede verse cuestionada tanto a nivel interno como externo.

Además, algunos testimonios señalaban que el tamaño y la composición de los órganos colegiados a veces dan lugar a negociaciones informales o politización. El hecho de que los derechos de votación de los miembros designados políticamente no estén definidos o sean desequilibrados da lugar a acuerdos informales que pueden distorsionar aún más las deliberaciones, obstaculizar la toma de decisiones colectiva y reducir la credibilidad y la independencia de la EFS.

Por lo tanto, para hacer frente a las vulnerabilidades señaladas anteriormente y reforzar la independencia a largo plazo y la sostenibilidad operativa de la EFS, el poder legislativo podría fortalecer la arquitectura institucional de la EFS garantizando que las estructuras internas y los mecanismos de liderazgo estén diseñados para minimizar la influencia política, preservar el conocimiento institucional y favorecer la continuidad.

En primer lugar, el poder legislativo podría considerar la posibilidad de reforzar la estabilidad y el desarrollo profesional del personal de la EFS a través de medidas que formalicen un enfoque a largo plazo de la gestión de recursos humanos. Esto permitiría armonizar los incentivos del personal con el objetivo de la independencia. Dependiendo del contexto administrativo nacional, esto podría implicar el establecimiento de un marco profesional más autónomo para el personal, garantizando que los procesos de contratación y promoción se basen en el mérito, y protegiendo las decisiones clave en materia de recursos humanos de la participación indebida de los órganos ejecutivos responsables de la gestión general de la función pública. El Recuadro ‎2.4 ofrece dos ejemplos de esto en el contexto de Sudáfrica y España. Estas medidas pueden ayudar a reducir la influencia de las expectativas informales, las redes de contactos y las prácticas discrecionales que, en ocasiones, determinan los nombramientos y la movilidad.

Recuadro ‎2.4. Ejemplos de estructuras de personal de EFS independientes

Sudáfrica

El Órgano de auditoría General de Sudáfrica (AGSA) solo está sujeto a la Constitución y a la ley, que le exigen desempeñar sus funciones "sin temor, favoritismo ni prejuicio". Esta garantía constitucional de independencia va más allá de la toma de decisiones en materia de auditoría, extendiéndose a la organización interna y a la contratación de personal del AGSA. Los perfiles de selección, los requisitos de los puestos y las decisiones de contratación los determina el propio AGSA, y no normas generales de la administración pública ni normativas del poder ejecutivo.

Esta autonomía institucional le permite al AGSA atraer y retener a profesionales que cuentan con las competencias especializadas necesarias para la auditoría moderna del sector público.

Para mantener esta independencia en la práctica, el AGSA ha establecido programas específicos de gestión de talentos y recursos humanos, que incluyen itinerarios estructurados para graduados y agentes de auditoría que se encuentran en los inicios de su carrera. Estas iniciativas contribuyen a la planificación de recursos humanos a largo plazo, refuerzan la capacidad técnica y promueven el desarrollo profesional continuo, lo que, a su vez, refuerza la eficacia operativa y la resiliencia de la institución.

España

El modelo de empleo del Tribunal de Cuentas se basa en un cuerpo de funcionarios estable y basado en los méritos. El personal de carrera accede a su puesto mediante concursos públicos de acceso a los principales cuerpos profesionales (agentes de auditoría, asesores jurídicos y personal técnico de auditoría), lo que garantiza de manera consistente un alto nivel de conocimientos técnicos y profesionalismo en toda la institución. Esta estructura garantiza una sólida continuidad, ya que los funcionarios de carrera gozan de garantías laborales y la dirección de la institución no puede destituirlos salvo por motivos graves y legalmente establecidos. 

Fuente: Entrevistas con el Órgano de auditoría General de Sudáfrica; (Letsebe, 2025[17]); y misión de investigación.

En segundo lugar, el poder legislativo podría revisar y fortalecer los acuerdos de liderazgo y gobernanza de la EFS para garantizar que las estructuras encargadas de la toma de decisiones funcionen de manera predecible y estén protegidas tanto frente a cambios institucionales formales (como cambios en la mayoría legislativa que afecten a los nombramientos) como frente a dinámicas políticas informales (que incluyen las negociaciones o la influencia personal). Esto puede incluir la adopción de mecanismos que garanticen transiciones escalonadas o por fases dentro de las estructuras de liderazgo colegiado, evitando así una renovación simultánea que pueda exponer a la institución a negociaciones políticas o a acuerdos informales basados en cuotas. Además, definir con claridad el tamaño, la composición y las normas de funcionamiento de las estructuras de liderazgo puede contribuir a una deliberación eficaz y minimizar las posibilidades de que se produzcan acuerdos políticos informales o se ejerza una influencia personal. En algunos sistemas, estos objetivos se logran estableciendo normas internas claras para la toma de decisiones colegiada, distribuyendo las responsabilidades entre los miembros, definiendo los procedimientos de quórum y deliberación, e implementando nombramientos escalonados o transiciones por etapas para limitar el margen de dominio, tanto formal como informal, de cualquier actor individual. El Recuadro ‎2.5 ofrece un ejemplo de nombramientos escalonados.

Recuadro ‎2.5. Tribunal de Cuentas Europeo (TCE): Mandatos escalonados por diseño

El Tribunal de Cuentas Europeo nombra a 27 miembros por mandatos fijos de seis años, y no todos los mandatos coinciden; cuando se creó el Tribunal, los nombramientos iniciales se realizaron con duraciones diferentes para que las futuras renovaciones no se produjeran todas al mismo tiempo. Esto da lugar, en la práctica, a un ciclo de renovación escalonado de facto, lo que contribuye a evitar la renovación completa en un mismo momento político y reduce las posibilidades de que se ejerza una influencia política coordinada dentro del Tribunal.

Fuente: (Official Journal of the European Communities (OJEC), 1977[18]).

Para fortalecer la independencia y la credibilidad de una EFS, el poder legislativo podría mejorar la transparencia de los mecanismos de nombramiento, permanencia en el cargo y destitución de las cabezas de las EFS

Garantizar un nombramiento transparente y basado en el mérito de las cabezas de las EFS

Los procesos de nombramiento transparentes y basados en los méritos para los directores de las EFS constituyen una piedra angular de la independencia y la legitimidad institucionales, y pueden contribuir además a fomentar una mayor confianza en la función de supervisión de la institución. La Recomendación de la OCDE sobre Liderazgo y Capacidad en la Función Pública recomienda explícitamente a los países adherentes que tengan en cuenta criterios basados en los méritos y procedimientos transparentes en el nombramiento de altos funcionarios públicos (Gerson, 2020[10]). El Manual de Integridad de la OCDE subraya además que la transparencia en los nombramientos reduce la percepción de influencias indebidas y refuerza la rendición de cuentas, especialmente en el caso de las instituciones con funciones de supervisión y control (OCDE, 2020[7]).

Los sistemas de rendición de cuentas pública requieren no solo garantías formales de independencia, sino también procesos que fomenten la confianza del público en la toma de decisiones y en la selección de los líderes. Cuando los procedimientos de nombramiento se perciben como opacos o motivados por intereses políticos, incluso las salvaguardas legales más sólidas pueden resultar insuficientes para garantizar la confianza en la independencia de la institución. El Recuadro ‎2.6 ofrece un ejemplo de las ventajas de los nombramientos no políticos.

Recuadro ‎2.6. Trayectoria no política del presidente de la Oficina de auditoría de Jordania

El actual director de la Oficina de auditoría de Jordania proviene del ámbito académico, y no tiene una trayectoria política ni partidista. Aunque esto no es una norma en Jordania, las partes interesadas consultadas consideran en general que su trayectoria profesional ajena a la política constituye una ventaja para su reputación, ya que denota competencia técnica, rigor metodológico y compromiso con los estándares profesionales. Como resultado, su liderazgo es visto como menos susceptible a la influencia política o al favoritismo. Esta percepción refuerza la confianza en la objetividad de la Oficina y refuerza la idea de que la institución opera con un alto grado de independencia, especialmente en sus funciones de supervisión y rendición de cuentas.

Fuente: Misión de investigación.

Las partes interesadas consultadas durante el proceso de recopilación de datos destacaron de manera consistente que la credibilidad inicial de la personal titular de la EFS al momento de su nombramiento juega un papel decisivo en lo que respecta a la reputación de la institución y a la percepción de su independencia. Se señaló que esta credibilidad no solo depende del marco legal formal, sino también de cómo funciona en la práctica el proceso de designación. Además, se hizo hincapié en varias prácticas que socavan la transparencia, por ejemplo los nombramientos realizados en sesiones legislativas a puerta cerrada, la información pública limitada sobre los antecedentes de los candidatos y la falta de documentación que respalde las decisiones de selección.

Al mismo tiempo, las partes interesadas consultadas reconocieron aspectos positivos dentro de los marcos legales vigentes, entre ellos la presencia de una base legal para los nombramientos y funciones claramente definidas para el poder legislativo. También se reconoció que, dadas las responsabilidades legislativas constitucionales, existe un cierto grado de participación política que es inherente a su función.

A pesar de ello, las partes interesadas consultadas identificaron importantes retos, sobre todo en los casos en los que el marco legal es amplio o deja un significativo margen de discrecionalidad. En tales casos, los mecanismos de transparencia que van más allá de la ley siguen siendo débiles. Los criterios de selección, los procedimientos para identificar y proponer candidatos y los fundamentos de las decisiones finales no se divulgan de manera sistemática. Según las partes interesadas consultadas, esto contribuye a la percepción de que los nombramientos se ven influidos por consideraciones políticas o cuotas informales, lo que a su vez afecta a la independencia y la credibilidad percibidas de las personas designadas.

También se expresaron inquietudes respecto al perfil profesional de titulares de las EFS. En varios países, las partes interesadas consultadas señalaron que las personas designadas para dirigir la EFS a menudo carecen de experiencia institucional, lo que puede reforzar la percepción de que se da prioridad a consideraciones políticas por sobre la experiencia profesional y los conocimientos institucionales. Esto puede afectar tanto a la credibilidad de los dirigentes como a la confianza en la independencia de la EFS.

Algunas EFS señalaron además la importancia de salvaguardar la independencia de los nombramientos para otros cargos institucionales clave, además del de director, como los de subdirectores, miembros de juntas directivas y miembros de órganos consultivos. En las EFS jurisdiccionales, los testimonios subrayaron la necesidad de extender las mismas garantías y condiciones de independencia aplicables al nombramiento del director o de los miembros del órgano jurisdiccional a otros cargos vinculados a la función jurisdiccional.

Por lo tanto, para salvaguardar la independencia y la legitimidad, el poder legislativo podría fortalecer la transparencia y la claridad del proceso de nombramiento de la cabeza de la EFS mediante medidas complementarias que vayan más allá de los requisitos legales mínimos. Cuando el marco legal permita un grado significativo de discrecionalidad, el poder legislativo podría complementarlo con medidas de transparencia de acceso público (véase un ejemplo en el Recuadro ‎2.7). Estas podrían incluir la definición clara y la divulgación de los criterios de nombramiento, tales como las cualificaciones profesionales, los estándares de integridad y la experiencia pertinente, así como las responsabilidades institucionales en cada etapa del proceso. Los pasos principales del proceso de nombramiento, incluyendo la identificación, la propuesta y la selección de candidatos, podrían documentarse de manera sistemática y ponerse a disposición del público, junto con una explicación de los motivos que justifican la decisión final.

Recuadro ‎2.7. Transparencia en el proceso de nombramiento del director de la EFS de Paraguay

El nombramiento del Contralor General en Paraguay incorpora varios elementos clave de un proceso de selección transparente, tal como se establece en el Artículo 281 de la Constitución y en la Ley N.º 276/94 (Ley Orgánica y Funcional de la Contraloría General). La Constitución establece que el Senado debe proponer públicamente una lista de candidatos preseleccionados con criterios de elegibilidad definidos, y que la Cámara de Diputados debe elegir al Contralor por mayoría absoluta de entre esa lista, mediante votación nominal en sesión pública.

El proceso se lleva a cabo en sesiones legislativas públicas, que se transmiten en directo a través del canal de televisión del Congreso y reciben una amplia cobertura por parte de los medios de comunicación nacionales. Los nombres de los candidatos, sus cualificaciones profesionales y los resultados de la votación son de dominio público. Las deliberaciones se llevan a cabo en sesiones plenarias formales, en lugar de en procedimientos ejecutivos a puerta cerrada. Además, la legislación establece criterios de elegibilidad, entre los que se incluye la edad, la trayectoria profesional y disposiciones sobre incompatibilidades; esto aporta claridad ex ante en cuanto a los requisitos de cualificación y los motivos de inelegibilidad.

En conjunto, estas características generan un bono inicial de credibilidad, una presunción de legitimidad y competencia, derivada de la apertura y garantías procesales del nombramiento. Sin embargo, la solidez de esa credibilidad depende, en última instancia, del desempeño del Contralor y de que este mantenga su independencia en el cargo.

Fuente: Misión de investigación; (Senado de la República del Paraguay, 2021[19]).

Además, el poder legislativo podría promover de manera más visible perfiles de liderazgo inclusivos y basados en los méritos, reconociendo explícitamente el valor de la experiencia profesional en auditoría o en el ámbito jurisdiccional (incluida la experiencia adquirida dentro de la EFS), además de otras cualificaciones pertinentes. Las garantías procesales, por ejemplo, las audiencias estructuradas, la participación multipartidaria o los nombramientos escalonados en el caso de los órganos colegiados, podrían reducir aún más la percepción de parcialidad política. Además, el establecimiento de procedimientos de nombramiento que requieran una mayoría cualificada puede proporcionar un nivel adicional de protección formal: aunque son de carácter procesal por naturaleza, estos umbrales fomentan un consenso político más amplio, limitan la influencia unilateral y contribuyen a reforzar la legitimidad y la percepción de neutralidad del candidato seleccionado. En conjunto, estas medidas contribuirían a reforzar la credibilidad de la persona directora de la EFS y a fortalecer la reputación institucional y la percepción de independencia de la EFS en su conjunto.

Las consideraciones antes mencionadas también pueden aplicarse al nombramiento y al perfil de los subdirectores de las EFS, los miembros de los órganos jurisdiccionales y los miembros de consejos, incluidos los consejos consultivos, así como, cuando proceda, de los fiscales y ponentes en el caso de las EFS jurisdiccionales.

Fortalecimiento del marco normativo relativo al mandato y la destitución de la presidencia de la EFS para minimizar el temor a represalias en el ejercicio de sus funciones legales, la presión política y las percepciones de influencia

Las condiciones del mandato de la persona titular de la EFS son un factor clave para la capacidad de la institución de funcionar de manera independiente. La duración del mandato, las posibilidades de reelección y la claridad de la protección jurídica y de los procedimientos de destitución afectan directamente a la seguridad y a la autonomía del titular de la EFS y, por extensión, a la independencia de la EFS.

Cuando estos mecanismos están bien diseñados, pueden proteger a la EFS de influencias indebidas derivadas del temor de la presidencia de la EFS a sufrir represalias al cumplir con su mandato. Por lo tanto, es esencial fortalecer estos elementos para garantizar que la EFS pueda desempeñar su función de supervisión sin interferencias políticas, ya sean explícitas o implícitas.

Sin embargo, los resultados del Proyecto Global indican que la independencia y la eficacia del titular de la EFS no solo dependen de las normas formales, sino también de las dinámicas informales que las rodean. Por ejemplo, varias cabezas de EFS consultadas señalaron que, tras el nombramiento, las autoridades competentes pueden crear una expectativa tácita de lealtad. Esas obligaciones de lealtad informales pueden influir en la forma en que se ejerce el mandato.

En este contexto, la duración del mandato influye en la vulnerabilidad a influencias informales. Los mandatos cortos o flexibles pueden generar expectativas de una sustitución anticipada o de negociaciones políticas, lo que aumenta la vulnerabilidad ante presiones informales por parte del poder ejecutivo o del legislativo. De manera similar, los procedimientos de destitución ambiguos dan pie a manipulaciones informales, sobre todo cuando la gerencia de las EFS no goza de inmunidad jurídica. Cuando los motivos de destitución no están claramente definidos, los actores políticos también pueden aprovechar las zonas grises del marco legal o amenazar con la destitución de manera informal para influir en el comportamiento de la EFS.

Los testimonios coincidieron también en que las posibilidades de reelección generan fuertes incentivos informales, incluida la creación de obligaciones de lealtad destinadas a garantizar la renovación. La posibilidad de reelección puede incitar a los titulares de cargos públicos a ganarse el favor de los encargados de la toma de decisiones, lo cual podría comprometer la imparcialidad y menospreciar la eficacia práctica de las garantías formales de independencia. Incluso la mera percepción de que la reelección está políticamente influenciada puede dañar la confianza del público en el director de la EFS, así como su credibilidad.

Para contrarrestar los incentivos informales que fomentan la alineación política o la búsqueda de favores, el poder legislativo podría considerar la posibilidad de establecer un mandato fijo y de duración suficiente para el director de la EFS, con el fin no solo de garantizar su independencia formal respecto a los poderes ejecutivo y legislativo, sino también de desalentar los factores informales que generan expectativas de una sustitución anticipada o de negociaciones implícitas. En este contexto, también es importante que la duración del mandato no coincida con los ciclos electorales, a fin de reducir los riesgos de alineamiento político y reforzar la independencia institucional. El Recuadro ‎2.8 ofrece un ejemplo de país en este sentido.

Recuadro ‎2.8. Mandato del Oficial de auditoría General de Nueva Zelanda

En virtud de la Ley de auditoría Pública de 2001, el Oficial de auditoría General es nombrado para un mandato único de siete años, no renovable, y goza de protecciones legales inspiradas en las que se aplican a los jueces de alto rango. Este mandato de duración determinada y no renovable tiene por objeto reducir los incentivos para que el titular del cargo busque ganarse el favor de las autoridades encargadas de su nombramiento y minimizar el riesgo de represalias o de influencias políticas indebidas en el ejercicio de sus funciones oficiales; su destitución se permite únicamente mediante un proceso que garantice la independencia frente a la interferencia del poder ejecutivo.

Este sistema combina un mandato lo suficientemente largo como para permitir un liderazgo institucional significativo con un periodo no renovable que elimina la dependencia de la reelección, lo que respalda la autonomía de la EFS en la planificación de las fiscalizaciones, la presentación de informes y la interacción con otros poderes del gobierno.

Fuente: (OAG, New Zealand, 2016[20]).

Reconociendo que las prácticas informales a menudo aprovechan las ambigüedades de los textos legales, el poder legislativo podría codificar disposiciones claras y bien definidas en materia de destitución, para garantizar que los motivos de destitución no puedan negociarse de manera informal, se interpreten con flexibilidad ni se utilicen como herramienta de presión para influir en las prioridades de fiscalización o limitar la supervisión crítica.

Además, dado que los procesos de reelección pueden generar fuertes incentivos informales para que el titular del cargo actúe de una manera que pueda ser percibida como políticamente complaciente, el poder legislativo podría considerar la posibilidad de prohibir la reelección o la renovación del mandato del director de la EFS. Un mandato no renovable puede reducir las oportunidades de que los actores políticos manifiesten su apoyo u oposición de formas que influyan en el comportamiento, y ayuda a evitar la percepción de que la dirección de la EFS está informalmente en deuda con quienes controlan las decisiones de reelección.

Estas medidas fortalecerían no solo la estructura formal de la independencia de la EFS, sino también su resiliencia ante las presiones informales que, en la práctica, pueden comprometer la supervisión y la rendición de cuentas.

El poder legislativo debería analizar detenidamente las implicaciones de las reformas legales en la independencia de las EFS, en el ecosistema de rendición de cuentas y en las necesidades de recursos

Si bien el poder ejecutivo suele ser el responsable de elaborar y presentar las reformas legislativas, el poder legislativo desempeña un papel central y complementario a la hora de examinar, modificar y, en última instancia, aprobar dichas propuestas. El ejercicio de esta responsabilidad es esencial para salvaguardar la independencia de las EFS y garantizar que el ecosistema de rendición de cuentas en su conjunto funcione de manera eficaz. Sin un análisis legislativo minucioso, las reformas destinadas a fortalecer la supervisión pueden inadvertidamente generar ambigüedades, limitar los mandatos de las EFS o imponer expectativas poco realistas a las instituciones, lo que socavaría su independencia y eficacia.

Las reformas legales y normativas suelen afectar a múltiples ámbitos de la administración pública, entre ellos las leyes de fiscalización, las normativas específicas de cada sector, la protección de datos y el acceso a la información. Los marcos legales incoherentes, fragmentados o inconsistentes pueden limitar el alcance operativo de las EFS, crear riesgos de interpretaciones restrictivas y dar lugar a que otros actores ejerzan una influencia informal. Por lo tanto, el escrutinio legislativo es esencial para identificar y resolver posibles conflictos, ambigüedades o brechas antes de que se aprueben las reformas, para garantizar así que las leyes se apliquen de manera consistente y no socaven las responsabilidades de supervisión.

El poder legislativo podría establecer un proceso estructurado para examinar las reformas propuestas que afecten a la EFS, garantizando que se tengan en cuenta todos los aspectos pertinentes. Dicho proceso puede incluir:

• Evaluación sistemática de la conformidad con los marcos constitucionales y legales: Los legisladores podrían evaluar si los proyectos de ley se ajustan al mandato constitucional de la EFS, a las leyes de fiscalización vigentes y a las normativas específicas de cada sector, identificando posibles contradicciones que pudieran limitar la independencia o la capacidad de supervisión de la EFS.

• Evaluación de las implicancias operativas y en materia de recursos: El análisis legislativo debe considerar si las reformas imponen responsabilidades adicionales sin los ajustes correspondientes en materia de presupuesto, dotación de personal o capacidad técnica, lo que podría generar dependencia en actores externos y socavar la autonomía institucional.

• Consulta con las partes interesadas pertinentes: El poder legislativo podría recabar la opinión de la EFS, expertos jurídicos independientes, organizaciones de la sociedad civil, el ámbito académico y socios internacionales, con el fin de garantizar que las reformas propuestas se basen en documentación justificativa, sean técnicamente sólidas y se inspiren en las mejores prácticas en materia de gestión de las finanzas públicas y fiscalización.

• Evaluación de los riesgos sistémicos: Los legisladores podrían analizar el posible impacto de las reformas en otras instituciones de supervisión y en el ecosistema de rendición de cuentas en general, incluidos los órganos de control interno, los organismos anticorrupción y los reguladores sectoriales, con el fin de garantizar que las responsabilidades se distribuyan adecuadamente y sean complementarias.

La adopción de un enfoque tan estructurado permite al poder legislativo ejercer su función de supervisión no solo al aprobar reformas, sino también al garantizar de manera proactiva la coherencia legal. Al analizar sistemáticamente las posibles consecuencias de las reformas, los legisladores pueden evitar situaciones en las que las responsabilidades de supervisión falten, se dupliquen o se vean debilitadas, y pueden reducir la probabilidad de que se ejerzan presiones no deseadas sobre la EFS u otros actores encargados de la rendición de cuentas.

El control legislativo también puede reforzar la transparencia y la confianza de la ciudadanía. Al comunicar con claridad los fundamentos legales y de política pública en los que se basan las decisiones de adoptar, modificar o mantener disposiciones que afectan a la EFS, el poder legislativo ofrece previsibilidad y claridad a la EFS, a las entidades fiscalizadas y al resto de partes interesadas. Documentar públicamente el análisis, las consultas y los fundamentos de las decisiones garantiza que el proceso legislativo se perciba como imparcial y basado en documentación justificativa, lo que refuerza la confianza en el marco de rendición de cuentas y en la integridad de las instituciones de fiscalización.

En definitiva, la participación proactiva y estructurada del poder legislativo en el análisis de las reformas legislativas propuestas complementa las responsabilidades del poder ejecutivo en materia de elaboración de proyectos de ley. Al garantizar que las reformas sean coherentes, se basen en documentación justificativa y sean viables desde el punto de vista operativo, el poder legislativo fortalece el entorno institucional y legal en el que operan las EFS, salvaguarda su independencia y respalda el ecosistema de rendición de cuentas en su conjunto. Este doble enfoque, que combina la elaboración de proyectos de ley por parte del poder ejecutivo con un minucioso escrutinio por parte del poder legislativo, contribuye a garantizar que las reformas legales refuercen, en lugar de debilitar inadvertidamente, la capacidad de las EFS para desempeñar su función de supervisión de manera eficaz.

2.3.2. El fortalecimiento de sus propios acuerdos y capacidades institucionales internas podría mejorar la eficacia y la credibilidad de la función de supervisión del poder legislativo

La salvaguarda de la independencia de las EFS no solo depende del propio diseño institucional de las mismas, sino también de las disposiciones internas del propio poder legislativo. Si bien las disposiciones constitucionales y normativas pueden asignar formalmente responsabilidades de supervisión al poder legislativo, el grado en que estas funciones se ejercen de manera creíble y autónoma depende de las estructuras internas, los recursos y la capacidad organizativa del órgano legislativo. Las normas formales pueden designar comités, líneas jerárquicas y competencias presupuestarias, pero estas disposiciones de jure no garantizan automáticamente un escrutinio riguroso o sostenido en la práctica.

Por lo tanto, el poder legislativo tiene la responsabilidad de garantizar que su propio marco institucional respalde su función de supervisión y permita una colaboración eficaz con la EFS. Esto incluye establecer estructuras de apoyo adecuadas, garantizar procesos presupuestarios transparentes y creíbles, así como desarrollar la capacidad técnica necesaria para interpretar los resultados de las fiscalizaciones y actuar en consecuencia.

Para lograr el fortalecimiento de una supervisión creíble y autónoma, el poder legislativo podría considerar la posibilidad de crear una oficina independiente de gestión presupuestaria que contribuya a garantizar la aplicación de mecanismos de control y equilibrio sólidos, una clara división de poderes y prácticas sólidas de transparencia fiscal, creando así condiciones institucionales favorables para la independencia de la EFS

El poder legislativo desempeña un papel central en la configuración del entorno institucional que respalda una supervisión creíble y autónoma, incluida la independencia de la EFS. Al contar con una gran capacidad interna, procedimientos claros y un sólido respaldo analítico, el poder legislativo puede garantizar que se mantengan de manera efectiva los mecanismos de control y equilibrio entre los poderes del gobierno, que las responsabilidades estén claramente delimitadas y que las prácticas de transparencia fiscal se apliquen de manera consistente. Estas condiciones institucionales contribuyen a crear un marco estable y predecible en el que la EFS puede ejercer su mandato sin influencias indebidas, lo que refuerza la credibilidad, objetividad e impacto de las fiscalizaciones públicas. Por el contrario, una capacidad legislativa deficiente, una toma de decisiones opaca o una distribución de competencias poco clara pueden socavar tanto a las instituciones de supervisión como a los mecanismos generales de rendición de cuentas.

Los testimonios indicaron que un factor informal clave que afecta a la independencia de las EFS es el desequilibrio de poder entre el poder ejecutivo y el legislativo. Incluso en los sistemas en los que las leyes parecen equilibradas y las normas formales otorgan la facultad de toma de decisiones al poder legislativo, las partes interesadas consultadas señalaron que el poder ejecutivo suele ejercer una mayor influencia y disponer de más recursos, lo que puede afectar a la independencia presupuestaria de las EFS y al entorno institucional en el que estas operan. Esta influencia resulta particularmente evidente en el nombramiento de las cabezas de las EFS, en el escrutinio legislativo de las conclusiones de las fiscalizaciones y en la determinación de los presupuestos de las EFS.

El fortalecimiento de la paridad de poderes entre el poder legislativo y el ejecutivo se considera, en general, un paso esencial para corregir este desequilibrio. En particular, mejorar el acceso del poder legislativo a información independiente y a capacidad analítica para la toma de decisiones presupuestarias puede tener un impacto directo y positivo en las EFS, sobre todo al contribuir a una mayor autonomía presupuestaria.

En este sentido, el documento de la OCDE "Best Practices for Parliaments in Budgeting" (Prácticas recomendadas para los poderes legislativos en materia presupuestaria) (OCDE, 2023[21]) recomienda que el poder legislativo establezca un soporte analítico especializado bajo la forma de unidad interna de investigación o escrutinio, o bien una oficina presupuestaria legislativa independiente, con recursos asignados acordes a su mandato, así como con acceso pleno y oportuno a toda la información pertinente, incluidas las hipótesis y metodologías subyacentes al presupuesto y otras propuestas fiscales. Estas prácticas se ajustan a la Recomendación del Consejo de la OCDE de 2014 sobre los Principios para Instituciones Fiscales Independientes (OCDE, 2014[5]), que hace hincapié en que estos organismos deben funcionar con independencia, imparcialidad, transparencia y responsabilidad.

Las oficinas presupuestarias legislativas son organismos financiados con fondos públicos, establecidos en virtud de la autoridad legal del poder legislativo o, en algunos casos, del poder ejecutivo. Su mandato consiste en ofrecer análisis técnicos, especializados e imparciales sobre la política fiscal y el presupuesto y, en algunos sistemas, también brindan asesoramiento para respaldar el escrutinio legislativo.

Al proporcionar a los legisladores análisis y asesoramiento imparciales, las oficinas presupuestarias contribuyen a garantizar que las decisiones presupuestarias se basen en documentación justificativa, aborden los sesgos estructurales que favorecen un mayor gasto o déficit, y promuevan la transparencia y la rendición de cuentas en la gestión de las finanzas públicas. Esta mayor capacidad analítica refuerza la función de supervisión del poder legislativo y también puede contribuir a la independencia de las EFS, al favorecer un equilibrio institucional más equilibrado entre el poder legislativo y el ejecutivo. Esto incluye la interferencia del poder ejecutivo en ámbitos clave como los nombramientos, la presentación de informes de fiscalización, el seguimiento de recomendaciones y la autonomía presupuestaria de las EFS.

Por lo tanto, con el fin de fortalecer la supervisión creíble y autónoma, los poderes legislativos podrían considerar la posibilidad de crear una oficina presupuestaria independiente que respalde la toma de decisiones presupuestarias transparentes y basadas en documentación justificativa por parte de la EFS. Una institución de este tipo podría ayudar al poder legislativo a ejercer su autoridad presupuestaria de una manera que refuerce la independencia de la EFS, y al mismo tiempo mantener la disciplina fiscal y la rendición de cuentas. Consúltese el Recuadro ‎2.9 para ver un ejemplo práctico de Australia.

Recuadro ‎2.9. Oficina Presupuestaria del Parlamento de Australia

En 2012, Australia creó la Oficina Presupuestaria del Parlamento (PBO) en virtud de la Ley de Servicios Parlamentarios de 1999 (Artículo 64B), que constituye un departamento independiente y no partidista del Parlamento.

La Oficina Presupuestaria del Parlamento (PBO) tiene tres funciones principales:

1. Responder a las solicitudes formuladas por los senadores y diputados en relación con el cálculo de los costos de las propuestas políticas o el análisis de cuestiones relacionadas con el presupuesto.

2. Publicar y presentar información para mejorar la comprensión por parte del público de los marcos presupuestarios y de política fiscal.

3. Publicar un informe tras cada elección general que ofrezca transparencia sobre el impacto fiscal de los compromisos electorales de los principales partidos, así como de los partidos minoritarios y los candidatos independientes que decidan participar.

Fuente: (Parliamentary Budget Office, Australia, n.d.[22]).

Los órganos legislativos también podrían considerar la posibilidad de recurrir a un servicio de análisis fiscal independiente, por ejemplo, una oficina presupuestaria parlamentaria u otro organismo similar, para que realice evaluaciones imparciales de las propuestas presupuestarias de la EFS. Estas evaluaciones pueden ayudar a determinar si las asignaciones propuestas son adecuadas, previsibles y están en consonancia con el mandato constitucional y la carga de trabajo de la EFS. Al basar las deliberaciones en información fiscal objetiva, este enfoque puede reducir la dependencia de los datos proporcionados por el poder ejecutivo y favorecer una toma de decisiones más transparente e informada, lo que contribuye indirectamente a la autonomía financiera y a la eficacia de la EFS.

Estas medidas pueden permitir a los poderes legislativos ejercer su autoridad presupuestaria de forma más independiente y creíble, reducir el dominio del poder ejecutivo en la toma de decisiones fiscales y contribuir a salvaguardar la autonomía financiera y la eficacia de la EFS.

Para fortalecer la supervisión legislativa, el poder legislativo podría mejorar su capacidad y sus recursos institucionales para colaborar de manera eficaz con las EFS y preservar la memoria institucional

Un poder legislativo competente y dotado de los recursos necesarios es un componente esencial de un ecosistema de rendición de cuentas eficaz. Las instituciones de supervisión deben ser capaces no solo de recibir información, sino también de comprenderla, interpretarla y actuar en consecuencia. Por lo tanto, la eficacia de las EFS no solo depende de su independencia formal y de su calidad técnica, sino también de la capacidad del poder legislativo de utilizar los resultados de las fiscalizaciones para exigir la rendición de cuentas al poder ejecutivo y respaldar las medidas correctivas.

El poder legislativo tiene la responsabilidad de examinar y hacer uso de los informes de fiscalización. Según un cuestionario conjunto (Inter-Parliamentary Union/PNUD[23]) dirigido a los poderes legislativos, los datos indican que la gran mayoría (90 %) de los parlamentos encuestados (100 cámaras parlamentarias) recibieron informes de las instituciones de auditoría; sin embargo, solo el 66 % afirma contar con procedimientos claramente establecidos para examinar dichos informes. Esta tendencia también fue señalada por Transparencia Internacional en su informe de 2023, Fortalecimiento de la supervisión parlamentaria: Principales conclusiones y recomendaciones de la evaluación multinacional (Transparency International, 2023[24]).

Los poderes legislativos que cuentan con conocimientos especializados, continuidad en el saber y estructuras de apoyo específicas están en una posición mucho más favorable para dar seguimiento a las recomendaciones de fiscalización y garantizar su aplicación. Sin la capacidad y la memoria institucionales suficientes, incluso los informes de auditoría de alta calidad corren el riesgo de tener un impacto práctico limitado.

Varias de las partes interesadas consultadas expresaron su preocupación por el hecho de que la capacidad y los recursos limitados del poder legislativo restringen el impacto de los informes de auditoría. Si bien el marco legal otorga al poder legislativo una función formal en el escrutinio de los resultados de las fiscalizaciones, en la práctica parece haber recursos humanos y técnicos insuficientes para analizar sistemáticamente los informes y dar seguimiento a las recomendaciones de las fiscalizaciones. En ocasiones, esta brecha de capacidades podría considerarse que afecta a la habilidad del poder legislativo para ejercer su función de supervisión de manera independiente, ya que la escasez de recursos analíticos puede aumentar la dependencia de las narrativas políticas en lugar de las evaluaciones basadas en documentación justificativa.

Las partes interesadas consultadas además señalaron que las comisiones legislativas suelen carecer de los conocimientos especializados necesarios para analizar en profundidad los resultados de fiscalizaciones complejas, especialmente en los ámbitos de gestión presupuestaria y financiera. Como resultado, el seguimiento de las recomendaciones de fiscalización es desigual y, con frecuencia, depende del interés de cada persona más que de procesos institucionalizados.

También se expresaron inquietudes en relación con la memoria institucional y la capacidad del personal. Se señaló que el personal legislativo actual necesitaba capacitación adicional para trabajar de manera eficaz con los informes de fiscalización y para entender las metodologías de auditoría y las cuestiones relacionadas con la gestión de las finanzas públicas. La elevada rotación del personal y las limitadas oportunidades para una transferencia estructurada de conocimientos debilitan aún más la capacidad del poder legislativo para interactuar de manera constante y eficaz con la labor de las EFS.

Por lo tanto, para mejorar la eficacia de la supervisión legislativa y maximizar el impacto de la labor de fiscalización, el poder legislativo podría fortalecer su capacidad interna y sus mecanismos institucionales para dar seguimiento a las conclusiones de las fiscalizaciones.

• El poder legislativo podría considerar la posibilidad de invertir en recursos específicos y estructuras de apoyo especializadas para analizar los informes de las EFS y hacer un seguimiento de la aplicación de las recomendaciones de auditoría a lo largo del tiempo. Esto podría incluir el fortalecimiento de las secretarías de los comités o la creación de unidades especializadas con experiencia en fiscalización, gestión de finanzas públicas y evaluación del desempeño. El Recuadro ‎2.10 a continuación ofrece el ejemplo de Alemania.

• En paralelo, se podría poner en marcha una capacitación específica y continua para el personal del poder legislativo con el fin de mejorar el entendimiento de los procesos de fiscalización, la supervisión financiera y el uso eficaz de los informes de las EFS en el escrutinio legislativo.

• Para hacer frente a los retos relacionados con la memoria institucional, el poder legislativo podría considerar la posibilidad de establecer mecanismos formales para conservar y transmitir los conocimientos, tales como procedimientos estandarizados para el manejo de los informes de auditoría, la documentación de las medidas de seguimiento y procesos estructurados de traspaso de funciones para el personal y los miembros de los comités.

• El poder legislativo también podría considerar la posibilidad de fortalecer el compromiso, tanto estructurado como informal, con la EFS, lo que incluiría sesiones informativas periódicas, intercambios técnicos y un diálogo sobre la planificación de las fiscalizaciones y sus conclusiones. Tales prácticas pueden contribuir a fomentar el entendimiento mutuo, mejorar la pertinencia y la aceptación del trabajo de auditoría, y reforzar los mecanismos de coordinación entre ambas instituciones. El Recuadro ‎2.11 más abajo ofrece el ejemplo de Indonesia.

• Las oficinas presupuestarias parlamentarias independientes también pueden fortalecer la capacidad del poder legislativo para interactuar con las EFS y examinar los informes de auditoría.

En conjunto, estas medidas permitirían al poder legislativo comprometerse de manera más eficaz con la EFS, reforzar la rendición de cuentas en la práctica y apoyar el impacto a largo plazo de las funciones de fiscalización y supervisión. Unas capacidades técnicas más sólidas podrían contribuir a que los debates se basen en documentación justificativa, lo que suavizaría las posibles posturas políticas y reforzaría el papel del poder legislativo como órgano de supervisión independiente y creíble.

Recuadro ‎2.10. Conocimientos técnicos parlamentarios en el Bundestag, Alemania

Dentro del Parlamento federal de Alemania (el Bundestag), el Comité Presupuestario y su Subcomité de auditoría desempeñan un papel clave en el análisis de los resultados de las fiscalizaciones y en su incorporación a la supervisión presupuestaria. Los miembros (ponentes) adquieren un profundo conocimiento especializado en áreas presupuestarias específicas a lo largo de todo su mandato en la legislatura, lo que mejora la capacidad del poder legislativo para comprender información fiscal compleja y modera la interpretación puramente partidista de los resultados técnicos de las fiscalizaciones. Esta estructura cooperativa favorece el escrutinio continuo y contribuye a que las conclusiones de las fiscalizaciones se incorporen de manera sistemática al proceso de toma de decisiones parlamentario.

Fuente: (Deutscher Bundestag, n.d.[25]).

Recuadro ‎2.11. Mecanismos para fortalecer la coordinación entre la EFS de Indonesia (BPK) y la Cámara de Representantes (DPR)

La EFS de Indonesia (BPK) y la Cámara de Representantes (DPR) han establecido mecanismos para definir el alcance, las expectativas y los procesos que rigen su interacción en dos áreas clave: (i) la determinación del presupuesto de la BPK; y (ii) la presentación, aclaración y seguimiento de los informes de auditoría, incluidas las solicitudes de fiscalización de la DPR.

Estos acuerdos se basan en el marco legal que rige la BPK. Además, ambas instituciones han desarrollado prácticas de coordinación complementarias para aclarar los ámbitos de discrecionalidad y armonizar mejor sus respectivos objetivos más allá de los requisitos legales mínimos.

En lo que respecta al proceso presupuestario, la BPK y la DPR siguen un procedimiento acordado que regula la elaboración, revisión y aprobación del presupuesto de la BPK en el seno de la DPR, lo que contribuye a una mayor transparencia y previsibilidad.

Además, la BPK y la DPR han firmado un Memorando de Entendimiento en el que se establecen los procedimientos para la presentación y publicación de los informes de auditoría financiera, así como el resumen de los resultados de las fiscalizaciones semestrales. El Memorando también especifica cómo la DPR puede solicitar aclaraciones sobre los resultados de las fiscalizaciones y proponer que la BPK lleve a cabo fiscalizaciones de desempeño u otras fiscalizaciones con fines específicos.

En conjunto, estos mecanismos complementan las disposiciones legales formales y aportan mayor claridad, estructura y previsibilidad a la relación de trabajo entre la BPK y la DPR.

Fuente: Misión de investigación.

2.3.3. Al interactuar con la EFS a través de procedimientos transparentes y claramente definidos, el poder legislativo puede equilibrar la supervisión eficaz con el respeto por la autonomía de la EFS, reforzando así tanto la rendición de cuentas como la independencia

Los poderes legislativos son los principales destinatarios de los informes de las EFS y las instituciones responsables de exigir la rendición de cuentas al poder ejecutivo sobre la base de las conclusiones de las fiscalizaciones. Por lo tanto, la forma en que los poderes legislativos participan en el proceso de las EFS puede reforzar o, inadvertidamente, socavar la independencia de estas.

Un compromiso legislativo eficaz requiere un cuidadoso equilibrio. Por un lado, los poderes legislativos deberían utilizar activamente los resultados de las fiscalizaciones para fundamentar la supervisión, el análisis presupuestario y el debate sobre políticas. Por otro lado, su participación debe respetar la autonomía de la EFS a la hora de determinar su programa de fiscalización, sus metodologías y sus conclusiones. Por lo tanto, es fundamental contar con marcos claros, procedimientos transparentes y funciones bien definidas para garantizar que la interacción del poder legislativo refuerce, en lugar de comprometer, la independencia institucional. Las recomendaciones de esta sección se centran en la salvaguarda de ese equilibrio.

Para promover una supervisión parlamentaria eficaz y, al mismo tiempo, salvaguardar la independencia de la fiscalización, los países podrían considerar la posibilidad de establecer procedimientos consensuados para las solicitudes de auditoría legislativa dirigidas a las EFS, mediante acuerdos claros que definan el alcance, los criterios y las disposiciones de seguimiento

Los sistemas eficaces de rendición de cuentas pública se basan en instituciones de fiscalización externa sólidas e independientes y en una supervisión legislativa significativa, tal y como se refleja en la Recomendación de la OCDE sobre Integridad Pública, en particular en relación a los principios relativos a la rendición de cuentas, mecanismos de control y equilibrio, y autonomía organizativa. Las EFS desempeñan un papel fundamental a la hora de ofrecer aseguramiento objetivo sobre el uso de los recursos públicos, mientras que los poderes legislativos son responsables de examinar minuciosamente los resultados de las fiscalizaciones y de garantizar un seguimiento adecuado.

Los poderes legislativos que cuentan con procedimientos claros, capacidad institucional y acuerdos de trabajo estables con las EFS están en mejores condiciones de utilizar el trabajo de fiscalización de manera estratégica sin poner en peligro la independencia de la fiscalización. El Recuadro ‎2.12 ofrece un ejemplo de los Estados Unidos. De manera contraria, las solicitudes de auditoría ad hoc o informales pueden debilitar la eficacia de las fiscalizaciones, ya que desvían recursos de la planificación de auditoría basada en el riesgo y dan lugar a la percepción de que existe influencia política, lo que limita el impacto práctico del trabajo de fiscalización.

Recuadro ‎2.12. Ejemplo de los Estados Unidos: Protocolos vigentes para las solicitudes de auditoría por parte del poder legislativo

La Oficina de Responsabilidad Gubernamental de los Estados Unidos (GAO) ofrece un claro ejemplo de un proceso estructurado para las solicitudes de auditoría legislativa. Los comités y subcomités del Congreso, así como los miembros individuales del Congreso, pueden presentar solicitudes por escrito para que se realicen fiscalizaciones a través de la Oficina de Relaciones con el Congreso. Se da prioridad a las solicitudes presentadas por los presidentes de los comités o los miembros de mayor rango, y el tema debe estar dentro de la competencia del órgano solicitante. Una vez recibida la solicitud, la GAO la confirma y, si la acepta, facilita al solicitante un punto de contacto y la fecha prevista para el inicio de los trabajos de auditoría.

Luego, la GAO forma un equipo de auditoría y comienza a trabajar en función de la disponibilidad del personal, manteniendo informado al solicitante original sobre los avances. La fase de diseño de la auditoría implica la colaboración con las partes interesadas y la planificación de una metodología basada en datos, lo que suele llevar varios meses. Los solicitantes pueden recibir información sobre el estado de la auditoría o las conclusiones preliminares en cualquier etapa, y la GAO limita la información compartida a cuestiones relacionadas con el alcance y la metodología, a fin de salvaguardar la integridad del proceso de auditoría. Una vez que se envían las conclusiones preliminares al organismo sujeto a auditoría para que formule sus observaciones, se emite y publica el informe final, y los solicitantes originales disponen de un plazo limitado para retrasar la publicación con el fin de preparar una sesión informativa.

El protocolo de la GAO presenta varias características de buenas prácticas para la gestión de las solicitudes de auditoría legislativa: un punto de entrada y un formato de solicitud formales, criterios transparentes para priorizar y aceptar los trabajos, una comunicación estructurada y oportunidades para informar, así como procedimientos claros para avanzar desde la solicitud hasta la publicación de los resultados. Estos elementos contribuyen a garantizar que las solicitudes de auditoría respalden la supervisión legislativa, respetando al mismo tiempo la independencia y los estándares profesionales de la institución de auditoría.

Fuente: (GAO, n.d.[26]).

En varios países, existe una creciente demanda por parte de los poderes legislativos para que las EFS realicen fiscalizaciones a petición de la legislatura, más allá de sus programas de fiscalización habituales basados en el riesgo. En algunos casos, esta tendencia refleja un mayor interés por parte de los poderes legislativos en utilizar herramientas de auditoría para respaldar su función de supervisión, lo cual constituye un avance positivo para la rendición de cuentas.

Al mismo tiempo, la falta de procedimientos claros y formales que regulen dichas solicitudes plantea varios retos:

• Responder a las solicitudes legislativas puede obligar a las EFS a reasignar personal y recursos financieros, lo cual podría afectar a la realización de las fiscalizaciones previstas.

• Sin criterios y salvaguardas transparentes, algunos miembros del personal de las EFS perciben estas solicitudes de auditoría como una posible interferencia en la independencia de las EFS, tanto cuando se formulan de buena fe con el objetivo de mejorar la rendición de cuentas pública como cuando se realizan como parte de una estrategia para perjudicar la imagen de los oponentes políticos.

• La falta de criterios o plazos acordados también reduce la previsibilidad y dificulta la evaluación de qué solicitudes pueden atenderse y bajo qué condiciones.

• Finalmente, la falta de claridad sobre cómo se espera que los poderes legislativos utilicen y den seguimiento a las fiscalizaciones realizadas a petición suya puede reducir su impacto general.

Por lo general, estos retos no se deben a deficiencias en los mandatos legales de las EFS, sino más bien a brechas en la interacción operativa entre los poderes legislativos y las instituciones de fiscalización en lo que respecta a las solicitudes de auditoría.

Por lo tanto, los países podrían considerar la posibilidad de establecer un marco consensuado que regule las solicitudes de auditoría legislativa dirigidas a las EFS, con el fin de fortalecer la supervisión legislativa, al tiempo que se preserva la independencia de la fiscalización y la gestión eficaz de los recursos. Un marco de este tipo podría aclarar el proceso y los criterios para presentar y evaluar las solicitudes de auditoría, incluyendo qué órganos legislativos pueden iniciar dichas solicitudes, los tipos de cuestiones que pueden abordarse y cómo se evalúan la pertinencia, la materialidad y la consonancia con la planificación de la fiscalización basada en el riesgo.

El marco también podría definir medidas de salvaguarda para proteger la independencia de la fiscalización y garantizar una asignación transparente de los recursos, confirmando explícitamente la facultad de las EFS para aceptar, priorizar, aplazar o rechazar solicitudes basándose en su criterio profesional y en los recursos disponibles. Esto puede incluir la integración de las solicitudes aceptadas en planes de auditoría anuales o plurianuales, el establecimiento de expectativas en cuanto al volumen o los plazos de las solicitudes, o la aclaración de cómo se gestionan las solicitudes que no se ajustan a las prioridades estratégicas.

Además, el establecimiento de acuerdos claros y documentados podría fortalecer las expectativas mutuas en materia de comunicación y seguimiento, al precisar los plazos y las modalidades de respuesta a las solicitudes, la forma en que se comunican los resultados de las fiscalizaciones a los poderes legislativos y la manera en que se espera que los órganos legislativos den seguimiento a las conclusiones y recomendaciones.

Al aclarar las funciones, los procedimientos y las expectativas, estos acuerdos pueden ayudar a los poderes legislativos a hacer un uso más estratégico de la labor de fiscalización, potenciar el impacto de las conclusiones de las fiscalizaciones y reducir los riesgos, tanto reales como percibidos, de interferencia en la planificación y ejecución de las fiscalizaciones.

Para fortalecer la rendición de cuentas pública, el poder legislativo podría considerar reforzar el seguimiento de las recomendaciones de fiscalización por parte de la legislatura mediante un mecanismo sistemático basado en comités que complemente el proceso de seguimiento de la EFS

La eficacia de los sistemas de integridad pública depende de una supervisión sólida y complementaria por parte de las EFS y los poderes legislativos. Si bien las EFS son las responsables de publicar conclusiones y recomendaciones de fiscalización independientes, los poderes legislativos desempeñan un papel esencial a la hora de examinar meticulosamente la actuación del poder ejecutivo y garantizar que se apliquen las recomendaciones de auditoría.

El seguimiento por parte del poder legislativo es un factor clave para la aplicación de las recomendaciones de fiscalización. El escrutinio por parte del poder legislativo, especialmente cuando se lleva a cabo a través de comités especializados, puede fortalecer los incentivos políticos y administrativos para que el poder ejecutivo aborde las conclusiones de las fiscalizaciones, procese las recuperaciones financieras cuando proceda y subsane las deficiencias sistémicas. Cuando el compromiso del poder legislativo es débil o poco claro, incluso las recomendaciones de auditoría de alta calidad corren el riesgo de tener un impacto práctico limitado.

Las partes interesadas entrevistadas expresaron su preocupación por el hecho de que, con frecuencia, el poder ejecutivo no aplica las recomendaciones de fiscalización emitidas por las EFS, resaltando la importancia de las legislaturas, que tienen el mandato constitucional y político de supervisar la actuación del poder ejecutivo y garantizar que las conclusiones de las fiscalizaciones se traduzcan en rendición de cuentas y mejoras. En algunos casos, se considera que las recomendaciones reciben una atención limitada por parte del poder legislativo o los órganos ejecutivos, lo cual reduce su eficacia como herramientas de rendición de cuentas y mejora.

Siguen existiendo dudas sobre el papel exacto del poder legislativo en el proceso de seguimiento y sobre cómo este complementa las actividades de seguimiento de la EFS. Las partes interesadas señalaron una falta de claridad en cuanto a los procedimientos, las expectativas y las consecuencias cuando no se aplican las recomendaciones, lo que da lugar a un seguimiento desigual y a una dependencia continuada del contexto político o de la atención mediática, en lugar de mecanismos institucionales consistentes. Para otras partes interesadas, tales como las OSC y los medios de comunicación, puede existir cierta confusión en cuanto al alcance y las consecuencias del escrutinio político que lleva a cabo el poder legislativo y el proceso de seguimiento entre la EFS y la entidad auditada.

Las entrevistas con las partes interesadas consultadas indicaron que, en algunos casos, el compromiso del poder legislativo respecto a las conclusiones de las fiscalizaciones suele ser más visible en el momento en que se hacen públicos los informes, sobre todo a través de declaraciones públicas o cobertura mediática. Varios entrevistados señalaron que, una vez que la atención pública se desvía hacia otros temas, pueden disminuir los incentivos para que el poder legislativo dé seguimiento a las conclusiones de la fiscalización y las aproveche. Esta dinámica puede limitar la medida en que los resultados de las fiscalizaciones se analizan o se utilizan de manera sistemática en las actividades de supervisión posteriores.

Por lo tanto, el poder legislativo podría considerar la posibilidad de fortalecer su papel en el seguimiento de las recomendaciones de fiscalización mediante el establecimiento de un mecanismo de seguimiento sistemático, basado en comités, que complemente los procesos de la EFS y esté protegido de influencias políticas indebidas. En particular, las conclusiones de las fiscalizaciones podrían dar lugar a un escrutinio legislativo sistemático a través del comité responsable, con procedimientos claros para examinar las respuestas del poder ejecutivo, supervisar la aplicación de las medidas y solicitar acciones correctivas cuando sea necesario. El Recuadro ‎2.13 ofrece un ejemplo de esto en el contexto de Kenia.

Recuadro ‎2.13. Proceso del seguimiento legislativo en Kenia

Kenia ofrece un claro ejemplo del compromiso legislativo con los informes de la EFS mediante un proceso de revisión estructurado y con plazos definidos. La Constitución exige que el Parlamento examine los informes de la oficial de fiscalización general en un plazo de tres meses a partir de su recepción, lo cual establece un ciclo de supervisión predecible. Esta revisión la llevan a cabo principalmente comités especializados, tales como el Comité de Cuentas Públicas (PAC), que examina periódicamente los informes de la oficial de auditoría general sobre los ministerios y organismos nacionales y presenta los informes de seguimiento correspondientes.

Una innovación destacada en el sistema de supervisión parlamentario de Kenia es el Comité de Implementación especializado, cuyo mandato consiste en supervisar si el poder ejecutivo da cumplimiento a las resoluciones aprobadas por la Asamblea Nacional, incluidas las derivadas de las investigaciones de auditoría. Este comité evalúa si se ha llevado a cabo la implementación, el alcance de los avances logrados y si se tomaron medidas dentro de un plazo razonable. Cabe destacar que el comité publica sus informes en el sitio web del Parlamento.

Fuente: (Transparency International, 2023[24]).

Un mecanismo de este tipo podría aclarar las funciones y responsabilidades entre la EFS y el Parlamento, garantizando que el seguimiento no se duplique, sino que se refuerce. Se podría encomendar al comité legislativo competente que haga un seguimiento de la situación de las recomendaciones de fiscalización a lo largo del tiempo, que exija respuestas formales del poder ejecutivo dentro de plazos definidos y que informe públicamente sobre los avances y los incumplimientos persistentes. Cuando proceda, el marco también podría permitir al poder legislativo respaldar la búsqueda de recuperaciones financieras y otras medidas correctivas identificadas a través de fiscalizaciones. Además, la organización de audiencias legislativas con las entidades fiscalizadas en cuestión puede fortalecer aún más la rendición de cuentas, ya que estas sesiones ofrecen un foro estructurado para evaluar los esfuerzos de aplicación, cuestionar los retrasos y fomentar la adopción de medidas correctivas.

Al integrar el seguimiento de las recomendaciones de auditoría dentro de los procesos habituales de supervisión legislativa, en vez de depender de presiones políticas ad hoc, el poder legislativo puede mejorar la credibilidad, la consistencia y el impacto de la fiscalización externa, fortaleciendo así la rendición de cuentas públicas.

Para salvaguardar la independencia de la fiscalización y garantizar un escrutinio legislativo oportuno, el poder legislativo podría considerar establecer procedimientos vinculantes para la presentación de los informes de auditoría que aseguren su remisión automática y no discrecional al poder legislativo.

La presentación oportuna de informes independientes por parte de las EFS constituye una piedra angular para la rendición de cuentas pública eficaz. Para que las conclusiones de las fiscalizaciones sirvan de base para el escrutinio legislativo y la rendición de cuentas del poder ejecutivo, los informes de auditoría deben presentarse al poder legislativo sin demoras indebidas ni filtros políticos.

El valor del trabajo de fiscalización no solo depende de su calidad, sino también de la puntualidad y la integridad de su proceso de presentación de informes. Cuando la presentación o el envío de informes de auditoría queda a discreción de actores políticos, existe el riesgo de que se debilite la supervisión, surjan percepciones de interferencia y se socave la confianza del público tanto en la función de fiscalización como en el escrutinio legislativo.

Los testimonios recopilados durante la fase de investigación de este informe indican que, en algunos casos, el proceso de presentación de los informes de fiscalización al poder legislativo no garantiza de manera consistente que estos se presenten de forma oportuna y automática. Aunque la EFS puede ultimar y presentar sus informes, estos no se remiten automáticamente al poder legislativo una vez finalizados.

Como consecuencia, el momento en que la legislatura tiene acceso a los informes de auditoría puede retrasarse, lo cual genera una brecha entre la finalización de las fiscalizaciones y su evaluación por parte del poder legislativo. Las partes interesadas señalaron que este arreglo deja margen para la toma de decisiones discrecional y puede exponer el proceso de presentación de informes de fiscalización a consideraciones políticas, aunque esa no sea la intención. Al mismo tiempo, la capacidad de la EFS para presentar informes directamente al poder legislativo constituye una base sólida para la transparencia y el compromiso, que podría fortalecerse mediante garantías procesales más claras.

Por lo tanto, el poder legislativo podría considerar la posibilidad de establecer procedimientos claros y vinculantes que regulen la presentación de los informes de auditoría ante el poder legislativo, a fin de garantizar que dicha presentación sea oportuna, automática y no discrecional. Dichos procedimientos podrían establecer que los informes de auditoría se presenten dentro de un plazo determinado tras su finalización, sin que sea necesaria la aprobación o la intervención de los actores políticos más allá de su transmisión formal. Véase el Recuadro ‎2.14 a continuación, donde se toma a Canadá como ejemplo. La presentación de los informes de fiscalización no conduce, por sí misma, a su publicación.

Recuadro ‎2.14. Requisitos legales y procesales para la presentación de informes en Canadá

En Canadá, los informes de la oficial de auditoría general (tanto los informes de auditoría de desempeño como los anuales) deben presentarse al Parlamento y ser remitidos a la Cámara de los Comunes a través del presidente de la Cámara. Por ley, el presidente de la Cámara debe presentar estos informes de inmediato tras su recepción, o en un plazo de 15 días hábiles si la Cámara no se encuentra en sesión, lo que garantiza que la presentación sea automática y no discrecional, en lugar de estar sujeta al control del gobierno en cuanto al momento de su presentación.

Una vez presentados, los informes de la oficial de auditoría general se remiten automáticamente al Comité Permanente de Cuentas Públicas de la Cámara de los Comunes para su revisión. Este comité tiene el mandato específico de examinar todos los informes de la oficial de auditoría general y, tradicionalmente, está presidido por un miembro de la oposición, lo cual contribuye a que el escrutinio se base en documentación justificativa y no en criterios partidistas.

Fuente: (Canadian House of Commons, 2025[27]).

En paralelo, la EFS y la legislatura podrían acordar mecanismos prácticos que promuevan la presentación oportuna de informes, al tiempo que se salvaguarda la calidad y la independencia de la fiscalización. Esto puede incluir expectativas comunes en cuanto a los plazos de presentación de informes, la comunicación previa sobre los próximos informes y las distinciones procesales entre la presentación formal de los informes y su posterior debate parlamentario o publicación. Al aclarar estos procesos, la legislatura puede fortalecer su función de supervisión y, al mismo tiempo, garantizar que la función de fiscalización siga estando protegida frente a cualquier interferencia política, ya sea real o percibida.

La incorporación de estas salvaguardas en la ley o en las normativas parlamentarias contribuiría a garantizar que los informes de auditoría respalden una rendición de cuentas consistente, independientemente del contexto político.

2.4. El papel de otros actores más allá del poder ejecutivo y del poder legislativo

2.4.1. El poder judicial podría colaborar con las EFS mediante mecanismos estructurados y con el respaldo de garantías legales y operativas claras para reforzar la independencia de las EFS

El poder judicial destaca por su ausencia entre los principios esbozados en la Declaración de México como actor que pueda interferir en la independencia. Sin embargo, la Declaración de Lima establece que las EFS deben contar con la garantía de una protección legal adecuada por parte de un tribunal supremo frente a cualquier interferencia en su independencia y mandato legal. Los datos recopilados indican que el poder judicial se ha ido convirtiendo cada vez más en un actor clave en este contexto.

Las resoluciones judiciales, en particular aquellas que abordan controversias constitucionales o incoherencias legales que afectan el mandato, funcionamiento o independencia de las EFS, son fundamentales para garantizar la certeza jurídica. La certeza jurídica es un elemento fundamental que sustenta la independencia de las EFS, ya que constituye la expresión práctica, o de facto, de las garantías constitucionales y legales destinadas a proteger a las EFS de influencias indebidas. En este sentido, el poder judicial desempeña un papel decisivo en la interpretación y la aplicación de estas garantías.

Sin dejar de respetar plenamente el estado de derecho, los requisitos de confidencialidad y la independencia, se podría incluir sistemáticamente a los poderes judiciales y a las EFS en mecanismos de diálogo estructurados destinados a aclarar los procedimientos, facilitar el intercambio de experiencias y permitir la retroalimentación institucional. En función del contexto nacional, dichos mecanismos podrían adoptar la forma de grupos de trabajo, talleres de trabajo conjuntos o memorandos de entendimiento.

Estos intercambios estructurados podrían diseñarse con el fin de fortalecer el entendimiento mutuo de los respectivos mandatos y expectativas, y de promover buenas prácticas para salvaguardar la independencia tanto de las EFS como del poder judicial. En particular, el diálogo podría abordar las garantías internas, como los marcos de integridad, las normas éticas y los controles de conflictos de intereses; así como las garantías externas, como las interacciones con otras autoridades y partes interesadas.

En los modelos institucionales en los que las EFS están vinculadas estructuralmente al poder judicial o integradas en él, deben establecerse claramente garantías legales y operativas específicas para evitar interferencias externas y proteger la independencia de la fiscalización. Estas pueden incluir:

• disposiciones legales explícitas que separan las funciones judiciales de las de fiscalización

• protección del proceso de fiscalización frente a influencias externas

• garantías de recursos humanos y presupuestarios adecuados, estables y autónomos

Tales garantías deberían asegurar que, incluso dentro de un marco judicial, la EFS goce de protecciones comparables a las que se otorgan a las instituciones de supervisión que funcionan bajo modelos legislativos o ejecutivos.

2.4.2. Los donantes podrían brindar apoyo coordinado y sistémico a las EFS, en consonancia con las prioridades nacionales y el ecosistema de rendición de cuentas en general

Para un número considerable de EFS de todo el mundo, el apoyo de donantes constituye un factor esencial para su desarrollo institucional. La asistencia financiera y técnica que brindan los donantes suele compensar las limitaciones de los recursos presupuestarios nacionales, permitiéndole a las EFS fortalecer sus funciones básicas de fiscalización, invertir en el desarrollo de capacidades y modernizar sus prácticas organizativas. Este apoyo resulta más eficaz cuando reconoce a las EFS como componentes integrales de un ecosistema más amplio de rendición de cuentas pública (que incluye a los poderes legislativos, a los órganos del poder ejecutivo, a las instituciones judiciales y a la sociedad civil) y no como instituciones aisladas. En muchos contextos, el apoyo de los donantes complementa la financiación nacional y contribuye a mantener el impulso de las reformas, especialmente cuando el margen de maniobra fiscal es limitado.

Sin embargo, los datos recopilados para este informe resaltaron la importancia de la coordinación entre los donantes para evitar la duplicación de intervenciones y mejorar la eficiencia y coherencia de la ayuda a nivel nacional. Se observó que la mejora en los mecanismos de coordinación es esencial para maximizar el impacto, reducir las cargas administrativas de las EFS y garantizar que el apoyo responda a necesidades prioritarias. Las partes interesadas también señalaron que el apoyo financiero podría verse afectado por las restricciones financieras mundiales, que podrían limitar la previsibilidad y sostenibilidad de la ayuda externa a mediano y largo plazo.

Asimismo, la Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda y la Agenda de Acción de Accra hacen hincapié en que los donantes deberían evitar el uso de sistemas paralelos y el apoyo fragmentado a las reformas, y que su apoyo debe basarse en estrategias de reforma y análisis dirigidos por los propios países (OCDE, 2005[28]; OCDE, 2008[29]). Se alienta a los donantes a canalizar su apoyo a través de los sistemas nacionales, incluso cuando la capacidad sea desigual, y a aceptar un nivel moderado de riesgo fiduciario que sea compatible con el fortalecimiento del sistema a largo plazo. Por lo tanto, es clave fortalecer el ecosistema de rendición de cuentas y, en particular, las EFS. Los donantes pueden contribuir a tales esfuerzos respaldando las reformas en materia de contabilidad, control interno y fiscalización, así como apoyando y fortaleciendo la independencia y la credibilidad de las EFS.

Por lo tanto, los donantes podrían hacer un mayor uso de las plataformas de coordinación existentes, como la Cooperación INTOSAI-Donantes, a fin de alinear las estrategias, compartir información y promover la complementariedad en el apoyo a las EFS. Las decisiones en materia de asistencia podrían basarse de manera más sistemática en las recomendaciones, normas y buenas prácticas elaboradas por la INTOSAI y la OCDE, lo cual ayudaría a los donantes a identificar las áreas prioritarias y a garantizar la consistencia con los principios internacionalmente reconocidos de fiscalización y gobernanza del sector público.

Los donantes también podrían adoptar un enfoque más sistémico a la hora de apoyar a las EFS y tener en cuenta el contexto institucional y legal más amplio en el que operan. Esto incluye garantizar la coherencia con los marcos legales, fortalecer la coordinación institucional con los principales actores en materia de rendición de cuentas y reconocer el papel de factores informales, tales como las dinámicas de la economía política y la cultura organizacional, que pueden afectar a la aplicación y a la eficacia de las reformas. El Recuadro ‎2.15 ofrece un ejemplo de esto.

Recuadro ‎2.15. Compromiso internacional: El caso del Tribunal de Cuentas de Santo Tomé y Príncipe

En agosto de 2023, la Asamblea Nacional de Santo Tomé y Príncipe aprobó una reforma de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas con 35 votos a favor y 19 en contra. Posteriormente, el poder ejecutivo promulgó la reforma el 8 de septiembre de 2023 como Ley n.º 01/23. El marco legal revisado introdujo cambios que podrían tener repercusiones en el mandato y en la independencia del Tribunal de Cuentas.

A lo largo del proceso legislativo, la Iniciativa de Desarrollo de la INTOSAI (IDI), junto con socios para el desarrollo e instituciones financieras internacionales, siguió de cerca la reforma y participó en debates sobre su posible impacto en la independencia de la EFS. En el marco de esta iniciativa, la IDI colaboró con el FMI para llevar a cabo una evaluación de la Ley Orgánica de 2023, centrándose en sus implicancias para la independencia y el funcionamiento del Tribunal de Cuentas.

La evaluación contribuyó a definir las nuevas condiciones del programa respaldado por el FMI para Santo Tomé y Príncipe. Proporcionó una base analítica para la participación del FMI en cuestiones relacionadas con la independencia de la EFS, entre ellas: (i) profundizar en la comprensión de cómo se aplica en la práctica el marco legal, en particular en lo que respecta a la auditoría previa, la auditoría simultánea, la auditoría a posteriori y las funciones jurisdiccionales; y (ii) examinar la concordancia entre el mandato del Tribunal de Cuentas y otros marcos legislativos pertinentes, como por ejemplo, la legislación en materia de adquisición pública.

Esta colaboración ilustra cómo las organizaciones internacionales y profesionales pueden combinar los conocimientos técnicos y el diálogo sobre políticas para respaldar reformas que contribuyan a la independencia de las EFS, al tiempo que fortalecen los procesos legales nacionales y los mandatos institucionales. Destaca el papel que desempeña la colaboración coordinada a nivel mundial en la promoción de instituciones de supervisión pública eficaces e independientes.

Fuente: Recopilado por la OCDE y la IDI a partir de entrevistas y el análisis documental.

2.4.3. La independencia de las EFS puede beneficiarse del fortalecimiento de la independencia de otras instituciones de supervisión y contribuir a ello

Las EFS operan dentro de una red más amplia de instituciones de supervisión pública, entre las que se incluyen organizaciones públicas y privadas cuyos resultados son interdependientes y están regulados por ley. Junto con los organismos reguladores, los bancos centrales, las defensorías del pueblo, las agencias anticorrupción y otros organismos de supervisión autónomos, las EFS comparten una serie de principios operativos básicos: decisiones basadas en criterios técnicos, mandatos orientados al interés público y no a prioridades de política pública o privadas, y la necesidad de estabilidad y protección frente a interferencias externas. Un enfoque basado en el ecosistema de rendición de cuentas reconoce que la eficacia e independencia de las EFS están estrechamente vinculadas con la independencia y la credibilidad de estas instituciones homólogas, y que una supervisión coordinada fortalece el sistema general de rendición de cuentas.

En todas estas instituciones, la independencia se basa en condiciones fundamentales similares, entre las que se incluyen un mandato claro y legalmente sólido, el acceso garantizado a la información y recursos financieros, humanos y materiales adecuados. Si bien estas necesidades son compartidas por la mayoría, los retos relacionados con la independencia varían según el contexto institucional. Los organismos reguladores, por ejemplo, se enfrentan a un mayor riesgo de sufrir interferencias por parte de entidades reguladas (OCDE, 2016[30]), mientras que los órganos de fiscalización interna deben salvaguardar la objetividad de su juicio y garantizar líneas jerárquicas adecuadas para mantener su credibilidad. Las formas y la intensidad de la presión ejercida por los actores políticos, económicos o de gestión varían en función de las estructuras organizativas y los marcos de gobernanza.

A su vez, la interacción entre las instituciones autónomas es clave para garantizar la rendición de cuentas ante la ciudadanía. Por ejemplo, las EFS suelen fiscalizar a los organismos reguladores, mientras que estos utilizan las conclusiones de las fiscalizaciones para identificar y mitigar los riesgos. Los órganos de fiscalización interna del sector público podrían coordinarse con las EFS para evitar la duplicación de esfuerzos y promover normas de calidad consistentes, mientras que las funciones de auditoría interna del sector privado operan dentro de los marcos normativos definidos por las autoridades sectoriales. A pesar de estas interrelaciones, las instituciones aplican distintos enfoques para medir el impacto y demostrar el valor de su labor.

Las partes interesadas y las EFS consultadas durante el proceso de recopilación de datos hicieron hincapié en que la independencia de las EFS debería evaluarse como parte de un sistema más amplio de instituciones de supervisión, en consonancia con las condiciones de independencia de organismos homólogos, tales como los organismos reguladores, las agencias anticorrupción y las fiscalías. Se consideró que mantener relaciones eficaces con estas instituciones era esencial para cumplir los mandatos y reforzar la credibilidad. Las partes interesadas consultadas también destacaron las oportunidades de aprendizaje mutuo, especialmente en lo que respecta a las estrategias para promover y proteger la independencia institucional.

Durante los intercambios con las partes interesadas en el contexto del Proyecto Global, otras instituciones de supervisión señalaron el valor de contar con mecanismos estructurados para el intercambio de buenas prácticas y destacaron la ausencia, a nivel mundial, de marcos de referencia comparables a la INTOSAI para muchas instituciones homólogas.

Por lo tanto, a nivel internacional, la INTOSAI podría compartir su experiencia en la elaboración de normas, herramientas de evaluación y mecanismos de cooperación (como el Marco de Medición del Desempeño de las EFS (SAI PMF), el SIRAM y la Cooperación entre la INTOSAI y los donantes) con otras instituciones de supervisión, con el fin de apoyar el desarrollo de capacidades y la promoción de la independencia. Además, las normas de la OCDE y sus Indicadores de Integridad Pública (PII) ofrecen información complementaria sobre la eficacia de los actores encargados de la rendición de cuentas en todo el sector público, incluyendo la supervisión externa, la auditoría interna y el poder judicial. El próximo indicador de supervisión externa mejorará aún más la capacidad de evaluar a estos actores de manera conjunta, lo que permitirá comprender de forma más integral la eficacia de la supervisión y el ecosistema de rendición de cuentas en su conjunto.

A nivel nacional, se podría fomentar una coordinación explícita y estructurada entre las EFS y otras instituciones de supervisión como parte de un enfoque integral del ecosistema de rendición de cuentas, respetando plenamente el mandato, la autonomía en la toma de decisiones y la independencia institucional de cada una de ellas. Esta coordinación podría fomentarse mediante acuerdos claramente definidos (particularmente en los casos en que no haya una coordinación establecida en los marcos legales), como grupos de trabajo interinstitucionales, acuerdos de intercambio de información o talleres de trabajo conjuntos, que aclaren las funciones, fomenten el diálogo periódico y permitan el intercambio oportuno de información sobre riesgos sistémicos, cuestiones emergentes relacionadas con la integridad y desafíos transversales en materia de rendición de cuentas. Tales acuerdos deben estar diseñados para reforzar la complementariedad entre las instituciones, facilitar el aprendizaje mutuo en materia de salvaguarda de la independencia y reducir las superposiciones existentes, evitando al mismo tiempo la duplicación o la intromisión en las responsabilidades de toma de decisiones.

Referencias

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