Renforcer l'indépendance des institutions supérieures de contrôle des finances publiques

2. Comment d’autres acteurs influencent l’indépendance des institutions supérieures de contrôle des finances publiques

Description

Les institutions supérieures de contrôle des finances publiques opèrent au sein d’un écosystème plus large de redevabilité publique, où leur indépendance est indissociable du contexte dans lequel elles exercent leurs activités. Leur travail s’appuie sur d’autres acteurs et exerce une influence sur ceux-ci, notamment les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire, les donateurs, d’autres institutions de contrôle, les médias et les organisations de la société civile. Si les règles formelles définissent les rôles et les responsabilités, le comportement de ces acteurs, la qualité de leurs interactions avec les ISC et les normes informelles qui régissent leurs relations jouent un rôle tout aussi déterminant dans la mise en place d’un contrôle indépendant.

2.1. L’institution supérieure de contrôle au sein de l’écosystème de redevabilité d’un pays

Les institutions supérieures de contrôle (ISC) ne fonctionnent pas en vase clos. Il s’agit d’institutions fondamentales d’un écosystème de reddition de comptes plus large, composé de multiples acteurs des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire, ainsi que d’acteurs externes tels que les organisations de la société civile (OSC) ou les bailleurs de fonds. Chacun d’entre eux joue un rôle bien défini dans la manière dont les ressources publiques sont gérées, contrôlées et, en fin de compte, justifiées.

Dans cet écosystème, l’indépendance d’une ISC est indissociable du contexte dans lequel elle évolue. Le comportement des autres acteurs, la qualité de leurs interactions avec l’ISC et les normes informelles qui régissent leurs relations peuvent revêtir une importance tout aussi forte que les dispositions constitutionnelles ou législatives garantissant l’indépendance d’une ISC. En effet, un pouvoir législatif engagé et bien informé, un pouvoir exécutif respectueux des limites qui lui sont fixées, un pouvoir judiciaire veillant au respect des obligations de reddition de comptes, ainsi que des organisations de la société civile qui mettent en valeur et diffusent les conclusions des audits contribuent tous à créer un environnement propice à l’indépendance des ISC. À l’inverse, des acteurs faibles ou soumis à des contraintes politiques, y compris les institutions supérieures de contrôle, peuvent compromettre même le cadre juridique le plus solide.

Les responsables des ISC consultés dans le cadre du Projet mondial considèrent que la promotion de l’indépendance constitue un élément décisif face aux menaces. La compréhension et le soutien des autres acteurs de l’écosystème de redevabilité sont indispensables pour renforcer l’indépendance des ISC. De plus, le fait de reconnaître et de respecter la complémentarité entre les acteurs de cet écosystème de redevabilité renforce leur valeur et peut consolider leur indépendance. Ce chapitre examine comment les actions, les incitations et les capacités des autres acteurs de la reddition de comptes peuvent contribuer à l’indépendance des ISC.

Bien que les recommandations présentées dans les sections suivantes soient classées par type d’acteur, elles montrent que l’indépendance des ISC dépend non seulement des actions menées par chaque institution, mais aussi des relations qu’elles entretiennent. Chaque acteur interagit avec l’ISC de différentes manières tout au long du processus d’audit, et ces interactions définissent collectivement les conditions propices à l’indépendance de l’ISC au sein de l’écosystème de redevabilité plus large. En examinant ces recommandations sous le prisme des relations qu’elles entretiennent, on constate que l’indépendance ne s’exerce pas de manière isolée. Elle découle plutôt de la qualité des échanges, formels et informels, entre les ISC et le pouvoir exécutif, le pouvoir législatif, le pouvoir judiciaire, les autres organes de contrôle, la société civile, les médias et les partenaires du développement. Ces interactions interviennent à différentes étapes du processus d’audit, et chaque étape comporte des rôles, des attentes et des flux d’informations spécifiques.

Le Tableau ‎2.1 illustre cette perspective dynamique. Ces mêmes acteurs collaborent avec l’ISC à différents titres selon la phase de l’audit. Par exemple, l’exécutif apporte une contribution essentielle lors de la planification de l’audit grâce aux informations issues des systèmes comptables et des contrôles internes, tout en devenant le principal destinataire des recommandations d’audit lors du suivi. De même, le pouvoir législatif peut demander un audit par le biais d’une requête officielle, mais utilise ensuite le rapport d’audit pour éclairer les délibérations budgétaires ou exercer son contrôle législatif. D’autres acteurs, tels que les services d’audit interne, les autorités de régulation, les organisations de la société civile, les médias et le monde universitaire, apportent également leur contribution ou exploitent les résultats à différentes étapes du processus. Les recommandations spécifiques aux acteurs n’écartent pas l’idée selon laquelle le renforcement de l’indépendance nécessite une action coordonnée, une compréhension mutuelle des rôles ainsi que des pratiques prévisibles parmi tous les acteurs impliqués dans l’écosystème de redevabilité.

Tableau ‎2.1. Interaction des ISC avec d’autres acteurs tout au long du processus d’audit

Étapes du processus d’audit	Interactions avec d’autres acteurs
Planification de l’audit	Exécutif (entité auditée) : systèmes comptables, contrôles internes, informations relatives aux politiques et à la réglementation Organismes d’audit interne : évaluations des risques, résultats des audits précédents Autres organismes de contrôle : recommandations sectorielles, conclusions antérieures Législatif : priorités budgétaires, mandat légal OSC : commentaires des citoyens, préoccupations relatives à la prestation des services Médias : débats publics et reportages sur la prestation des services Autorités de régulation : données sectorielles, rapports de conformité Milieu universitaire : expertise technique, recherche sur des thèmes pertinents
Réalisation de l’audit	Exécutif (entité auditée) : données opérationnelles détaillées, états financiers, rapports internes OSC : points de vue des citoyens, plaintes, témoignages Milieu universitaire : expertise dans des domaines pertinents au regard des objectifs de l’audit
Rapports	Exécutif (entité auditée) : recommandations visant à améliorer la prise de décision, les contrôles internes et la conformité Organismes d’audit interne : pistes pour affiner les plans d’audit Autres organismes de surveillance et autorités de régulation : informations destinées à orienter les réformes, mesures de mise en conformité et améliorations opérationnelles Législatif : données factuelles pour éclairer l’affectation des budgets, élaboration des politiques et réformes juridiques OSC : informations destinées à soutenir le plaidoyer et le dialogue avec le gouvernement Médias : conclusions visant à sensibiliser davantage le public et à encourager la couverture médiatique Milieu universitaire : données destinées à soutenir la recherche et les études stratégiques Citoyens : transparence au service d’une participation éclairée et de choix électoraux éclairés Pouvoir judiciaire : en cas de litiges ou de contrôle juridictionnel
Suivi	Exécutif (entité auditée) : suivi de la mise en œuvre des recommandations et amélioration des processus internes Organismes d’audit interne : enseignements tirés pour les futurs audits Autres organismes de surveillance et autorités de régulation : suivi de l’impact des réformes et de la conformité Législatif : contrôle de la mise en œuvre des réformes et des décisions budgétaires OSC : suivi des progrès et demandes de reddition de comptes aux autorités Médias : reportages de suivi pour renforcer la transparence Milieu universitaire : analyse des résultats des réformes et des tendances systémiques Citoyens : informations sur l’avancement des réformes visant à promouvoir une culture de la responsabilité Pouvoir judiciaire : examiner les résultats en cas de litige

Source : Élaboration de l’OCDE et de l’IDI.

2.2. Le rôle de l’exécutif

Le pouvoir exécutif est chargé de mettre en œuvre et de faire respecter les lois, d’administrer les affaires publiques et de gérer les ressources publiques. Dans l’exercice de ces fonctions, elle joue un rôle central pour garantir un fonctionnement efficace des institutions publiques, dans le respect des cadres juridiques et politiques établis. Le pouvoir exécutif est également chargé de donner suite aux recommandations formulées par les ISC (IDI, 2025[1]).

Les entretiens menés auprès des parties prenantes montrent toutefois que l’indépendance des ISC est exposée à des risques importants liés à l’implication des pouvoirs exécutifs dans des domaines qui devraient rester à l’abri de toute influence politique. Des inquiétudes ont été exprimées quant au rôle de l’exécutif dans le processus d’élaboration du budget des ISC et dans la définition de leur programme de travail. Étant donné que l’exécutif fait lui-même l’objet d’un audit, une implication excessive ou inappropriée dans ces domaines crée un risque de conflits d’intérêts et peut nuire à l’indépendance fonctionnelle et opérationnelle des ISC.

En outre, le pouvoir exécutif a pour responsabilité essentielle de garantir et de protéger l’indépendance des ISC. Cela implique notamment de s’abstenir de toute ingérence politique dans les travaux des ISC, de veiller à ce que des garanties juridiques et institutionnelles adéquates soient en place et de démontrer son engagement en faveur de la redevabilité en mettant en œuvre les recommandations d’audit et en appliquant des sanctions. En définissant clairement ses responsabilités, notamment en matière de contrôle interne, de politique budgétaire et de suivi des conclusions d’audit, l’exécutif peut atténuer les risques d’influence indue et renforcer un cadre de gouvernance garantissant l’indépendance des ISC et leur responsabilité publique.

2.2.1. Afin de limiter toute ingérence indue dans les fonctions d’audit externe, l’exécutif pourrait clarifier et renforcer ses responsabilités en matière de contrôle interne et d’audit, de systèmes comptables, ainsi que ses pouvoirs décisionnels concernant l’intégrité publique et la performance globale de la gouvernance publique

Une séparation claire des responsabilités entre le pouvoir exécutif et les ISC est un principe fondamental de l’indépendance et de la redevabilité du secteur public. L’exécutif est chargé de mettre en place et de maintenir des systèmes comptables efficaces, des cadres de contrôle interne, des dispositifs d’audit interne, ainsi que les fonctions connexes d’élaboration et de mise en œuvre des politiques dans des domaines tels que la lutte contre la corruption, l’intégrité publique et la performance globale du secteur public, y compris l’efficience et l’efficacité dans l’utilisation des ressources publiques. Cette séparation est essentielle pour préserver l’indépendance de l’audit externe et garantir que les ISC sont en mesure d’exercer un contrôle objectif et crédible sur les activités gouvernementales sans assumer des rôles susceptibles de compromettre la relation d’indépendance requise.

La mise en place de systèmes efficaces de contrôle interne et d’audit interne au sein du pouvoir exécutif contribue également à une bonne gestion des finances publiques et à la réalisation des objectifs généraux de performance de l’administration, notamment en matière d’efficience, d’efficacité et d’optimisation des ressources, en permettant d’identifier et de corriger en temps opportun les risques et les faiblesses. Afin d’améliorer la préparation à l’audit, les réformes comptables devraient être explicitement alignées sur les exigences en matière d’audit. Cela implique notamment l’adoption de normes comptables cohérentes, l’harmonisation des plans comptables, l’établissement en temps voulu des états financiers et la garantie de la transparence dans la communication d’informations. Des systèmes comptables bien conçus et correctement gérés fournissent aux ISC des informations fiables et vérifiables, ce qui renforce leur capacité à fournir une assurance crédible et en temps opportun. De même, le fait que l’exécutif assume clairement la responsabilité des politiques en matière d’intégrité publique et de gestion de la performance contribue à garantir que les ISC ne se retrouvent pas impliquées dans des responsabilités opérationnelles ou stratégiques qu’elles pourraient être amenées à contrôler ultérieurement. Lorsque ces systèmes fonctionnent efficacement, l’audit externe peut se concentrer sur la fourniture d’une assurance indépendante et d’une analyse systémique, plutôt que de devoir pallier les lacunes en matière de responsabilité des dirigeants ou d’évaluer son propre impact sur les politiques.

Toutefois, les témoignages recueillis lors des entretiens avec les parties prenantes indiquent que, dans la pratique, les responsabilités liées à la comptabilité, au contrôle interne et à l’audit interne au sein de l’exécutif ne sont pas toujours pleinement assumées. De ce fait, on attend parfois des ISC, de manière formelle ou informelle, qu’elles se penchent sur des lacunes relevant des responsabilités de gestion de l’exécutif.

Dans le même temps, le pouvoir exécutif conserve une influence sur des aspects essentiels du fonctionnement des ISC, notamment en ce qui concerne l’élaboration du budget et la planification du programme de travail. Étant donné que l’exécutif est également le principal organisme contrôlé, cette situation fait peser des risques sur l’indépendance des ISC et brouille la frontière entre les fonctions de gestion interne et le contrôle externe. Le fait de renforcer l’appropriation par le pouvoir exécutif des mécanismes internes de responsabilisation contribuerait à réduire ces risques et à consolider la séparation des pouvoirs, tout en améliorant la performance globale du gouvernement, sa responsabilisation et son efficacité dans la gestion des ressources publiques.

Par conséquent, le pouvoir exécutif pourrait assumer une responsabilité plus claire et plus complète en ce qui concerne les systèmes comptables, les processus de contrôle interne et les fonctions d’audit interne, ainsi que les mandats relatifs à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques en matière de lutte contre la corruption, d’intégrité publique et d’objectifs plus généraux de performance en matière de gouvernance, notamment l’efficacité, l’efficience et l’optimisation des ressources. Cette clarification des rôles respectifs du pouvoir exécutif et des ISC contribuerait à renforcer la gouvernance interne et à préserver l’indépendance des ISC. Pour ce faire, il conviendrait de réaffirmer, par le biais de la législation, de la réglementation ou de directives faisant autorité, que ces fonctions relèvent clairement de la responsabilité de l’exécutif, et veiller à ce que les structures d’audit interne disposent de ressources suffisantes, d’un personnel qualifié et puissent fonctionner avec une indépendance fonctionnelle suffisante au sein de l’administration pour s’acquitter efficacement de leur mandat.

En outre, l’exécutif pourrait renforcer les dispositifs favorisant une interaction efficace entre l’audit interne et l’audit externe, permettant ainsi aux ISC de s’appuyer sur les travaux de l’audit interne lorsque cela est approprié, sans pour autant se substituer aux responsabilités de l’exécutif ni entraîner de doublon dans les audits (OCDE, 2024[2]). En assumant pleinement son rôle en matière d’assurance interne, de contrôle interne et de responsabilité vis-à-vis des politiques connexes, l’exécutif réduirait la nécessité de s’impliquer dans les processus d’audit externe et contribuerait à préserver l’indépendance opérationnelle et institutionnelle des ISC, tout en renforçant l’efficacité et l’efficience des systèmes de gouvernance du secteur public au sens large. L’Encadré ‎2.1 ci-dessous illustre comment une responsabilité claire de l’exécutif en matière de comptabilité, de contrôle interne et d’audit peut contribuer à l’indépendance de l’audit externe.

Encadré ‎2.1. Cadre de comptabilité publique et de contrôle en Estonie

L’Estonie offre un exemple récent de réforme de la comptabilité du secteur public axée sur la comptabilité d’exercice, la consolidation et les accords de services partagés. Toutes les entités du secteur public utilisent un plan comptable harmonisé et transmettent régulièrement leurs données à un système central, ce qui permet une consolidation rapide des états financiers de l’ensemble de l’administration. Les contrôles internes sont renforcés grâce à des règles standardisées, des rapprochements automatisés et des fonctions de soutien centralisées. Ce cadre global garantit que les responsabilités en matière de contrôle interne et d’audit interne sont pleinement assumées par le pouvoir exécutif, ce qui permet aux ISC de se concentrer sur l’audit externe et la surveillance indépendante, plutôt que de devoir pallier les faiblesses de la gestion interne. L’expérience de l’Estonie montre les avantages concrets qu’il y a à clarifier et à renforcer la responsabilité de l’exécutif afin de préserver l’indépendance et l’efficacité de l’audit externe.

Source : (Estonian Ministry of Finance, 2025[3])

2.2.2. Afin de renforcer la transparence budgétaire, le pouvoir exécutif pourrait préciser les priorités d’action publique qui sous-tendent les règles budgétaires et leur application

La transparence budgétaire désigne les informations mises à la disposition du public concernant le processus d’élaboration de la politique budgétaire du gouvernement (FMI, 2018[4]). Des règles budgétaires claires et transparentes constituent un élément essentiel d’une gestion saine des finances publiques et de l’intégrité budgétaire. Elles doivent être clairement définies, bien comprises et appliquées de manière transparente afin de favoriser la redevabilité et un examen public éclairé (OCDE, 2014[5]). Le code de transparence budgétaire du Fonds monétaire international (FMI) (FMI, 2019[6]) et le Manuel de transparence budgétaire (FMI, 2018[4]) soulignent l’importance de disposer d’informations budgétaires fiables, exhaustives et actualisées, en mettant en avant le rôle des ISC indépendantes dans la validation des états financiers et dans la garantie que ces informations budgétaires inspirent confiance à toutes les parties prenantes.

Les témoignages des parties prenantes ont systématiquement souligné l’importance de la transparence budgétaire dans le cadre des activités des ISC et des autres institutions de contrôle, et ce, selon quatre axes :

• Tout d’abord, la transparence budgétaire renforce l’équilibre des pouvoirs entre l’exécutif et le législatif. Lorsque les informations financières sont claires et accessibles, le pouvoir législatif est mieux à même d’examiner minutieusement les propositions budgétaires et de tirer pleinement parti des conclusions des ISC lors des délibérations budgétaires. Cela contribue à un processus budgétaire plus équilibré et renforce la prise en compte des conclusions d’audit dans la prise de décision budgétaire.

• Deuxièmement, les ISC ont souligné qu’un cadre solide de transparence budgétaire facilite le choix des thèmes d’audit et renforce l’évaluation des risques, car des informations budgétaires fiables permettent aux auditeurs d’identifier plus efficacement les points faibles et les domaines prioritaires.

• Troisièmement, l’exercice du rôle de prévision des ISC, notamment en matière de finances publiques et d’identification des vulnérabilités budgétaires, dépend dans une large mesure de la disponibilité, de la qualité et de la cohérence d’informations budgétaires transparentes.

• Quatrièmement, les institutions de contrôle consultées, ainsi que les ISC, ont souligné l’importance de disposer d’une justification claire et transparente des évolutions de leur propre budget, en particulier lorsque celui-ci est soumis à des contraintes ou réduit dans le cadre de la mise en œuvre de règles budgétaires, car cela peut nuire à l’indépendance opérationnelle des institutions de contrôle. Cela se rapporte au principe n° 8 de la Déclaration de Mexico, en ce qui concerne les ISC.

Si les cadres de transparence budgétaire et les règles budgétaires sont généralement établis de manière formelle et jouent un rôle important dans l’orientation de la politique budgétaire, l’analyse documentaire et les entretiens avec les parties prenantes montrent que les priorités d’action publique qui sous-tendent ces règles ne sont pas toujours clairement formulées ou communiquées. En conséquence, il peut s’avérer difficile pour les parties prenantes d’évaluer comment les règles sont appliquées dans la pratique, comment les compromis sont gérés lorsque plusieurs règles s’appliquent simultanément, et comment ces décisions affectent les institutions de contrôle, y compris les ISC, notamment en ce qui concerne leurs ressources et leur capacité à exercer un contrôle indépendant.

Par conséquent, le pouvoir exécutif pourrait envisager de renforcer le cadre de transparence budgétaire afin de mieux soutenir l’indépendance des ISC et l’écosystème de redevabilité dans son ensemble. Cela implique notamment de définir clairement les priorités d’action publique associées à chaque règle budgétaire et d’expliquer comment ces priorités orientent leur application dans la pratique. Le fait de documenter explicitement les objectifs, le champ d’application et l’usage prévu de chaque règle, ainsi que de préciser comment les tensions entre les règles sont résolues, favoriserait une plus grandes prévisibilité et cohérence, et réduirait le risque que la mise en œuvre des règles budgétaires ne restreigne involontairement l’action des institutions de contrôle. Cette démarche pourrait s’inspirer du cadre de transparence budgétaire en quatre piliers du FMI, qui couvre la communication d’informations budgétaires, les prévisions et la budgétisation, l’analyse et la gestion des risques budgétaires, ainsi que la gestion des recettes provenant des ressources, en veillant à ce que chaque pilier fournisse aux institutions de contrôle des informations accessibles, fiables et en lien avec les politiques menées (FMI, 2019[6]).

Le pouvoir exécutif pourrait également expliquer de manière systématique comment les règles budgétaires sont mises en œuvre dans la pratique et comment les orientations en matière d’action publique se reflètent dans les budgets des ISC et des autres organes de contrôle. En rendant plus explicite les justifications qui sous-tendent les règles budgétaires, le pouvoir exécutif faciliterait un contrôle législatif plus efficace, renforcerait la surveillance externe et contribuerait à garantir que les ressources des ISC et des autres institutions chargées de la reddition de comptes soient déterminées de manière transparente et prévisible, conformément à leurs mandats indépendants.

2.2.3. Afin de renforcer la redevabilité et de soutenir l’indépendance des ISC, le pouvoir exécutif pourrait améliorer le suivi des recommandations d’audit grâce à une collaboration structurée avec les ISC et le pouvoir législatif

Un suivi efficace des recommandations d’audit est un élément essentiel de la redevabilité et de la performance du secteur public. Les mécanismes d’audit et de contrôle ne contribuent à améliorer la gouvernance que si les conclusions et les recommandations sont suivies d’actions par le pouvoir exécutif et font l’objet d’un contrôle législatif approprié. Les principes de l’INTOSAI relatifs à la valeur et aux avantages des institutions supérieures de contrôle (INTOSAI-P 12) soulignent que les ISC apportent une valeur ajoutée lorsque leurs recommandations débouchent sur des améliorations concrètes, tout en précisant que la responsabilité de leur mise en œuvre incombe clairement au pouvoir exécutif.

La mise en place de mécanismes de suivi efficaces contribue également à préserver l’équilibre institutionnel entre le pouvoir exécutif, les ISC et le pouvoir législatif. En veillant à ce que le pouvoir exécutif soit tenu responsable des mesures correctives, tandis que le pouvoir législatif exerce son contrôle et que les ISC conservent leur rôle d’assurance indépendant, les mécanismes de suivi contribuent à la fois à une gestion publique efficace et à la protection de l’indépendance des ISC (OCDE, 2020[7]).

Les entretiens menés dans le cadre du présent rapport montrent qu’il existe des exemples de collaboration constructive, tant sur le plan juridique que dans les faits, entre les ISC, les pouvoirs exécutifs et les pouvoirs législatifs. Cela jette les bases nécessaires à la redevabilité et au suivi. Toutefois, les données recueillies indiquent également que le suivi des recommandations des ISC n’est pas toujours systématique ni cohérent d’une entité gouvernementale à l’autre. Dans certains cas, les responsabilités en matière de mise en œuvre des recommandations ne sont pas clairement établies, les rapports d’étape sont irréguliers et les délais de suivi ne sont pas bien définis.

Ces lacunes peuvent limiter l’impact des travaux d’audit et susciter des attentes selon lesquelles les ISC devraient s’impliquer davantage dans la mise en œuvre des recommandations, ce qui dépasse le cadre de leur mandat principal. Dans le même temps, une interaction limitée ou ponctuelle entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif concernant le suivi des audits peut affaiblir le contrôle exercé par le pouvoir législatif en réduisant la circulation rapide de l’information et les incitations poussant le pouvoir exécutif à donner suite aux conclusions des audits. Un engagement sporadique peut fragmenter les efforts de contrôle, limiter l’impact concret des travaux des ISC et affaiblir la mémoire institutionnelle, ce qui rend plus difficile pour le pouvoir législatif de suivre les problèmes récurrents ou les recommandations en suspens. Le renforcement et la formalisation de ces interactions garantissent que les conclusions des audits sont systématiquement prises en compte, ce qui renforce à la fois le contrôle exercé par le pouvoir législatif et l’indépendance des ISC. L’Encadré ‎2.2 présente deux exemples concrets illustrant comment la collaboration entre les ISC et le pouvoir exécutif a été renforcée.

Encadré ‎2.2. Renforcer les relations entre les ISC et le pouvoir exécutif dans le cadre du suivi des recommandations d’audit

Géorgie – Suivi en temps réel via une plateforme numérique

Le Bureau d’audit de Géorgie (SAO) a mis au point un système numérique, le Système de suivi de la mise en œuvre des recommandations d’audit (ARIS), qui permet de suivre en temps réel la manière dont les entités publiques mettent en œuvre les recommandations d’audit. Grâce à ARIS, les établissements contrôlés soumettent leurs plans d’action, leurs justificatifs et leurs rapports d’avancement directement à la SAO, tandis que le système assure le suivi des échéances, du statut de conformité et des pièces justificatives. Ce canal de communication structuré et informatisé permet, tant aux auditeurs qu’aux entités auditées, d’échanger des informations de manière transparente et continue, réduit les délais de suivi et contribue à mieux cibler les mesures correctives. La plateforme offre également un accès sur mesure au Parlement et aux entités contrôlées.

Colombie – Suivi institutionnalisé par le biais d’un plan d’amélioration obligatoire

En Colombie, les entités contrôlées doivent établir un Plan de Mejoramiento (plan d’amélioration) lorsque l’ISC, la Contraloría General de la República (Contrôleur général de la République), identifie des constatations d’audit. Les entités sont légalement tenues de définir des mesures correctives, de consigner les responsabilités et les délais, et de transmettre des rapports d’avancement via le système national de déclaration électronique (SIRECI). L’ISC assure un suivi systématique de chaque plan, en examinant les éléments justificatifs fournis par les entités et en vérifiant si les mesures correctives ont été menées à bien, partiellement mises en œuvre ou sont en attente. Les services de contrôle interne jouent également un rôle officiel en vérifiant la validité des pièces justificatives avant leur transmission. Ce processus de suivi structuré et régulier contribue à maintenir un dialogue actif entre l’ISC et l’entité contrôlée.

Source : (State Audit Office of Georgia, 2022[8] ; Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, 2025[9])

L’exécutif pourrait envisager de renforcer le suivi des recommandations d’audit en mettant en place des procédures plus claires et mieux structurées pour répondre aux recommandations formulées par l’ISC, les mettre en œuvre et en rendre compte. Cela pourrait notamment consister à attribuer officiellement, au sein de l’exécutif, la responsabilité de coordonner le suivi, à définir clairement les attentes en matière de délais et de rapports d’étape et à veiller à ce que des informations complètes et actualisées soient fournies au pouvoir législatif afin de l’aider à remplir son rôle de contrôle.

En outre, l’exécutif pourrait renforcer la collaboration structurée avec l’ISC et le pouvoir législatif en recourant à des mécanismes de suivi, tels que des plans d’action écrits ou des rapports d’étape, afin de clarifier les recommandations, de faire part des difficultés rencontrées lors de la mise en œuvre et de démontrer les mesures correctives prises, tout en respectant pleinement l’indépendance de l’audit externe, c’est-à-dire en veillant à ce que cette collaboration n’influence pas les travaux d’audit, les conclusions ou les rapports de l’ISC. Le renforcement de ces mécanismes pourrait améliorer l’efficacité du suivi des audits, et renforcer la redevabilité vis-à-vis du pouvoir législatif et la crédibilité et l’autorité institutionnelle de l’ISC, soutenant ainsi son rôle indépendant au sein du système global de redevabilité publique.

2.2.4. Afin de renforcer l’indépendance des ISC, dans les pays où le pouvoir exécutif joue un rôle défini par la Constitution dans le processus de nomination ou de désignation du dirigeant de l’ISC, des garanties solides devraient être mises en place pour veiller à ce que ce rôle soit exercé de manière transparente et fondée sur le mérite, conformément au principe d’indépendance de l’ISC

Dans de nombreux pays, les cadres constitutionnels ou juridiques confèrent au pouvoir exécutif un rôle officiel dans la nomination du dirigeant de l’ISC, par exemple par le biais d’une proposition de candidature ou d’une participation au processus de sélection. Même lorsque c’est le pouvoir législatif qui procède à la nomination finale, le pouvoir exécutif peut exercer une influence par le biais des majorités politiques au sein de la législature. Ces dispositions peuvent donner lieu à des perceptions d’alignement politique ou d’influence indue, en particulier lorsque les procédures sont opaques ou laissées à la discrétion des responsables. 

De telles perceptions peuvent nuire à la confiance envers l’indépendance et l’impartialité du dirigeant de l’ISC, compte tenu notamment du rôle de cette institution dans le contrôle des entités publiques. Il est donc essentiel de veiller à ce que les procédures de nomination soient transparentes, fondées sur des règles et sur les qualifications professionnelles afin de préserver la crédibilité et la légitimité de l’ISC. 

Les entretiens menés avec des responsables de l’ISC et des membres de l’assemblée législative ont mis en évidence l’importance de procédures de nomination transparentes et clairement définies pour renforcer la légitimité du candidat retenu. Les personnes interrogées ont souligné que des critères clairs, des procédures transparentes et le respect manifeste de principes fondés sur le mérite peuvent contribuer à renforcer la confiance dans l’indépendance de la direction de l’ISC, en particulier dans les systèmes où le pouvoir exécutif participe au processus de nomination. 

Lorsque le cadre juridique confère au pouvoir exécutif un rôle dans la désignation ou la nomination du dirigeant de l’ISC, des garanties supplémentaires pourraient être mises en place afin de renforcer la transparence et de préserver l’indépendance perçue de l’institution. Dans de tels cas, le pouvoir exécutif pourrait veiller à ce que le processus de sélection et de nomination se déroule de manière transparente et en soit fondé sur le mérite. 

Cela peut notamment consister à exposer publiquement les critères utilisés pour sélectionner le candidat, à expliquer en quoi celui-ci répond à ces critères et à démontrer en quoi ses qualifications professionnelles et son expérience correspondent aux exigences du poste. La participation d’un comité de sélection indépendant au processus de nomination pourrait renforcer davantage la transparence et l’impartialité. Une plus grande transparence dans le processus de sélection peut contribuer à renforcer la confiance dans le fait que la nomination repose sur les compétences et le mérite professionnel plutôt que sur des considérations politiques. 

Ces pratiques peuvent s’aligner sur les normes internationales en matière de gouvernance publique, qui mettent l’accent sur le mérite, l’intégrité, la transparence et la protection contre toute influence politique indue dans la nomination des dirigeants (Gerson, 2020[10]). 

2.2.5. Le pouvoir exécutif pourrait examiner attentivement les conséquences imprévues susceptibles de découler des propositions de réforme juridique ayant une incidence sur le mandat et les fonctions de l’ISC et des autres acteurs chargés de la reddition de comptes

Des difficultés informelles découlent souvent d’évolutions juridiques et réglementaires progressives, incohérentes ou fragmentées.

• D’une part, l’adoption de nouvelles lois, réglementations ou modifications dans des domaines politiques connexes peut, involontairement, avoir une incidence sur le mandat de l’ISC, son accès à l’information, ses voies hiérarchiques ou ses ressources. En l’absence d’une cohérence juridique systématique, des incohérences et des ambiguïtés peuvent apparaître, ouvrant la voie à des interprétations restrictives qui affaiblissent progressivement l’indépendance, même lorsque la loi fondamentale sur l’audit reste inchangée.

• D’autre part, les réformes visant à renforcer le contrôle, telles que l’élargissement du mandat de l’ISC, peuvent avoir des conséquences imprévues si elles ne s’inscrivent pas dans l’écosystème de redevabilité plus large et ne tiennent pas compte des ressources disponibles. Attribuer de nouvelles responsabilités sans disposer des capacités nécessaires, sans coordination adéquate ou sans harmonisation avec les autres acteurs peut créer des pressions qui affectent indirectement l’indépendance et l’efficacité.

En tant que principal acteur chargé d’élaborer et de proposer des textes législatifs, le pouvoir exécutif a pour responsabilité première de veiller à ce que les projets de lois et de règlements soient cohérents, fondés sur des données factuelles et conformes au cadre juridique général. Il s’agit notamment de vérifier si les réformes proposées sont conformes au mandat constitutionnel de l’ISC et à la législation en vigueur en matière d’audit, et si les implications potentielles pour les acteurs de la reddition de comptes ont été prises en compte. Les principes reconnus de bonne administration publique, tels que les Principes de l’OCDE relatifs à l’administration publique (OCDE, 2023[11]), soulignent que les politiques et la législation doivent être élaborées sur la base d’analyses rigoureuses, de procédures internes claires, du recours systématique à des analyses d’impact réglementaire et de processus de consultation inclusifs.

Les réformes juridiques devraient viser à atténuer les risques systémiques en favorisant la cohérence juridique et en tenant compte du cadre institutionnel global, des exigences opérationnelles des ISC ainsi que des ressources nécessaires pour garantir l’indépendance dans la pratique. La cohérence revêt une importance particulière lorsque des lois sectorielles se recoupent avec des mandats d’audit, des réglementations en matière de protection des données ou des dispositions relatives à l’accès à l’information qui pourraient, par inadvertance, entraver la fonction de contrôle.

Garantir la cohérence juridique entre les textes législatifs nouveaux et existants

Un cadre juridique clair, cohérent et homogène est indispensable pour permettre aux ISC et aux autres acteurs de la reddition de comptes de s’acquitter de leur mandat efficacement et sans ingérence indue. Dans la pratique, cependant, les cadres juridiques régissant l’audit public ne sont pas toujours cohérents en interne. La fragmentation entre la législation primaire et secondaire, ou le décalage entre les dispositions constitutionnelles et les lois sectorielles, peut créer des ambiguïtés quant au mandat des ISC, à l’accès à l’information et à l’étendue de l’audit. Ces incohérences peuvent, à terme, restreindre l’indépendance opérationnelle des ISC, même lorsque de solides garanties formelles existent.

L’indépendance des ISC va au-delà de la reconnaissance constitutionnelle et dépend de la conformité de la législation ordinaire régissant le champ d’application de l’audit, l’accès à l’information et les relations avec les entités auditées. Lorsque les cadres juridiques sont fragmentés ou incohérents, les ISC peuvent se heurter à des obstacles concrets qui compromettent leur efficacité et leur indépendance, même lorsque des garanties constitutionnelles solides existent formellement.

Dans certains pays, le mandat constitutionnel des ISC est, dans la pratique, limité par un manque de cohérence juridique au sein du cadre juridique général. Bien que la Constitution confère souvent aux ISC le pouvoir de contrôler les flux de fonds publics, certaines lois sectorielles imposent des restrictions qui limitent le plein exercice de ce mandat. Par exemple, dans les affaires portées devant le SIRAM de l’IDI et lors des entretiens menés dans le cadre du Projet mondial, les parties prenantes ont relevé des incohérences entre les dispositions constitutionnelles et la législation dérivée. Il s’agit notamment de restrictions liées aux classifications de sécurité nationale, aux cadres de protection des données, à la réglementation en matière de données à caractère personnel et aux exigences relatives à l’audit des entreprises publiques, qui, dans certains cas, doivent être auditées par des cabinets privés plutôt que par des ISC. De telles incohérences peuvent créer des ambiguïtés juridiques quant aux pouvoirs de contrôle des ISC et accroître le risque de contestations judiciaires à l’encontre des activités d’audit.

Les cadres juridiques existants ne sont pas toujours systématiquement alignés sur les compétences constitutionnelles des ISC, et les mécanismes mis en place au sein du pouvoir exécutif pour identifier et résoudre ces incohérences ne sont pas toujours bien établis. De plus, lorsque des projets de loi ou de règlement maintiennent ou introduisent des restrictions affectant les ISC, la justification sous-jacente n’est pas toujours clairement exposée ni étayée par une analyse juridique accessible au public. Les possibilités d’intégrer les points de vue d’experts juridiques, d’organisations de la société civile, des milieux universitaires et de partenaires internationaux dans l’élaboration de la législation concernant les ISC pourraient également rester limitées.

Par conséquent, le pouvoir exécutif pourrait envisager de renforcer la cohérence juridique afin de préserver l’indépendance et l’efficacité des ISC. Cela pourrait notamment passer par la mise en place de mécanismes d’examen structurés au sein du processus d’élaboration des politiques et de rédaction des textes législatifs, afin de vérifier si les projets de lois et de règlements dans les domaines liés à la gestion des finances publiques, à l’audit et à la responsabilité de l’État sont conformes au mandat constitutionnel des ISC, à la loi sur l’audit ou au cadre juridique applicable. Ces processus pourraient s’appuyer sur une expertise juridique indépendante et être intégrés aux procédures internes du gouvernement. Cette approche permettrait de repérer et de résoudre les contradictions à un stade précoce, en particulier dans les propositions susceptibles d’avoir une incidence sur le mandat des ISC, l’accès à l’information ou l’étendue de l’audit. L’Encadré ‎2.3 offre un exemple concret de processus de réforme structuré et progressif favorisant la cohérence juridique.

Encadré ‎2.3. Réforme progressive de la cohérence juridique en France

La France a entrepris une réforme majeure de son cadre de responsabilité financière publique, qui a abouti à la mise en place du Régime de responsabilité des gestionnaires publics (RGP), entré en vigueur le 1^er janvier 2023. Plutôt que d’être adoptée comme une mesure isolée, cette réforme est le fruit d’un processus législatif progressif et coordonné, visant à garantir la cohérence entre les règles en matière de responsabilité financière, les réformes de la gestion publique et les systèmes de contrôle interne.

Le processus s’est déroulé selon des étapes clairement définies : les recommandations formulées en juin 2018 par le Comité Action Publique 2022 ; la décision politique de poursuivre la réforme prise lors de la 5^e réunion du Comité interministériel pour la transformation publique en février 2021 ; l’autorisation législative accordée par la loi de finances 2022 en décembre 2021 ; et l’adoption de l’ordonnance n° 2022-408 en mars 2022, qui a officiellement instauré le régime unifié.

La réforme a remplacé un système de responsabilité fragmenté et fondé sur des catégories par un régime unique et cohérent applicable à tous les responsables publics en cas de faute financière grave. Il est important de noter que ce nouveau cadre aligne les mécanismes de sanction sur le fonctionnement des systèmes de contrôle interne, modernisant et harmonisant ainsi l’ensemble du dispositif de responsabilité.

Cette approche séquentielle et structurée montre comment une cohérence juridique systématique, intégrée dans l’élaboration des politiques sous l’impulsion de l’exécutif et soutenue par des processus de réforme coordonnés, peut renforcer la cohérence entre les différents cadres de redevabilité. En réduisant la fragmentation et en clarifiant les responsabilités, ces réformes peuvent renforcer le cadre juridique global dans lequel opèrent les institutions supérieures de contrôle, contribuant ainsi indirectement à la préservation de leur indépendance et de leur efficacité.

Source : (Légifrance – Service public de la diffusion du droit, 2022[12] ; Légifrance – Service public de la diffusion du droit, 2022[13]).

Parallèlement, le pouvoir exécutif pourrait instaurer un dialogue régulier et structuré avec les ISC et les autres parties prenantes concernées lors de l’élaboration des projets de loi et des réformes réglementaires. Une telle collaboration peut permettre d’identifier dès le début les ambiguïtés juridiques et leurs implications opérationnelles, favoriser une compréhension commune des mandats institutionnels et réduire le risque que les réformes affaiblissent involontairement les ISC ou créent des chevauchements ou des lacunes dans les responsabilités de contrôle.

Afin de renforcer la transparence et la redevabilité, le pouvoir exécutif pourrait également exposer clairement les fondements juridiques et politiques qui sous-tendent les projets de lois et de règlements susceptibles d’avoir une incidence sur le mandat des ISC. La publication d’analyses complémentaires, notamment d’évaluations de la conformité juridique et des incidences potentielles, permettrait de réduire l’incertitude pour les ISC et les entités contrôlées, tout en renforçant la confiance dans le processus de réforme. Une implication plus systématique des parties prenantes, notamment de la société civile, du monde universitaire et des partenaires internationaux, pourrait contribuer davantage à l’alignement sur les normes internationales et les bonnes pratiques.

Les réformes juridiques devraient tenir compte des menaces pesant sur l’indépendance, de l’ensemble de l’écosystème de redevabilité plus large et des ressources nécessaires

Les réformes juridiques visant à renforcer le mandat des institutions supérieures de contrôle jouent un rôle central dans le renforcement de la reddition de comptes publique et de l’intégrité. Toutefois, élargir ou modifier les responsabilités des ISC sans tenir dûment compte de leur incidence sur leur mission fondamentale, leurs relations institutionnelles et leur capacité de mise en œuvre risque de compromettre involontairement leur indépendance ou leur efficacité.

Dans certains pays, les réformes juridiques concernant les ISC ont visé à élargir les rôles et les responsabilités de ces institutions afin de couvrir, par exemple, l’audit de projets de développement financés par des bailleurs de fonds, l’audit des partis politiques, ou encore la conception et la mise en œuvre de politiques en matière de contrôle interne, d’audit interne ou d’intégrité. En particulier, compte tenu des difficultés rencontrées pour lutter efficacement contre la corruption, on demande de plus en plus aux ISC de jouer un rôle plus explicite et plus actif dans la lutte contre la corruption (United Nations, 2019[14]). Ces mandats élargis témoignent de la confiance accordée aux ISC, d’un engagement fort en faveur du renforcement de l’audit externe et reconnaissent les ISC comme un pilier essentiel de l’écosystème de redevabilité.

Cependant, la conception et la mise en œuvre de ces réformes n’ont pas toujours pleinement pris en compte leurs implications pour la mission fondamentale des ISC, l’écosystème plus large de la reddition de comptes, ni les ressources nécessaires pour mener à bien efficacement ce mandat élargi.

• D’une part, si les ISC jouent un rôle important dans l’évaluation et le renforcement du système global de contrôle interne, leur indépendance risque d’être compromise lorsqu’elles se voient confier la responsabilité de concevoir ou de mettre en œuvre des politiques en matière de contrôle interne, d’audit interne ou d’intégrité. Le fait de leur confier ces responsabilités pourrait compromettre directement la capacité des ISC à exercer un contrôle indépendant dans ces domaines. En outre, cela peut poser des difficultés quant à la prise en charge effective par l’exécutif de la mise en œuvre des contrôles et des mesures d’intégrité, les responsables publics pouvant considérer que cette tâche incombe désormais aux ISC. Pour jouer un rôle efficace dans la promotion de l’intégrité publique, les ISC devraient se concentrer sur leur mission fondamentale, qui consiste à exercer un contrôle et à fournir une assurance, à superviser l’utilisation des ressources publiques ainsi que l’application des lois, des règlements et des politiques, et à fournir des données et des analyses pertinentes sur les résultats de ces politiques ainsi que sur les risques systémiques et structurels émergents, afin d’éclairer l’élaboration des politiques.

• D’autre part, l’élargissement du mandat des ISC pourrait s’accompagner d’attentes de la part des citoyens et des parties prenantes qui seront difficiles à satisfaire, car le succès d’une telle réforme pourrait également dépendre des performances d’autres acteurs de la reddition de comptes. Dans certains cas, les données recueillies dans le cadre du Projet mondial indiquent que de nouvelles responsabilités ont été introduites sans qu’une évaluation claire ait été réalisée quant à la manière dont ces interdépendances, ces contraintes de capacité ou ces difficultés de coordination pourraient affecter la capacité des ISC à mettre en œuvre les réformes comme prévu. Les faiblesses ou les lacunes dans la chaîne de reddition de comptes peuvent alors imposer des charges supplémentaires aux ISC et susciter des attentes qui dépassent leur mandat principal. Les réformes concernant les ISC devraient donc tenir compte de la manière dont d’autres acteurs de l’écosystème de redevabilité, tels que le pouvoir exécutif, le pouvoir législatif, les organes de contrôle interne ou les organismes de lutte contre la corruption, peuvent influencer la réussite de la mise en œuvre de ces réformes.

• Troisièmement, l’élargissement des missions des ISC ne s’est pas toujours accompagné d’une analyse systématique des ressources financières, humaines et techniques nécessaires à une mise en œuvre réussie. En conséquence, on peut s’attendre à ce que les ISC doivent assumer des fonctions supplémentaires sans augmentation proportionnelle de leur budget ou de leurs effectifs, ce qui pourrait accroître leur dépendance vis-à-vis de décideurs externes pour l’obtention de ressources et, par conséquent, faire peser des risques sur leur indépendance institutionnelle. Le principe n.° 8 de la Déclaration de Mexico sur l’indépendance des ISC souligne que les ISC doivent disposer de ressources suffisantes et stables ; de nouvelles missions qui ne s’accompagnent pas d’un financement et de capacités adéquats peuvent compromettre l’indépendance institutionnelle et exposer les ISC à des pressions extérieures. Le pouvoir exécutif pourrait ainsi veiller à ce que les projets de loi et les propositions de réforme soient systématiquement accompagnés d’une évaluation de leurs implications en termes de ressources, notamment en ce qui concerne les besoins budgétaires, les effectifs, les compétences et les infrastructures. En cas de contraintes budgétaires, l’exécutif pourrait envisager une mise en œuvre progressive ou d’autres modalités institutionnelles afin d’atténuer les risques pesant sur l’indépendance des ISC.

Compte tenu des défis évoqués ci-dessus, le pouvoir exécutif pourrait envisager d’adopter une approche plus globale des réformes juridiques touchant au mandat des ISC, afin de garantir que les difficultés potentielles soient identifiées et traitées à un stade précoce. Lors de l’élaboration de lois ou de règlements visant à modifier les rôles et les responsabilités des ISC, le pouvoir exécutif pourrait évaluer de façon systématique les risques et les implications décrits ci-dessus. Une telle analyse permettrait de garantir que les réformes soient réalistes et complémentaires, et qu’elles ne transfèrent pas involontairement aux ISC des responsabilités qui incombent à d’autres acteurs, ni ne compromettent l’indépendance de celles-ci.

À cette fin, le pouvoir exécutif devrait envisager de mettre en place des processus de réforme transparents et structurés, fondés sur une analyse rigoureuse et s’appuyant sur des outils tels que les analyses d’impact réglementaire. Elle devrait également veiller à ce que les ISC et les autres parties prenantes concernées au sein de l’écosystème de redevabilité soient consultées dès le début et de manière constructive. Cette consultation pourrait avoir lieu même en l’absence d’obligation légale, ce qui témoigne d’un engagement en faveur de la transparence et renforce la confiance entre les institutions de contrôle. Une telle collaboration peut permettre d’identifier dès le début les ambiguïtés juridiques, les contraintes en matière de capacités et les interdépendances institutionnelles, tout en favorisant une conception plus équilibrée et plus cohérente des réformes. Ce faisant, l’exécutif pourrait davantage renforcer la transparence, la prévisibilité et la confiance dans les processus de réforme, contribuant ainsi à garantir que les changements soient en adéquation avec les besoins fonctionnels des ISC, leur rôle institutionnel ainsi que leur contribution à l’intégrité du secteur public.

2.3. Le rôle du pouvoir législatif

Par sa fonction législative, ainsi que par le contrôle et la régulation des finances publiques, le pouvoir législatif façonne le paysage politique et exerce un contrôle sur le pouvoir exécutif. Le contrôle de l’exécutif s’effectue généralement par l’intermédiaire de commissions, telles que la commission des comptes publics dans le modèle législatif et la commission des finances dans le modèle juridictionnel (IDI, 2025[1]).

Dans de nombreux pays, cependant, le contrôle des finances et des activités publiques par le corps législatif est limité en raison d’un manque de ressources, de capacités et de moyens d’action, ainsi que d’un pouvoir exécutif peu réactif (Morgner et Chêne, 2015[15]). Tout comme pour les ISC, si la puissance intrinsèque du pouvoir législatif ne suffit pas à elle seule à garantir la responsabilité générale, le fait qu’un pouvoir législatif fonctionne sous des contraintes importantes rend cette responsabilité pratiquement impossible (Krafchik, 2025[16]).

En ce qui concerne les ISC, le pouvoir législatif joue plusieurs rôles étroitement liés :

• Tout d’abord, le pouvoir législatif est habilité à établir et à modifier le cadre juridique régissant les ISC. Par conséquent, toute réforme visant à renforcer le mandat, l’indépendance ou les pouvoirs des ISC nécessite l’approbation et le soutien des législateurs. Dans ce contexte, le pouvoir législatif contribue également, dans la pratique, à l’interprétation et à la mise en œuvre du cadre juridique.

• Deuxièmement, c’est souvent le pouvoir législatif qui est chargé de nommer ou d’approuver les dirigeants et les membres des ISC et, dans de nombreux systèmes, il conserve le pouvoir de les révoquer. Ces fonctions jouent un rôle essentiel dans le développement du leadership, de l’autonomie et de la crédibilité de l’institution.

• Troisièmement, conformément aux bonnes pratiques, le pouvoir législatif joue un rôle essentiel dans la définition et l’approbation du budget des ISC, influençant ainsi directement son autonomie financière et sa capacité opérationnelle.

• Quatrièmement, pour exercer leur fonction de contrôle, les législateurs peuvent s’appuyer sur les rapports d’audit des ISC, qui constituent un outil essentiel pour demander des comptes à l’exécutif. Au travers de débats, d’auditions en commission, notamment au sein des commissions des comptes publics ou du budget, et d’enquêtes officielles, les législateurs peuvent s’appuyer sur les conclusions des ISC pour examiner minutieusement les dépenses publiques, vérifier le respect des lois et des politiques et évaluer les performances. Cette fonction de contrôle est encore renforcée par la responsabilité qui incombe au pouvoir législatif de veiller à ce que le pouvoir exécutif donne suite aux recommandations d’audit des ISC. Des mécanismes de suivi efficaces, tels que l’obligation pour les pouvoirs publics de fournir des réponses officielles, la fixation de délais pour la mise en œuvre des mesures correctives et le suivi des progrès réalisés, sont essentiels pour garantir que les conclusions des audits se traduisent par des améliorations concrètes en matière de gestion des finances publiques et de gouvernance. Pour remplir efficacement ce rôle, deux aspects complémentaires sont essentiels : (1) renforcer les capacités internes du pouvoir législatif, grâce à des commissions spécialisées, à une expertise technique et à des procédures structurées, afin d’analyser et d’exploiter les conclusions des audits ; et (2) s’impliquer de manière constructive dans le processus des ISC, d’une manière qui soutienne, plutôt que ne compromette, l’indépendance de celles-ci.

Les recommandations suivantes s’adressent donc au pouvoir législatif et portent à la fois sur les aspects formels et informels de sa collaboration avec les ISC. Si certaines propositions portent sur des éléments formels et codifiés, tels que des modifications législatives ou des réformes procédurales, elles visent souvent à répondre à des défis informels qui déterminent le fonctionnement concret des mécanismes de contrôle. Étant donné que les règles formelles ne déterminent pas automatiquement les comportements, le renforcement du cadre juridique peut s’avérer insuffisant si des normes tacites, des incitations politiques ou des pratiques organisationnelles en compromettent la mise en œuvre. Ces recommandations reconnaissent ainsi l’interaction entre les dispositions juridiques et les « règles en vigueur », visant non seulement à améliorer les structures formelles, mais aussi à atténuer les contraintes informelles qui entravent l’exercice effectif du contrôle législatif et l’indépendance opérationnelle des ISC.

2.3.1. Par le biais de son action législative, le pouvoir législatif peut soutenir l’indépendance des ISC en renforçant les lois et les règlements qui sous-tendent leur architecture institutionnelle et protègent leur mandat

La conception structurelle et la composition des ISC sont essentielles pour garantir leur indépendance. La Déclaration de Mexico énonce les principes fondamentaux relatifs aux aspects formels et juridiques de la structure des ISC, notamment la reconnaissance constitutionnelle, les mécanismes de nomination, la durée du mandat et la protection contre toute ingérence indue. Cependant, l’efficacité de ces garanties formelles dépend souvent de dynamiques informelles qui influencent la manière dont les dispositifs structurels fonctionnent dans la pratique.

C’est aux législateurs qu’incombe la responsabilité institutionnelle première de mettre en place et de maintenir une structure solide pour les ISC. Si de nombreuses caractéristiques structurelles sont inscrites dans des dispositions constitutionnelles ou législatives, l’indépendance ne repose pas uniquement sur un cadre juridique. La transparence, l’intégrité et la mise en œuvre de bonne foi de ces dispositions, notamment dans des domaines tels que les nominations, les révocations et la gouvernance organisationnelle, vont souvent au-delà du cadre écrit. C’est à cette jonction entre les garanties formelles et les pratiques informelles que l’indépendance structurelle peut être soit renforcée, soit compromise, ce qui souligne la nécessité d’une attention particulière de la part du pouvoir législatif.

Afin de renforcer l’indépendance à long terme et la viabilité opérationnelle des ISC, le pouvoir législatif pourrait consolider l’architecture institutionnelle des ISC en veillant à ce que les dispositions légales relatives aux structures internes et aux modalités de direction soient conçues de manière à réduire au minimum l’influence politique, à préserver le savoir-faire institutionnel et à favoriser la continuité

Une structure institutionnelle solide est indispensable pour que les ISC puissent s’acquitter de leur mandat, y compris de leurs activités juridictionnelles, dans un esprit d’indépendance, de continuité et de professionnalisme. La pérennité d’une ISC ne dépend pas seulement de ses garanties formelles et juridiques, mais aussi de la stabilité de son organisation interne, notamment de son cadre de gestion des ressources humaines ainsi que de la composition et du fonctionnement de ses organes collégiaux.

Les ISC doivent être protégées de toute influence politique, tant dans leur processus décisionnel que dans leur gestion opérationnelle. Il est donc essentiel de disposer d’un personnel stable et compétent ainsi que d’un corps collégial équilibré et bien structuré pour garantir l’indépendance, préserver la mémoire institutionnelle et assurer l’objectivité des résultats d’audit à long terme.

Effectifs et structure du personnel

Les témoignages recueillis lors d’entretiens et de consultations avec le personnel des ISC ont mis en évidence que la stabilité au sein du personnel des ISC est perçue comme étroitement liée à leur indépendance. Selon les personnes interrogées, l’incertitude concernant les effectifs résulte à la fois de dynamiques internes et externes. En interne, plusieurs parties prenantes interrogées ont fait remarquer que des tensions pourraient surgir si la carrière professionnelle des agents des ISC dépendait trop de la direction de l’institution. Dans la pratique, les agents des ISC peuvent alors orienter leur comportement de manière à satisfaire les intérêts de la direction, ce qui ne coïncide pas toujours avec ceux de l’institution. D’après les membres du personnel, le recrutement et l’évolution de carrière peuvent être influencés par des politiques générales de l’administration publique, des décisions ponctuelles prises par la direction ou des réseaux informels liés à des acteurs politiques.

Dans les pays où le personnel des ISC fait partie du corps de la fonction publique, les témoignages ont souligné que le contrôle limité dont disposent les ISC en matière de recrutement, de rémunération et d’évolution de carrière contribue à amplifier davantage cette incertitude. Lorsque les ISC font partie de la fonction publique générale, garantir leur indépendance opérationnelle implique qu’elles conservent une autonomie totale en matière de recrutement, d’évolution de carrière et de rémunération ; or, selon certains témoignages, ce n’est souvent pas le cas dans la pratique. Il a été relevé que le recrutement est souvent régi par des réglementations établies par le pouvoir exécutif et que, dans la pratique, les systèmes de la fonction publique peuvent fonctionner selon des hiérarchies informelles et un pouvoir discrétionnaire au sein d’organismes tels que les ministères de l’Administration publique. Selon les témoignages recueillis, même lorsque les cadres formels semblent neutres, leur mise en œuvre peut être influencée par des négociations informelles, des interdépendances entre institutions ou des attentes en matière de loyauté, ce qui ouvre la voie à des influences extérieures dans les décisions relatives à la dotation en personnel. Plusieurs parties prenantes consultées ont également fait remarquer que les législateurs pouvaient sous-estimer la nécessité de disposer d’un personnel stable et techniquement qualifié au sein des ISC, partant parfois du principe que ces dernières peuvent être dotées en personnel comme n’importe quelle autre institution publique, sans tenir compte de l’expertise spécifique requise en matière d’audit ou de compétence juridictionnelle. Ensemble, ces témoignages décrivent un contexte dans lequel tant les contraintes formelles que les normes informelles influencent les décisions en matière de dotation en personnel d’une manière qui peut ne pas correspondre aux besoins opérationnels des ISC.

Organes collégiaux

Dans plusieurs ISC, la gouvernance est confiée à des organes collégiaux composés de plusieurs membres qui assument collectivement la direction stratégique, prennent les décisions clés et garantissent l’indépendance de l’institution. Ce modèle vise à favoriser une réflexion équilibrée, le partage des responsabilités et la continuité grâce à une prise de décision collective. Si les accords collégiaux peuvent renforcer la résilience institutionnelle, leur efficacité dépend fortement de la conception des procédures de nomination, de la structure des mandats et des règles internes de prise de décision. Lorsque ces garanties ne sont pas suffisamment définies ou mises en œuvre, les systèmes collégiaux peuvent devenir vulnérables à la politisation, aux négociations informelles ou à l’instabilité, ce qui peut avoir des répercussions sur l’indépendance perçue et réelle des ISC.

Il est arrivé que le renouvellement des membres d’organes collégiaux ait lieu simultanément, ce qui a ouvert la voie à des pratiques informelles conduisant à des négociations fondées sur des quotas. Cette situation porte atteinte au principe n.° 2 de la Déclaration de Mexico, car elle affaiblit les garanties contre les fluctuations politiques et réduit la stabilité au sein de la structure de direction.

Au-delà du calendrier, les parties prenantes interrogées dans le cadre du Projet mondial considèrent souvent que les processus de nomination au sein des instances collégiales sont exclusivement dictés par des considérations politiques. Si la nomination des dirigeants des ISC implique, par nature, la participation d’acteurs politiques dans de nombreux systèmes de gouvernance, le manque de transparence et des critères de sélection mal définis renforcent le sentiment de partialité, ce qui nuit à la confiance dans la neutralité et l’indépendance de ces institutions. Lorsque les procédures de nomination ne sont pas transparentes et ne reposent pas sur des critères clairs fondés sur le mérite, certaines parties prenantes consultées ont souligné que la crédibilité des décisions de la direction risquait d’être remise en cause tant en interne qu’en externe.

Par ailleurs, certains témoignages ont fait état du fait que la taille et la composition des instances collégiales peuvent parfois donner lieu à des négociations informelles ou à une politisation. Des droits de vote non définis ou déséquilibrés pour les membres nommés à des fins politiques donnent lieu à des arrangements informels susceptibles de fausser davantage les délibérations, d’entraver la prise de décision collective et de nuire à la crédibilité et à l’indépendance des ISC.

Par conséquent, afin de remédier aux faiblesses identifiées ci-dessus et de renforcer l’indépendance à long terme ainsi que la viabilité opérationnelle des ISC, le pouvoir législatif pourrait consolider l’architecture institutionnelle des ISC en veillant à ce que leurs structures internes et leurs modalités de direction soient conçues de manière à réduire au minimum l’influence politique, à préserver le savoir-faire institutionnel et à favoriser la continuité.

Tout d’abord, le pouvoir législatif pourrait envisager de renforcer la stabilité et le développement professionnel du personnel des ISC par des mesures visant à institutionnaliser une approche à long terme de la gestion des ressources humaines. Cela permettrait d’aligner les mesures d’incitation du personnel sur l’objectif d’indépendance. En fonction du contexte administratif national, cela pourrait impliquer la mise en place d’un cadre de carrière plus autonome pour le personnel, la garantie que les processus de recrutement et de promotion reposent sur le mérite, et la protection des décisions clés en matière de ressources humaines contre toute ingérence indue de la part des instances exécutives chargées de la gestion générale de la fonction publique. L’Encadré ‎2.4 donne deux exemples à ce sujet, respectivement en Afrique du Sud et en Espagne. Ces mesures peuvent contribuer à réduire l’influence des attentes informelles, des réseaux et des pratiques discrétionnaires qui déterminent parfois les nominations et la mobilité du personnel.

Encadré ‎2.4. Exemples de structures de personnel des ISC indépendantes

Afrique du Sud

L’Auditorat général d’Afrique du Sud (AGSA) n’est soumis qu’à la Constitution et à la loi, qui lui imposent d’exercer ses fonctions « sans crainte, sans favoritisme et sans préjugé ». Cette garantie constitutionnelle d’indépendance s’étend au-delà du processus décisionnel en matière d’audit pour englober l’organisation interne et la composition du personnel de l’AGSA. Les profils de recrutement, les critères d’embauche et les décisions de recrutement sont déterminés par l’AGSA lui-même plutôt que par les règles générales de la fonction publique ou les règlements de l’exécutif.

Cette autonomie institutionnelle permet à l’AGSA d’attirer et de retenir des professionnels dotés des compétences spécialisées requises pour l’audit moderne du secteur public.

Afin de garantir cette indépendance dans la pratique, l’AGSA a mis en place des programmes spécifiques de gestion des talents et de ressources humaines, comprenant notamment des parcours structurés destinés aux jeunes diplômés et aux auditeurs en début de carrière. Ces initiatives favorisent la planification à long terme des effectifs, renforcent les capacités techniques et encouragent le développement professionnel continu, consolidant ainsi l’efficacité opérationnelle et la résilience de l’institution.

Espagne

Le modèle d’emploi du Tribunal de Cuentas (Tribunal des comptes) repose sur un corps de fonctionnaires stable et fondé sur le mérite. Les agents de carrière sont recrutés par le biais de concours publics pour les principaux corps professionnels (auditeurs, juristes et agents techniques d’audit), ce qui garantit un niveau élevé et constant d’expertise technique et de professionnalisme au sein de l’institution. Cette structure garantit une grande continuité, car les fonctionnaires de carrière bénéficient de garanties d’emploi et ne peuvent être démis de leurs fonctions par la direction de l’institution que pour des motifs graves et légalement établis. 

Source : Entretiens avec l’Auditorat général d’Afrique du Sud ; (Letsebe, 2025[17]) ; et mission d’enquête.

Par ailleurs, le pouvoir législatif pourrait réexaminer et renforcer les mécanismes de direction et de gouvernance des ISC afin de garantir que les structures décisionnelles fonctionnent de manière prévisible et soient protégées tant contre les changements institutionnels formels (tels que les changements de majorité législative ayant une incidence sur les nominations) que contre les dynamiques politiques informelles, notamment les négociations ou les influences personnelles. Cela peut notamment passer par la mise en place de mécanismes garantissant des transitions échelonnées ou progressives au sein des structures de direction collégiales, évitant ainsi un renouvellement simultané susceptible d’exposer l’institution à des négociations politiques ou à des accords informels fondés sur des quotas. De plus, le fait de préciser la taille, la composition et les règles de fonctionnement des instances dirigeantes peut contribuer à l’efficacité des délibérations et réduire au minimum les risques de compromis politiques informels ou d’influence personnelle. Dans certains systèmes, ces objectifs sont atteints en établissant des règles internes claires pour la prise de décision collégiale, en répartissant les responsabilités entre les membres, en définissant les procédures de quorum et de délibération, et en mettant en place des nominations échelonnées ou des transitions progressives afin de limiter la marge de manœuvre permettant à un seul acteur d’exercer une domination, qu’elle soit formelle ou informelle. L’Encadré ‎2.5 illustre le principe des nominations échelonnées.

Encadré ‎2.5. Cour des comptes européenne (CCE) – Des mandats échelonnés par conception

La Cour des comptes européenne nomme 27 membres pour un mandat fixe de six ans, et ces mandats ne coïncident pas tous ; lors de la création de la Cour, les premières nominations ont été effectuées avec des durées de mandat différentes afin que les renouvellements ultérieurs n’aient pas lieu tous en même temps. Cela crée de facto un cycle de renouvellement échelonné, ce qui permet d’éviter un renouvellement complet des membres au cours d’une même période politique et de réduire les possibilités d’influence politique coordonnée au sein de la Cour.

Source : (Official Journal of the European Communities (OJEC), 1977[18]).

Afin de renforcer l’indépendance et la crédibilité d’une ISC, le pouvoir législatif pourrait améliorer la transparence des mécanismes régissant la nomination, la durée du mandat et la révocation des dirigeants des ISC

Veiller à ce que la nomination des dirigeants des ISC se fasse de manière transparente et sur la base du mérite

Des procédures de nomination transparentes et fondées sur le mérite pour les dirigeants des ISC constituent un pilier de l’indépendance et de la légitimité institutionnelles, et peuvent également contribuer à renforcer la confiance générale dans le rôle de contrôle de l’institution. La recommandation de l’OCDE sur le leadership et les capacités dans la fonction publique recommande expressément à ses signataires de prendre en compte des critères fondés sur le mérite et des procédures transparentes lors de la nomination des hauts fonctionnaires (Gerson, 2020[10]). Le Guide de l’OCDE sur l’intégrité souligne en outre que la transparence dans les nominations atténue le sentiment d’influence indue et renforce la redevabilité, en particulier pour les institutions exerçant des fonctions de surveillance et de contrôle (OCDE, 2020[7]).

Les systèmes de redevabilité publique exigent non seulement des garanties formelles d’indépendance, mais aussi des processus qui renforcent la confiance du public dans la prise de décision et la sélection des dirigeants. Lorsque les procédures de nomination sont perçues comme opaques ou motivées par des considérations politiques, même des garanties juridiques solides peuvent s’avérer insuffisantes pour assurer la confiance dans l’indépendance de l’institution. L’Encadré ‎2.6 illustre les avantages des nominations apolitiques.

Encadré ‎2.6. Absence d’antécédents politiques du président du Bureau de l’audit de Jordanie

L’actuel directeur du Bureau d’audit de Jordanie a un parcours universitaire plutôt qu’une carrière politique ou partisane. Bien que cela ne soit pas une règle en Jordanie, son parcours professionnel non politique est largement considéré par les parties prenantes consultées comme un atout en termes de réputation, car il témoigne d’une expertise technique, d’une rigueur méthodologique et d’un attachement aux normes professionnelles. De ce fait, son leadership est considéré comme moins sensible aux influences politiques ou au favoritisme. Cette perception renforce la confiance dans l’objectivité du Bureau et confirme l’idée que cette institution fonctionne avec un haut degré d’indépendance, notamment dans l’exercice de ses fonctions de contrôle et de reddition de comptes.

Source : Mission d’enquête.

Les parties prenantes consultées au cours du processus de collecte de données ont systématiquement souligné que la crédibilité initiale du dirigeant de l’ISC au moment de sa nomination joue un rôle déterminant dans la formation de la réputation de l’institution et de la perception de son indépendance. Il a été souligné que cette crédibilité ne dépendait pas seulement du cadre juridique formel, mais aussi de la manière dont le processus de nomination fonctionnait dans la pratique. Par ailleurs, plusieurs pratiques qui nuisent à la transparence ont été mises en évidence, telles que les nominations effectuées lors de séances législatives à huis clos, le manque d’informations accessibles au public sur le parcours des candidats et l’absence de documents justifiant les décisions de sélection.

Par ailleurs, les parties prenantes consultées ont reconnu les aspects positifs des cadres existants, notamment l’existence d’une base juridique pour les nominations et la définition claire des rôles du pouvoir législatif. Il a également été reconnu qu’un certain degré d’implication politique est inhérent aux responsabilités constitutionnelles du pouvoir législatif.

Malgré cela, les parties prenantes consultées ont mis en évidence des défis importants, notamment lorsque le cadre juridique est vague ou laisse une grande marge d’appréciation. Dans ces cas-là, les mécanismes de transparence qui ne relèvent pas de la loi restent peu efficaces. Les critères de sélection, les procédures d’identification et de désignation des candidats ainsi que les motifs justifiant les décisions finales ne sont pas systématiquement rendus publics. Selon les parties prenantes interrogées, cela contribue à donner l’impression que les nominations sont influencées par des considérations politiques ou des quotas informels, ce qui nuit à l’indépendance et à la crédibilité perçues des personnes nommées.

Des inquiétudes ont également été exprimées quant au profil professionnel des dirigeants des ISC. Dans plusieurs pays, les parties prenantes consultées ont fait remarquer que les personnes nommées à la tête des ISC manquent souvent d’une expérience institutionnelle de longue date, ce qui peut renforcer l’impression que les considérations politiques priment sur l’expertise professionnelle et la connaissance des rouages institutionnels. Cela pourrait nuire à la fois à la crédibilité de la direction et à la confiance dans l’indépendance de l’ISC.

Certaines ISC ont également souligné l’importance de préserver l’indépendance des nominations à d’autres postes institutionnels clés, au-delà de celui de directeur, notamment ceux de directeur adjoint, de membre des conseils d’administration et de membre des organes consultatifs. Dans les ISC juridictionnelles, les témoignages ont souligné la nécessité d’étendre les mêmes garanties et conditions d’indépendance qui s’appliquent à la nomination du président ou des membres de l’organe juridictionnel à d’autres fonctions liées à la fonction juridictionnelle.

Par conséquent, afin de préserver l’indépendance et la légitimité de l’institution, le pouvoir législatif pourrait renforcer la transparence et la clarté du processus de nomination du président de l’ISC en adoptant des mesures complémentaires allant au-delà des exigences légales minimales. Lorsque le cadre juridique laisse une grande marge d’appréciation, le corps législatif pourrait le compléter par des mesures de transparence accessibles au public (voir l’Encadré ‎2.7 pour un exemple). Il pourrait s’agir notamment de définir clairement et de rendre publics les critères de nomination, tels que les qualifications professionnelles, les normes d’intégrité et l’expérience pertinente, ainsi que les responsabilités institutionnelles à chaque étape du processus. Les principales étapes du processus de nomination, notamment l’identification, la désignation et la sélection des candidats, pourraient être systématiquement consignées et rendues publiques, accompagnées d’une explication des motifs qui ont mené à la décision finale.

Encadré ‎2.7. Transparence dans le processus de nomination du président de l’ISC paraguayenne

La nomination du contrôleur général au Paraguay intègre plusieurs éléments clés d’un processus de sélection transparent, tels que définis à l’article 281 de la Constitution et dans la loi n° 276/94 (loi organique et fonctionnelle du contrôleur général). La Constitution prévoit que le Sénat propose publiquement une liste restreinte de candidats répondant à des critères d’éligibilité précis, et que la Chambre des députés élise le contrôleur à la majorité absolue parmi cette liste, par un vote nominal en séance publique.

Le processus se déroule lors de séances législatives publiques, qui sont retransmises en direct sur la chaîne de télévision du Congrès et largement couvertes par les médias nationaux. Les noms des candidats, leurs qualifications professionnelles et les résultats du vote sont rendus publics, et les délibérations se déroulent lors de séances plénières officielles plutôt que dans le cadre de procédures exécutives à huis clos. En outre, les critères d’éligibilité, notamment l’âge, l’expérience professionnelle et les dispositions relatives à l’incompatibilité, sont définis dans la législation, ce qui permet de clarifier dès le départ les conditions requises et les motifs d’exclusion.

Ensemble, ces caractéristiques confèrent un capital de crédibilité initial, une présomption précoce de légitimité et de compétence, qui découle de la transparence et des garanties procédurales entourant la nomination. La pérennité de cette crédibilité dépend toutefois, en fin de compte, des résultats obtenus par le contrôleur et du maintien de son indépendance dans l’exercice de ses fonctions.

Source : Missions d’enquête ; (Senado de la República del Paraguay, 2021[19]).

En outre, le pouvoir législatif pourrait promouvoir plus ouvertement des profils de direction fondés sur le mérite et favorisant l’inclusion en reconnaissant explicitement la valeur de l’expérience professionnelle en matière d’audit ou de gestion juridictionnelle, y compris celle acquise au sein de l’ISC, parallèlement à d’autres qualifications pertinentes. Des garanties procédurales, telles que des audiences structurées, la participation de toutes les parties ou des nominations échelonnées dans le cas d’organes collégiaux, pourraient contribuer à réduire davantage le sentiment de partialité politique. De plus, la mise en place de procédures de nomination exigeant une majorité qualifiée peut offrir une garantie formelle supplémentaire : bien qu’elles soient de nature procédurale, ces conditions favorisent un consensus politique plus large, limitent l’influence unilatérale et contribuent à renforcer la légitimité et la neutralité perçue du candidat retenu. Dans leur ensemble, ces mesures contribueraient à renforcer la crédibilité du président de l’ISC et à consolider la réputation institutionnelle ainsi que l’image d’indépendance de l’ISC dans son ensemble.

Les considérations susmentionnées peuvent également s’appliquer à la nomination et au profil des adjoints aux dirigeants des ISC, des membres des instances juridictionnelles et des membres des conseils d’administration, y compris des conseils consultatifs, ainsi que, le cas échéant, des procureurs et des rapporteurs dans le cas des ISC dotées de compétences juridictionnelles.

Renforcer le cadre régissant le mandat et la révocation des dirigeants des ISC afin de réduire au minimum la crainte de représailles dans l’exercice de ses fonctions légales, les pressions politiques et les perceptions d’ingérence

Les modalités relatives au mandat des dirigeants des ISC constituent un facteur déterminant pour la capacité de l’institution à fonctionner en toute indépendance. La durée du mandat, les possibilités de renouvellement ainsi que la clarté de la protection juridique et des procédures de révocation ont une incidence directe sur la sécurité et l’autonomie du président de l’ISC et, par extension, sur l’indépendance de l’ISC.

Lorsqu’elles sont bien conçues, ces dispositions peuvent protéger l’ISC contre toute influence indue découlant de la crainte de représailles que peuvent éprouver ses dirigeants dans l’exercice de leur mandat. Il est donc essentiel de renforcer ces éléments afin de garantir que l’ISC puisse exercer son rôle de contrôle à l’abri de toute ingérence politique, qu’elle soit explicite ou implicite.

Toutefois, les conclusions du Projet mondial montrent que l’indépendance et l’efficacité du président de l’ISC ne dépendent pas seulement des règles formelles, mais aussi des dynamiques informelles qui les entourent. Par exemple, plusieurs dirigeants d’ISC interrogés ont fait remarquer qu’après la nomination, les autorités de nomination peuvent créer une attente tacite de loyauté. De telles obligations de loyauté informelles peuvent influencer la manière dont le mandat est exercé.

Dans ce contexte, la durée du mandat influe sur la vulnérabilité face aux influences informelles. Des mandats courts ou flexibles peuvent susciter des attentes quant à un remplacement prématuré ou à des négociations politiques, ce qui accroît la vulnérabilité face aux pressions informelles exercées par le pouvoir exécutif ou législatif. De même, des procédures de révocation ambiguës ouvrent la voie à des manipulations informelles, en particulier lorsque les dirigeants des ISC ne bénéficient pas de l’immunité juridique. Lorsque les motifs de révocation ne sont pas clairement définis, les acteurs politiques peuvent exploiter les zones d’ombre juridiques ou brandir la menace d’une révocation de manière informelle pour influencer le comportement de l’ISC.

Les témoignages ont également convergé vers l’idée que les possibilités de renouvellement de mandat créent de fortes incitations informelles, notamment l’instauration d’obligations de loyauté visant à garantir ce renouvellement. La perspective d’un renouvellement de mandat peut inciter les titulaires de fonctions officielles à chercher à s’attirer les faveurs des décideurs, ce qui risque de compromettre l’impartialité et de nuire à l’efficacité concrète des garanties formelles d’indépendance. La simple perception que le renouvellement du mandat est influencé par des considérations politiques peut nuire à la confiance du public envers le président de l’ISC et à sa crédibilité.

Pour contrer les incitations informelles à l’alignement politique ou à la recherche de faveurs, le pouvoir législatif pourrait envisager d’adopter un mandat suffisamment long et fixe pour le président de l’ISC, destiné non seulement à assurer une indépendance formelle vis-à-vis des pouvoirs exécutif et législatif, mais aussi à décourager les facteurs informels suscitant des attentes quant à un remplacement prématuré ou à des négociations implicites. Dans ce contexte, il est également important que la durée du mandat ne coïncide pas avec les cycles électoraux afin de réduire les risques d’alignement politique et de renforcer l’indépendance institutionnelle. L’Encadré ‎2.8 en est un exemple concret.

Encadré ‎2.8. Mandat du vérificateur général de Nouvelle-Zélande

En vertu de la loi de 2001 sur l’audit public, le vérificateur général est nommé pour un mandat unique de sept ans, non renouvelable, et bénéficie de garanties légales calquées sur celles qui s’appliquent aux juges de haut rang. Ce mandat à durée déterminée non renouvelable vise à réduire les incitations pour le titulaire à chercher à s’attirer les faveurs des autorités de nomination et à minimiser le risque de représailles ou d’influence politique indue dans l’exercice de ses fonctions officielles ; la révocation n’est autorisée que dans le cadre d’une procédure garantissant l’indépendance face à toute ingérence de l’exécutif.

Ce dispositif combine une durée de mandat suffisamment longue pour permettre un leadership institutionnel efficace avec un mandat non renouvelable, ce qui élimine toute dépendance vis-à-vis d’une nouvelle nomination, et renforce ainsi l’autonomie de l’ISC en matière de planification des audits, d’établissement des rapports et d’interactions avec les autres branches du gouvernement.

Source : (OAG, New Zealand, 2016[20]).

Conscient que les pratiques informelles exploitent souvent les ambiguïtés des textes juridiques, le pouvoir législatif pourrait codifier des dispositions claires et strictement définies en matière de révocation, afin de garantir que les motifs de révocation ne puissent pas faire l’objet de négociations informelles, être interprétés de manière flexible ou servir de moyen de pression pour influencer les priorités d’audit ou restreindre un contrôle critique.

De plus, compte tenu du fait que les procédures de renouvellement de mandat peuvent inciter fortement, de manière informelle, le titulaire du poste à adopter un comportement perçu comme politiquement conciliant, le pouvoir législatif pourrait envisager d’interdire la réélection ou le renouvellement du mandat du directeur de l’ISC. Un mandat non renouvelable peut limiter la capacité des acteurs politiques à manifester leur soutien ou leur opposition d’une manière susceptible d’influencer les comportements, et contribue à éviter que l’on ait l’impression que la direction de l’ISC est, de manière informelle, redevable à ceux qui contrôlent les décisions de renouvellement de nomination.

Ces mesures permettraient de renforcer non seulement le cadre formel de l’indépendance des ISC, mais aussi leur capacité à résister aux pressions informelles susceptibles de compromettre, dans la pratique, les fonctions de contrôle et de redevabilité.

Le pouvoir législatif devrait examiner attentivement les implications des réformes juridiques sur l’indépendance des ISC, l’écosystème de redevabilité et les besoins en ressources

Si le pouvoir exécutif est généralement chargé d’élaborer et de présenter les projets de réforme juridique, le pouvoir législatif joue un rôle central et complémentaire dans l’examen, la modification et, en fin de compte, l’adoption de ces propositions. L’exercice de cette responsabilité est essentiel pour préserver l’indépendance des ISC et garantir le bon fonctionnement de l’écosystème de redevabilité plus large. Sans un examen législatif minutieux, les réformes visant à renforcer la surveillance risquent de créer involontairement des ambiguïtés, de restreindre les mandats des ISC ou d’imposer des attentes irréalistes aux institutions, ce qui compromettrait leur indépendance et leur efficacité.

Les réformes juridiques et réglementaires touchent souvent à plusieurs domaines de l’administration publique, notamment le droit de l’audit, les réglementations sectorielles, la protection des données et l’accès à l’information. Des cadres juridiques incohérents, fragmentés ou contradictoires peuvent limiter le champ d’action des ISC, entraîner des risques d’interprétations restrictives et ouvrir la voie à des influences informelles de la part d’autres acteurs. Un examen législatif minutieux est donc indispensable pour identifier et résoudre les conflits, ambiguïtés ou lacunes potentiels avant l’adoption des réformes, afin de garantir que les lois soient appliquées de manière cohérente et ne compromettent pas les responsabilités en matière de contrôle.

Le pouvoir législatif pourrait mettre en place un processus structuré d’examen des projets de réforme concernant l’ISC, afin de garantir que tous les aspects pertinents soient pris en compte. Un tel processus peut comprendre :

• Évaluation systématique de la conformité avec les cadres constitutionnels et juridiques : Les législateurs pourraient examiner si les projets de loi sont conformes au mandat constitutionnel de l’ISC, aux lois existantes en matière d’audit et aux réglementations sectorielles, en identifiant les contradictions potentielles susceptibles de limiter l’indépendance ou la capacité de contrôle de l’ISC.

• Évaluation des implications opérationnelles et en termes de ressources : L’examen législatif devrait déterminer si les réformes imposent des responsabilités supplémentaires sans que cela s’accompagne d’ajustements correspondants au niveau du budget, des effectifs ou des capacités techniques, ce qui pourrait entraîner une dépendance vis-à-vis d’acteurs externes et porter atteinte à l’autonomie institutionnelle.

• Consultation des parties prenantes concernées : Le pouvoir législatif pourrait solliciter l’avis de l’ISC, d’experts juridiques indépendants, d’organisations de la société civile, du monde universitaire et de partenaires internationaux, afin de s’assurer que les réformes proposées reposent sur des données factuelles, soient techniquement solides et s’inspirent des meilleures pratiques en matière de gestion des finances publiques et d’audit.

• Évaluation des risques systémiques : Les législateurs pourraient examiner l’impact potentiel des réformes sur les autres institutions de contrôle et sur l’ensemble de l’écosystème de redevabilité, notamment les organes de contrôle interne, les agences de lutte contre la corruption et les autorités de régulation sectorielles, afin de s’assurer que les responsabilités sont réparties de manière appropriée et qu’elles se complètent mutuellement.

L’adoption d’une telle approche structurée permet au pouvoir législatif d’exercer son rôle de contrôle non seulement en approuvant les réformes, mais aussi en veillant de manière proactive à la cohérence juridique. En analysant systématiquement les conséquences potentielles des réformes, les législateurs peuvent éviter que des responsabilités en matière de contrôle ne soient omises, redondantes ou affaiblies, et réduire le risque de pressions involontaires sur l’ISC ou d’autres acteurs chargés de la reddition de comptes.

Le contrôle législatif peut également renforcer la transparence et la confiance du public. En exposant clairement les fondements juridiques et politiques qui sous-tendent les décisions d’adopter, de modifier ou de maintenir des dispositions concernant l’ISC, le pouvoir législatif garantit prévisibilité et clarté à l’ISC, aux entités contrôlées et aux autres parties prenantes. Le fait de rendre publics les analyses, les consultations et les motifs justifiant les décisions permet de garantir que le processus législatif est perçu comme fondé sur des données factuelles et impartial, ce qui renforce la confiance dans le cadre de redevabilité et l’intégrité des institutions d’audit.

En fin de compte, l’implication proactive et structurée du pouvoir législatif dans l’examen des projets de réforme juridique vient compléter les responsabilités du pouvoir exécutif en matière de rédaction. En veillant à ce que les réformes soient cohérentes, fondées sur des données factuelles et réalisables sur le plan opérationnel, le pouvoir législatif renforce le cadre institutionnel et juridique dans lequel opèrent les ISC, préserve leur indépendance et soutient l’écosystème de redevabilité plus large. Cette double approche, qui allie la rédaction de textes par les instances exécutives à un examen législatif minutieux, contribue à garantir que les réformes juridiques renforcent, plutôt qu’elles n’affaiblissent par inadvertance, la capacité des ISC à exercer efficacement leur rôle de contrôle.

2.3.2. Le renforcement de leurs propres dispositifs institutionnels internes et capacités pourrait améliorer l’efficacité et la crédibilité du rôle de contrôle exercé par le pouvoir législatif

La préservation de l’indépendance des ISC ne dépend pas seulement de leur propre structure institutionnelle, mais aussi des dispositions internes au sein même du pouvoir législatif. Si les dispositions constitutionnelles et législatives peuvent, sur le plan formel, confier des responsabilités de contrôle au pouvoir législatif, la mesure dans laquelle ces fonctions sont exercées de manière crédible et autonome dépend des structures internes, des ressources et des capacités organisationnelles de l’organe législatif. Les règles formelles peuvent définir la composition des comités, les lignes hiérarchiques et les compétences budgétaires, mais ces dispositions de jure ne garantissent pas automatiquement, dans la pratique, un contrôle rigoureux ou continu.

Il incombe donc au pouvoir législatif de veiller à ce que son propre cadre institutionnel soutienne son rôle de contrôle et permette une collaboration efficace avec l’ISC. Cela implique notamment la mise en place de structures d’appui adaptées, la garantie de processus budgétaires transparents et crédibles, ainsi que le renforcement des capacités techniques nécessaires pour interpréter les conclusions des audits et agir en conséquence.

Afin de renforcer un contrôle crédible et autonome, le pouvoir législatif pourrait envisager la création d’un bureau indépendant de gestion budgétaire chargé de veiller à la mise en place de mécanismes solides de contrôle et d’équilibre des pouvoirs, d’une séparation claire des compétences et de pratiques rigoureuses en matière de transparence budgétaire, créant ainsi un cadre institutionnel propice à l’indépendance de l’ISC

Le pouvoir législatif joue un rôle central dans la mise en place d’un cadre institutionnel propice à un contrôle crédible et autonome, notamment en garantissant l’indépendance de l’ISC. En s’appuyant sur des capacités internes solides, des procédures claires et un soutien analytique efficace, le pouvoir législatif peut garantir le maintien effectif de l’équilibre des pouvoirs entre les différentes branches de l’État, une délimitation claire des responsabilités et l’application cohérente des pratiques de transparence budgétaire. Ces conditions institutionnelles contribuent à créer un cadre stable et prévisible dans lequel l’ISC peut exercer son mandat sans subir d’influence indue, ce qui renforce la crédibilité, l’objectivité et l’impact des audits publics. À l’inverse, une capacité législative insuffisante, un processus décisionnel opaque ou une répartition des compétences mal définie peuvent nuire tant aux institutions de contrôle qu’aux mécanismes de redevabilité au sens large.

Selon les témoignages recueillis, l’un des principaux facteurs informels qui affectent l’indépendance des ISC est le déséquilibre des pouvoirs entre l’exécutif et le législatif. Même dans les systèmes où la législation semble équilibrée et où les règles formelles confèrent le pouvoir de décision au pouvoir législatif, les parties prenantes consultées ont fait remarquer que le pouvoir exécutif exerce souvent une influence et dispose de ressources plus importantes, ce qui peut nuire à l’indépendance budgétaire des ISC et à l’environnement institutionnel dans lequel elles opèrent. Cette influence se manifeste tout particulièrement dans la nomination des dirigeants des ISC, le contrôle des conclusions d’audit par le pouvoir législatif et la fixation des budgets des ISC.

Le renforcement de l’équilibre des pouvoirs entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif est largement considéré comme une étape essentielle pour remédier à ce déséquilibre. En particulier, le fait de renforcer l’accès du pouvoir législatif à des informations indépendantes et à des capacités d’analyse pour la prise de décisions budgétaires peut avoir un impact direct et positif sur les ISC, notamment en favorisant une plus grande autonomie budgétaire.

À cet égard, le document de l’OCDE intitulé « Meilleures pratiques pour les parlements en matière budgétaire » (OCDE, 2023[21]) recommande que le pouvoir législatif mette en place un soutien analytique spécialisé sous la forme d’une unité interne de recherche ou d’examen, ou d’un bureau du budget indépendant, doté de ressources à la hauteur de son mandat et bénéficiant d’un accès complet et en temps opportun à toutes les informations pertinentes, y compris les hypothèses et les méthodologies qui sous-tendent le budget et les autres propositions fiscales. Ces pratiques sont conformes à la Recommandation du Conseil de l’OCDE de 2014 sur les principes applicables aux institutions budgétaires indépendantes (OCDE, 2014[5]), qui souligne que ces organismes doivent fonctionner dans le respect des principes d’indépendance, d’impartialité, de transparence et de redevabilité.

Les bureaux du budget au sein du pouvoir législatif sont des organismes financés par des fonds publics, créés en vertu d’une loi par le pouvoir législatif ou, dans certains cas, par le pouvoir exécutif. Leur mission consiste à fournir une analyse technique, spécialisée et impartiale de la politique budgétaire et du budget ; dans certains systèmes, ils fournissent également des conseils afin de faciliter le contrôle exercé par le pouvoir législatif.

En fournissant aux législateurs des analyses et des avis impartiaux, les services budgétaires contribuent à garantir que les décisions budgétaires reposent sur des données factuelles, qu’elles remédient aux biais structurels favorisant une augmentation des dépenses ou des déficits, et qu’elles favorisent la transparence et la reddition de comptes dans la gestion des finances publiques. Cette capacité d’analyse renforcée consolide le rôle de contrôle exercé par le pouvoir législatif et peut également contribuer à l’indépendance des ISC en favorisant un meilleur équilibre institutionnel entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif. Cela inclut l’ingérence des pouvoirs exécutifs dans des domaines clés tels que les nominations, la présentation des rapports d’audit, le suivi des recommandations et l’autonomie budgétaire des ISC.

Par conséquent, afin de renforcer un contrôle crédible et autonome, les assemblées législatives pourraient envisager de créer un bureau budgétaire indépendant chargé de favoriser une prise de décision budgétaire transparente et fondée sur des données factuelles au sein de l’ISC. Une telle institution pourrait aider le pouvoir législatif à exercer son pouvoir budgétaire d’une manière qui renforce l’indépendance de l’ISC tout en préservant la discipline budgétaire et la reddition de comptes. Voir l’Encadré ‎2.9 pour un exemple concret en Australie.

Encadré ‎2.9. Bureau parlementaire du budget de l’Australie

En 2012, l’Australie a créé le Bureau parlementaire du budget (PBO, Parliamentary Budget Office) en vertu de la loi de 1999 sur les services parlementaires (article 64B) ; il s’agit d’un service parlementaire indépendant et non partisan.

Le PBO a trois fonctions principales :

1. Répondre aux demandes formulées par les sénateurs et les députés concernant l’évaluation des coûts des propositions en matière d’action publique ou l’analyse de questions liées au budget.

2. Publier et présenter des informations afin de permettre au public de mieux comprendre les orientations budgétaires et la politique budgétaire.

3. Publier, après chaque élection législative, un rapport qui apporte de la transparence sur l’impact budgétaire des engagements électoraux des principaux partis, ainsi que des petits partis et des candidats indépendants qui choisissent d’y figurer.

Source : (Parliamentary Budget Office, Australia, s.d.[22]).

Les assemblées législatives pourraient également envisager de faire appel à un service d’analyse budgétaire indépendant, tel qu’un bureau du budget ou un organisme similaire, afin d’obtenir des évaluations impartiales des propositions budgétaires de l’ISC. Ces évaluations permettent de déterminer si les dotations proposées sont suffisantes, prévisibles et conformes au mandat constitutionnel et à la charge de travail de l’ISC. En fondant les délibérations sur des informations budgétaires objectives, cette approche peut réduire la dépendance vis-à-vis des données fournies par l’exécutif et favoriser une prise de décisions plus transparente et mieux éclairée, contribuant ainsi indirectement à l’autonomie financière et à l’efficacité de l’ISC.

Ces mesures peuvent permettre aux assemblées législatives d’exercer leur pouvoir budgétaire de manière plus indépendante et plus crédible, de réduire l’emprise de l’exécutif sur la prise de décisions budgétaires et de contribuer à préserver l’autonomie financière et l’efficacité de l’ISC.

Afin de renforcer le contrôle législatif, le pouvoir législatif pourrait améliorer ses moyens et ses capacités institutionnelles pour collaborer efficacement avec les ISC et préserver la mémoire institutionnelle

Un pouvoir législatif compétent et doté de ressources suffisantes est un élément essentiel d’un écosystème de redevabilité efficace. Les institutions de contrôle doivent être en mesure non seulement de recevoir des informations, mais aussi de les comprendre, de les interpréter et d’agir en conséquence. L’efficacité des ISC dépend donc non seulement de leur indépendance formelle et de leur qualité technique, mais aussi de la capacité du pouvoir législatif à utiliser les conclusions des audits pour demander des comptes à l’exécutif et à soutenir la mise en œuvre de mesures correctives.

Le pouvoir législatif a pour responsabilité d’examiner et d’utiliser les rapports d’audit. D’après un questionnaire conjoint (Union interparlementaire/PNUD[23]) destiné aux parlements, les données indiquent que la grande majorité (90 %) des parlements interrogés (100 chambres parlementaires) ont reçu des rapports émanant d’institutions de contrôle, mais que seuls 66 % d’entre eux déclarent disposer de procédures clairement établies pour l’examen de ces rapports. Cette tendance a également été relevée par Transparency International dans son rapport de 2023, Strengthening parliamentary oversight: Key findings and recommendations from multi-country assessment (Renforcer le contrôle parlementaire : Principales conclusions et recommandations issues de l’évaluation multipays) (Transparency International, 2023[24]).

Le pouvoir législatif est nettement mieux placé pour assurer le suivi des recommandations d’audit et garantir leur mise en œuvre lorsqu’il dispose d’une expertise spécialisée, d’une continuité des connaissances et de structures de soutien dédiées. Sans une capacité institutionnelle et une mémoire institutionnelle suffisantes, même les rapports d’audit de grande qualité risquent d’avoir un impact concret limité.

Plusieurs parties prenantes consultées ont fait part de leurs inquiétudes quant au fait que les capacités et les moyens limités du pouvoir législatif restreignent l’impact des rapports d’audit. Si le cadre juridique confère au pouvoir législatif un rôle officiel dans l’examen des conclusions d’audit, il semble toutefois que, dans la pratique, les ressources humaines et techniques soient insuffisantes pour analyser systématiquement les rapports et donner suite aux recommandations d’audit. Cet écart de capacités pourrait parfois être perçu comme compromettant la capacité du pouvoir législatif à exercer son rôle de contrôle en toute indépendance, car des ressources analytiques limitées peuvent accroître le recours à des discours politiques plutôt qu’à des évaluations fondées sur des données factuelles.

Les parties prenantes consultées ont fait remarquer que les commissions manquent souvent de l’expertise nécessaire pour examiner en profondeur des conclusions d’audit complexes, notamment dans les domaines de la gestion budgétaire et financière. En conséquence, le suivi des recommandations d’audit est inégal et dépend souvent de l’intérêt de chacun plutôt que de processus institutionnalisés.

Des inquiétudes ont également été exprimées concernant la mémoire institutionnelle et les compétences du personnel. Il a été indiqué que le personnel législatif en place avait besoin d’une formation complémentaire pour pouvoir traiter efficacement les rapports d’audit et comprendre les méthodologies d’audit ainsi que les questions relatives à la gestion des finances publiques. Le taux de rotation élevé du personnel et les possibilités limitées de transfert structuré des connaissances affaiblissent encore davantage la capacité du pouvoir législatif à s’impliquer de manière cohérente et efficace dans les travaux des ISC.

Par conséquent, afin d’améliorer l’efficacité du contrôle législatif et d’optimiser l’impact des travaux d’audit, le pouvoir législatif pourrait renforcer ses capacités internes et ses dispositifs institutionnels pour mieux tenir compte des conclusions des audits.

• Le pouvoir législatif pourrait envisager d’investir dans des ressources spécifiques et des structures d’appui spécialisées afin d’analyser les rapports de l’ISC et de suivre la mise en œuvre des recommandations d’audit au fil du temps. Cela pourrait notamment passer par le renforcement des secrétariats des commissions ou la création d’unités spécialisées dotées d’une expertise en matière d’audit, de gestion des finances publiques et d’évaluation des performances. L’Encadré ‎2.10 ci-dessous présente l’exemple de l’Allemagne.

• Dans le même temps, il serait possible de mettre en place une formation ciblée et continue à l’intention du personnel législatif afin d’améliorer la compréhension des processus d’audit, du contrôle financier et de l’utilisation efficace des rapports des ISC dans le cadre du contrôle législatif.

• Pour relever les défis liés à la mémoire institutionnelle, le pouvoir législatif pourrait envisager la mise en place de mécanismes formels visant à préserver et à transmettre les connaissances, tels que des procédures normalisées pour le traitement des rapports d’audit, la documentation des mesures de suivi et des processus structurés de passation de pouvoirs pour le personnel et les membres des commissions.

• Le pouvoir législatif pourrait également envisager de renforcer la collaboration, tant formelle qu’informelle, avec l’ISC, notamment par le biais de réunions d’information régulières, d’échanges techniques et d’un dialogue sur la planification des audits et les conclusions de ceux-ci. De telles pratiques peuvent contribuer à renforcer la compréhension mutuelle, à améliorer la pertinence et l’acceptation des travaux d’audit, ainsi qu’à consolider les mécanismes de coordination entre les deux institutions. L’Encadré ‎2.11 ci-dessous présente l’exemple de l’Indonésie.

• Les bureaux budgétaires parlementaires indépendants peuvent également renforcer la capacité du pouvoir législatif à dialoguer avec les institutions supérieures de contrôle et à examiner les rapports d’audit.

Ensemble, ces mesures permettraient au pouvoir législatif de collaborer plus efficacement avec l’ISC, de renforcer la redevabilité dans la pratique et de soutenir l’impact à long terme des fonctions d’audit et de contrôle. Des compétences techniques renforcées pourraient contribuer à ancrer les débats dans des données factuelles, ce qui permettrait d’assouplir les positions politiques éventuelles et de renforcer le rôle du pouvoir législatif en tant qu’organe de contrôle indépendant et crédible.

Encadré ‎2.10. Expertise technique parlementaire au Bundestag, en Allemagne

Au sein du Parlement fédéral allemand (le Bundestag), la commission des budgets et sa sous-commission de contrôle jouent un rôle essentiel dans l’analyse des conclusions des audits et leur intégration dans le contrôle budgétaire. Les membres (rapporteurs) acquièrent une expertise approfondie dans des domaines budgétaires spécifiques tout au long d’une législature, ce qui renforce la capacité de l’assemblée législative à comprendre des informations budgétaires complexes et tempère les interprétations purement partisanes des résultats techniques des audits. Cette structure coopérative favorise un contrôle continu et contribue à intégrer systématiquement les conclusions des audits dans le processus décisionnel parlementaire.

Source : (Deutscher Bundestag, s.d.[25]).

Encadré ‎2.11. Mécanismes visant à renforcer la coordination entre l’l’ISC de l’Indonésie (BPK) et la Chambre des représentants (DPR)

L’ISC de l’Indonésie (BPK, Agence de contrôle des finances) et la Chambre des représentants (DPR) ont mis en place des mécanismes visant à définir le champ d’application, les attentes et les procédures régissant leur collaboration dans deux domaines clés : (i) l’établissement du budget de la BPK, et (ii) la présentation, la clarification et le suivi des rapports d’audit, y compris les demandes d’audit émanant du DPR.

Ces dispositions s’inscrivent dans le cadre juridique régissant la BPK. En outre, les deux institutions ont mis en place des pratiques de coordination complémentaires afin de clarifier les marges d’appréciation et de mieux harmoniser leurs objectifs respectifs, au-delà des exigences légales minimales.

Dans le cadre du processus budgétaire, la BPK et la DPR suivent une procédure convenue qui encadre la préparation, l’examen et l’approbation du budget de la BPK au sein de la DPR, ce qui contribue à une plus grande transparence et à une meilleure prévisibilité.

Par ailleurs, la BPK et la DPR ont signé un protocole d’accord définissant les procédures relatives à la soumission et à la publication des rapports d’audit financier, ainsi que du résumé des résultats d’audit semestriels. Le protocole précise également comment la DPR peut demander des éclaircissements sur les conclusions d’audit et proposer que la BPK réalise des audits de performance ou des audits à des fins spécifiques.

Dans leur ensemble, ces mécanismes viennent compléter les dispositions juridiques formelles et apportent davantage de clarté, de structure et de prévisibilité à la relation de travail entre la BPK et la DPR.

Source : Mission d’enquête.

2.3.3. En collaborant avec l’ISC selon des procédures transparentes et clairement définies, le pouvoir législatif peut concilier un contrôle efficace et le respect de l’autonomie de l’ISC, renforçant ainsi à la fois sa redevabilité et son indépendance

Le pouvoir législatif est le principal destinataire des rapports des ISC et est chargé de demander des comptes à l’exécutif sur la base des conclusions des audits. À ce titre, la manière dont les assemblées législatives s’impliquent dans le processus des ISC peut soit renforcer, soit compromettre involontairement l’indépendance de ces dernières.

Un engagement du pouvoir législatif efficace nécessite un équilibre délicat. D’une part, les assemblées législatives devraient s’appuyer activement sur les travaux d’audit pour éclairer leurs activités de contrôle, l’examen du budget et le débat politique. Par ailleurs, leur intervention doit respecter l’autonomie de l’ISC dans la définition de son programme d’audit, de ses méthodologies et de ses conclusions. Des cadres clairs, des procédures transparentes et des rôles bien définis sont donc essentiels pour garantir que l’interaction avec le pouvoir législatif renforce l’indépendance institutionnelle, plutôt que de la compromettre. Les recommandations formulées dans cette section visent à préserver cet équilibre.

Afin de favoriser un contrôle par le pouvoir législatif efficace tout en préservant l’indépendance de l’audit, les pays pourraient envisager de mettre en place des procédures convenues pour les demandes d’audit adressées aux ISC par le pouvoir législatif, par le biais d’accords clairs définissant le champ d’application, les critères et les modalités de suivi

Pour être efficaces, les systèmes de redevabilité publique doivent s’appuyer sur des institutions d’audit externe solides et indépendantes ainsi que sur un contrôle législatif efficace, comme le souligne la Recommandation de l’OCDE sur l’intégrité publique, notamment les principes relatifs à la responsabilité, aux freins et contrepoids et à l’autonomie organisationnelle. Les ISC jouent un rôle essentiel en fournissant une assurance objective quant à l’utilisation des ressources publiques, tandis que les assemblées législatives sont chargées d’examiner minutieusement les conclusions des audits et d’assurer un suivi approprié.

Le pouvoir législatif est mieux à même d’utiliser les travaux d’audit de manière stratégique et sans compromettre l’indépendance de l’audit lorsqu’il est doté de procédures claires, de capacités institutionnelles et de modalités de collaboration stables avec les ISC. L’Encadré ‎2.12 donne un exemple tiré des États-Unis. À l’inverse, les demandes d’audit ponctuelles ou informelles risquent de nuire à l’efficacité des audits en détournant des ressources de la planification des audits fondée sur les risques et en donnant l’impression d’une ingérence politique, ce qui limite l’impact concret des travaux d’audit.

Encadré ‎2.12. Exemple aux États-Unis – Protocoles en vigueur pour les demandes d’audit émanant du pouvoir législatif

Le Government Accountability Office (GAO) des États-Unis offre un exemple clair de processus structuré pour les demandes d’audit législatif. Les commissions et sous-commissions du Congrès, ainsi que les membres du Congrès à titre individuel, peuvent adresser des demandes écrites concernant des travaux d’audit par l’intermédiaire du service des relations avec le Congrès de l’Office. Les demandes émanant des dirigeants ou des membres les plus anciens des commissions sont traitées en priorité, et leur objet doit relever de la compétence de l’organe qui les formule. Dès réception d’une demande, le GAO en accuse réception et, si celle-ci est acceptée, communique au demandeur les coordonnées d’un interlocuteur ainsi que la date prévue pour le début des travaux d’audit.

Le GAO met ensuite sur pied une équipe d’audit et entame les travaux en fonction de la disponibilité du personnel, tout en tenant le demandeur initial informé de l’avancement des travaux. La phase de conception de l’audit implique une concertation avec les parties prenantes et l’élaboration d’une méthodologie fondée sur les faits, ce qui prend généralement plusieurs mois. Les demandeurs peuvent être informés de l’état d’avancement ou des conclusions préliminaires à tout moment, et le GAO limite les informations communiquées aux questions, à la portée et à la méthodologie de l’audit afin de préserver l’intégrité du processus d’audit. Une fois que le projet de conclusions a été transmis à l’organisme contrôlé pour qu’il puisse formuler ses observations, le rapport final est remis puis publié ; les auteurs de la demande initiale disposent d’un délai limité pour demander le report de la publication afin de préparer leur exposé.

Le protocole du GAO présente plusieurs éléments de bonnes pratiques en matière de gestion des demandes d’audit législatif : un point d’entrée et un format de demande formels, des critères transparents pour la hiérarchisation et l’acceptation des missions, des canaux de communication structurés et des occasions de briefing, ainsi que des procédures claires pour mener à bien le processus, de la demande à la publication des résultats. Ces éléments contribuent à garantir que les demandes d’audit servent le contrôle législatif tout en respectant l’indépendance et les normes professionnelles de l’institution d’audit.

Source : (GAO, s.d.[26]).

Dans plusieurs pays, les assemblées législatives demandent de plus en plus souvent aux ISC de mener des audits à la demande du pouvoir législatif, en dehors de leurs programmes d’audit réguliers fondés sur les risques. Dans certains cas, cette tendance témoigne d’un intérêt accru du pouvoir législatif pour l’utilisation d’outils d’audit afin de renforcer leur rôle de contrôle, ce qui constitue une évolution positive en matière de redevabilité.

Par ailleurs, l’absence de procédures claires et formalisées régissant ces demandes pose plusieurs problèmes :

• Répondre aux demandes émanant du pouvoir législatif peut obliger les ISC à réaffecter du personnel et des ressources financières, ce qui pourrait avoir des répercussions sur la réalisation des audits prévus.

• En l’absence de critères et de garanties transparents, certains membres du personnel des ISC perçoivent ces demandes d’audit comme une ingérence potentielle dans l’indépendance des ISC, qu’elles soient formulées de bonne foi dans le but d’améliorer la redevabilité publique ou qu’elles s’inscrivent dans une stratégie visant à nuire à l’image d’adversaires politiques.

• L’absence de critères ou de délais convenus réduit également la prévisibilité et rend difficile l’évaluation des demandes pouvant être satisfaites et des conditions dans lesquelles cela est possible.

• Enfin, le manque de clarté quant à la manière dont les assemblées législatives sont censées utiliser et donner suite aux audits réalisés à leur demande peut en réduire l’impact global.

Ces difficultés ne découlent généralement pas de lacunes dans les mandats légaux des ISC, mais plutôt de problèmes de coordination opérationnelle entre les pouvoirs législatifs et les institutions de contrôle en ce qui concerne les demandes d’audit.

Les pays pourraient donc envisager de mettre en place un cadre convenu régissant les demandes d’audit émanant du pouvoir législatif adressées aux ISC, afin de renforcer le contrôle législatif tout en préservant l’indépendance de l’audit et une gestion efficace des ressources. Un tel cadre permettrait de clarifier la procédure et les critères applicables à la soumission et à l’évaluation des demandes d’audit, notamment en précisant quels organes du pouvoir législatif sont habilités à présenter de telles demandes, les types de questions pouvant être abordées, ainsi que la manière dont la pertinence, la matérialité et la cohérence avec la planification des audits fondée sur les risques sont évaluées.

Ce cadre pourrait également définir des mesures de protection visant à préserver l’indépendance de l’audit et à garantir une allocation transparente des ressources, en confirmant explicitement le pouvoir discrétionnaire des ISC d’accepter, de hiérarchiser, de reporter ou de refuser des demandes en fonction de leur jugement professionnel et des ressources disponibles. Cela peut notamment consister à intégrer les demandes acceptées dans des plans d’audit annuels ou pluriannuels, à définir des attentes concernant le volume ou le calendrier des demandes, ou à préciser la manière dont sont traitées les demandes ne relevant pas des priorités stratégiques.

En outre, la mise en place de dispositions claires et documentées pourrait renforcer les attentes mutuelles en matière de communication et de suivi, en précisant les délais et les modalités de réponse aux demandes, la manière dont les résultats des audits sont communiqués aux assemblées législatives, ainsi que la manière dont les organes du pouvoir législatif sont censés donner suite aux conclusions et aux recommandations.

En clarifiant les rôles, les procédures et les attentes, ces dispositions peuvent aider les assemblées législatives à tirer parti de manière plus stratégique des travaux d’audit, à renforcer l’impact des conclusions d’audit et à réduire les risques, réels ou perçus, d’ingérence dans la planification et l’exécution des audits.

Afin de renforcer la redevabilité publique, le pouvoir législatif pourrait envisager de renforcer le suivi des recommandations d’audit par le biais d’un mécanisme systématique, mis en œuvre au niveau des commissions, qui viendrait compléter le processus de suivi des ISC

L’efficacité des systèmes d’intégrité publique repose sur un contrôle rigoureux et complémentaire exercé par les ISC et les assemblées législatives. Si les ISC sont chargées de publier des conclusions et des recommandations issues d’audits indépendants, les assemblées législatives jouent un rôle essentiel dans le contrôle des actions de l’exécutif et dans la garantie que les recommandations issues des audits sont mises en œuvre.

Le suivi assuré par le pouvoir législatif est un facteur déterminant dans la mise en œuvre des recommandations issues des audits. Le contrôle exercé par le pouvoir législatif, notamment par l’intermédiaire de commissions spécialisées, peut renforcer les incitations politiques et administratives poussant le pouvoir exécutif à donner suite aux conclusions des audits, à procéder à des recouvrements financiers lorsque cela se justifie et à remédier aux faiblesses systémiques. Lorsque l’engagement du pouvoir législatif est faible ou flou, même les recommandations d’audit de grande qualité risquent d’avoir un impact pratique limité.

Les parties prenantes interrogées ont fait part de leurs inquiétudes quant au fait que les recommandations d’audit formulées par les ISC ne sont souvent pas suivies d’effet par l’exécutif, soulignant ainsi l’importance du rôle du pouvoir législatif, qui ont pour mandat constitutionnel et politique d’examiner scrupuleusement l’action de l’exécutif et de veiller à ce que les conclusions des audits se traduisent par une responsabilisation et des améliorations. Dans certains cas, on estime que les recommandations ne retiennent que peu l’attention du pouvoir législatif ou des organes exécutifs, ce qui réduit leur efficacité en tant qu’outils de responsabilisation et d’amélioration.

Des incertitudes subsistent quant au rôle précis du pouvoir législatif dans le processus de suivi et à la manière dont celui-ci vient compléter les activités de suivi menées par les ISC. Les parties prenantes ont relevé un manque de clarté concernant les procédures, les attentes et les conséquences en cas de non-application des recommandations, ce qui se traduit par un suivi inégal et une dépendance persistante au contexte politique ou à l’attention médiatique plutôt qu’à des mécanismes institutionnels cohérents. Pour d’autres parties prenantes, telles que les organisations de la société civile et les médias, il peut y avoir une confusion quant à la portée et aux résultats du contrôle politique exercé par le pouvoir législatif, d’une part, et du processus de suivi entre l’ISC et l’entité contrôlée, d’autre part.

Les entretiens menés auprès des parties prenantes consultées ont montré que, dans certains cas, la prise en compte des conclusions d’audit par le pouvoir législatif tend à être particulièrement visible au moment où les rapports sont rendus publics, notamment par le biais de déclarations publiques ou de la couverture médiatique. Plusieurs personnes interrogées ont fait remarquer qu’une fois que l’attention du public se tournera vers d’autres questions, les incitations du pouvoir législatif à donner suite aux conclusions de l’audit et à en tirer parti risquera de s’affaiblir. Cette dynamique peut limiter la mesure dans laquelle les résultats des audits sont systématiquement examinés ou utilisés dans le cadre des activités de contrôle ultérieures.

Par conséquent, le pouvoir législatif pourrait envisager de renforcer son rôle dans le suivi des recommandations issues d’audits en mettant en place un mécanisme de suivi systématique, reposant sur des commissions, qui compléterait les processus des ISC et serait protégé de toute influence politique indue. En particulier, les conclusions des audits pourraient systématiquement donner lieu à un examen mené par le pouvoir législatif par l’intermédiaire de la commission compétente, selon des procédures claires permettant d’examiner les réponses de l’exécutif, de contrôler la mise en œuvre et de demander des mesures correctives si nécessaire. L’Encadré ‎2.13 en donne un exemple dans le contexte du Kenya.

Encadré ‎2.13. Processus de suivi parlementaire au Kenya

Le Kenya offre un excellent exemple d’engagement du Parlement vis-à-vis des rapports de l’ISC grâce à un processus d’examen structuré et soumis à des délais précis. La Constitution impose au Parlement d’examiner les rapports du vérificateur général dans les trois mois suivant leur réception, ce qui instaure un cycle de contrôle prévisible. Cet examen est principalement mené par des commissions spécialisées telles que la Commission des comptes publics (PAC), qui examine régulièrement les rapports du vérificateur général concernant les ministères et les organismes nationaux et présente ensuite des rapports de suivi.

Une innovation notable du système de contrôle parlementaire au Kenya réside dans la création d’une commission spéciale chargée de veiller à ce que les résolutions adoptées par l’Assemblée nationale, y compris celles issues d’enquêtes d’audit, soient mises en œuvre par le pouvoir exécutif. Ce comité vérifie si la mise en œuvre a bien eu lieu, évalue l’ampleur des progrès réalisés et détermine si les mesures ont été prises dans un délai raisonnable. Il est important de noter qu’il publie ses rapports sur le site web du Parlement.

Source : (Transparency International, 2023[24]).

Un tel mécanisme permettrait de clarifier les rôles et les responsabilités entre l’ISC et le pouvoir législatif, en veillant à ce que le suivi ne soit pas dupliqué, mais soit au contraire renforcé. La commission compétente au sein du pouvoir législatif pourrait être chargée de suivre l’état d’avancement des recommandations d’audit au fil du temps, d’exiger des réponses officielles de la part du pouvoir exécutif dans des délais précis et de rendre compte publiquement des progrès réalisés ainsi que des cas de non-conformité persistants. Le cas échéant, ce cadre pourrait également permettre au pouvoir législatif de soutenir les démarches visant à obtenir le recouvrement de fonds et la mise en œuvre d’autres mesures correctives identifiées à la suite d’audits. De plus, l’organisation d’auditions par le pouvoir législatif avec les entités contrôlées concernées peut renforcer davantage la redevabilité, car ces séances offrent un cadre structuré permettant d’examiner les efforts de mise en œuvre, de s’interroger sur les retards et d’encourager la prise de mesures correctives.

En intégrant le suivi des recommandations d’audit dans les processus réguliers de contrôle par le pouvoir législatif, plutôt que de s’appuyer sur des pressions politiques ponctuelles, le pouvoir législatif peut renforcer la crédibilité, la cohérence et l’impact de l’audit externe, consolidant ainsi la redevabilité publique.

Afin de garantir l’indépendance de l’audit et un examen en temps opportun par le pouvoir législatif, ce dernier pourrait envisager de mettre en place des procédures contraignantes pour la présentation des rapports d’audit, garantissant ainsi leur transmission automatique et non discrétionnaire au pouvoir législatif.

La présentation en temps opportun et en toute indépendance des rapports par les ISC constitue la pierre angulaire d’une redevabilité publique efficace. Pour que les conclusions des audits puissent éclairer le contrôle exercé par le pouvoir législatif et la redevabilité de l’exécutif, les rapports d’audit doivent être transmis au pouvoir législatif sans retard injustifié ni filtrage politique.

La valeur d’un travail d’audit ne dépend pas seulement de sa qualité, mais aussi de la rapidité et de l’intégrité du processus de communication des résultats. Lorsque la présentation ou le dépôt des rapports d’audit relève de décisions discrétionnaires prises par des acteurs politiques, il existe un risque que le contrôle soit affaibli, que l’on ait l’impression d’une ingérence et que la confiance du public tant dans la fonction d’audit que dans le contrôle exercé par le pouvoir législatif soit ébranlée.

D’après les enquêtes menées dans le cadre du présent rapport, certains témoignages indiquent que, dans certains cas, la procédure de transmission des rapports d’audit au pouvoir législatif ne garantit pas systématiquement leur dépôt en temps opportun et de manière automatique. Bien que l’ISC puisse finaliser et présenter ses rapports, ceux-ci ne sont pas automatiquement soumis à l’assemblée législative une fois achevés.

En conséquence, l’accès de l’assemblée législative aux rapports d’audit peut être retardé, ce qui crée un décalage entre la fin des audits et leur examen par l’assemblée législative. Les parties prenantes ont fait remarquer que ce dispositif laisse une marge de manœuvre pour la prise de décision discrétionnaire et risque d’exposer le processus d’établissement des rapports d’audit à des considérations politiques, même si ce n’est pas le but recherché. Par ailleurs, la capacité de l’ISC à présenter ses rapports directement au pouvoir législatif constitue un fondement solide pour la transparence et la participation, qui pourrait être renforcé par des garanties procédurales plus claires.

Par conséquent, le pouvoir législatif pourrait envisager de mettre en place des procédures claires et contraignantes régissant la présentation des rapports d’audit au pouvoir législatif, afin de garantir que celle-ci soit effectuée en temps opportun, de manière automatique et sans pouvoir discrétionnaire. Ces procédures pourraient prévoir que les rapports d’audit soient présentés dans un délai déterminé après leur finalisation, sans nécessiter d’approbation ni d’intervention de la part des responsables publics au-delà de leur transmission formelle. Voir l’Encadré ‎2.14 ci-dessous pour l’exemple du Canada. La présentation du rapport d’audit n’implique pas en soi sa publication.

Encadré ‎2.14. Exigences légales et procédurales relatives au dépôt des rapports au Parlement

Au Canada, les rapports de la vérificatrice générale (qu’il s’agisse des rapports de vérification de la gestion ou des rapports de vérification annuels) doivent être soumis au Parlement et déposés à la Chambre des communes par l’intermédiaire du président. En vertu de la loi, le président doit déposer ces rapports dès leur réception, ou dans un délai de 15 jours de séance si la Chambre ne siège pas, de manière à garantir que ce dépôt soit automatique et obligatoire, et non soumis au contrôle du gouvernement quant au moment choisi.

Une fois déposés, les rapports de la vérificatrice générale sont automatiquement transmis au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes pour examen. Cette commission a pour mandat spécifique d’examiner tous les rapports de la vérificatrice générale et est traditionnellement présidée par un membre de l’opposition, ce qui contribue à ancrer l’examen dans les faits plutôt que dans des considérations partisanes.

Source : (Canadian House of Commons, 2025[27]).

Parallèlement, l’ISC et le pouvoir législatif pourraient convenir de mécanismes concrets visant à favoriser la communication rapide des rapports tout en préservant la qualité et l’indépendance de l’audit. Cela peut inclure des attentes communes concernant les délais de présentation des rapports, une communication préalable sur les rapports à venir, ainsi que les différences de procédure entre la soumission officielle des rapports et leur examen par le pouvoir législatif ou leur publication ultérieure. En clarifiant ces processus, le législateur peut renforcer son rôle de contrôle tout en veillant à ce que la fonction d’audit reste à l’abri de toute ingérence politique, qu’elle soit réelle ou perçue comme telle.

L’intégration de ces garanties dans la législation ou dans le règlement intérieur du pouvoir législatif contribuerait à garantir que les rapports d’audit favorisent une responsabilisation cohérente, quel que soit le contexte politique.

2.4. Le rôle des autres acteurs, au-delà du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif

2.4.1. Le pouvoir judiciaire pourrait collaborer avec les ISC par le biais de mécanismes structurés et s’appuyer sur des garanties juridiques et opérationnelles claires afin de renforcer l’indépendance des ISC

Le pouvoir judiciaire se distingue par son absence parmi les principes énoncés dans la Déclaration de Mexico en tant qu’acteur susceptible de porter atteinte à l’indépendance. Toutefois, la Déclaration de Lima stipule que les ISC doivent bénéficier d’une protection juridique adéquate, assurée par une cour suprême, contre toute ingérence dans leur indépendance et leur mandat légal. Les éléments recueillis lors de la collecte de données montrent que le pouvoir judiciaire s’impose de plus en plus comme un acteur clé dans ce contexte.

Les décisions judiciaires, en particulier celles qui traitent des litiges constitutionnels ou des incohérences juridiques affectant le mandat, le fonctionnement ou l’indépendance des ISC, sont essentielles pour garantir la sécurité juridique. La sécurité juridique est un élément fondamental qui sous-tend l’indépendance des ISC, car elle constitue l’expression concrète, ou de facto, des garanties constitutionnelles et juridiques destinées à protéger les ISC contre toute influence indue. À cet égard, le pouvoir judiciaire joue un rôle déterminant dans l’interprétation et l’application de ces garanties.

Tout en respectant pleinement l’État de droit, les exigences de confidentialité et l’indépendance, les pouvoirs judiciaires et les ISC pourraient être systématiquement associés à des mécanismes de dialogue structurés visant à clarifier les procédures, à faciliter l’échange d’expériences et à permettre un retour d’information institutionnel. En fonction du contexte national, ces mécanismes pourraient prendre la forme de groupes de travail, d’ateliers conjoints ou de protocoles d’accord.

Ces échanges structurés pourraient être conçus pour renforcer la compréhension mutuelle des mandats et des attentes respectifs, et pour promouvoir les bonnes pratiques visant à préserver l’indépendance tant des ISC que du pouvoir judiciaire. Ce dialogue pourrait notamment porter sur les mesures de protection internes, telles que les cadres d’intégrité, les normes éthiques et les mécanismes de contrôle des conflits d’intérêts, ainsi que sur les mesures de protection externes, notamment les interactions avec d’autres autorités publiques et parties prenantes.

Dans les modèles institutionnels où les ISC sont structurellement liées au pouvoir judiciaire ou intégrées à celui-ci, des garanties juridiques et opérationnelles spécifiques doivent être clairement mises en place afin d’empêcher toute ingérence extérieure et de préserver l’indépendance de l’audit. Il peut s’agir notamment de :

• dispositions légales explicites établissant la séparation entre les fonctions judiciaires et les fonctions d’audit

• protection du processus d’audit contre toute influence extérieure

• garanties quant à la mise en place de dispositions budgétaires et en matière de ressources humaines qui soient adéquates, stables et autonomes

Ces garanties devraient permettre de veiller à ce que, même dans un cadre judiciaire, l’ISC bénéficie de protections comparables à celles accordées aux institutions de contrôle fonctionnant selon des modèles législatifs ou exécutifs.

2.4.2. Les bailleurs de fonds pourraient apporter un soutien coordonné et systémique aux ISC, en accord avec les priorités nationales et l’écosystème de redevabilité plus large

Pour un grand nombre d’ISC à travers le monde, le soutien des bailleurs de fonds constitue un facteur déterminant pour leur développement institutionnel. L’aide financière et technique fournie par les bailleurs de fonds permet souvent de pallier les contraintes liées aux ressources budgétaires nationales, ce qui permet aux ISC de renforcer leurs fonctions d’audit fondamentales, d’investir dans le renforcement des capacités et de moderniser leurs pratiques organisationnelles. Ce soutien est particulièrement efficace lorsqu’il considère les ISC comme des éléments à part entière d’un écosystème plus large de redevabilité publique, comprenant les pouvoirs législatifs, les organes exécutifs, les institutions judiciaires et la société civile, plutôt que comme des institutions isolées. Dans de nombreux cas, l’aide des bailleurs de fonds vient compléter les financements nationaux et contribue à maintenir la dynamique de réforme, en particulier lorsque la marge de manœuvre budgétaire est limitée.

Toutefois, les données recueillies pour le présent rapport ont mis en évidence l’importance de la coordination entre les bailleurs de fonds afin d’éviter les chevauchements d’interventions et de renforcer l’efficacité et la cohérence de l’aide au niveau national. Des mécanismes de coordination améliorés ont été jugés essentiels pour optimiser l’impact, alléger la charge administrative pesant sur les ISC et garantir que l’aide apportée réponde aux besoins prioritaires. Les parties prenantes ont également souligné que le soutien financier pourrait être affecté par les contraintes financières mondiales, ce qui risquerait de limiter la prévisibilité et la durabilité de l’aide extérieure à moyen et long terme.

Par ailleurs, la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide et le Programme d’action d’Accra soulignent que les bailleurs de fonds doivent éviter la mise en place de systèmes parallèles et un soutien fragmenté aux réformes, et que ce soutien doit s’inscrire dans le cadre de stratégies de réforme et d’analyses menées par les pays eux-mêmes (OCDE, 2005[28] ; OCDE, 2008[29]). Les donateurs sont encouragés à acheminer leur aide par l’intermédiaire des systèmes nationaux, même lorsque les capacités sont inégales, et à accepter un niveau de risque fiduciaire adapté, compatible avec le renforcement à long terme de ces systèmes. Il est donc essentiel de renforcer l’écosystème de redevabilité, et en particulier les ISC. Les bailleurs de fonds peuvent contribuer à ces efforts en soutenant les réformes en matière de comptabilité, de contrôle interne et d’audit, ainsi qu’en soutenant et en renforçant l’indépendance et la crédibilité des ISC.

Les bailleurs de fonds pourraient donc recourir davantage aux plateformes de coordination existantes, telles que la coopération INTOSAI-bailleurs de fonds, afin d’harmoniser leurs stratégies, de partager des informations et de favoriser les complémentarités dans le cadre du soutien apporté aux ISC. Les décisions en matière d’aide pourraient s’appuyer de manière plus systématique sur les recommandations, les normes et les bonnes pratiques élaborées par l’INTOSAI et l’OCDE, ce qui aiderait les bailleurs de fonds à identifier les domaines prioritaires et à garantir la cohérence avec les principes internationalement reconnus en matière d’audit du secteur public et de gouvernance.

Les bailleurs de fonds pourraient également adopter une approche plus systémique pour soutenir les ISC et tenir compte du contexte institutionnel et juridique plus large dans lequel celles-ci opèrent. Il s’agit notamment de garantir la cohérence avec les cadres juridiques, de renforcer la coordination institutionnelle avec les principaux acteurs de la responsabilisation et de prendre en compte le rôle des facteurs informels, tels que les dynamiques politico-économiques et la culture organisationnelle, qui peuvent influer sur la mise en œuvre et l’efficacité des réformes. L’Encadré ‎2.15 en est un exemple.

Encadré ‎2.15. Engagement international : Le cas de la Cour des comptes de Sao Tomé-et-Principe

En août 2023, l’Assemblée nationale de Sao Tomé-et-Principe a approuvé une réforme de la loi organique de la Cour des comptes avec 35 voix pour et 19 contre. La réforme a ensuite été promulguée par le pouvoir exécutif le 8 septembre 2023 sous le numéro de loi 01/23. Le cadre juridique révisé a introduit des changements susceptibles d’avoir des répercussions sur le mandat et l’indépendance de la Cour des comptes.

Tout au long du processus législatif, l’Initiative de développement de l’INTOSAI (IDI), en collaboration avec des partenaires de développement et des institutions financières internationales, a suivi de près cette réforme et a mené des échanges sur son impact potentiel sur l’indépendance de l’ISC. Dans le cadre de cette mission, l’IDI a collaboré avec le FMI pour mener une évaluation de la loi organique de 2023, en mettant l’accent sur ses implications pour l’indépendance et le fonctionnement de la Cour des comptes.

Cette évaluation a permis de définir les nouvelles conditions du programme soutenu par le FMI pour Sao Tomé-et-Principe. Ce document a fourni une base analytique pour l’action du FMI sur les questions liées à l’indépendance des institutions supérieures de contrôle, notamment : (i) approfondir la compréhension de la manière dont le cadre juridique est appliqué dans la pratique, notamment en ce qui concerne l’audit préalable, l’audit combiné, l’audit a posteriori et les fonctions juridictionnelles ; et (ii) examiner la cohérence entre le mandat de la Cour des comptes et d’autres cadres législatifs pertinents, tels que la législation relative aux marchés publics.

Cette collaboration montre comment les organisations internationales et professionnelles peuvent associer expertise technique et dialogue politique pour soutenir des réformes qui favorisent l’indépendance des ISC, tout en renforçant les procédures juridiques nationales et les mandats institutionnels. Elle met en avant le rôle d’une action mondiale coordonnée dans la promotion d’institutions de contrôle public efficaces et indépendantes.

Source : Compilé par l’OCDE et l’IDI à partir d’entretiens et d’une analyse documentaire.

2.4.3. L’indépendance des ISC peut tirer parti de l’indépendance renforcée d’autres institutions de contrôle et y contribuer

Les ISC s’inscrivent dans un réseau plus large d’institutions de contrôle public, comprenant des organismes publics et privés dont les activités sont interdépendantes et régies par la loi. Aux côtés des autorités de régulation, des banques centrales, des médiateurs, des agences de lutte contre la corruption et d’autres organismes de contrôle autonomes, les ISC partagent des principes opérationnels fondamentaux : des décisions fondées sur des critères techniques, des mandats axés sur l’intérêt général plutôt que sur des priorités politiques ou privées, ainsi que la nécessité d’assurer la stabilité et de se prémunir contre toute ingérence extérieure. Une approche écosystémique de la redevabilité reconnaît que l’efficacité et l’indépendance des ISC sont étroitement liées à l’indépendance et à la crédibilité de ces institutions homologues, et qu’une supervision coordonnée renforce l’ensemble de l’écosystème de redevabilité.

Dans l’ensemble de ces institutions, l’indépendance repose sur des conditions fondamentales similaires, notamment un mandat clair et juridiquement garanti, un accès assuré à l’information, ainsi que des ressources financières, humaines et matérielles suffisantes. Si ces besoins sont largement partagés, les défis liés à l’indépendance varient selon le contexte institutionnel. Les autorités de régulation, par exemple, sont exposées à un risque accru d’influence de la part des entités qu’elles réglementent (OCDE, 2016[30]), tandis que les services d’audit interne doivent préserver l’objectivité de leur jugement et garantir des lignes hiérarchiques appropriées afin de maintenir leur crédibilité. Les formes et l’intensité des pressions exercées par les acteurs politiques, économiques ou managériaux varient en fonction des modalités organisationnelles et des cadres de gouvernance.

À son tour, l’interaction entre les institutions autonomes est essentielle pour garantir la redevabilité publique. Par exemple, les ISC contrôlent généralement les autorités de régulation, tandis que ces dernières s’appuient sur les conclusions de ces contrôles pour identifier et atténuer les risques. Les organismes d’audit interne du secteur public pourraient coordonner leurs activités avec celles des ISC afin d’éviter les doubles emplois et de promouvoir des normes de qualité cohérentes, tandis que les fonctions d’audit interne du secteur privé opèrent dans le cadre réglementaire défini par les autorités sectorielles. Malgré ces liens, les institutions adoptent des approches différentes pour mesurer l’impact et démontrer la valeur de leur travail.

Les parties prenantes et les ISC consultées au cours du processus de collecte de données ont souligné que l’indépendance des ISC devait être évaluée dans le cadre d’un système plus large d’institutions de contrôle, en accord avec les conditions d’indépendance d’organismes homologues tels que les autorités de régulation, les agences de lutte contre la corruption et les parquets. L’établissement de relations fructueuses avec ces institutions était considéré comme essentiel pour remplir les missions qui leur étaient confiées et renforcer leur crédibilité. Les parties prenantes consultées ont également mis en avant les possibilités d’apprentissage mutuel, notamment en ce qui concerne les stratégies visant à promouvoir et à protéger l’indépendance institutionnelle.

Au cours des échanges avec les parties prenantes dans le cadre du Projet mondial, d’autres institutions de contrôle ont souligné l’intérêt de disposer de mécanismes structurés pour échanger les bonnes pratiques et ont mis en évidence l’absence, au niveau mondial, de cadres de référence comparables à l’INTOSAI pour de nombreuses institutions homologues.

Ainsi, au niveau international, l’INTOSAI pourrait partager son expérience en matière d’élaboration de normes, d’outils d’évaluation et de mécanismes de coopération, tels que le Cadre de mesure de la performance des ISC (SAI PMF, Performance Measurement Framework, ou ISC PMF), le SIRAM et la coopération entre l’INTOSAI et les bailleurs de fonds, avec d’autres institutions de contrôle afin de soutenir le renforcement des capacités et la promotion de l’indépendance. Par ailleurs, les normes de l’OCDE et ses indicateurs d’intégrité publique (IIP) apportent des éclairages complémentaires sur l’efficacité des acteurs chargés de la responsabilisation dans l’ensemble du secteur public, notamment les instances de contrôle externe, l’audit interne et le pouvoir judiciaire. Le futur indicateur de contrôle externe permettra d’améliorer encore la capacité à évaluer ces acteurs dans leur ensemble, offrant ainsi une vision plus globale de l’efficacité du contrôle et de l’écosystème de redevabilité plus large.

Au niveau national, il serait possible de favoriser une coordination explicite et structurée entre les ISC et les autres institutions de contrôle dans le cadre d’une approche globale axée sur l’écosystème de la redevabilité, tout en respectant pleinement le mandat, l’autonomie décisionnelle et l’indépendance institutionnelle de chacune d’entre elles. Cette coordination pourrait être favorisée par la mise en place de mécanismes clairement définis, en particulier lorsque la coordination n’est pas prévue par les cadres juridiques, tels que des groupes de travail interinstitutionnels, des accords de partage d’informations ou des ateliers conjoints, qui clarifient les rôles, favorisent un dialogue régulier et permettent l’échange en temps opportun d’informations sur les risques systémiques, les nouveaux enjeux en matière d’intégrité ou encore les défis transversaux liés à la redevabilité. Ces dispositions devraient être conçues de manière à renforcer la complémentarité entre les institutions, à faciliter l’apprentissage mutuel en matière de préservation de l’indépendance et à réduire les chevauchements existants, tout en évitant les doubles emplois ou toute atteinte aux responsabilités décisionnelles.

Références

[27] Canadian House of Commons (2025), « The Accounts of Canada », dans Janse, E. et J. LeBlanc (dir. pub.), House of Commons Procedure and Practice, https://www.ourcommons.ca/procedure/procedure-and-practice-4/ch18-8-e.html (consulté le 20 février 2026).

[25] Deutscher Bundestag (s.d.), The Budget Committee, https://www.bundestag.de/en/parliament/function/legislation/18budgcomm-245886 (consulté le 20 février 2026).

[3] Estonian Ministry of Finance (2025), Public sector accounting and consolidation process, Estonia, World Bank CFRR, https://cfrr.worldbank.org/node/5111? (consulté le 3 avril 2026).

[6] FMI (2019), The Fiscal Transparency Code, Fonds monétaire international, https://www.imf.org/external/np/fad/trans/Code2019.pdf (consulté le 3 avril 2026).

[4] FMI (2018), Fiscal Transparency Handboo, Fonds monétaire international, Département des affaires budgétaires, https://doi.org/10.5089/9781484331859.069.

[26] GAO (s.d.), The Report Process, U.S Government Accountability Office, https://www.gao.gov/about/what-gao-does/reports-testimonies (consulté le 20 février 2026).

[10] Gerson, D. (2020), « Leadership for a high performing civil service: Towards senior civil service systems in OECD countries », OECD Working Papers on Public Governance, n° 40, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/ed8235c8-en.

[1] IDI (2025), Guidance on Supreme Audit Institutions’ Engagement with Stakeholders, INTOSAI Development Initiative, https://idi.no/resource/697-idi-sais-engaging-with-stakeholders-guide/ (consulté le 20 février 2026).

[16] Krafchik, W. (2025), Fixing Fiscal Ecosystems: Can Accountability Actors Step Up?, de Renzio, Paolo, https://taicollaborative.org/fixing-fiscal-ecosystems-can-accountability-actors-step-up (consulté le 20 février 2026).

[12] Légifrance – Service public de la diffusion du droit (2022), Ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022 relative au régime de responsabilité financière des gestionnaires publics, https://www.legifrance.gouv.fr/dossierlegislatif/JORFDOLE000045402648/ (consulté le 4 mars 2026).

[13] Légifrance – Service public de la diffusion du droit (2022), Rapport au Président de la République relatif à l’ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022 relative au régime de responsabilité financière des gestionnaires publics, Légifrance – Service public de la diffusion du droit.

[17] Letsebe, K. (2025), « Auditor-General’s Lindiwe Miyambu sets high standards across public sector », CHRO South Africa, https://chro.co.za/articles/auditor-generals-lindiwe-miyambu-sets-high-standards-across-public-sector/ (consulté le 13 février 2026).

[15] Morgner, M. et M. Chêne (2015), Legislative Oversight - The Role of Parliaments in External Oversight, Transparency International, https://knowledgehub.transparency.org/guide/topic-guide-on-external-audit-and-oversight/5102? (consulté le 20 février 2026).

[20] OAG, New Zealand (2016), Assessing the performance of the Office of the Auditor-General against International Standards, Office of the Auditor-General, New Zealand, Wellington, https://oag.parliament.nz/2016/sai-pmf/detailed-assessment/part4.htm? (consulté le 20 février 2026).

[2] OCDE (2024), « Enhancing co-operation between internal and external auditors: Towards a well-co-ordinated and strengthened public sector audit to ensure public accountability », OECD Public Governance Policy Papers, n° 67, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/0d4976ed-en.

[21] OCDE (2023), « OECD Best Practices for Parliaments in Budgeting », OECD Journal on Budgeting, vol. 2023/1, https://doi.org/10.1787/33109e15-en (consulté le 20 février 2026).

[11] OCDE (2023), The Principles of Public Administration, OCDE, Paris, https://www.sigmaweb.org/content/dam/sigma/en/publications/reports/2023/11/the-principles-of-public-administration_5e68f805/7f5ec453-en.pdf (consulté le 3 avril 2026).

[7] OCDE (2020), Manuel de l’OCDE sur l’intégrité publique, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/84581cb5-fr.

[30] OCDE (2016), Being an Independent Regulator, The Governance of Regulators, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264255401-en.

[5] OCDE (2014), « Recommandation du Conseil sur les Principes relatifs aux institutions budgétaires indépendantes », Instruments juridiques de l’OCDE, OECD/LEGAL/0401, OCDE, Paris, https://legalinstruments.oecd.org/fr/instruments/OECD-LEGAL-0401 (consulté le 20 février 2026).

[29] OCDE (2008), Accra Agenda for Action, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264098107-en.

[28] OCDE (2005), Paris Declaration on Aid Effectiveness, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264098084-en.

[18] Official Journal of the European Communities (OJEC) (1977), Council Decision 77/656/EEC, Euratom, ECSC (18 October 1977).

[22] Parliamentary Budget Office, Australia (s.d.), About the PBO, https://www.pbo.gov.au/about-the-pbo (consulté le 20 février 2026).

[19] Senado de la República del Paraguay (2021), El Senado definió ternas para ocupar cargos de contralor y subcontralor de la República, Senado de la República del Paraguay, https://www.senado.gov.py/index.php/noticias/noticias-presidencia/8492-el-senado-definio-ternas-para-ocupar-cargos-de-contralor-y-subcontralor-de-la-republica-2021-09-02-16-51-38 (consulté le 5 mars 2026).

[8] State Audit Office of Georgia (2022), SAO presented the Audit Recommendations Implementation Monitoring System (ARIS) to the Parliament, https://sao.ge/en/2022051805568194en.html (consulté le 4 mars 2026).

[9] Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (2025), Planes de mejoramiento, https://www.superservicios.gov.co/Nuestra-entidad/Control-interno/Planes-de-mejoramiento (consulté le 4 mars 2026).

[24] Transparency International (2023), Strengthening parliamentary oversight: Key findings and recommendations from multi-country assessments, https://www.transparency.org/en/publications/strengthening-parliamentary-oversight (consulté le 4 mars 2026).

[23] Union interparlementaire/PNUD (2017), Global Parliamentary Report 2017, L’Union interparlementaire/Programme des Nations unies pour le développement, https://www.undp.org/publications/global-parliamentary-report-2017 (consulté le 20 février 2026).

[14] United Nations (2019), Abu Dhabi declaration on enhancing collaboration between the supreme audit institutions and anti-corruption bodies to more effectively prevent and fight corruption, The Conference of the States Parties to the United Nations Convention against Corruption.