Добре обмисленият дизайн на тръжните процедури може значително да намали риска от съгласувано поведение. Тази глава съдържа „Контролен списък за изготвяне на документация в процеса на възлагане с цел намаляване на риска от тръжни манипулации“ (Tender Design List). Целта на този списък е да информира служителите, отговорни за обществените поръчки, за мерки, които могат да помогнат при планирането и провеждането на процедурите по начин, който ограничава риска от тръжни манипулации. Такива мерки включват: задълбочено разбиране на пазара и потенциалните доставчици; приемане на изисквания за участие и критерии за възлагане, които насърчават конкуренцията; неразкриване на самоличността на участниците един на друг; предупреждаване на участниците за съществуването и тежестта на санкциите при тръжни манипулации.
Насоки на ОИСР за борба с тръжните манипулации при обществените поръчки (Актуализация 2025 г.)
Извлечение
Съществуват множество стъпки, които възлагащите органи могат да предприемат, за да насърчат конкуренцията при обществените поръчки и да намалят риска от тръжни манипулации, включително мерките, описани в раздели 2.1 до 2.6 от Списъка за изготвяне на документация на търгове (Tender Design List) и обобщени на Фигура 2.1.
Препоръката на ОИСР относно борбата с тръжни манипулации при обществените поръчки [OECD/LEGAL/0396] предвижда, че компетентните органи следва да познават характеристиките на съответния пазар, като извършват подходящи пазарни проучвания. Възлагащите органи обаче трябва да имат предвид, че съгласуваното поведение може да повлияе и изкриви резултатите от пазарните изследвания.
По-конкретно, възлагащите органи следва да обмислят предприемането на следните действия:
Точно определете нуждите от закупуване, като се фокусирате върху желания краен резултат. В случаите, когато не е възможно изискванията да бъдат удовлетворени чрез стоки, съвместими със съществуващите технологични решения, поръчката трябва да обхваща целия жизнен цикъл (включително, например, резервни части, поддръжка и други спомагателни услуги), особено когато стойността на последващия пазар е значителна.
Бъдете наясно с последните дейности или тенденции в сектора, които могат да повлияят на конкуренцията по конкретната поръчка.
Определете дали пазарът, на който ще се извършва закупуването, или потенциалните участници имат история на съгласувано поведение (например, ако има релевантни решения на компетентния орган по конкуренция или потенциални участници са били отстранявани от обществени поръчки за участие в тръжни манипулации), или пазарът има характеристики, които могат да направят съгласуваното поведение по-вероятно.
Съберете информация за реалните и потенциалните доставчици, включително в други региони или пазари, за характеристиките на техните продукти, цените им и, ако е възможно, факторите, влияещи върху разходите. Ако е възможно, сравнете цените, предлагани в поръчки от други възложители или в частния сектор.
Съберете информация за предишни търгове за същите или подобни артикули, за последните промени и тенденции в цените, цените в съседни географски райони (включително в чужбина) и цените на възможни алтернативни стоки, дейности или услуги, ако е приложимо.
Свържете се с други възлагащи органи в публичния сектор, които наскоро са закупили подобни артикули, в същия регион или страна, или в други региони или страни с подобни характеристики, за да се подобри разбирането за стоките, дейностите или услугите, предлагани на пазара, и за участниците в него.
Ако се използват външни консултанти за определяне на стратегията и условията на поръчката, те трябва да бъдат проверени за потенциални конфликти на интереси и връзки с участници. Консултантите трябва да подпишат декларации за липса на конфликт на интереси и/или споразумения за поверителност, обхващащи конфиденциалните аспекти на тяхната работа. Те трябва да бъдат квалифицирани за възложените им задачи, обучени относно принципите на почтеност и конкуренция и задължени да докладват за всякакви съмнения относно неправомерно поведение на конкуренти или потенциални конфликти на интереси.
В дългосрочен план развивайте вътрешен експертен капацитет относно пазарите, за да се намали зависимостта от външни консултанти, включително чрез създаване на мрежи от професионалисти в обществените поръчки.
Осигурете правилно документиране на получените данни по време на пазарните проучвания и консултации, за да може впоследствие да се анализират евентуални предварителни тръжни манипулации или пристрастност при изготвянето на спецификациите на поръчката.
Обмислете консултация с компетентния орган по конкуренция преди стартирането на поръчка с висока стойност или голям обем, за да се проверят евентуални рискове, свързани с конкуренцията.
Не публикувайте имената на компаниите и цените, установени по време на пазарното проучване, например при обявяване на обществената поръчка.
Препоръката на ОИСР относно борбата с тръжни манипулации при обществените поръчки [OECD/LEGAL/0396] предвижда, че компетентните органи следва да насърчават конкуренцията, като максимизират участието на потенциални оференти чрез поредица от инициативи – като прозрачни и недискриминационни изисквания за участие и обмисляне на обединяване или разделяне на поръчките. В същия дух, Препоръката на ОИСР относно конкурентната неутралност (2021[2]) [OECD/LEGAL/0462] препоръчва Присъединилите се страни да „установят открити, справедливи, недискриминационни и прозрачни условия на конкуренция при процедурите за обществени поръчки, за да гарантират, че никое предприятие — независимо от собствеността, националността или правната му форма — не получава неоправдано предимство“ Инструментът за конкурентна неутралност (Competitive Neutrality Toolkit) (OECD, 2024[3]) подпомага прилагането на тази разпоредба на Препоръката, като предоставя подробни насоки за гарантиране на равнопоставеност между потенциалните участници.
По-конкретно, възлагащите органи следва да обмислят предприемането на следните действия:
Използвайте прости и ясни технически спецификации на поръчката.
Отваряйте процедурите за участие на всички потенциални оференти, когато това е възможно.
Когато се изпращат покани за участие в търг до конкретни предприятия, поканете възможно най-много участници и не винаги едни и същи.
Избягвайте ненужни ограничения, които могат да намалят броя на квалифицираните участници. Минималните изисквания трябва да бъдат съответни и пропорционални на целта, размера и съдържанието на договора за обществена поръчка. Например:
Избягвайте прекомерни изисквания за оборот и предишен опит. Когато е възможно, вземайте предвид и друг релевантен опит.
Избягвайте преференциално третиране на определен клас или вид доставчици. Не фаворизирайте настоящите изпълнители (т.е. текущия доставчик) или държавни предприятия.
Не изисквайте несъразмерни банкови или други гаранции от участниците като условие за участие в търга.
Предложете условия за плащане, като поетапни плащания или по-кратки цикли на плащане, за да направите участието по-привлекателно за малките и средни предприятия.
Намалете ограниченията за международно или извънрегионално участие в обществените поръчки, когато това е възможно.
Обмислете оценяване на пригодността на участниците да изпълнят договора (квалификация на участниците) по време на процедурата, а не предварително, за да се избегне тръжни манипулации между предварително квалифицираните и да се увеличи несигурността сред конкурентите относно броя и самоличността на участниците. Избягвайте прекалено дълъг период между квалификацията и възлагането, тъй като това може да улесни тръжни манипулации, и, ако е възможно, не разкривайте имената на квалифицираните участници.
Ако все пак съществуват списъци с предварително одобрени доставчици, уверете се, че доставчиците могат лесно да бъдат добавяни към тях по всяко време, включително по време на процедурата, преди крайния срок за подаване на оферти.
Оценете дали рамковите споразумения (т.е. споразумения относно доставчици, цени и условия за бъдещи покупки) създават или са създали ефекти на „заключване“, които могат да улеснят тръжни манипулации, като ограничат възложителите да купуват изключително от одобрените доставчици по рамковото споразумение. Когато рамковите споразумения са задължителни за възложителите, това може да насърчи доставчиците да се конкурират за потенциално голям пазар, като по този начин се намаляват рисковете от съгласувано поведение на първоначалния етап на обществената поръчка. Във всеки случай обмислете да не съобщавате предварително точното време и обеми на планираните доставки съгласно рамковото споразумение и се фокусирайте върху качеството вместо върху цената.
Намалете разходите за подготовка на офертите, като:
Предоставите цялата информация за договора, процеса на подбор, механизмите за определяне на победителите и др. в обявлението за обществената поръчка. Въпреки това, запазете балансиран подход относно нивото на подробности за механизма за определяне на победителя, за да се предотвратят стратегии за тръжни манипулации.
Оптимизирате процедурите за търгове във времето и за различни продукти (напр. използвайте еднакви формуляри за кандидатстване, изисквайте същия тип информация, прилагайте стандартизирани общи договорни условия и др.). Стремете се към постоянно подобряване на формулярите и шаблоните въз основа на натрупания опит.
Обединявате поръчки, включително, при необходимост, чрез съвместни обществени поръчки с други възложители за сходни стоки, услуги или дейности, когато се очаква, че по-големите поръчки могат да привлекат повече участници и по-конкурентни оферти. Уверете се, че подобно обединяване има търговски смисъл и не води до прекомерна концентрация на предлагането в средносрочен и дългосрочен план, нито ограничава участието на малки и средни предприятия. Най-общо, бъдете внимателни да осигурите конкурентна верига на доставки.
Осигурите достатъчно време за подготовка и подаване на офертите. Помислете за публикуване на обща информация относно бъдещи проекти предварително в портали за обществени поръчки и професионални платформи. Годишните планове за обществени поръчки, ако се публикуват, не трябва да включват точната прогнозна стойност и време на всяка поръчка.
Когато е възможно, разрешавайте подаването на оферти за отделни лотове или обекти в рамките на договора, или за комбинации от тях, вместо само за целия договор. Например, при по-големи договори, разгледайте възможността да се обособят части, които да бъдат привлекателни и подходящи за малки и средни предприятия, като се вземе предвид контролният списък на ОИСР за защита на конкуренцията при разделяне на договори на лотове (OECD, 2018[4]). По-специално, в силно концентрирани пазари, където се очаква малък брой оферти, избягвайте разделянето на поръчките на брой лотове, който съответства на броя на потенциалните участници или е негов кратен. Това може да улесни тръжните манипулации, като позволи разпределянето на лотовете между участниците, особено ако стойността на тези лотове е сходна.
Изисквайте участниците да разкрият дали те или техните икономически групи са били санкционирани или отстранявани от обществени поръчки за тръжни манипулации през последните пет години, и консултирайте наличните бази данни на отстранени доставчици.
Бъдете гъвкави по отношение на минималния брой участници. Обмислете дали е възможно да се постигне конкурентен резултат и при по-малък брой участници, вместо да се обявява нова процедура, което може да покаже, че конкуренцията е ограничена.
Етапът на изготвяне на техническите спецификации е особено уязвим към пристрастност, измами и корупция. Спецификациите трябва да бъдат ясни, изчерпателни и недискриминационни, за да се изключи всякакъв риск от фаворизиране или произвол.
Начинът, по който се формулират техническите изисквания, влияе върху броя и вида на доставчиците, които ще бъдат привлечени, и следователно – върху успеха на процедурата. Колкото по-ясни са спецификациите, толкова по-лесно потенциалните доставчици ще ги разберат и ще имат повече увереност при изготвянето и подаването на оферти. Яснотата обаче не бива да се бърка с предвидимост: предсказуемите графици и неизменните количества при поръчките могат да улеснят тръжни манипулации. По-високата стойност и по-рядката периодичност на поръчките, с неравномерни графици и обеми, могат да увеличат стимулите на участниците да се конкурират, тъй като подобни поръчки са по-трудни за подялба между конкурентите.
По-конкретно, възлагащите органи следва да обмислят предприемането на следните действия:
Определяйте техническите спецификации възможно най-ясно. Те трябва да бъдат независимо проверени преди публикуването на обявлението – например вътрешно (в рамките на възлагащия орган) и външно (чрез други публични органи) – за да се гарантира, че са разбираеми. Не трябва да оставят място за различни тълкувания от страна на доставчиците след възлагането на поръчката.
Използвайте функционални и експлоатационни спецификации и посочвайте какво точно се изисква, вместо как трябва да бъде извършено или позоваване на конкретни марки или патенти. Това насърчава иновативни решения и по-добро съотношение цена–качество.
Избягвайте въвеждането на национални стандарти в техническите спецификации без да признавате възможността за еквивалентни международни стандарти, с което се насърчава участието на чуждестранни или извънрегионални доставчици.
Разграничете между задължителни и доброволни стандарти, когато е възможно, и ако може – позволявайте оферти, основани на други видове сертификация.
Определяйте спецификации, които позволяват заместващи стоки, дейности или услуги, когато това е възможно. Наличието на алтернативни или иновативни източници на доставка затруднява тръжните манипулации.
Избягвайте започване на процедурата, докато договорът все още е в ранен етап на спецификация. Ясното определяне на нуждите от възлагане е ключово за доброто управление на поръчките. Когато това е неизбежно (напр. при иновативни проекти), използвайте подходящи методи на възлагане, които позволяват съвместно разработване на решението с избраните доставчици, с надлежна обосновка.
Избягвайте предвидимост при изискванията към договора: обмислете вариране на размера и времето на обявяване на поръчките. Като цяло, избягвайте възлагането на поръчки с еднаква стойност по едно и също време или последователно, тъй като това може да улесни тяхното разпределяне между конкурентите.
Ефективността на процеса на възлагане зависи не само от избраната процедура, но и от начина, по който поръчката е проектирана и проведена. Прозрачността е от съществено значение за добрата практика при обществените поръчки и за борбата с корупцията. Въпреки това, прозрачността трябва да се постига по балансиран начин, за да не се улесняват тръжни манипулации чрез разпространяване на информация извън изискваното от закона.
Препоръката на ОИСР относно борбата с тръжните манипулации при обществените поръчки [OECD/LEGAL/0396] предвижда, че компетентните органи следва да проектират процедурите така, че да не разкриват самоличността на участниците един на друг и да използват, доколкото е възможно, електронни системи за обществени поръчки на всички етапи от процеса.
По-конкретно, възлагащите органи следва да обмислят предприемането на следните действия:
Разрешавайте запитванията на заинтересованите доставчици относно процедурата и спецификациите онлайн и анонимно. Споделяйте своевременно и анонимно с всички потенциални участници съществената информация, предоставена в отговор на запитване.
Ограничете колкото е възможно повече комуникацията между участниците по време на тръжната процедура. Например, ако е необходимо участниците да направят оглед на мястото, избягвайте да ги събирате в един и същи обект по едно и също време.
Използвайте електронни средства на всички етапи от процеса на обществените поръчки, когато това е осъществимо. Участниците не трябва да могат да идентифицират помежду си кои са останалите оференти.
Изисквайте участниците да разкрият в своята оферта своята корпоративна структура и собственост, включително крайните собственици, имената на своите партньори по съвместни договори и/или подизпълнители, ако е приложимо. Участниците трябва също да декларират връзки с други предприятия, които са от значение за конкретната поръчка (например ако купуват продукти от друг участник в същия търг).
Избягвайте, когато е възможно, публичното отваряне на офертите и не разкривайте самоличността или броя на участниците пред други пазарни участници по време на процедурата.
Внимателно преценявайте каква информация се разкрива на участниците по време на отварянето на офертите.
При публикуване на резултатите от поръчката внимателно обмислете коя информация се оповестява и избягвайте разгласяването на чувствителна конкурентна информация, тъй като това може да улесни създаването на схеми за тръжни манипулации. Служителите, отговарящи за обществените поръчки, следва да бъдат обучени относно третирането на чувствителна търговска и поверителна информация.
Дори когато се използват външни консултанти за изготвяне на техническите спецификации, самият процес на възлагане трябва да се извършва вътрешно (in-house).
Оценяването на офертите и критериите за възлагане на договорите влияят върху интензивността и ефективността на конкуренцията в рамките на тръжния процес.
Препоръката на ОИСР относно борбата с тръжните манипулации при обществените поръчки [OECD/LEGAL/0396] предвижда, че компетентните органи следва да разработват техническите спецификации, критериите за подбор и критериите за възлагане по начин, който засилва интензитета на конкуренцията и подобрява резултатите от процедурите.
По-конкретно, възлагащите органи следва да обмислят предприемането на следните действия:
Обмислете какъв може да бъде потенциалният ефект от избора на критерии за възлагане върху бъдещата конкуренция.
Обмислете дали критериите за възлагане, различни от цената или в допълнение към нея (качество, иновации, срокове на доставка, продължителност на гаранциите, следпродажбено обслужване, оперативни спестявания и др.) могат да доведат до по-добри резултати, да затруднят тръжните манипулации и/или да насърчат развитието на иновативни решения в бъдеще. Ценовите критерии са по-подходящи, когато качествените характеристики на стоката, услугата или дейността са лесни за определяне.
Когато е възможно, добавяйте критерии за прекратяване на всякакви връзки между оферентите. Проучете причините за идентичните оферти и, ако е необходимо, обмислете повторно обявяване на процедурата.
Когато поръчката е разделена на лотове, избягвайте изискването даден участник да може да спечели само един или определен брой лотове. Подобно ограничение може да улесни разпределянето на договорите между участниците (особено ако стойността на лотовете е сходна) и/или да обезкуражи участието, тъй като предприятията може да не подават оферти, ако могат да спечелят само малък брой лотове. Въпреки това, ограничаването на броя на лотовете, които един участник може да спечели, може да защити бъдещата конкуренция – особено на пазари, където съществува риск всички лотове да бъдат спечелени от един участник (например пазари с малко оператори, високи бариери за навлизане и високи разходи за смяна на доставчика).
Използвайте ориентировъчна цена само, ако тя се основава на задълбочено пазарно проучване. Не публикувайте ориентировъчната цена, но я съхранявайте и предоставяйте при необходимост на други компетентни органи – като органите по конкуренция или одитните институции.
Запазете правото си да отмените поръчката, ако резултатите от търга не са конкурентни.
Препоръката на ОИСР относно борбата с тръжните манипулации при обществените поръчки [OECD/LEGAL/0396] предвижда, че компетентните органи следва да изискват от всички участници да подпишат декларация, като например удостоверение за независимост на офертата, с което потвърждават, че подадената оферта е реална, не е неконкурентно договорена и е направена с намерение за изпълнение на договора, ако бъде възложен. Също така, в поканата за участие следва да бъде включено предупреждение относно санкциите за тръжни манипулации.
По-конкретно, компетентните органи следва да обмислят предприемането на следните действия:
Изисквайте участниците да представят подписано удостоверение за независимост на офертата и да разкрият всякаква комуникация с конкуренти. Запазете правото да отхвърлите оферти, при които липсва такова удостоверение или когато участникът е посочил, че е комуникирал с конкуренти.
В допълнение към предупреждение относно санкциите за тръжни манипулации (включително имуществени санкции, евентуално отстраняване, възможни наказателни санкции и правото на иск за вреди, причинени от картели), предоставяйте информация за приложимата програма за освобождаване от или намаляване на санкцията в тръжните документи.
Използвайте анонимни механизми/канали за докладване от трети страни (като например служители в компаниите, служители на възложителите и/или граждани), като например системи за анонимно подаване на сигнали, поддържани от възложителите или органите по конкуренция. Предоставяйте информация за такива механизми за подаване на сигнали в тръжната документация. Обяснявайте къде и как могат да бъдат подадени сигнали (и, ако е приложимо, предоставяйте данни на лица за контакт) и също така осигурете конфиденциалност за подателите на сигналите.
Възползвайте се от анонимни механизми за докладване от трети лица (като служители на компании, служители, отговарящи за обществените поръчки, и/или граждани) — например система за подаване на сигнали (whistleblowing), поддържана от органите по обществените поръчки или по конкуренция. Включете информация за тези механизми в тръжните документи, обяснете къде и как могат да бъдат подавани сигнали (и, ако е възможно, предоставете данни за контакт) и гарантирайте поверителност.
