Este capítulo define la colusión en las licitaciones, describiendo sus distintas formas, las condiciones de mercado que pueden propiciarla y los mecanismos de compensación que los miembros de un cártel pueden utilizar para repartirse los beneficios ilícitos. También pone de relieve su relación con otras conductas ilícitas, como la corrupción. Por último, el capítulo subraya que las autoridades de competencia deben cooperar con los organismos de contratación pública, así como con otras entidades públicas cuando sea necesario, como las autoridades de auditoría y anticorrupción y las fuerzas policiales encargadas de investigar delitos económicos y financieros, en consonancia con la Recomendación de la OCDE sobre la lucha contra la colusión en las licitaciones.
Directrices de la OCDE para combatir la colusión en las licitaciones públicas (actualización de 2025)
Resumen
La colusión en las licitaciones se produce cuando empresas que, en condiciones normales, se esperaría que compitieran entre sí conspiran (por lo general de forma secreta) para elevar los precios o reducir la calidad de los bienes, servicios u obras adquiridos mediante un proceso de licitación1. La colusión en las licitaciones es una práctica ilegal en todos los Adherentes y puede ser investigada y sancionada conforme a la legislación y las normas de competencia. En muchos Adherentes, además, constituye un delito penal. La Recomendación de la OCDE sobre la lucha contra la colusión en las licitaciones [OECD/LEGAL/0396] reconoce que “la colusión en las licitaciones, constituye una de las infracciones más graves del derecho de la competencia, al perjudicar al comprador público mediante el aumento de precios, la reducción de la calidad, el establecimiento de restricciones de producción o cuotas, o el reparto o división de mercados, haciendo que los bienes y servicios resulten inaccesibles o innecesariamente costosos para los compradores públicos, en detrimento de los usuarios finales de los bienes y servicios públicos y de los contribuyentes”.
Las organizaciones públicas y privadas recurren con frecuencia a procesos de licitación competitiva para obtener precios más bajos y/o una mejor calidad e innovación, resultados que se alcanzan cuando las empresas2 compiten de manera efectiva (es decir, cuando fijan sus condiciones de forma honesta e independiente). La colusión en las licitaciones puede resultar especialmente perjudicial en la contratación pública, ya que afecta al Estado y a los contribuyentes, reduce la confianza pública en el proceso competitivo y socava los beneficios de un mercado competitivo. Los riesgos de la colusión en las licitaciones y, por ende, los beneficios de aplicar estas Directrices, son pertinentes tanto para las entidades de contratación pública como privada3 al convocar licitaciones. Las Directrices contienen principios generales que deben adaptarse a cada procedimiento de contratación y no tienen carácter exhaustivo.
Las conspiraciones de colusión en las licitaciones pueden adoptar múltiples formas, todas las cuales obstaculizan los esfuerzos de los compradores —como los gobiernos nacionales y locales y las empresas de propiedad estatal— por obtener bienes, servicios y obras con la mejor relación calidad‑precio. Un enfoque habitual en estas conspiraciones consiste en aumentar el precio o reducir la calidad o el nivel de innovación de la oferta ganadora, con el objetivo de incrementar los beneficios del licitador adjudicatario.
Para que las empresas logren coludirse con éxito, deben acordar un curso de acción común para la implementación del acuerdo colusorio. Asimismo, suelen supervisar el cumplimiento de dicho acuerdo por parte de las demás empresas y establecer mecanismos para sancionar a aquellas que se desvíen. Aunque las empresas pueden acordar la aplicación de esquemas de colusión en las licitaciones de diversas maneras, normalmente recurren a una o varias de las estrategias que se detallan a continuación:
Ofertas de cobertura. Las ofertas de cobertura (también denominadas complementarias, de cortesía, o simbólicas) constituyen una de las formas más frecuentes de implementar esquemas de colusión en las licitaciones. Se presentan cuando las empresas acuerdan presentar ofertas que incluyen al menos uno de los siguientes elementos: (1) un competidor presenta una oferta más elevada que la del ganador designado; (2) un competidor presenta una oferta que se sabe excesivamente alta para ser aceptada; o (3) un competidor presenta una oferta con condiciones especiales que se sabe resultan inaceptables para el comprador. Estas ofertas tienen por objeto aparentar la existencia de competencia real.
Supresión de ofertas. Los esquemas de supresión de ofertas implican acuerdos entre competidores mediante los cuales una o varias empresas aceptan abstenerse de presentar ofertas o retirar una oferta previamente presentada, de modo que la oferta del ganador designado resulte adjudicada. En esencia, la supresión de ofertas supone que una empresa no presenta una oferta para su consideración final. Un supuesto particular es el boicot colectivo, en el que los potenciales licitadores acuerdan no presentar ofertas con el fin de inducir a la autoridad de contratación a modificar las condiciones del pliego o a adjudicar el contrato a una empresa sin licitación.
Rotación de ofertas. En los esquemas de rotación de ofertas, las empresas coludidas continúan participando en las licitaciones, pero acuerdan turnarse para resultar adjudicatarias. La forma de aplicar estos acuerdos puede variar. Por ejemplo, los participantes pueden decidir asignar a cada empresa valores monetarios aproximadamente equivalentes en un conjunto de contratos determinado, o distribuir los volúmenes en función del tamaño o de la cuota de mercado de cada empresa.
Asignación de mercado. En los esquemas de asignación de mercado, los competidores se reparten el mercado y acuerdan no competir por determinados clientes, zonas geográficas, licitaciones o bienes, servicios u obras. Por ejemplo, pueden acordar no presentar ofertas (o presentar únicamente ofertas de cobertura) en contratos o lotes atribuidos a un licitador específico. A cambio, ese competidor se abstendrá de competir en relación con otros clientes asignados a las demás empresas en el acuerdo.
Estas técnicas no son excluyentes entre sí. Por ejemplo, las ofertas de cobertura pueden utilizarse conjuntamente con esquemas de rotación de ofertas. Estas estrategias pueden dar lugar a patrones identificables que los responsables de la contratación pública pueden detectar mediante métodos tradicionales o herramientas más avanzadas, incluidas herramientas digitales, con el fin de descubrir esquemas de colusión en las licitaciones.
Los esquemas de colusión en las licitaciones suelen incluir mecanismos destinados a repartir y distribuir los beneficios del cártel entre los participantes. Estos mecanismos de compensación pueden desempeñar un papel importante para desalentar conductas desviadas o el incumplimiento de los acuerdos colusorios. Por ejemplo, los competidores que aceptan no presentar ofertas o presentar ofertas perdedoras pueden recibir subcontratos o contratos de suministro por parte del licitador designado como ganador. Los acuerdos de colusión en las licitaciones de larga duración pueden emplear métodos más elaborados para asignar la adjudicación de contratos, así como para supervisar y repartir los beneficios derivados de la colusión a lo largo de meses o años.
La colusión en las licitaciones también puede incluir pagos monetarios por parte del licitador designado como ganador a uno o varios de los participantes en la colusión. Estos pagos pueden adoptar diversas formas, desde transferencias directas de efectivo hasta métodos más encubiertos, facilitados mediante facturas fraudulentas por bienes, obras o servicios que en realidad no se han prestado.
La colusión en las licitaciones puede combinarse con otras conductas, en particular cuando existe una “persona interna” corrupta dentro de la autoridad de contratación, que puede facilitar el funcionamiento y la estabilidad de un cártel de colusión en las licitaciones. A cambio, dicha persona puede recibir recompensas económicas u otro tipo de beneficios. Por ello, la colusión en las licitaciones puede ir asociada a otras infracciones, como la corrupción o el fraude. Estas interrelaciones entre la colusión en las licitaciones y otras actividades ilícitas hacen necesario sensibilizar a las autoridades encargadas de la aplicación de la ley sobre sus respectivos ámbitos, fomentar una estrecha cooperación entre ellas y establecer incentivos para la autodenuncia de las infracciones (por ejemplo, mediante programas de clemencia en el caso de la colusión en las licitaciones).
Aunque la colusión en las licitaciones puede producirse en cualquier sector económico, se ha constatado que determinados factores de oferta y demanda pueden facilitar la colusión. Cuando algunos de estos factores están presentes, las autoridades de contratación y de competencia deben extremar la vigilancia. Las características del mercado no son siempre exógenas, ya que el diseño de las licitaciones y de los contratos puede influir en su configuración.
1.4.1. Características del lado de la oferta
Elevada concentración del mercado. La colusión en las licitaciones es más probable cuando existe un número reducido de proveedores relevantes. Cuanto menor sea el número de oferentes, más fácil resulta alcanzar acuerdos colusorios.
Simetría entre los participantes del mercado. Cuando las empresas tienen estructuras de costes similares, capacidades comparables, niveles de inversión en investigación y desarrollo, cuotas de mercado u otras características análogas, puede resultar más sencillo acordar e implementar estrategias colusorias. La estabilidad prolongada de las cuotas de mercado puede ser un indicio de un entorno propicio para la colusión.
Escasa o nula entrada. Cuando pocas empresas han entrado recientemente o es poco probable que lo hagan debido a barreras de entrada elevadas, la presión competitiva de nuevos entrantes es limitada. Estas barreras pueden favorecer la colusión en las licitaciones.
Las perturbaciones económicas y la retracción de los mercados pueden generar incentivos para que los proveedores recurran a la colusión a fin de compensar pérdidas de ingresos. Sin embargo, una demanda decreciente también puede dificultar la sostenibilidad de los acuerdos colusorios, al aumentar los incentivos a desviarse para obtener ganancias a corto plazo.
Asociaciones sectoriales o profesionales. Estas asociaciones agrupan a miembros de un sector con intereses comunes y, en principio, persiguen fines legítimos como la estandarización o la innovación. No obstante, también pueden ser utilizadas para facilitar contactos y acuerdos colusorios entre empresas.
Bienes, obras o servicios idénticos o simples. Cuando los productos o servicios son homogéneos o poco diferenciados, resulta más sencillo establecer estructuras de precios comunes y alcanzar acuerdos colusorios.
Ausencia o escasez de productos, obras o servicios sustitutos. Cuando existen pocos o ningún sustituto adecuado, o cuando el objeto del contrato se define de manera demasiado restrictiva, las empresas que pretenden coludirse cuentan con mayor seguridad de que el comprador dispone de pocas alternativas viables, lo que facilita la elevación de precios.
Escasa o nula innovación. La ausencia de innovación favorece la homogeneidad de los productos o servicios, lo que facilita los acuerdos colusorios y su mantenimiento en el tiempo. Por el contrario, la innovación incrementa la probabilidad de competencia efectiva y dificulta la colusión.
Homogeneidad social y atributos comunes. La existencia de características sociales similares entre los profesionales de un sector puede facilitar la formación y estabilidad de cárteles, al aumentar la confianza y la familiaridad entre los participantes. Las redes informales, como asociaciones de antiguos alumnos, grupos empresariales locales o asociaciones deportivas y culturales, pueden servir como espacios para la coordinación colusoria.
1.4.2. Características del lado de la demanda
Demanda previsible. Un flujo constante y predecible de demanda, especialmente por parte del sector público, tiende a aumentar el riesgo de colusión, ya que facilita la alternancia entre adjudicatarios. Cambios significativos en la demanda pueden desestabilizar acuerdos existentes.
Licitaciones repetitivas. Las compras recurrentes, en particular cuando se realizan licitaciones similares en plazos cercanos, incrementan las posibilidades de colusión. La frecuencia y similitud de las licitaciones facilita la asignación de contratos entre los miembros del cártel y permite sancionar a quienes incumplen los acuerdos.
Predominio del criterio precio. Cuando las entidades contratantes priorizan ofertas estandarizadas en términos de calidad, tecnología o condiciones comerciales y centran la adjudicación principalmente en el precio, se facilita la colusión, dado que el precio constituye un criterio simple y directo sobre el cual coordinarse.
La Recomendación de la OCDE sobre la lucha contra la colusión en las licitaciones [OECD/LEGAL/0396] establece que las autoridades de competencia deben “proporcionar u ofrecer apoyo para establecer programas de formación” sobre la colusión en las licitaciones y “mantener una relación continua” con las autoridades de contratación y otras entidades públicas mediante mecanismos de cooperación formales e informales. Además, el marco jurídico debe permitir la estandarización de los datos de contratación pública y facultar a las autoridades de competencia para solicitar y recibir dichos datos.
En particular, las autoridades de competencia deberían considerar la adopción de las siguientes medidas para aplicar estas disposiciones de la Recomendación:
En su caso, colaborar con los responsables de la formulación de políticas y, cuando sea necesario, proponer modificaciones del marco jurídico que permitan la estandarización de los datos de contratación pública y faculten a las autoridades de competencia para solicitarlos y recibirlos.
Cooperar con las autoridades de contratación para implantar programas periódicos de formación dirigidos a los responsables de la contratación pública sobre la colusión en las licitaciones y la detección de cárteles. Dichos programas deberían abarcar conceptos y requisitos del derecho de la competencia, la estandarización y recopilación de información de contratación, el uso de herramientas para identificar patrones de colusión, las sanciones aplicables, las políticas de clemencia y de denuncia anónima, las competencias de la autoridad de competencia y los canales de contacto. Cuando sea necesario, estos programas pueden contar con el apoyo de expertos externos, académicos o personal de otras autoridades de competencia.
Elaborar directrices y mejores prácticas para combatir la colusión en las licitaciones y promover la competencia en la contratación pública, en consonancia con las presentes Directrices y las listas que se exponen a continuación.
Establecer relaciones de cooperación interinstitucional con otras autoridades cuando sea necesario, como autoridades de contratación, auditoría y lucha contra la corrupción, fuerzas policiales encargadas de investigar delitos económicos y financieros, y fiscalías. A tal efecto, pueden crearse grupos de trabajo u otros mecanismos de comunicación para facilitar la detección de la colusión, intercambiar experiencias, definir la información que puede compartirse y la asistencia que puede prestarse en investigaciones en materia de competencia, así como, en su caso, promover el intercambio de personal.
Suscribir y aplicar instrumentos de cooperación nacionales e internacionales con las autoridades o instituciones pertinentes, como acuerdos u otros mecanismos que faciliten el intercambio de datos entre autoridades de competencia y de contratación pública, garantizando al mismo tiempo la protección de la información confidencial.
← 1. En estas Directrices, los términos «proceso de licitación», «proceso de contratación» y «procedimiento de licitación» se utilizan indistintamente.
← 2. En estas Directrices, el término «empresa» incluye a las personas físicas que participan en un proceso de contratación pública.
← 3. En estas Directrices, los términos «comprador», «contratante», «contratación», «contratar» y «autoridad de contratación» se utilizan indistintamente.