Οι υπάλληλοι των αναθετουσών αρχών βρίσκονται στην πρώτη γραμμή του εντοπισμού φαινομένων νόθευσης διαγωνισμών και μπορούν να είναι κατάλληλα προετοιμασμένοι να εντοπίσουν και να αναφέρουν ενδείξεις νόθευσης διαγωνισμών στις αρχές ανταγωνισμού. Το παρόν κεφάλαιο παρουσιάζει έναν «κατάλογο σημείων ελέγχου για τον εντοπισμό της νόθευσης διαγωνισμών στις δημόσιες συμβάσεις»), ο οποίος περιλαμβάνει ορισμένες προειδοποιητικές ενδείξεις (“red flags”) που βοηθούν στον εντοπισμό και την αναφορά μηχανισμών νόθευσης διαγωνισμών. Στις προειδοποιητικές ενδείξεις περιλαμβάνονται ασυνήθιστα μοτίβα υποβολής προσφορών και τιμολόγησης, καθώς και ύποπτες συμπεριφορές και δηλώσεις των προσφερόντων. Συνιστάται η αναφορά υπονοιών νόθευσης διαγωνισμών στην αρμόδια αρχή ανταγωνισμού.
Κατευθυντήριες γραμμές του ΟΟΣΑ για την καταπολέμηση των συμπράξεων στις δημόσιες συμβάσεις (επικαιροποίηση του 2025)
Περίληψη
Οι συμφωνίες νόθευσης διαγωνισμών εντοπίζονται δύσκολα, καθώς συνήθως αποτελούν αντικείμενο μυστικής διαβούλευσης. Απαιτείται αναζήτηση ενδείξεων, όπως ασυνήθιστες προσφορές ή μοτίβα τιμολόγησης ή ύποπτες δηλώσεις ή ενέργειες υποψηφίου. Χρειάζεται εγρήγορση καθ’ όλη τη διάρκεια της διαδικασίας σύναψης συμβάσεων, καθώς και κατά τη διάρκεια της έρευνας αγοράς.
Η Σύσταση του ΟΟΣΑ για την καταπολέμηση της νόθευσης διαγωνισμών στο τομέα των δημοσίων συμβάσεων [OECD/LEGAL/0396] προβλέπει ότι οι αρχές ανταγωνισμού θα πρέπει να συνεργάζονται με τις αναθέτουσες και άλλες αρμόδιες αρχές ως προς την ενίσχυση της ευαισθητοποίησης σχετικά με τις προειδοποιητικές ενδείξεις νόθευσης διαγωνισμών.
Οι προειδοποιητικές ενδείξεις μπορεί να είναι, μεταξύ άλλων, εκείνες που αναφέρονται στις ενότητες 3.1 έως 3.5 κατωτέρω, και συνοψίζονται στο Σχήμα 3.1. Το Σχήμα 3.2. συνοψίζει τα μέτρα που μπορούν να λαμβάνουν οι αρμόδιοι για τις δημόσιες συμβάσεις υπάλληλοι εάν υποπτεύονται νόθευση διαγωνισμού.
Ορισμένα μοτίβα και επαναλαμβανόμενες πρακτικές κατά την υποβολή προσφορών υποδηλώνουν το ενδεχόμενο νόθευσης διαγωνισμού. Τα μοτίβα υποβολής προσφορών και η συχνότητα με την οποία οι επιχειρήσεις κερδίζουν ή χάνουν αναθέσεις συμβάσεων μπορούν να υποδηλώνουν νόθευση διαγωνισμών. Η υπεργολαβία και η από κοινού υποβολή προσφορών μπορούν επίσης να εγείρουν ζητήματα ανταγωνισμού. Ακολουθούν ορισμένα παραδείγματα προειδοποιητικών ενδείξεων:
Ο επιτυχών προσφέρων είναι συχνά ο ίδιος προμηθευτής .
Διαπιστώνεται γεωγραφική κατανομή επιλεγεισών προσφορών. Ορισμένοι υποψήφιοι καθίστανται ανάδοχοι μόνο σε συγκεκριμένες γεωγραφικές περιοχές.
Οι τακτικοί προμηθευτές δεν υποβάλλουν προσφορές σε διαγωνισμό για τον οποίο κανονικά αναμένεται να υποβάλουν προσφορές, αλλά καθίστανται υπεργολάβοι ή συνεχίζουν να συμμετέχουν σε άλλους διαγωνισμούς.
Ορισμένοι προμηθευτές επιλέγουν ξαφνικά ή συχνά να αποσύρουν τις υποβληθείσες προσφορές τους.
Ορισμένες επιχειρήσεις υποβάλλουν πάντα προσφορές, αλλά ποτέ δεν αναδεικνύονται ανάδοχοι.
Επιχειρήσεις φαίνεται να αναλαμβάνουν προμήθειες εκ περιτροπής.
Δύο ή περισσότερες επιχειρήσεις υποβάλλουν κοινή προσφορά παρόλο που στο παρελθόν έχουν υποβάλει ανεξάρτητες προσφορές σε παρόμοιους διαγωνισμούς και/ή στην πράξη η σύμβαση μπορεί να εκτελεστεί από μία από αυτές.
Μια σταθερή ομάδα προσφερόντων υποβάλλει ελλιπείς ή μη ανταποκρινόμενες στις απαιτήσεις προσφορές.
Τα έγγραφα προσφορών ανταγωνιστών θα πρέπει να ελέγχονται για τυχόν ενδείξεις ότι συντάχθηκαν από το ίδιο πρόσωπο ή ότι συντάχθηκαν από κοινού. Ακολουθούν παραδείγματα προειδοποιητικών ενδείξεων:
Πανομοιότυπα λάθη σε προσφορές που υποβλήθηκαν από διαφορετικές επιχειρήσεις, όπως ορθογραφικά και/ή συντακτικά λάθη ή λανθασμένοι υπολογισμοί, λανθασμένη ταξινόμηση εγγράφων ή στοιχείων ή εσφαλμένη αρίθμηση σελίδων. Επίσης, οι προσφέροντες δεν διορθώνουν τα λάθη όταν τους ζητείται από την αναθέτουσα αρχή.
Πανομοιότυπες προσφορές, προσφορές με παρόμοια μορφοποίηση ή μεταδεδομένα. Οι αρχές θα πρέπει να να έχουν δυνατότητα πρόσβασης σε ψηφιακές εκδόσεις των προσφορών. Οι προειδοποιητικές ενδείξεις μπορεί να περιλαμβάνουν προσφορές που έχουν υποβληθεί από την ίδια διεύθυνση IP, έγγραφα από διαφορετικούς προσφέροντες που δημιουργήθηκαν από τον ίδιο συντάκτη ή/και έγγραφα από διαφορετικούς προσφέροντες που δημιουργήθηκαν την ίδια ή σχεδόν την ίδια χρονική στιγμή.
Το ίδιο πρόσωπο υποβάλλει προσφορές για λογαριασμό ανταγωνιστών.
Στα έγγραφα προσφοράς μιας επιχείρησης υπάρχει ρητή αναφορά σε προσφορές ανταγωνιστών ή χρησιμοποιούνται τα στοιχεία άλλου προσφέροντος, όπως ταχυδρομική ή ηλεκτρονική διεύθυνση, λογότυπο ή αριθμό τηλεφώνου.
Οι προσφορές ορισμένων υποψηφίων είναι ελλιπείς (π.χ. έλλειψη εγγυητικής επιστολής) ή εσφαλμένες παρά το γεγονός ότι οι ίδιοι έχουν υποβάλει πλήρεις φακέλους προσφορών σε παρόμοιους προηγούμενους διαγωνισμούς.
Διαφορετικές προσφορές περιέχουν πανομοιότυπες εκτιμήσεις κόστους ορισμένων στοιχείων ή προσφέρουν πανομοιότυπους δευτερεύοντες όρους, όπως όρους ασφάλισης και εγγυήσεων.
Διαπιστώνονται αντίστοιχες προσαρμογές σε διαφορετικές προσφορές .
Ορισμένες προσφορές περιέχουν λιγότερες λεπτομέρειες από τις απαιτούμενες ή αναμενόμενες ή παρέχουν άλλες ενδείξεις ότι δεν είναι γνήσιες.
Ανταγωνιστικές προσφορές υποβάλλονται από κοινού ή σε πολύ σύντομο χρονικό διάστημα.
Η σειρά με την οποία ορισμένοι ανταγωνιστές υποβάλλουν προσφορές είναι πάντα η ίδια σε διαφορετικούς διαγωνισμούς.
Ορισμένοι προσφέροντες δηλώνουν την ίδια διεύθυνση ή/και έδρα επιχείρησης, έχουν τον ίδιο ασφαλιστικό διαμεσολαβητή ή/και αναλαμβάνουν οικονομικές υποχρεώσεις ο ένας για λογαριασμό του άλλου.
Οι τιμές των προσφορών μπορούν να χρησιμοποιούνται ως ένδειξη που μπορεί να συμβάλλει στην αποκάλυψη μιας παράνομης σύμπραξης, εάν υποδηλώνουν συντονισμό μεταξύ επιχειρήσεων. Ακολουθούν ορισμένα παραδείγματα προειδοποιητικών ενδείξεων:
Ξαφνικές ή/και πανομοιότυπες αυξήσεις των τιμών προσφοράς που δεν μπορούν να εξηγηθούν από αυξήσεις του κόστους ή των τιμών της αγοράς.
Αναμενόμενες εκπτώσεις εξαφανίζονται ξαφνικά ή περιορίζονται σημαντικά.
Ορισμένες εκπτώσεις τιμών είναι χαμηλότερες από εκείνες που προσφέρονται συνήθως σε άλλους διαγωνισμούςστην ίδια αγορά.
Οι τιμές παραμένουν ίδιες για μεγάλο χρονικό διάστημα, παρότι η αγορά ή οι όροι του διαγωνισμού έχουν αλλάξει.
Ίδια τιμολόγηση παρότι οι τιμές ήταν προηγουμένως διαφορετικές.
Οι διαφορές στις τιμές που υποβάλλουν οι προσφέροντες είναι σταθερές και επαναλαμβανόμενες σε διαφορετικούς διαγωνισμούς ή υπάρχουν ενδείξεις χρήσης κάποιου μαθηματικού τύπου για τον υπολογισμό διαφορετικών τιμών προσφοράς.
Παρατηρείται μεγάλη διαφορά μεταξύ της τιμής μιας επιτυχούς προσφοράς και των λοιπών προσφορών ή η δεύτερη και οι επόμενες προσφορές είναι παραπλήσιες σε αξία.
Η προσφορά ενός προμηθευτή είναι πολύ υψηλότερη για μια συγκεκριμένη σύμβαση από την προσφορά του ίδιου προμηθευτή για μια άλλη παρόμοια σύμβαση.
Η επιλεγείσα προσφορά υπερβαίνει κατά πολύ την εκτιμώμενη αξία της σύμβασης.
Παρατηρούνται σημαντικές μειώσεις από προηγούμενα επίπεδα τιμών μετά από προσφορά που έχει υποβληθεί από νεοεμφανιζόμενο ή μη τακτικό προμηθευτή (δηλαδή ο νέος προμηθευτής μπορεί να έχει διαταράξει τη λειτουργία ενός υφιστάμενου καρτέλ νόθευσης διαγωνισμών).
Τοπικοί προμηθευτές προσφέρουν υψηλότερες τιμές για τοπική παράδοση από ό,τι για παράδοση σε πιο απομακρυσμένους προορισμούς πιο μακριά.
Τοπικές και μη τοπικές επιχειρήσεις προσδιορίζουν παρόμοιο κόστος μεταφοράς.
Μόνο ένας προσφέρων επικοινωνεί με χονδρεμπόρους για πληροφορίες τιμολόγησης πριν από την υποβολή προσφοράς.
Ορισμένες δηλώσεις μπορεί να υποδηλώνουν ενδεχόμενη σύμπραξη μεταξύ επιχειρήσεων. Οι δηλώσεις αυτές περιλαμβάνουν:
Προφορικές ή γραπτές αναφορές σε συμφωνία μεταξύ των προσφερόντων.
Αναφορές σε “προτεινόμενες τιμές του κλάδου”, “κανονικές τιμές της αγοράς”, “δελτία τιμών της αγοράς” ή “υγιή ανταγωνισμό”.
Δηλώσεις που υποδεικνύουν ότι ορισμένες επιχειρήσεις δεν πωλούν σε μια συγκεκριμένη περιοχή ή σε συγκεκριμένους πελάτες.
Δηλώσεις που υποδεικνύουν ότι μια περιοχή ή ένας πελάτης «ανήκει» σε άλλον προμηθευτή.
Δηλώσεις που υποδεικνύουν εκ των προτέρων γνώση μη δημοσιοποιημένων τιμών ή λεπτομερειών της προσφοράς ανταγωνιστών ή πρόγνωση της επιτυχίας ή της αποτυχίας μιας επιχείρησης σε διαγωνισμό, τα αποτελέσματα του οποίου δεν έχουν ακόμη ανακοινωθεί.
Δηλώσεις που παραπέμπουν σε υποβολή εικονικής προσφοράς.
Χρήση της ίδιας ορολογίας από διαφορετικούς προμηθευτές στην αιτιολόγηση των αυξήσεων των τιμών.
Οι προσφέροντες υποβάλλουν ερωτήσεις ή εκφράζουν προβληματισμούς σχετικά με τις βεβαιώσεις ανεξάρτητου προσδιορισμού προσφορών ή υπάρχουν ενδείξεις ότι, μολονότι αυτές οι βεβαιώσεις υποβάλλονται, δεν λαμβάνονται σοβαρά υπόψη.
Αναφορές σε συζητήσεις που έλαβαν χώρα στο πλαίσιο επαγγελματικής ένωσης.
Ορισμένες μορφές ύποπτης συμπεριφοράς που υποδεικνύουν συντονισμένες ενέργειες μεταξύ προμηθευτών είναι οι εξής:
Οι προμηθευτές πραγματοποιούν συναντήσεις πριν υποβάλουν προσφορές.
Οι προμηθευτές συναναστρέφονται τακτικά μεταξύ τους ή εμφανίζονται να πραγματοποιούν τακτικές συναντήσεις.
Μια επιχείρηση ζητά έγγραφα διαγωνισμού ή πληροφορίες για την ίδια και για κάποιον ανταγωνιστή ή ανταγωνιστές.
Μια επιχείρηση υποβάλλει τόσο τη δική της προσφορά όσο και την προσφορά ενός ανταγωνιστή.
Υποβάλλεται προσφορά από επιχείρηση που δεν είναι σε θέση να εκτελέσει τη σύμβαση.
Μια επιχείρηση προσπαθεί να καθορίσει τους έτερους προσφέροντες.
Αρκετοί προσφέροντες υποβάλλουν παρόμοιες ερωτήσεις στην αναθέτουσα αρχή.
Αρκετοί προσφέροντες χρησιμοποιούν τους ίδιους συμβούλους για να συμβάλουν στην προετοιμασία των προσφορών τους.
Ο επιτυχών προσφέρων αναθέτει υπεργολαβίες σε απορριφθέντες προσφέροντες.
Ο επιτυχών προσφέρων δεν αποδέχεται τη σύμβαση και στη συνέχεια διαπιστώνεται ότι έχει καταστεί υπεργολάβος.
Οι ενδείξεις πιθανής νόθευσης διαγωνισμών που περιγράφονται ανωτέρω προσδιορίζουν ύποπτα μοτίβα προσφορών και τιμολόγησης, καθώς και ύποπτες δηλώσεις και συμπεριφορές. Ωστόσο, δεν θα πρέπει να εκλαμβάνονται ως απόδειξη συμμετοχής επιχειρήσεων σε σύμπραξη με σκοπό τη νόθευση διαγωνισμών, καθώς σε ορισμένες περιπτώσεις οι ύποπτες δηλώσεις και συμπεριφορές ενδέχεται να μην προκύπτουν από μια τέτοια σύμπραξη. Για παράδειγμα, μια επιχείρηση μπορεί να μην έχει υποβάλει προσφορά σε ένα συγκεκριμένο διαγωνισμό επειδή ο αυξημένος φόρτος εργασίας της δεν θα της επέτρεπε να τον φέρει σε πέρας. Οι υψηλές προσφορές μπορεί απλώς να αντικατοπτρίζουν διαφορετική εκτίμηση του κόστους ενός έργου.
Ωστόσο, όταν εντοπίζονται ύποπτα μοτίβα προσφορών και τιμών ή όταν οι αναθέτουσες αρχές λαμβάνουν γνώση περίεργων δηλώσεων ή παρατηρούν περίεργη συμπεριφορά, αποτελεί ορθή πρακτική η αναφορά των σοβαρών υπονοιών νόθευσης διαγωνισμών στην αρμόδια αρχή ανταγωνισμού.
Υπάρχουν ορισμένα μέτρα που μπορεί να λαμβάνει το προσωπικό των αναθετουσών αρχών προκειμένου να συμβάλλει στην αποκάλυψη φαινομένων νόθευσης διαγωνισμών ή στη διερεύνηση σχετικών υπονοιών. Τα μέτρα αυτά περιλαμβάνουν:
Πρακτική κατανόηση των απαιτήσεων του δικαίου του ανταγωνισμού ως προς τις παραβάσεις νόθευσης διαγωνισμών, καθώς και των ευρύτερων εννοιών και περιορισμών υπό το πρίσμα του εν λόγω δικαίου.
Διερεύνηση περιπτώσεων που οι τιμές ή οι προσφορές δεν έχουν καμία λογική, μεριμνώντας ώστε οι προσφέροντες να μην αντιληφθούν την ύπαρξη υπονοιών νόθευσης διαγωνισμού, ώστε να διαφυλάσσεται το απόρρητο και να αποτρέπεται η καταστροφή αποδεικτικών στοιχείων.
Μην συζητάτε τυχόν υπόνοιες για νόθευση διαγωνισμού με τρίτους, και ιδίως με πιθανούς προμηθευτές (π.χ. με την ελπίδα μιας συμφερότερης προσφοράς).
Τηρείτε όλα τα έγγραφα, συμπεριλαμβανομένων των εγγράφων των προσφορών (τόσο όσων έγιναν δεκτές όσο και των απορριφθεισών), της αλληλογραφίας, των συμβάσεων κ.λπ., σε βάση δεδομένων, με χορήγηση δικαιωμάτων πρόσβασης μόνο σε εξουσιοδοτημένους δημοσίους υπαλλήλους.
Τηρείτε λεπτομερές αρχείο όλων των ύποπτων συμπεριφορών, δηλώσεων και μοτίβων υποβολής προσφορών, συμπεριλαμβανομένων των ημερομηνιών, των εμπλεκομένων και των συμμετεχόντων, καθώς και των περιστατικών και των λεχθέντων. Οι καταγραφές αυτές θα πρέπει να γίνονται κατά το χρόνο εκδήλωσης του περιστατικού ή ενώ είναι νωπές στη μνήμη του υπαλλήλου που είναι αρμόδιος για τις δημόσιες συμβάσεις, ώστε να παρέχεται η ακριβέστερη δυνατή περιγραφή των συμβάντων.
Να πραγματοποιείτε περιοδική ανασκόπηση του ιστορικού των διαγωνισμών για συγκεκριμένα αγαθά, έργα ή υπηρεσίες διαχρονικά, ώστε να εντοπίζονται ύποπτα μοτίβα, ιδίως σε αγορές που είναι πιο ευάλωτες σε συμπαιγνιακές συμπεριφορές. Η διαπίστωση ενός μοτίβου ύποπτης συμπεριφοράς κατά τη διάρκεια μιας χρονικής περιόδου αποτελεί ισχυρότερη ένδειξη πιθανής νόθευσης διαγωνισμών από ότι κάποιες υπόνοιες για ένα μεμονωμένο διαγωνισμό.
Σε περίπτωση που εγείρονται υποψίες για πιθανή νόθευση διαγωνισμού, επικοινωνήστε με την αρμόδια αρχή ανταγωνισμού, ενδεχομένως μετά από συνεννόηση με το εσωτερικό νομικό τμήμα ή/και το τμήμα ελέγχου συμμόρφωσης.
Αφού συμβουλευτείτε τους νομικούς και, ενδεχομένως, επικοινωνήσετε με την αρχή ανταγωνισμού, εξετάστε αν είναι σκόπιμη η συνέχιση της διαγωνιστικής διαδικασίας.
Απαιτείται ιδιαίτερη επαγρύπνηση όταν οι διαγωνισμοί προμηθειών στοχεύουν σε αγορές που είναι ιδιαίτερα ευάλωτες σε παράνομες συμπράξεις.
