Огляд ОЕСР доброчесності та боротьби з корупцією в Україні

4.  Зміцнення доброчесності в судовій системі та покарання у справах про корупційні правопорушення

Витяг

У цій главі розглянуто механізми сприяння доброчесності суддів і забезпечення ефективного переслідування корупційних злочинів. Реформи судової системи мають і надалі зосереджуватися на заслугах і доброчесності. Дисциплінарна система для суддів і механізми виявлення викривачів та управління конфліктом інтересів мають місце для подальшого вдосконалення. Розслідування, судове переслідування та винесення судових рішень у справах про корупцію також потребує реформування для забезпечення більшої своєчасності, справедливості та неупередженості.

4.1. Вступ

Верховенство права та неупереджене дотримання стандартів публічної доброчесності є ключовими для запобігання безкарності або вибіркового покарання за корупцію. Принцип 11 Рекомендації ОЕСР щодо публічної доброчесності закликає країни забезпечити, щоб механізми примусового виконання відповідних заходів реагували на всі ймовірні порушення стандартів публічної доброчесності державними службовцями та всіма іншими особами, причетними до порушень. Це включає застосування справедливості, об’єктивності та своєчасності у забезпеченні дотримання стандартів публічної доброчесності; сприяння механізмам співпраці й обміну інформацією між відповідними органами; та заохочення прозорості щодо ефективності механізмів забезпечення виконання та результатів дисциплінарних, адміністративних, цивільних і кримінальних справ (OECD, 2017[1]).

Система доброчесності в судовій системі вимагає балансу між незалежністю та підзвітністю. Незалежність судової влади допомагає гарантувати, що судова система може притягнути до відповідальності інші гілки влади. В умовах низької незалежності судової влади неправомірний політичний вплив може призвести до того, що судді стануть інструментом політичної конкуренції. З іншого боку, незалежність має супроводжуватися підзвітністю суддів. Навіть за відсутності політичного впливу влада, якою володіють судді, може спонукати їх використовувати свої посади для особистої вигоди (UNODC, 2011[2]; Gloppen, 2014[3]; Van Dijk and Vos, 2018[4]).

Рисунок 4.1. Заходи щодо підвищення доброчесності суддів

Джерело: OECD (2020[5]), OECD Public Integrity Handbook, https://doi.org/10.1787/ac8ed8e8-en; OECD (2023[6]), Istanbul Anti‑Corruption Action Plan, 5th Round of Monitoring: Guide, OECD, Paris; OECD (2023[7]), Istanbul Anti‑Corruption Action Plan, 5th Round of Monitoring: Assessment Framework, OECD, Paris; UNODC (2010[8]), Measures for the Effective Implementation of the Bangalore Principles of Judicial Conduct, United Nations Office on Drugs and Crime, Vienna, Austria; UNODC (2011[2]), Resource Guide on Strengthening Judicial Integrity and Capacity, United Nations Office on Drugs and Crime, Vienna, Austria.

Крім того, культура доброчесності підтримує доброчесність суддів, обмежуючи сприйнятливість судової системи до корупції та зовнішнього впливу (див. Рисунок 4.1). Запобіжні заходи для покращення розуміння та дотримання етичних стандартів допомагають гарантувати, що судді відмовляються від них, навіть якщо існують можливості для корупції. Такі заходи можуть включати встановлення чітких стандартів за допомогою кодексу поведінки та поширення його через тренінги з суддівської етики (зокрема під час загальної юридичної освіти), запровадження механізмів врегулювання конфлікту інтересів та створення каналів для подання повідомлень викрирвачів.

В Україні здатність системи правосуддя забезпечити притягнення до відповідальності за корупцію заважає трьом ключовим проблемам:

• Незважаючи на триваючі реформи в українській системі правосуддя, які розпочалися в 2016 році, гарантії доброчесності під час просування по службі продовжують стикатися з проблемами впровадження. Високі корупційні ризики, пов’язані з посадами суддів, зумовлюють необхідність систематичного проведення суворої оцінки доброчесності на всіх етапах суддівської кар’єри. Незважаючи на тиск щодо заповнення великої кількості вакансій для суддів в Україні, доброчесність має залишатися пріоритетом для забезпечення довготривалих змін у судовій реформі. Щонайменше суворий процес відбору на основі заслуг і доброчесності повинен застосовуватися до посад високого рівня.

• В українському суспільстві існує постійно низький рівень довіри до судової влади. На додаток до зовнішніх зусиль щодо оцінки доброчесності суддів, існує потреба закріпити суспільну доброчесність як цінність у культурі українського судочинства (а також у суспільстві загалом). Розвиток культури доброчесності має вирішальне значення для запобігання корупції та зміцнення суспільної довіри. Також має бути дієва дисциплінарна система.

• Незважаючи на те, що визначення кримінальних правопорушень, пов’язаних із корупцією, в Україні відповідають міжнародним стандартам, а система спеціалізованих антикорупційних органів забезпечує ефективне виявлення, розслідування та притягнення до суду корупційних злочинів у великих розмірах, перешкоди для притягнення до відповідальності за корупцію залишаються. Зокрема, процесуальні елементи, які не дають достатньо часу для розслідування або створюють перешкоди, призводять до закриття багатьох справ, а загальна система управління справами може краще забезпечити доброчесність і зміцнити громадську довіру.

Починаючи з 2016 року, поступова реформа системи правосуддя спрямована на забезпечення незалежності та підзвітності судової влади. З одного боку, систему спеціалізованих антикорупційних органів і Вищий антикорупційний суд (ВАКС) було створено для зменшення безкарності за корупцію на вищому рівні не лише серед політиків, а й серед суддів. Яскравим прикладом функціонування системи є справа проти Голови Верховного Суду України (National Anti-Corruption Bureau, 2024[9]). З іншого боку, реформи, які запровадили перевірку доброчесності на етапі призначення суддів і процедури кар’єрного зростання на основі заслуг, спрямовані на підвищення доброчесності в судовій системі. Ці реформи призвели до створення інституцій і процедур, які залучають учасників поза українською системою правосуддя до процесу відбору та перевірки суддів. Однак поточні реформи також призвели до появи великої кількості вакансій суддів і накопичення судових справ, оскільки рішення щодо просування по службі затягнулися, і багато суддів намагаються уникати перевірок доброчесності або підривати їх.

Спроба реформи у 2016 році не допомогла суттєво покращити довіру до судової системи (див. Рисунок 4.2). Якщо громадяни не впевнені в тому, що судді є справедливими, незалежними та неупередженими, вони навряд чи будуть взаємодіяти з системою правосуддя, тим самим утримуючи громадян від повідомлення про корупцію та призводячи до відсутності доказів у справах про корупцію та посилення безкарності корумпованих чиновників. Сторони у справі можуть навіть відчувати себе зобов’язаними брати участь у корупції, оскільки вони не вірять, що провадження буде справедливим або об’єктивним в іншому випадку. Таким чином, довіра до судової системи є як важливим показником доброчесності суддів, так і важливою передумовою ефективного розгляду справ про корупцію. З часом низька довіра до судової системи може навіть підірвати довіру до держави в цілому. Проте до 2021 року суди були другою інституцією, якій найменше довіряють в Україні, рівень корумпованості населення оцінило за п’ятибальною шкалою в 4,43. Бізнес оцінив рівень корупції в судах у середньому на 3,97, а експерти – на 3,98 (Jennett, 2021[10]). Одним із пояснень цього є те, що реформи надто зосереджувалися на ізоляції судової системи від впливу з боку інших гілок влади без попереднього розв’язання проблем внутрішньої доброчесності, що випливають із судового корпоративізму (Dejure Foundation, 2019[11]). Таким чином, інша реформа у 2021 році встановила процедури реконституції органів судового управління, таких як Вища рада юстиції (ВРЮ) та Вища кваліфікаційна комісія суддів (ВККС) із залученням міжнародних експертів (European Commission, 2023[12]; Dejure Foundation, 2022[13]). Підвищення довіри до судової влади залишається ключовим у темі 2.4 Антикорупційної стратегії на 2021–2025 роки. Ця мета також відображена в проєкті Стратегії розвитку системи правосуддя та конституційного правосуддя на 2025–2029 роки.

Рисунок 4.2. Довіра до окремих українських державних інституцій

Джерело: Gallup (2023[14]), “Ukrainians continue to rally around president, military”, https://news.gallup.com/poll/512621/ukrainians-continue-rally-around-president-military.aspx (accessed on 31 October 2024).

Загарбницька війна Росії проти України також ускладнила судову реформу та функціонування системи правосуддя загалом. Нестача персоналу судів є гострою, і Державна судова адміністрація (ДСА) повідомила, що російські обстріли призвели до руйнування будівель та обладнання, а відключення електроенергії ускладнюють проведення слухань, у тому числі тих, що стосуються відбору та призначення суддів. Хоча продовження судової реформи має життєво важливе значення для забезпечення доброчесності та підзвітності, брак ресурсів робить необхідним застосування підходу, заснованому на оцінці ризику, для встановлення ще більш вираженого пріоритету реформ.

4.2. Завершення реформи судової системи, заснованої на доброчесності та заслугах

Просування по службі на основі заслуг допомагає захистити незалежність судової системи. Чіткі та об’єктивні процедури відбору, призначення та просування по службі суддів із уніфікованими критеріями оцінки доброчесності підтримують як незалежність, так і підзвітність суддів (див. Рисунок 4.3). Меритократичні системи зменшують можливості фаворитизму та неправомірного впливу, забезпечуючи залежність кар’єрного зростання від об’єктивної оцінки знань і навичок (OECD, 2020[5]). Водночас гарантії доброчесності необхідні для забезпечення підзвітності протягом всієї кар’єри суддів. Перевірка доброчесності під час призначення може гарантувати, що гідні довіри люди обіймуть посаду судді, а перевірка доброчесності після просування по службі також може гарантувати, що суддя буде чесним протягом усієї кар’єри. Для забезпечення доброчесності в судовій системі з історією недоліків доброчесності також може знадобитися люстрація1 або інша форма перевірки чинних суддів, хоча це має бути одноразовий процес, щоб уникнути надмірного порушення незалежності суддів. Після того як судова влада сприйме доброчесність як цінність, чітка, неупереджена та заснована на доброчесності судова дисциплінарна система допоможе забезпечити відповідальність суддів, які вчиняють порушення доброчесності.

В Україні реформи після 2014 року капітально змінили судову систему та встановили гарантії для забезпечення її незалежності від виконавчої влади. З цією метою було створено ВРП для розгляду питань призначення суддів і дисциплінарних проваджень. Закон 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (ЗССС) запровадив процес відбору та призначення суддів на основі заслуг, який проводить ВККС (узагальнено на Рисунок 4.4). Огляд ОЕСР антикорупційних реформ в Україні в рамках п’ятого раунду моніторингу Стамбульського плану дій щодо боротьби з корупцією дійшов висновку, що процедура відбору загалом є конкурентною та прозорою, але страждає від відсутності чіткої методології оцінки доброчесності суддів (OECD, 2024[15]).

Рисунок 4.3. Доброчесність і заслуги в просуванні суддівської кар’єри

Джерела: OECD (2023[6]), Istanbul Anti‑Corruption Action Plan, 5th Round of Monitoring: Guide, OECD, Paris; OECD (2023[7]), Istanbul Anti‑Corruption Action Plan, 5th Round of Monitoring: Assessment Framework, OECD, Paris UNODC (2010[8]), Measures for the Effective Implementation of the Bangalore Principles of Judicial Conduct, United Nations Office on Drugs and Crime, Vienna, Austria; UNODC (2011[2]), Resource Guide on Strengthening Judicial Integrity and Capacity, United Nations Office on Drugs and Crime, Vienna, Austria; Bulmer, E. (2017[16]), Judicial Appointments: International IDEA Constitution-Building Primer 4, International IDEA, Stockholm, Sweden.

Інші прогалини в судовій реформі залишаються, і поки ці прогалини не будуть заповнені, існуватимуть ризики доброчесності. Наступні три рекомендації стосуються основних неусунених перешкод на шляху комплексної судової реформи, яка забезпечує доброчесність суддів:

• Просування по службі та інші судові процеси неефективні та створюють відставання. У довгостроковій перспективі загальна інституційна та процедурна структура повинна бути оптимізована, щоб пришвидшити процес призначення без шкоди для якості (OECD, 2024[15]). Однак у короткостроковій перспективі, можливо, варто віддати пріоритет призначенням, перевіркам доброчесності та іншим реформам для установ, які є центральними для судового врядування та/або які несуть високі ризики для доброчесності, таких як органи судового управління та суди вищого рівня.

• Забезпечення послідовного застосування на практиці нових спільних стандартів перевірки доброчесності суддів під час кваліфікаційного оцінювання в процесі призначення. Відсутність чіткого та прозорого обґрунтування залишається проблемою, яку необхідно розв’язати надалі.

• Дисциплінарна система суддів в Україні починає функціонувати після тривалої перерви. Однак для уточнення визначень і правил процедури, щоб система забезпечувала суттєву підзвітність суддів, потрібно зробити кілька додаткових кроків. Серед них – роз’яснення правопорушень та покращення підзвітності в процесі оскарження ВРП. Велика кількість нерозглянутих дисциплінарних справ означає, що може знадобитися більш ефективна стратегія визначення пріоритетів на основі оцінки ризиків

4.2.1. Україна могла б розглянути питання про оптимізацію механізмів управління судовою системою та застосування підходу до судової реформи, що ґрунтується на оцінці ризиків, щоб максимізувати вплив реформаторських зусиль на доброчесність суддів

Стандарти Ради Європи стверджують, що належна практика судового врядування передбачає наявність одного незалежного органу самоврядування (ради суддів), відповідального за призначення (CoE, 2010[17]). В Україні після 2021 року спроби підвищити незалежність і доброчесність судової влади зміцнили два органи суддівського врядування – ВРП та ВККС – зокрема шляхом залучення міжнародних експертів до відбору кандидатів у ВРП і ВККС як додаткового (зовнішнього) рівня гарантії. Рада суддів (РС) є органом суддівського самоврядування, який залишається нереформованим. Така структура призвела до інституційної заплутаної системи судового управління та відставання в просуванні суддівської кар’єри, які Венеціанська комісія рекомендувала2 оптимізувати (Venice Commission, 2022[18]). У грудні 2023 року було внесено деякі вдосконалення процесу шляхом внесення змін до Закону про суддівство та ухвалення спільних показників ЗССС та Громадської ради доброчесності (ГРД) для оцінки доброчесності суддів.

Вставка 4.1. Функції органів у забезпеченні доброчесності в судовій системі

Українська судова система містить кілька незалежних інституцій управління, які сприяють підтримці доброчесності в судовій системі. Їхні обов'язки полягають у такому:

Органи судового управління

• Рада суддів (РС): РС є головним органом суддівського самоврядування в Україні та діє від імені З’їзду суддів. ЇЇ роль визначено в статті 133 ЗССС. Вона розробляє та впроваджує заходи для захисту незалежності суддів, що на практиці означало її участь у розробці таких документів, як Кодекс суддівської етики, та надання інформації щодо уніфікованих показників доброчесності суддів. Вона також відповідає за врегулювання конфлікту інтересів у судовій системі.

• Вища рада правосуддя (ВРП): ВРП відповідає за рекомендації суддів для призначення Президентові України, як зазначено у статті 128 Конституції. Стаття 131 Конституції визначає функції та склад ВРП. Відповідно до статті 79-6 Закону про правосуддя, ВРП отримує рекомендації від ВККС і може відхилити їх лише за певних обставин. Вища рада юстиції має дисциплінарну палату, яка розглядає дисциплінарні справи щодо суддів, як зазначено в розділі VI Закону про правосуддя та розділі 4 розділу II Закону «Про Вищу раду правосуддя». Її служба дисциплінарних інспекторів розпочала роботу в грудні 2024 року. При ВРП також діє комісія з відбору, яка оцінює кандидатів на посади у ВККС відповідно до статті 95 Закону про юстицію.

• Вища кваліфікаційна комісія суддів (ВККС): ВККС несе першочергову відповідальність за добір суддів, її роль і склад визначено в Главі 3 Розділу V Закону про правосуддя. Вона організовує процес відбору та відповідає за кваліфікаційне оцінювання, яке перевіряє компетентність, професійну етику та доброчесність як нових кандидатів на посаду судді, так і чинних суддів. Глава V Розділу 1 Закону про право людини детально описує процес кваліфікаційного оцінювання.

Органи зовнішнього контролю

• Етична рада (ЕР): Рада з етики відповідає за перевірку доброчесності та професійної компетентності кандидатів на посади ВРП, як зазначено у статті 9-1 Закону «Про Вищу раду юстиції». Вона складається з шести членів, і хоча зрештою всі вони будуть українцями, її перший склад включає трьох міжнародних експертів поряд із трьома українськими суддями, як це передбачено Главою III того ж закону.

• Громадська рада міжнародних експертів (ГРМЕ): ГРМЕ є тимчасовим органом, що складається з шести міжнародних експертів, які відповідають за відбір кандидатів до ВАКС. Станом на квітень 2025 року його повноваження було продовжено до травня 2026 року.

• Громадська рада доброчесності (ГРД): Громадська рада доброчесності – це орган, що складається з представників громадянського суспільства, який допомагає ВККС у процесі кваліфікаційного оцінювання, як зазначено у статті 87 Закону про правопорядок. ГРД видає висновки щодо відповідності чи невідповідності суддів критеріям професійної етики та доброчесності, а ВККС розглядає її рекомендації, коли визначає, чи підходить майбутній або чинний суддя для того, щоб стати суддею чи продовжувати обіймати свою посаду.

Відповідні суди

• Конституційний Суд України (КСУ): КСУ контролює відповідність закону Конституції України, як це встановлено розділом XII Конституції. Якщо заявник оскаржує конституційність законодавчих положень щодо доброчесності суддів або боротьби з корупційними правопорушеннями, КСУ може винести рішення, яке може призвести до зміни або скасування закону чи нормативно-правового акта, що надає йому значних повноважень щодо курсу судової реформи.

• Верховний Суд України (ВСУ): ВСУ є судом найвищої інстанції у всіх справах, зокреиа у справах про корупцію, як зазначено у статті 125 Конституції. Його роль і склад більш детально викладено в розділі 5 розділу II Закону про право. ВСУ також розглядає скарги на рішення ВККС (ст. 88 ЗПСУ та ст. 22 КУпАП) та ВРП (ст. 79-6 ЗПСУ) щодо кар’єрного просування судді. Це означає, що ВСУ має значні повноваження впливати на впровадження судових реформ. Він також перевіряє узгодженість судових рішень.

Джерела: Конституція України; Закон України «Про судоустрій і статус суддів»; Закон України Про Вищу раду правосуддя; Закон України «Про Вищий антикорупційний суд»; Кодекс адміністративного судочинства України.

Що стосується кар’єрного просування судді, існує три етапи забезпечення доброчесності: i) відбір членів органів судового управління, ii) відбір, призначення та просування по службі суддів і iii) дисциплінарна система для суддів (див. Рисунок 4.4). Хоча це одноразовий випадок, кваліфікаційне оцінювання чинних суддів є додатковим процесом, який має на меті сприяти доброчесності суддів. У кожній із цих систем і процесів задіяно низку органів судового управління, включаючи ВРП, ВККС та «зовнішні» органи забезпечення доброчесності, такі як Етична рада та ГРД. Суд також бере участь, оскільки він відповідає за суддівське самоврядування, а ВСУ та КСУ розглядають судові спори.

Рисунок 4.4. Просування суддівської кар’єри в Україні

Примітки:

*Кілька різних установ призначають членів ВРП відповідно до власних правил і процедур.

**Кваліфікаційне оцінювання проводиться лише для підтвердження здатності кандидата на посаду судді здійснювати правосуддя в судах апеляційного рівня або вищого рівня, а також для кваліфікаційного оцінювання суддів, призначених до конституційних змін 2016 року. (Цей процес може призвести до звільнення лише для останньої категорії суддів, і це звільнення відбувається лише після перегляду та ухвалення рішення ВРП).

***ВРП також може ініціювати дисциплінарне розслідування за інформацією, отриманою від ВККС, або за власною ініціативою.

****Звільнення з посади також відбувається автоматично за певних обставин, таких як недієздатність або втрата громадянства України.

Джерела: Конституція України; Закон «Про судоустрій і статус суддів»; Закон про Вищу раду суддів.

У довгостроковій перспективі Україна могла б розглянути можливість оптимізації цієї інституційної структури, щоб зробити просування по службі судді та процес забезпечення доброчесності судді більш ефективним. Хоча недоброчесність суддів була основною метою судової реформи з 2014 року, дедалі складніші заходи, спрямовані на її забезпечення, і опір змінам з боку нереформованих органів створили вузькі місця в ключових судових процесах. Наприклад, у 2019 році ВККС було розпущено, а члени ВРП подали у відставку замість того, щоб у 2021 році реформувати процес кваліфікаційного оцінювання чинних суддів, що призвело до необхідності переформування обох органів. Однак низка факторів, зокрема необхідність утворення нових органів відбору та обрання їх членів, конституційна криза, спричинена низкою рішень КСУ 2020 року3, та війна в Україні призвели до того, що ВККС та ВРЮ не були повністю відтворені до 2023 року. Таким чином, станом на серпень 2024 року понад 2000 посад суддів із загальної кількості близько 7000 залишалися вакантними (European Commission, 2024[19]). У першому півріччі 2024 року ВРП на основі рекомендацій ВККС доопрацювала рекомендації для 400 кандидатів у суди першої інстанції. Подібний процес відбору для 550 суддів апеляційного суду триває, але не завершився станом на грудень 2024 року (HQCJ, 2024[20]). З огляду на неефективність процесу, який включає багато інституцій і кроків, Україна могла б розглянути можливість скорочення кількості органів управління судами в довгостроковій перспективі, щоб зробити просування суддівської кар’єри не надто обтяжливим і не заважати кваліфікованим особам претендувати на посади суддів.

Однак зараз зростає тиск на те, щоб швидко усунути такі відставання. Заповнення 20% загальних вакансій суддів є умовою для розблокування частини 50 мільярдів євро грантів і позик у рамках Плану ЄС щодо України (Cabinet of Ministers of Ukraine, 2024[21]). Важливо, щоб ця терміновість не призвела до слабких стандартів доброчесності, оскільки швидке заповнення посад суддями сумнівної доброчесності призведе до того, що багаторічна реформа матиме незначний вплив. Тому потрібне значуще визначення пріоритетів.

У короткостроковій перспективі визначення пріоритетів у судовій реформі може бути більш здійсненним і все одно може мати вплив. Стандарти ОЕСР сприяють підходу до політики доброчесності, що ґрунтується на оцінці ризиків, а також ключовій ролі лідерства у сфері доброчесності (OECD, 2020[5]). Втім, Венеціанська комісія в минулому зазначала4, що судовій реформі в Україні бракує цілісного підходу та належної оцінки впливу. Незважаючи на те, що Антикорупційна стратегія зосереджена на судовій системі, не всі заходи Стратегії розвитку системи правосуддя України на 2021–2023 роки були впроваджені, а офіційна оцінка виконання не проводилась (European Commission, 2023[12]). Нова стратегія розроблялася станом на грудень 2024 року (Office of the President of Ukraine, 2024[22]), але хоча проєкт версії містить кілька цілей, зосереджених на покращенні кар’єрного зростання, незалежності та чесності суддів, у ній не використовується підхід, що ґрунтується на оцінці ризику. Такий підхід може допомогти максимізувати переваги цілісності обмежених ресурсів. Україна могла б застосувати підхід до реформування системи правосуддя, що ґрунтується на оцінці ризиків, зосередившись на покращенні доброчесності на посадах, які мають значні повноваження і, отже, несуть високі ризики доброчесності. Це може включати такі заходи:

• посилення гарантій доброчесності, які застосовуються до інституцій, які можуть впливати на хід реформ, таких як КСУ, ВСУ та новий Спеціалізований окружний адміністративний суд (СОАС) та Апеляційний спеціалізований адміністративний суд (АСАС);

• реформування РС, останнього великого органу суддівського самоврядування, який не зазнав жодних реформ;

• посилення гарантій доброчесності, що застосовуються до посад, відповідальних за розподіл матеріальних та адміністративних ресурсів, таких як керівництво Державної судової адміністрації (ДСА);

• посилення гарантій доброчесності серед керівництва окремих судів (голів судів).

Наразі триває процес відбору нових суддів до КСУ. Конституційна криза 2020 року призвела до відставки більшості членів суду, в результаті чого суд залишився без достатньої кількості суддів для функціонування (Freedom House, 2021[23]). У 2023 році Верховна Рада ухвалила закон, яким погодила процес реорганізації КСУ відповідно до рекомендацій Венеціанської комісії. Процедура аналогічна тій, що використовується для реформування ВАКС, ВРП та ВККС, із відбірковою комісією, що складається з українських суддів та міжнародних експертів у складі Дорадчої групи експертів. Станом на березень 2025 року в КСУ було 7 вакансій, на заміщення посад тривав конкурс. Враховуючи роль КСУ, українська влада могла б визначити пріоритетом своєчасне завершення процесу призначення нових суддів КСУ на основі заслуг.

ВСУ також є пріоритетом для реформування, про що свідчить корупційна справа проти його колишнього президента (National Anti-Corruption Bureau, 2024[9]). Його також критикували за перешкоджання перевіркам доброчесності суддів через рішення5, які, на думку деяких зацікавлених сторін, є юридично непослідовними та необґрунтованими (Public Integrity Council, 2024[24]). ЄС знову підтвердив необхідність усунення корупційних ризиків у цьому суді (European Commission, 2024[19]) і у своєму звіті про розширення від 2024 р. рекомендував тимчасово залучити міжнародних експертів до перевірки декларацій доброчесності суддів вищого суду. Враховуючи 40 вакантних посад у ВСП станом на 2024 рік (Judiciary of Ukraine, 2024[25]), заповнення цих посад суддями високої доброчесності могло б значною мірою допомогти змінити культуру в суді. Отже, українська влада могла б визначити пріоритетом організацію процесу призначення на ці вакансії. Процес призначення із залученням міжнародних експертів через ГРМЕ або інший подібний орган, ймовірно, був би найкращою моделлю, враховуючи позитивний досвід цього формату у відборі суддів для ВАКС. Нарешті, застосування існуючих механізмів перевірки доброчесності суддів могло б допомогти подолати корупційні ризики там, де вони існують. Вони можуть включати перевірку судових декларацій доброчесності та родинних зв’язків, яку ВККС може проводити згідно зі статтею 62 Закону про правосуддя, а також дисциплінарні розслідування, про які йдеться далі в цій главі.

У березні 2025 року Верховна Рада ухвалила Закон № 4264-IX про створення Спеціалізованого окружного адміністративного суду (СОАО) та Апеляційного спеціалізованого адміністративного суду (АСАС). Ці суди матимуть унікальне становище в системі адміністративних судів, оскільки вони будуть судами першої та другої інстанції для розгляду адміністративних справ – зокрема дисциплінарних – за участю посадових осіб центральної влади. Ці суди замінять Окружний адміністративний суд Києва (ОАСК), ліквідований через звинувачення в корупції в грудні 2022 року (European Commission, 2023[12]). Експертна рада у складі трьох міжнародних експертів і трьох суддів, запропонованих РС, контролюватиме конкурс на посади в цих нових судах. Використання ГРМЕ для відбору суддів СОАК і АСАС, що було запропоновано в попередньому проєкті закону та відображає належну практику, яка використовується для відбору суддів ВАКС, могло краще забезпечити доброчесність призначених осіб і ефективніше використовувати чинні органи призначення замість створення нових. Втім, переконання, що експертна рада використовує відбір на основі доброчесності для цих судів, залишається першочерговим, щоб вони не стали жертвою тих самих проблем доброчесності, що й ОАСК.

РC є органом суддівського самоврядування, який діє разом із ВРП та ВККС, і він відіграє ключову роль у кількох процесах призначення, як-от описаний вище процес для СОАС і АСАС. Проте РС є єдиним органом, який не був об’єктом судової реформи, і викликає критику з боку громадянського суспільства за затримку формування ключових інституцій, таких як Рада з питань етики, і призначення кандидатів із сумнівною доброчесністю до цього та інших інституцій (Anti-Corruption Action Centre, 2024[26]). Законопроєкт про ліквідацію РС перебуває на розгляді у Верховній Раді з січня 2023 року. Ліквідація РС наблизить систему врядування судочинством в Україні до європейських стандартів і рекомендацій Венеціанської комісії щодо створення єдиної ради суддів, але також потребуватиме реформування деяких аспектів врядування судочинством і передачі функцій РС ВРП та іншим органам. У короткостроковій перспективі українська влада могла б розглянути можливість інтегрувати більше гарантій доброчесності у призначення членів РС, які наразі обираються з’їздом суддів (який, у свою чергу, обирається суддями кожного суду). Це може допомогти переконатися, що члени РС мають належні повноваження для виконання важливих функцій, пов’язаних із доброчесністю в судовій системі. Це також забезпечить дотримання членами РС такого ж стандарту доброчесності, як і членами інших органів судового управління.

ДСА є головним органом, який відповідає за розподіл ресурсів у судовій системі. Високі ризики доброчесності ДСА призвели до фактичних корупційних справ. Двом останнім головам ДСА НАБУ висунуло звинувачення в корупції (National Anti-Corruption Bureau, 2024[27]), що вимагає щонайменше забезпечення доброчесності при майбутніх відборах. ВРП несе відповідальність за призначення та звільнення голови та має організувати процес відбору «на конкурсній основі» (рішення ВРП № 141/0/15-19), але немає інших правил, які регулюють процес. Отже, ВРП може розглянути можливість ухвалення набору попередньо визначених об’єктивних критеріїв для відбору кандидатів на посаду голови ДСА. ВРП також могла б запровадити додаткові механізми для прозорості та консультацій з іншими учасниками поточних і майбутніх процесів відбору керівництва ДСА, оскільки це могло б забезпечити більший зовнішній контроль.

Наразі не існує процедури виборів голів судів на основі заслуг, які обираються суддями у своєму суді без будь-яких визначених критеріїв і на практиці часто маніпулюють процедурами, щоб залишатися на посаді довше встановлених двох термінів (OECD, 2024[15]). За відсутності процедури, заснованої на заслугах, процес призначення голів судів може стати інструментом винагороди за лояльність до судової ієрархії. Голови судів, відібрані таким чином, можуть використовувати свої впливові позиції, щоб заохочувати суддів, які їм підпорядковуються, до неетичної поведінки. Таким чином, РС і ВРП також могли б розглянути можливість створення процедури, яка б застосовувала об’єктивні критерії до відбору голів судів.

4.2.2. Органи судової влади могли б підвищити ефективність перевірки доброчесності суддів за допомогою узгодженої методології, заснованої на об’єктивних і чітких критеріях та обґрунтованості й прозорості

Міжнародні стандарти визнають перевірку доброчесності кандидатів на посаду судді легітимною, хоча її важко реалізувати. Головним завданням є реалізація на практиці доброчесності та пов’язаних із нею концепцій. Рада Європи наголошує, що незалежно від того, які критерії використовуються для перевірки доброчесності судді, вони мають бути максимально об’єктивними та забезпечувати незалежність, доброчесність і неупередженість призначених суддів. Для чинних суддів декларації про майновий стан та/або доходи можуть бути корисними для позначення випадків, коли судді використовували своє становище для незаконного збагачення або отримання вигоди. Окрім забезпечення високої якості самих перевірок, GRECO закликає судові органи забезпечити прозорість перевірок доброчесності та переконатися, що рішення обґрунтовані, щоб заохочувати громадську довіру до процесу (CoE, 2021[28]).

Відповідно до розділу V ЗССС, перевірки доброчесності є ключовим компонентом процесу кваліфікаційного оцінювання в Україні (у Вставка 4.2 описано, як проводяться перевірки доброчесності в Україні). Хоча цей процес є частиною ширшого процесу відбору та призначення, з 2016 року ЗССС також вимагає від усіх чинних суддів, призначених до 2016 року, проходити спеціальну кваліфікаційну оцінку. Якщо судді виявляться некомпетентними чи нечесними, їх можна звільнити. Венеціанська комісія визнала необхідність такого процесу для стимулювання культурних змін у судовій системі України та інших країн (Venice Commission, 2022[29]).

Вставка 4.2. Українські стандарти перевірки доброчесності суддів

Декілька нормативно-правових актів України регулюють процес перевірки доброчесності суддів, а саме:

Конституція України:

• Розділ XV ст. 16-1 абз. 4 встановлює процедуру оцінки компетентності та доброчесності суддів, призначених до 2016 року.

Закон про судоустрій і статус суддів (ЗССС):

• Розділ V встановлює процедуру, за якою ВККС проводить кваліфікаційне оцінювання для оцінки компетентності, професійної етики та доброчесності суддів. Першим етапом цього процесу є кваліфікаційний іспит, а другим етапом є ознайомлення з суддівським досьє (зміст визначено у ст. 85) та співбесіда. Відповідно до ст. 87 ГРД перевіряє дотримання суддями критеріїв професійної етики та доброчесності. ст. 88 встановлює, що ВККС не може скасувати негативний висновок ГРД без підтримки щонайменше дев’яти членів.

• Стаття 79-6 встановлює, що ВРП призначає суддів на підставі рекомендацій ВККС і може скасовувати їх лише у разі наявності обґрунтованих сумнівів щодо відповідності кандидата критеріям доброчесності чи професійної етики чи інших обставин, які можуть негативно вплинути на суспільну довіру до судової влади у зв’язку з таким призначенням або порушенням порядку призначення на посаду судді, визначеного законом. Примітно, що ВРП не має права скасовувати негативні рішення ВККС. Однак нечіткість цього положення також залишає ВРП широкі можливості для помилкової відмови у призначенні суддів із високою доброчесністю.

• Розділ XII ст. 20 також встановлює, що судді, призначені до 2016 року, повинні пройти еквівалентну оцінку ВККС на відповідність займаній посаді. Однак, згідно з рішенням Верховного Суду №. 9901/198/20 від 13.06.2024, ця перевірка відрізняється від процедури кваліфікаційного оцінювання. Незалежно від юридичної аргументації, це створило ситуацію, за якої існує ризик невідповідності між перевірками доброчесності кандидатів на посаду судді та перевіркою доброчесності чинних суддів.

Єдині показники оцінки доброчесності та професійної етики судді (Рішення ВРП № 3659/0/15-24):

• Після консультацій із ВККС, РС і ГРД 17 грудня 2024 р. ВРП прийняла ці показники, замінивши таким чином набір із 14 індикаторів, узгоджених ВККС та ГРД у листопаді 2023 р. Розділ ІІІ цього Регламенту встановлює сім показників, які відповідальні органи мають використовувати під час оцінювання доброчесності суддів у контексті відбору кандидатів на посади суддів, а саме: незалежність, неупередженість, дотримання етичних норм та бездоганна поведінка у професійній діяльності та особистому житті, чесність, сумлінність, непідкупність та законність джерел походження майна, відповідність життєвого рівня судді (кандидата на посаду судді) або членів його сім’ї задекларованим доходам, відповідність способу життя судді (кандидата на посаду судді) його статусу. Більш детально ці показники викладені в ст. 15-23, а невідповідність будь-якому одному показнику може бути підставою для дискваліфікації.

• Однак у новому наборі показників є помітні прогалини. Відповідно до ст. 10 цього Регламенту, факти та обставини, які були «належним чином оцінені» попередніми перевірками доброчесності, до яких були залучені міжнародні експерти під час конкурсів на посади суддів, не можуть бути повторно оцінені майбутніми перевірками доброчесності, якщо не з’явиться нова інформація. Враховуючи визнані минулі недоліки перевірки доброчесності в українській судовій системі та невирішальний вплив міжнародних експертів на більшість процесів призначення, заборона розгляду певних дій у контексті конкурсів на майбутні посади несе ризик назавжди звільнити суддів від проблем доброчесності, особливо через відсутність формальної процедури визначення того, чи була доброчесність судді «належним чином оцінена».

• ст. 8 також виключає анонімні повідомлення з доказів, які можна розглядати як частину процесу оцінки доброчесності («анонімні повідомлення не розглядаються»), що фактично виключає інформацію, надану анонімними викривачами. Це суперечить ЗЗК, який у ст. 53 встановлює, що викривачі можуть подавати анонімні повідомлення, якщо інформацію можна перевірити. Хоча вимога щодо можливості перевірки інформації все ще має застосовуватися, категоричне виключення анонімних повідомлень із перевірок доброчесності суддів може позбавити органи, які проводять перевірки, важливого джерела доказів.

Джерела: Конституція України; Закон України «Про судоустрій і статус суддів»; Єдині показники оцінки доброчесності та професійної етики судді (Рішення ВРП № 3659/0/15-24).

Втім, численні юридичні проблеми щодо елементів процесу перевірки доброчесності призвели до затримок. Крім того, майже половина суддів, які вже пройшли кваліфікаційне оцінювання, зробили це за старого складу ВККС та ВРП, коли перевірки доброчесності не були якісними. Нечіткі методології та інституційні розбіжності також завадили ефективності поточного процесу.

Оскільки ВККС та ВРП відновили процес кваліфікаційного оцінювання у 2023 році, основною проблемою для ефективності цього процесу стали неодноразові розбіжності між цими органами та ГРД щодо того, як оцінювати доброчесність суддів. ВККС може скасовувати рішення ВККС лише більшістю 2/3 голосів, але ВРП може скасовувати рішення ВККС простою більшістю за певних обставин. Станом на листопад 2024 року ВККС скасувала 50 негативних висновків ГРД і рекомендувала звільнити лише 36 суддів6 (див. Рисунок 4.5), а ВРП звільнила лише шістьох суддів7 (High Council of Justice, 2024[30]). Хоча в деяких випадках можуть існувати законні підстави для скасування ГРД, частота, з якою це відбувається, викликає занепокоєння, особливо тому, що незважаючи на вимогу включати обґрунтування своїх рішень згідно зі ст. 101 Закону про правосуддя, міркування ВККС на практиці часто незрозумілі (Dejure Foundation, 2024_[31]). Тема 2.4 НАКС визнає необхідність розв’язання проблем, притаманних цій процедурі (НАЗК, 2021_[32]).

Рисунок 4.5. Рішення ВККС стосовно висновків ГРД щодо чинних суддів

Примітка: дані станом на листопад 2024 року.

Джерело: дані Вищої кваліфікаційної комісії суддів.

Багато зацікавлених сторін пояснюють цю інституційну розбіжність відсутністю узгоджених критеріїв для оцінки доброчесності суддів. Однак, враховуючи те, що ГРД та ВККС вже погодили спільний набір критеріїв у 2023 році (Dejure Foundation, 2024[31]), це не може бути єдиним поясненням. Деякі зацікавлені сторони та спостерігачі вказали на додаткові перешкоди, непослідовне застосування критеріїв, що призводить до свавільного скасування рішень ГРД (OECD, 2024[15]), а також сумніви щодо доброчесності секретаріату ВККСУ. Різний склад і точки зору залучених акторів також, ймовірно, відіграють певну роль, що знову ж таки говорить про необхідність спрощення інституційної структури.

Щоб покращити ситуацію, 17 грудня 2024 року ВРП прийняла Єдині показники оцінки суддівської доброчесності та професійної етики судді. У вставці 4.2 описано деякі недоліки цих показників, пов’язані з повторним оцінюванням доброчесності судді та розглядом свідчень анонімних викривачів. Щоб гарантувати, що нова процедура не підриває відповідальність за порушення доброчесності, ВРП може розглянути можливість внесення змін до неї, щоб перевірки доброчесності могли переглядати дії, уже розглянуті під час попередніх перевірок, протягом пропорційного періоду часу, а анонімні повідомлення від викривачів можна використовувати як докази, якщо інформацію в них можна перевірити.

Здається, що вже є проблеми із застосуванням нових критеріїв. Одним із прикладів є нещодавнє рішення ВРП №. 21/0/15-25. Хоча справа стосується поїздки судді до Росії та окупованого Криму, що не є питанням доброчесності, і цей звіт не має на меті коментувати суть цієї конкретної справи, справа демонструє, що ВРП має широкі можливості для тлумачення нечітких формулювань у показниках. Оскільки ВРП формує судову практику, пов’язану з показниками, через свої рішення, вона може розглянути можливість внесення змін до формулювань у показниках, щоб зробити їх точнішими. Він також міг би розглянути можливість публікації консолідованих підсумків прецедентного права в цій сфері, щоб роз’яснити, що очікується від суддів, як рекомендувала Рада Європи, надаючи відгук про початковий проєкт показників (CoE, 2024[32]).

Тривала увага до критеріїв також затьмарила інші проблеми оцінки доброчесності суддів. Громадянське суспільство зазначає, що ВККС часто надає мало або нечіткі аргументи, коли скасовує рішення ГРД (Dejure Foundation, 2024[33]). Це підриває ефективність прогресу, а також прозорість і ступінь, до якого громадянське суспільство може забезпечити ефективну перевірку доброчесності суддів. Отже, ВККС могла б розглянути можливість створення внутрішнього керівництва, яке демонструвало б, як складати високоякісне обґрунтування своїх рішень. Для забезпечення високої якості перевірок доброчесності також можуть знадобитися додаткові ресурси та зусилля з розбудови потенціалу ВККС та ГРД.

Рекомендації ОЕСР щодо публічної доброчесності підкреслюють ключову роль керівництва організації у відображенні та поширенні стандартів доброчесності (OECD, 2017[1]), і тому позитивним кроком є те, що ВККС вирішила призначити нове керівництво свого секретаріату (HQCJ, 2024[34]). Надалі ВККС може розглянути питання про те, щоб нове керівництво секретаріату продемонструвало відданість доброчесності шляхом перевірки своїх знань і застосування етичних стандартів у рамках процесу призначення. Інші внутрішні заходи також можуть виявитися корисними. ВККС могла б, наприклад, організовувати тренінги для працівників секретаріату як щодо доброчесності загалом, так і щодо аналізу компетентності та доброчесності кандидатів на посаду судді. Це може покращити як власну етичну поведінку співробітників, так і їх здатність проводити високоякісний аналіз, який дозволить ВККС приймати обґрунтовані рішення. Для такого навчання також може бути використаний досвід рад суддів і комісій з відбору в інших країнах.

ВККС може розглянути включення питань, пов’язаних із доброчесністю, до своїх співбесід під час кваліфікаційного оцінювання та включення висновків до своїх опублікованих рішень. Зокрема, використання гіпотетичних запитань щодо доброчесності може допомогти з’ясувати, як кандидат поводитиметься на роботі, чого не може зробити перевірка документів. Окрім огляду минулої діяльності майбутнього судді, співбесіда, яку проводить ВККС, також дає можливість оцінити доброчесність кандидатів, яка, згідно з попередніми рішеннями ВККС (див., наприклад, рішення ВККС 323/дс-24 від 12 березня 2024 р.), наразі використовується недостатньо. Рішенням ВККС № 20/зп-25 від 22 січня 2025 року нещодавно було затверджено положення, яке деталізує процес кваліфікаційного оцінювання, але відповідно до цього положення (зокрема п. 6.21) співбесіди все ще зосереджуються на підтвердженні фактів та перевірці дотримання законодавства, а не на аналізі етичних знань чи гіпотетичної поведінки. У Вставка 4.3 описано методи, які країни ОЕСР використовують для перевірки доброчесності кандидатів на посади державних службовців, і ВККС може застосувати деякі з цих методів під час співбесід із суддями.

Вставка 4.3. Перевірка доброчесності кандидата на державну службу в країнах ОЕСР

Перевірка доброчесності, моральних міркувань чи інших цінностей є практикою, яка використовується в деяких країнах як на державній службі, так і в окремих організаціях (як у випадку Австралії, в органах розвідки та національної безпеки). Ця складна процедура потребує підтримки кваліфікованих психологів. Лінійні керівники та/або спеціалісти з людських ресурсів навряд чи володіють потрібними навичками, особливо для посад, які мають більшу етичну інтенсивність. Нижченаведені інструменти були використані громадськими організаціями та надають приклади того, як це можна реалізувати:

• використання єдиних форматів резюме, що дозволяє застосовувати фільтри цілісності для полегшення ідентифікації відповідних кандидатів;

• попередній відбірковий тест на доброчесність (наприклад, онлайн), особистісні тести або подібні іспити, як перший крок для розгляду на посаду та/або як внесок у остаточне рішення;

• запитання для співбесіди, які просять кандидатів поміркувати про етичні приклади для наслідування, які вони мали раніше на робочому місці, та/або обговорити етичні дилеми, з якими вони стикалися, і як вони на них реагували;

• тести на ситуаційне судження та запитання, які ставлять кандидатів у морально неоднозначну ситуацію та змушують їх пояснювати свої моральні міркування;

• моделювання рольових ігор і гейміфікація, які будуть проводитися в центрі оцінювання;

• перевірки рекомендацій, які включають запитання, пов’язані з прийняттям етичних рішень, і оцінку колегами на попередніх посадах щодо етичної природи особи та її здатності етично керувати іншими людьми;

• запитання, які дозволяють кандидату продемонструвати обізнаність і моделювати поведінку морального менеджменту.

Джерело: OECD (2020[5]), OECD Public Integrity Handbook, https://doi.org/10.1787/ac8ed8e8-en.

4.2.3. Українська влада могла б покращити підзвітність, посиливши дисциплінарну систему для суддів

Дисциплінарна система є одним із способів забезпечення відповідальності суддів, хоча варто зазначити, що суддів також можна притягнути до відповідальності через кримінальні провадження за корупційні правопорушення, які більш детально розглядаються далі в цій главі розділі. Україна визнала роль ефективної дисциплінарної системи суддів у забезпеченні підзвітності через останні реформи. До компетенції дисциплінарної палати ВРП входять усі дисциплінарні справи суддів, а змінами до Закону про юстицію 2023 року було створено службу дисциплінарних інспекторів, яка проводить попереднє розслідування. Згідно з чинним порядком, ВРП може ініціювати розслідування за власною ініціативою або за зверненням громадянина, а також ВККС може запропонувати ВРП розпочати розслідування. Далі дисциплінарний процес відбувається, як показано на рисунку 4.4. Проте залишаються проблеми щодо своєчасності та ефективності дисциплінарної системи.

Хоча служба дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя запрацювала з грудня 2024 року (High Council of Justice, 2024[35]), цей підрозділ сприятиме суттєвій підзвітності на практиці, лише якщо він буде укомплектований компетентними інспекторами, які самі сприяють доброчесності, тому забезпечення належного функціонування процесу відбору є першорядним. Крім того, станом на листопад 2024 року було нерозглянуто 13 081 дисциплінарну справу щодо (Judiciary of Ukraine, 2024[36]), багато з яких наближаються до кінця строку давності (European Commission, 2023[12]). Усунення 20% невирішених справ є умовою Плану ЄС щодо України (як і наявність служби дисциплінарних інспекторів). У листопаді 2023 року ВРП затвердила ризик-орієнтований підхід до пріоритетності дисциплінарних справ рішенням ВРП № 1068/0/15-23. Цим розпорядженням встановлено, що притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності здійснюється в хронологічному порядку з дня надходження з пріоритетним розглядом справ щодо:

• більш тяжких правопорушень (таких, які можуть призвести до звільнення судді);

• суддів, які проходять кваліфікаційне оцінювання;

• дій, які створили «значний суспільний інтерес».

Можливо, ефективніше розглядати справи за датою закінчення строку давності, а не за датою отримання скарги. З цією метою ВРП могла б розглянути питання про внесення змін до рішення № 1068/0/15-23 також позначити справи, що наближаються до кінця строку позовної давності, критерієм пріоритетності при визначенні порядку розгляду справ. Незважаючи на те, що ВРП розглядатиме справи в хронологічному порядку від дати надходження, не всі скарги подаються одночасно щодо моменту вчинення правопорушення.

Довший строк давності та розслідування також можуть бути виправданими для серйозніших злочинів. Пункт 11 статті 109 ЗССС встановлює трирічний термін давності для всіх дисциплінарних проступків, а дисциплінарна палата ВРП має 18 місяців для розгляду дисциплінарних справ відповідно до пункту 15 статті 49 Закону «Про Вищу раду юстиції». Оскільки деякі справи є більш серйозними та складними, ніж інші, українська влада могла б розглянути можливість внесення змін до цих законів таким чином, щоб строки давності та час розслідування дисциплінарних правопорушень відрізнялися залежно від тяжкості правопорушення.

Дисциплінарні правопорушення мають бути чітко визначені в законі, щоб забезпечити справедливість розгляду (OECD, 2020[5]). Таким чином, українська влада могла б розглянути можливість внесення змін до статті 97 ЗССС, щоб більш точно визначити дисциплінарні правопорушення, пов’язані з поведінкою суддів. Для забезпечення правової ясності та послідовності такі зміни мають віддзеркалювати зміни до Кодексу суддівської етики. Невизначеність таких термінів, як «поведінка, яка ганьбить статус судді або підриває авторитет правосуддя» і «дотримання інших норм судової етики та стандартів поведінки, що забезпечують довіру громадськості до судів», створює ризик використання дисциплінарного процесу як зброї і запобігання притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності за етичні порушення (GRECO, 2016[37]). Рекомендація GRECO щодо більш точного визначення дисциплінарних проступків для суддів діє вже вісім років, але залишається лише частково виконаною (GRECO, 2025[38]). Вища рада юстиції створила дві робочі групи з питань гармонізації дисциплінарної практики, і ця тема врахована в Антикорупційній програмі (очікувані стратегічні результати 2.1.3.2 та 2.1.3.3), але необхідні законодавчі зміни ще не ухвалені.

Щоб дисциплінарна система функціонувала справедливо та ефективно, важливо, щоб судді та скаржники мали рівні права оскаржувати рішення дисциплінарної палати, щоб запобігти безкарності, і одні й ті самі особи не повинні нести відповідальність як за ухвалення рішення у справі, так і за схвалення апеляції. Таким чином, українська влада також могла б розглянути можливість внесення змін до статті 89 ЗССС, щоб забезпечити вирішення апеляційних запитів незалежною стороною та надати скаржникам ті самі права оскаржувати рішення дисциплінарної палати, що й судді. Це процедурне питання, якщо дисциплінарна палата ВРП відхиляє дисциплінарну справу в першій інстанції, для оскарження потрібна згода тих самих членів дисциплінарної палати, що підриває здатність дисциплінарної системи ефективно притягувати суддів до відповідальності. Хоча справа про оскарження цієї процедури дійшла до КСУ, суд зрештою відмовив у відкритті провадження. На практиці ця лазівка призвела до закриття дисциплінарних справ проти суддів, при цьому вони не підлягають оскарженню (Dejure Foundation, 2024[39]).

4.3. Культивування культури доброчесності в судовій системі

Так само, як і в інших гілках влади, покладатися виключно на механізми підзвітності для боротьби з корупцією в судовій системі неефективно і нерезультативно, тому що вони борються з корупцією лише тоді, коли збитків вже завдано, і припускається, що санкції є достатніми для запобігання корупції в майбутньому. Щоб зміцнити довіру та забезпечити ефективний розгляд справ про корупцію в системі правосуддя, судова влада також має запобігати порушенням публічної доброчесності. Це вимагає забезпечення того, щоб судді були добре підготовлені для розуміння, визначення та реагування на етичні виклики, з якими вони стикаються в контексті своєї роботи.

Тема 2.4 НАЗК визнає необхідність покращити впровадження стандартів доброчесності для суддів в Україні. Є кілька способів створити та підтримувати культуру доброчесності в судовій системі в повсякденній роботі. Такі заходи можуть допомогти перекласти відповідальність за сумлінні дії з контролюючих органів, таких як ті, хто відповідає за призначення та дисциплінарний процес, на самих суддів, таким чином дозволяючи судовій системі застосувати більш превентивний підхід до боротьби з корупцією. Профілактичні заходи для зміцнення доброчесності суддів детально описані в рекомендаціях нижче та можуть включати:

• прийняття та розповсюдження кодексу поведінки;

• навчання суддівській етиці (у тому числі під час загальної юридичної освіти);

• механізми врегулювання конфлікту інтересів;

• механізм захисту викривачів.

4.3.1. РС і Національна школа суддів могли б підтримати впровадження нещодавно прийнятих етичних стандартів шляхом підвищення обізнаності та сприяння належній практиці

Кодекси поведінки та етики пояснюють очікувану поведінку будь-якої категорії державних службовців. Ці кодекси, як правило, більш ефективні, коли вони зрозумілі, прості, логічно структуровані та пов’язані з усіма іншими відповідними документами чи законодавством, які є частиною ширшої системи доброчесності (OECD, 2020[5]). Поведінка суддів також має ґрунтуватися на кодексі поведінки або етики, який служить кільком цілям. Якщо кодекс правильно розроблений, він може керувати поведінкою суддів, забезпечувати судову систему основою для регулювання поведінки суддів і запропонувати громадськості стандарт, за яким оцінюватиме поведінку суддів. Бангалорські принципи поведінки суддів ООН визнають шість основних фундаментальних цінностей, зокрема доброчесність. Болонський і Міланський Глобальний кодекс суддівської етики надають більш детальну інформацію про доброчесність суддів і охоплюють такі теми, як позасудова діяльність, судові конфлікти інтересів і діяльність після судового розгляду (UNODC, 2018[40]; 2010[8]; International Association of Judicial Independence and World Peace, 2015[41]).

Кодекси поведінки та етики є ефективними, якщо вони розроблені за участю самих суддів, щоб підвищити відповідальність і, отже, комплаєнс. Такі кодекси також слід періодично переглядати та оновлювати для вирішення нових етичних проблем. Крім права власності, судді повинні розуміти і застосовувати кодекси на практиці. Тому важливо, щоб інституційні механізми гарантували розуміння та дотримання кодексу. Судді повинні періодично проходити тренінги з питань етики, які не тільки навчать їх етичним принципам, але й нададуть суддям майданчик для обговорення етичних дилем на основі власного досвіду (UNODC, 2015[42]). На Рисунок 4.6 наведено способи, за допомогою яких етичні стандарти можна зробити ефективними.

Рисунок 4.6. Забезпечення ефективності етичних стандартів

У вересні 2024 року Україна прийняла переглянутий Кодекс суддівської етики, який усунув багато прогалин у попередньому кодексі, який датувався 2013 роком і не відображав багатьох шляхів розвитку українського судочинства після революції Євромайдану 2013–2014 років. Оновлений кодекс базується на міжнародних стандартах поведінки суддів і вносить кілька важливих змін, зокрема:

• підвищена увага до обов’язків суддів, включаючи не лише дотримання закону, але й дотримання етичних принципів (стаття 1)

• вимога уникати передбачуваних етичних порушень на додаток до фактичних етичних порушень (стаття 3)

• посилення положень щодо публічних заяв та поводження з конфіденційною інформацією (стаття 12)

• посилення обмежень стосунків та спілкування з учасниками суду поза судовим провадженням (ст. 14)

• правила використання суддями ШІ (стаття 16)

• більш чітка вимога щодо доброчесності під час виконання обов’язків, не пов’язаних із судовим розглядом, наприклад діяльності, пов’язаної з суддівським самоврядуванням (стаття 17)

• більш чіткі положення про доброчесність у позасудовій діяльності, включаючи політичну діяльність та використання соціальних мереж (статті 18-21).

Наступним кроком є поширення знань та обізнаності про ці нові стандарти, враховуючи, що рівень обізнаності щодо етичних стандартів в українському судочинстві залишається низьким. Аналіз вибраних судових справ, пов’язаних із доброчесністю суддів у 2021 році, показав, що такі справи часто страждають від того, що судді, виносячи їх, не притягують своїх колег до відповідальності за етичні порушення, оскільки немає правового визначення таких понять, як доброчесність (Dejure Foundation, 2021[43]). Однак доброчесність важко визначити юридично, і якби судді засвоїли загальні принципи, які сприяють доброчесності, замість надмірно легалістичного підходу, це могло б сприяти як кращому дотриманню таких принципів, так і санкціонуванню поведінки з нечіткими визначеннями.

Завдяки підтримці міжнародних донорів кількість пропонованих тренінгів з питань чесності та етики збільшується. Національна школа суддів відповідає за координацію цього навчання, а РС також створено комітет з кодексу поведінки, який відповідає за надання порад суддям. Прикладом такої співпраці є тренінги Ради Європи для суддів, організовані в рамках проєкту «HELP (Освітав галузі прав людини для представників юридичних професій) для України, в тому числі під час війни» ». Ці тренінги забезпечили інтерактивну підготовку з питань етики для суддів, прокурорів та адвокатів, яка стосувалася як міжнародних стандартів, так і прецедентного права ЄСПЛ, а також застосувань в українському контексті. Щоб забезпечити безперервне підвищення обізнаності та знань суддів, Національна школа суддів і РС могли б продовжити співпрацю з міжнародними партнерами для вдосконалення передової практики.

Однак існує також межа того, наскільки ефективним може бути навчання міжнародних експертів. Через величезну кількість8 суддів в Україні та вибірковий характер такого навчання воно ніколи не охопить усіх суддів і, можливо, навряд чи охопить тих, хто цього найбільше потребує. Тому також варто поміркувати над тим, як українська судова система може розбудувати власну внутрішню спроможність, коли йдеться про знання етичних стандартів.

Відправною точкою РС та Національна школа суддів могли б визначити суддів на різних рівнях судової системи та регіонах країни, які брали активну участь у тренінгах з доброчесності або іншим чином добре розуміють принципи, викладені в новому Кодексі суддівської етики. Потім вони могли б працювати з цими суддями та їхніми судами, щоб створити мережу «послів» доброчесності, які могли б запропонувати навчання та підтримку в цих судах. Крім того, голови судів могли б нести цю відповідальність. Ця мережа суддів також могла б періодично мати можливість спілкуватися один з одним і ділитися досвідом і труднощами, сприяючи таким чином інтеграції зусиль щодо доброчесності суддів і більш своєчасному та ефективнішому поширенню етичних знань у судовій системі.

4.3.2. Міністерство освіти і науки та Міністерство внутрішніх справ могли б підтримати доброчесність суддів, проводячи реформи доброчесності в юридичній освіті

Окрім навчання суддів з етики, основним компонентом виховання доброчесності суддів є юридична освіта, яку юристи отримують до того, як стануть суддями. Щоб переконатися, що судді поводилися чесно та засвоїли важливі етичні принципи на ранніх стадіях, їхня юридична освіта повинна не лише навчати цінності питань доброчесності, але й бути вільною від корупції. Отже, зменшення як можливостей, так і стимулів до корупції на всіх етапах юридичної освіти може сприяти доброчесності суддів у довгостроковій перспективі. Залежно від етапу навчання існує кілька способів забезпечення доброчесності (див. Рисунок 4.7).

Рисунок 4.7. Забезпечення доброчесності в правовому вихованні

Історично корупція була поширеною в українській вищій освіті (Moraru, 2018[44]). Українська влада зробила кілька кроків для розв’язання цієї проблеми. Стандартизоване тестування наразі запроваджено для вступних іспитів як на бакалаврат, так і на магістерську програму з права, а Єдиний державний кваліфікаційний іспит юриста (вихідний іспит) вперше було проведено у 2023 році. Міністерство освіти і науки (МОН) скористалося цими реформами, щоб запровадити нові стандартизовані правила прийому до вишів загалом (Dejure Foundation, 2024[45]). Кодекси честі та комітети з питань етики під керівництвом студентів також позитивно вплинули на прищеплення культури чесності на початку кар’єри в університеті, хоча вони можуть бути неефективними, доки університети продовжують стикатися з гострими фінансовими обмеженнями, які можуть стимулювати корупцію (Moraru, 2018[44]). Див. Вставка 4.4 для отримання додаткової інформації про те, як аналіз поведінки допоміг боротися з корупцією в українській юридичній освіті.

Вставка 4.4. Поведінкові думки щодо боротьби з корупцією в українській юридичній освіті

Експеримент, проведений за участю студентів-юристів в Україні, вже показав, що навчання доброчесності може бути ефективним у зміні ставлення до корупції та навіть поведінки за певних обставин. Щоб вивчити вплив освіти доброчесності, група дослідників провела експеримент, у якому вони випадковим чином призначили одну групу українських студентів-юристів для участі в інтерактивній програмі навчання доброчесності, в якій інша група (контрольна група) не брала участі. Потім дослідники використали опитування та експериментальну гру, щоб оцінити як ставлення студентів у двох групах до корупції, так і їхню ймовірність брати участь у корупції, якщо випаде така можливість. Результати експерименту показали, що навчання доброчесності вплинуло на зміну ставлення до корупції. Однак це мало значний вплив на корупційну поведінку лише в ситуаціях, коли студенти, які не пройшли навчання доброчесності, знали, що вони грають у гру разом із студентами, які пройшли навчання доброчесності. Це свідчить про те, що тиск з боку однолітків і формування навколо борців за доброчесність можуть бути корисними для боротьби з корупцією у вищій освіті.

Джерело: Borcan, O. et al. (2023[46]), Right in the middle: A field experiment on the role of integrity training and norms in combating corruption, University of East Anglia School of Economics Working Paper Series, No. 2023-05, University of East Anglia, Norwich, UK.

Інші виклики доброчесності в юридичній освіті виходять за рамки високих корупційних ризиків під час перевірки. Близько 20% українських студентів-юристів, які могли б у майбутньому стати суддями, наразі навчаються не в університетах, а в академіях правоохоронних органів, які часто не дотримуються однакових стандартів якості юридичної освіти (Anti-Corruption Action Centre, 2024[26]). Такої практики не дотримуються в країнах ЄС, і, незважаючи на те, що в них навчається лише 20% студентів, ці заклади отримують 60% державного фінансування на юридичну освіту. Правоохоронні академії також користуються певними винятками зі стандартизованих іспитів і містять унікальні ризики доброчесності, як зазначено в консультаціях із зацікавленими сторонами. Наприклад, необхідність зарахування студентів для проходження фізичного огляду є більш суб’єктивною, а отже, схильною до спроб підкупу як з боку студентів, так і з боку екзаменаторів.

Щоб усунути ці ризики, Міністерство внутрішніх справ (МВС), яке контролює ці академії, також могло б розглянути можливість змінити їх напрям, щоб вони навчали правоохоронців, але не акредитували адвокатів. Така зміна також могла б сприяти кращому розумінню відмінностей у ролях і обов’язках між суддями та правоохоронними органами, забезпечивши, щоб майбутні судді не отримували юридичну освіту в установах, які за своєю природою можуть бути упередженими на користь прокуратури.

4.3.3. Українська влада могла б підвищити доброчесність суддів шляхом вдосконалення управління конфліктом інтересів

Одним із основних принципів доброчесності суддів є необхідність суддів уникати конфлікту інтересів, який може спонукати їх ухвалювати упереджені рішення. Наприклад, суддю можуть викликати для розгляду справи, яка стосується члена сім’ї або ділового партнера, що може призвести до реальної чи уявної упередженості на користь цієї сторони. Ефективна система конфлікту інтересів для суддів включає як положення про те, як розв’язувати конфлікти інтересів – процедурно шляхом відводу чи іншим чином – так і положення, які вимагають розкриття фінансових і нефінансових інтересів. У той час як перша категорія положень допомагає суддям активно уникати конфлікту інтересів, остання категорія корисна для допомоги у виявленні та примусовому виконанні порушень, коли вони мають місце (UNODC, 2015[42]). Як зазначено у Розділі 2 стосовно державних службовців, нормативні акти щодо судового конфлікту інтересів також повинні стосуватися уявних конфліктів інтересів, оскільки вони можуть завдати шкоди суспільній довірі до судової системи (UNODC, 2019[47]).

Українська влада могла б посилити управління конфліктом інтересів у судах шляхом уточнення інституційної відповідальності

Рекомендації ОЕСР щодо публічної доброчесності сприяють чітким і узгодженим стандартам та інституційній відповідальності щодо політики доброчесності (OECD, 2017[1]). Однак різноманітні вимоги законодавства щодо врегулювання судового конфлікту інтересів призвели до створення системи врегулювання судового конфлікту інтересів, яка є дуже фрагментованою та містить прогалини. Відповідно до розділу VII ЗЗК, НАЗК використовує декларації про майновий стан і доходи для проведення моніторингу способу життя, але хоча НАЗК розробило процедуру перевірки судових декларацій, ВРП і КСУ її ще не прийняли (European Commission, 2024[19]). Система також дозволяє виявляти порушення конфлікту інтересів для цілей правозастосування, але система розкриття інформації наразі не використовується для цілей запобігання конфлікту інтересів (див. Главу 2.3 про систему розкриття інформації). ВККС також може перевірити точність декларацій доброчесності та родинних зв’язків (додаткову інформацію див. у Вставка 4.5), але цей процес не пов’язаний із врегулюванням конфлікту інтересів. Декларації доброчесності також лише підтверджують, що суддя дотримується етичних стандартів, але лише декларації родинних зв’язків містять допоміжну інформацію про стосунки та діяльність судді, що не сприяє моніторингу. З іншого боку, РС відповідає за врегулювання судового конфлікту інтересів, але має небагато засобів для виявлення судового конфлікту інтересів, якщо суддя не виконує вимоги щодо повідомлення. Це означає, що фактично не існує жодного способу моніторингу, якщо суддя не виконав вимоги щодо розв'язання ситуації конфлікту інтересів, за винятком розслідування громадянського суспільства чи ЗМІ (див. Вставка 4.5).

Вставка 4.5. Запобігання та врегулювання судового конфлікту інтересів в Україні

Існує кілька відповідних нормативно-правових актів, які регулюють запобігання та врегулювання судових конфліктів інтересів в Україні, але ця система містить кілька прогалин. До них відносяться:

• Закон «Про запобігання корупції» (ЗЗК): на суддів поширюється вимога щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів відповідно до статті 28 цього закону. Однак стаття 35-1 встановлює, що процедура для суддів є такою, як це визначено в ЗССС. Згідно зі статтею 28, НАЗК також зберігає консультативну функцію для всіх державних службовців, які мають сумніви щодо того, чи перебувають вони у ситуації конфлікту інтересів, включаючи суддів. Стаття 45 зобов’язує суддів подавати декларації про майновий стан до НАЗК, яке має повноваження перевіряти ці декларації та проводити моніторинг способу життя відповідно до загальних положень статті 51-4. Судді несуть адміністративну відповідальність за невиконання вимог щодо декларування майнового стану відповідно до глави 13-А. Згідно зі статтею 52-2, ВРП і КСУ повинні дати згоду на будь-яку процедуру перевірки чи моніторингу, і обидва органи фактично зберігають за собою право припинити будь-яку перевірку чи моніторинг, що є «незаконним впливом, тиском або втручанням у діяльність судді», як визначено у статті 6.

• Закон «Про судоустрій і статус суддів» (ЗССС): пункт 10 статті 133 цього закону встановлює, що якщо неможливо врегулювати фактичний або потенційний конфлікт інтересів за допомогою процесуального права (тобто шляхом самовідводу), суддя повинен повідомити РС. Для виконання цієї функції у 2016 році РС створив Комітет з питань етики, врегулювання конфлікту інтересів та професійного розвитку суддів, і відповідно до статті 106 ЗССС судді несуть дисциплінарну відповідальність за ненадання інформації цьому комітету. Статті 61 і 62 також вимагають від суддів подавати до ВККС декларації доброчесності та родинних зв’язків. Однак, як зазначено в наступному пункті, ця система має прогалину в моніторингу.

• Рішення Ради суддів від 04.02.2016 р. № 2: Стаття 8 цього регламенту встановлює схему добровільного розкриття інтересів для суддів. Стаття 11 надає РС повноваження здійснювати моніторинг судових конфліктів інтересів, але хоча РС може проводити розслідування та переглядати добровільно подані декларації інтересів, існує небагато практичних засобів для виявлення конфлікту інтересів, якщо суддя не виконує вимоги щодо повідомлення РС.

• Кримінальний кодекс України: стаття 366-2 встановлює кримінальну відповідальність за внесення недостовірних відомостей у декларацію, а отже встановлює кримінальну відповідальність і для суддів у цій сфері.

Джерела: Верховна Рада України (2015_[49]), Закон «Про запобігання корупції» № 1700-VII, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/en/1700-18#top; Закон України «Про судоустрій і статус суддів»; Рішення 04.02.2016 № 2 Ради суддів України; Кримінальний кодекс України.

Враховуючи те, що НАЗК уже має інформувати ВРП чи КСУ про будь-яку поточну перевірку декларацій чи моніторинг способу життя згідно зі статтею 52-2 ЗЗК, українська влада може розширити це положення, вимагаючи, щоб НАЗК інформувало Суд про виявлені потенційні судові конфлікти інтересів, щоб Суд, який відповідає за врегулювання судового конфлікту інтересів, міг продовжити їх врегулювання. Українська влада могла б так само змінити статті 61 і 62 ЗССС, щоб заяви, подані до ВККС, сприяли врегулюванню судового конфлікту інтересів.

Упорядкування різних декларацій, які повинні подавати судді, також може підвищити ясність і узгодженість процесу. Хоча декларації, подані до ВККС, відіграють важливу роль у підтримці її перевірок доброчесності, схема добровільного розкриття інформації РС не має жодного значення, поки вона залишається добровільною, і РС може розглянути можливість її скасування. Це також вивільнило б ресурси, які зараз витрачаються на перевірку декларацій, які лише доброчесні судді, ймовірно, подають із точною інформацією, таким чином дозволяючи РС замість цього використовувати їх для нагляду за врегулюванням конфлікту інтересів. Як зазначалося в попередньому розділі, зменшення кількості органів суддівського самоврядування шляхом об’єднання РС у ВРП могло б виявитися більш ефективним і допомогти у боротьбі з фрагментацією в довгостроковій перспективі.

Також необхідно уточнити інституційні обов’язки стосовно консультування з питань доброчесності, включаючи управління конфліктом інтересів. Суперечливі поради щодо розв’язання питань доброчесності чи етичних дилем є загальною проблемою для забезпечення ефективності цих порад (OECD, 2020[5]). Декілька українських зацікавлених сторін, втім, відзначили, що на практиці Суд іноді виходить за межі своїх правових повноважень щодо врегулювання судового конфлікту інтересів і дає поради щодо тлумачення стандартів, які, як пояснили представники НАЗК, іноді суперечать порадам НАЗК. Це створює ризик того, що судді не будуть впевнені, якої поради їм дотримуватися, і погіршить, а не покращить розуміння питань доброчесності в судовій системі. Отже, РС може розглянути можливість видання внутрішніх інструкцій для своїх членів і вказівок для суддів про те, що будь-які запити на консультацію мають направлятися до НАЗК відповідно до його юридичних повноважень. На Рисунок 4.8 підсумовано рішення, які можуть допомогти підвищити прозорість та ефективність судової системи конфлікту інтересів.

Українська влада могла б посилити управління судовим конфліктом інтересів шляхом вдосконалення процедур відводу суддів

Окрім нечітких ролей та обов’язків, існують також процедурні перешкоди для ефективного врегулювання конфлікту інтересів суддів. Статтею 133 ЗССС встановлено, що судді самостійно несуть відповідальність за врегулювання процесуального конфлікту інтересів. Однак, хоча очікується, що судді подають самовідвід, якщо вони опиняться в ситуації конфлікту інтересів під час розгляду справи, процедурні проблеми залишаються, коли суддя цього не робить, а одна зі сторін згодом подає клопотання про відвід судді. У цих ситуаціях судді все ще беруть участь у розв’язанні питання про свій самовідвід під час колегіального головування відповідно до статті 81 КПК, що підвищує ризик нерозв’язання конфлікту інтересів.

Отже, українська влада може розглянути питання про внесення змін до статті 81 КПК, які б вимагали від незалежної сторони – як принаймні колегії інших суддів – вирішувати клопотання про відвід судді та давати рекомендації щодо відводу в ситуаціях передбачуваного конфлікту інтересів. У Вставка 4.6 наведено приклади неупереджених методів ухвалення рішення про відвід судів, які застосовують інші європейські країни. Таке рішення забезпечить наявність ефективних гарантій, коли суддя не дотримується зобов’язань щодо врегулювання конфлікту інтересів, що особливо важливо в судовій системі з історією корупції та низьким рівнем обізнаності щодо етичних стандартів.

Вставка 4.6. Вирішення клопотань про відвід судді в країнах Європи

Численні європейські країни розробили рішення щодо розгляду клопотання про самовідвід судді без його участі. Хоча рішення не завжди однакове для кримінальних, цивільних, адміністративних та інших видів справ, деякі приклади з кримінального права включають:

• Австрія: рішення приймає голова суду. Якщо клопотання стосується голови суду, рішення приймає колегія з трьох інших суддів того ж суду (ст. 44-45 Кримінально-процесуального кодексу).

• Бельгія: рішення приймає суд, вищий за рангом, ніж той, до якого належить цей суддя (стаття 838 Судового кодексу).

• Франція: рішення приймає суд, вищий за рангом, ніж той, до якого належить цей суддя (ст. 669-672 Кримінально-процесуального кодексу).

• Німеччина: той самий суд приймає рішення без участі відповідного судді (стаття 27 Кримінально-процесуального кодексу).

• Італія: рішення щодо суддів у судах першої інстанції приймає суд, безпосередньо вищий за рангом (апеляційний суд). Для вищих судів рішення приймає інша палата того самого суду (стаття 40 Кримінально-процесуального кодексу).

• Нідерланди: багаточленна колегія того самого суду приймає рішення без участі відповідного судді (стаття 518 Кримінально-процесуального кодексу).

• Польща: багаточленна колегія суддів одного суду приймає рішення без участі відповідного судді (стаття 42 Кримінально-процесуального кодексу).

• Іспанія: існує дворівнева система, згідно з якою один суддя приймає рішення про прийнятність клопотання, а інший приймає рішення про відвід. Хоча ці домовленості відрізняються від суду до суду, обидва судді, як правило, походять з того самого суду, що й відповідний суддя (ст. 221–225, Основний закон про судову владу).

Слід, однак, зазначити, що судові органи кількох європейських країн спостерігають збільшення випадків зловживання клопотаннями про відвід судді, що вимагає чітких і конкретних положень, які регулюють прийнятність таких клопотань.

Джерело: Sonnemans, J. et al. (2018[48]), An economic approach on countering the misuse of the right to challenge judges: An experiment, https://doi.org/10.1007/s10657-016-9539-y; Giesen, I. et al. (2012[49]), “De wrakingsprocedure: Een rechtsvergelijkend onderzoek naar de mogelijkheden tot herziening van de Nederlandse wrakingsprocedure [The recusal procedure: A comparative legal study into the possibilities for revision of the Dutch recusal procedure]”, Raad voor de Rechtspraak, The Hague, the Netherlands; listed laws.

Зрештою, підвищення прозорості щодо відводу суддів також може сприяти підвищенню відповідальності за конфлікт інтересів, а разом із цим і довіри суспільства до судової системи. У таких юрисдикціях, як Шотландія, створено зручні для користувача портали прозорості, які підсумовують усі судові відводи та їх причини (Judiciary of Scotland, 2024[50]). Українське правосуддя могло б розглянути можливість застосування подібного рішення.

Рисунок 4.8. Посилення системи управління судовими конфліктами інтересів

4.3.4. Судові органи могли б культивувати культуру відкритості, невідкладно підключивши всі суди та органи судової влади до Єдиного порталу повідомлень викривачів

Забезпечення безпеки повідомлення про ймовірне порушення доброчесності є ключовим компонентом культури відкритості (OECD, 2017[1]). Міжнародні стандарти наголошують на необхідності каналів інформування для судової системи для сприяння доброчесності суддів. Дійсно, стаття 4 Директиви ЄС 2019/1937, яка встановлює загальні стандарти щодо захисту викривачів для всіх держав – членів ЄС, встановлює, що вона застосовується до «повідомлення про осіб, які працюють у приватному чи державному секторі, які отримали інформацію про порушення у контексті роботи». Хоча стаття 3(3) Директиви визначає, що її імплементація не впливає на застосування законодавства ЄС або національного законодавства щодо таємниці судових нарад, Директива також чітко визначає, що судді повинні мати власні внутрішні та зовнішні9 канали звітності. Крім того, у Великій Британії у справі Верховного суду Гілхем проти Міністерства юстиції було підтверджено, що судді мають захист викривачів, передбачений Європейським судом з прав людини.

Як зазначено в Розділі 6, Україна зробила кроки для вдосконалення системи подання повідомлень викривачами, і багато з цих досягнень стосуються інформування в судовій системі. Дійсно, на судову систему тепер поширюється загальна система захисту викривачів у державному секторі, яку контролює НАЗК, створена у Розділі VIII ЗЗК, який запроваджує Єдиний портал повідомлень викривачів (ЄППВ) як внутрішній канал звітності та звичайний канал звітності для всіх державних органів. ЄППВ — це уніфіковане ІТ-рішення, яке дозволяє викривачам розкривати інформацію через внутрішні канали уповноваженій особі в установі, де вони працюють, або органам, уповноваженим виконувати функції регулярних каналів звітування (НАЗК, НАБУ, Національна поліція чи ДБР). ДСА підключена до порталу з травня 2024 року, а наказом НАЗК № 93/24 від 11 квітня 2024 року встановлено новий порядок підключення судових органів до порталу. За підключення окружних та апеляційних судів до порталу відповідає ДСА, а за підключення своїх судів – голови КСУ, ВСУ, ВАКС, інших спеціалізованих судів, ВРП та ВККС. ВРП підключена до UNWP з вересня 2023 року. Це позитивні кроки, не в останню чергу тому, що в контексті вступу до ЄС Україні потрібно буде привести свою систему захисту викривачів у відповідність до Директиви ЄС 2019/1937, запровадивши, серед іншого, дієві внутрішні та зовнішні канали звітності для всіх державних органів.

Крім того, у той час як стаття 53-1 ЗЗК встановлює обов’язок державних органів, у тому числі судів, створювати канали внутрішнього повідомлення про викривачів, а наказ НАЗК № 93/24 від 11 квітня 2024 року встановлює процедуру підключення судових органів до ЄППВ, немає чіткого механізму підзвітності для судових органів, які цього не роблять, що означає, що більшість із них залишаються відключеними. Крім того, хоча деякі судові органи встановили власні внутрішні процедури звітності, поки вони залишаються відокремленими від ЄППВ, існують ризики плутанини щодо каналів, доступних суддям, і ризики того, що обробка внутрішніх скарг суддів щодо викривачів не відповідає стандартам якості.

Отже, Україна повинна забезпечити якнайшвидше підключення всіх судових органів до ЄППВ, щоб гарантувати доступ викривачів до внутрішнього каналу звітності (ЄППВ гарантує регулярний / зовнішній канал для всіх державних службовців). ДСА продовжує підключення окружних та апеляційних судів до порталу (State Judicial Administration, 2024[51]). Станом на березень 2025 року, крім власних територіальних управлінь, ДСА підключила до ЄППВ 23 апеляційні суди, 7 апеляційних адміністративних судів та 6 апеляційних господарських судів. З метою посилення підзвітності в судовій системі слід невідкладно продовжити підключення решти судів. Для сприяння цьому впровадженню вона могла б визначити пріоритетність підключення судових органів відповідно до профілю ризику роботи, яку вони виконують, тобто вона могла б спочатку підключити органи верхньої судової ієрархії. Голови КСУ, ВСУ, ВАКС, ВРП та ВККС також могли б розглянути питання про негайне підключення своїх установ до ЄППВ. Враховуючи відсутність чітких механізмів підзвітності, якщо вони цього не зроблять, українська влада може розглянути питання про встановлення юридичної відповідальності для голів цих судів, щоб стимулювати дотримання законодавчих вимог.

Верховна Рада також могла б розглянути питання про призначення аудиту систем внутрішньої звітності цих органів, щоб переконатися, що вони відповідають тим самим стандартам якості, що й ЄППВ (одночасно вживаючи необхідних заходів для захисту персональних даних і конфіденційності). У деяких країнах існує інституція з явним мандатом проводити зовнішні аудити системи виявлення викривачів, наприклад Омбудсман у Болгарії (Ombudsman of the Republic of Bulgaria, 2024[52]). Зовнішній аудит каналів судового інформування в Україні, проведений Рахунковою палатою чи іншим уповноваженим органом, міг би допомогти переконатися в наявності життєздатних внутрішніх каналів звітування, навіть якщо роз’єднана система, згідно з якою одні суди використовують ЄППВ, а деякі ні, може продовжувати породжувати плутанину щодо того, як виконувати інформування.

4.4. Підвищення справедливості, неупередженості та своєчасності притягнення до відповідальності за корупційні правопорушення

Судова система є основним засобом забезпечення відповідальності за корупційні злочини, коли вони стаються (OECD, 2020[5]; 1997[53]; UNODC, 2004[54]). Коли системи примусового виконання та винесення судових рішень неефективні, корупція залишається безкарною.

Корупційні правопорушення в Україні визначаються відповідно до міжнародних стандартів. Конвенція Організації Об’єднаних Націй проти корупції (КООНПК) вимагає від держав – членів ООН криміналізувати кілька корупційних правопорушень згідно з Розділом III (UNODC, 2004[54]). До них належать активний і пасивний підкуп у державному та приватному секторах, розтрата чи привласнення коштів, зловживання впливом у користі, зловживання службовим становищем, незаконне збагачення, відмивання доходів, одержаних злочинним шляхом, і перешкоджання правосуддю, а також спроби вчинення цих злочинів, підбурювання до їх вчинення або пособництво в них. Проєкт антикорупційної директиви Європейської комісії передбачає подібні вимоги до країн – членів ЄС (European Commission, 2023[12]). Кримінальний кодекс України криміналізував усі необхідні злочини.

Українські спеціалізовані антикорупційні правоохоронні та судові установи – НАБУ, САП та ВАКС – залишаються одними з найбільш добре функціонуючих установ в Україні (European Commission, 2024[19]). Системний моніторинг Transparency International Україна показує, що всі три інституції загалом спроможні, ефективні та незалежні (TI Ukraine, 2023[55]). Їх продуктивність також покращилася з часом (див. Рисунок 4.9). Загальна оцінка ефективності діяльності антикорупційних правоохоронних органів в Україні під час експертної оцінки в рамках п’ятого раунду моніторингу в рамках Стамбульського плану дій з боротьби з корупцією досягла рівня «відмінно» з оцінкою майже 80% за шкалою оцінювання (OECD, 2024[15]).

Рисунок 4.9. Оцінка ТІ Ukraine діяльності спеціалізованих антикорупційних органів

Примітка. Бали оцінюють спроможність агентств, управління та взаємодію за п’ятибальною шкалою, де п’ять є найкращим балом.

Джерело: TI Ukraine (2023[55]), “Capable, effective and independent: Analysis of anti‑corruption agencies”, https://ti-ukraine.org/en/research/capable-effective-and-independent-analysis-of-anti‑corruption-agencies/.

Однак, окрім спеціалізованих антикорупційних інституцій, звичайні правоохоронні органи (див. Главу 1) розслідують і виносять вироки у всіх справах, крім тих, які перевищують певний грошовий поріг або вчинені особою, яка займає політичну посаду з високим ризиком, як це визначено Кримінально-процесуальним кодексом України (КПК). Отже, враховуючи перешкоди загальної системи правозастосування та спираючись на передову практику спеціалізованої антикорупційної системи, у наступних розділах детально розглядаються системні питання та надаються рекомендації в таких сферах:

• Високий рівень закриття справ перешкоджає контролю за порушеннями, пов’язаними з корупцією. Закриття справ часто є результатом недотримання встановлених законом термінів на різних стадіях кримінального провадження. Це можна вирішити шляхом перегляду строків позовної давності та боротьби зі зловживаннями процесуальними правами, які призводять до затримок.

• Удосконалення процесів та інструментів для розподілу та управління справами могло б підвищити доброчесність і внутрішню незалежність суддів шляхом обмеження можливостей для пошуку форумів або підробки матеріалів справ. Підвищення прозорості справ також може сприяти підвищенню довіри громадськості.

4.4.1. Українська влада могла б зменшити кількість закритих корупційних справ, запровадивши більшу гнучкість у часі розслідування та протидіючи зловживанням процесуальними правами

Рекомендації ОЕСР щодо публічної доброчесності закликають однодумців забезпечити справедливість у притягненні до корупційних правопорушень (OECD, 2017[1]), що вимагає тонкого балансу. З одного боку, процедури примусового виконання повинні поважати права людини та належний процес, але з іншого боку, процедури мають бути ефективними, щоб уникнути безкарності за порушення доброчесності. Дедалі складніші організаційні структури для сприяння корупції ускладнили розслідування корупції та забезпечення відповідальності (OECD, 2020[5]). Таким чином, стаття 29 КООНПД вимагає, щоб держави-учасниці мали достатньо тривалі строки давності для порушення кримінального переслідування за корупційні злочини (UNODC, 2004[54]).

В Україні, незважаючи на ефективну роботу спеціалізованих антикорупційних слідчих органів, частка закритих кримінальних та адміністративних справ, пов’язаних із корупцією, є відносно високою. Закінчення терміну давності часто є основною причиною (OECD, 2024[15]). Що стосується корупційних справ у високопосадовій ланці (підсудних ВАКС), майже кожна третя справа (22 справи із 76 загалом) у 2023 році була закрита у зв’язку із закінченням строків досудового розслідування (12 справ) або строків давності (10 справ) (див. Рисунок 4.10). Відсутність централізованої кримінальної статистики інших судів (OECD, 2024[15]) ускладнює оцінку цієї тенденції.

Для розв’язання проблеми закриття через прострочені терміни Україні було б корисно:

• наближення строків давності корупційних правопорушень в Україні до середнього по ЄС;

• подолання зловживань стороною захисту процесуальними правами, оскільки це виявилося поширеним механізмом затягування розгляду справ про корупцію.

Україна постійно працювала над підвищенням ефективності кримінального провадження у справах про корупцію. Зміни до КПК були ухвалені 16 травня 2024 року і дозволять розгляд окремих справ ВАКС одним суддею, що допоможе зменшити велике навантаження на суд та пришвидшити розгляд справ. Подібний законопроєкт очікує на розгляд щодо цивільних та адміністративних справ. Проте деякі елементи Кримінального кодексу (КК) і КПК продовжують ускладнювати НАБУ, САП та іншим слідчим органам складну роботу над якісними справами, а ВАКС та іншим судам — ефективне розглядання справ. У Антикорупційній програмі на 2023–2025 роки (тема 3.3) визнається необхідність удосконалення як самої процедури, так і послідовності процесуального застосування у справах про корупцію. Короткі терміни розслідування та розгляду цих справ часто гальмують роботу НАБУ та САП, особливо у складних справах, де потрібна міжнародна правова допомога. Строки давності для багатьох корупційних правопорушень також відносно короткі.

Рисунок 4.10. Результати розгляду справ про корупцію у вищих ешелонах влади

Джерело: NACP (2024[56]), Statistical Information on the Results of the Work of Specially Authorized Entities in the Field of Anti‑corruption and Other State Bodies, https://dap.nazk.gov.ua/kpi/info/1/?lang=en (accessed on 15 November 2024).

Хоча корупційні злочини не є ідентичними в усіх країнах ОЕСР або ЄС, строки давності для деяких корупційних злочинів в Україні відстають від середнього по ЄС (див. Таблиця 4.1). Строки давності в Україні також коротші, ніж ті, що викладені в статті 21 запропонованої Європейською Комісією Антикорупційної директиви (European Commission, 2023[12]), яка становить вісім років для незаконного збагачення та пособництва чи підбурювання до корупційного злочину та 10 або 15 років для всіх інших злочинів, які охоплюються.

Таблиця 4.1. Строки давності корупційних правопорушень в Україні та ЄС

Правопорушення	Україна (стаття КК)	Україна (роки)	Проєкт директиви ЄС (роки)	Середній показник ЄС (роки)	Середній показник (роки)
Хабарництво в державному секторі (пасивне й активне)	368, 369	5	15	10.76–14.28	10–12
Хабарництво в приватному секторі	354, 368-3, 368-4	3–5	10	10.26–1.70	10
Розкрадання, привласнення та інше неправомірне використання майна посадовою особою	191	5	10	10.50–13.20	10–12
Розкрадання в приватному секторі	191	5	10	9.42–12.19	10
Торгівля впливом	369-2	3	10	9.00–10.82	8–10
Зловживання функціями	364, 364-1, 365-2	3–5	10	10.48–11.63	9–10
Незаконне збагачення	198	5	8	10.13–11.38	10–11

Примітка: Пропонована антикорупційна директива ЄС все ще перебуває на стадії обговорення, тому її положення можуть бути змінені.

Джерело: European Commission (2023[57]), Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on Combating Corruption, Replacing Council Framework Decision 2003/568/JHA and the Convention on the Fight against Corruption Involving Officials of the European Communities or officials of Member States of the European Union and Amending Directive (EU) 2017/1371 of the European Parliament and of the Council, EUR-LEX, European Commission, Brussels, Belgium.

Таким чином, українська влада могла б розглянути можливість перегляду строків давності для корупційних злочинів і забезпечення їх відповідності середньому показнику по ЄС. Той факт, що справи про зловживання владою та зловживання впливом у ВАКС є одними з тих, за якими найчастіше спливає термін давності (TI Ukraine, 2024[58]), свідчить про те, що розслідування цих двох правопорушень щонайменше виграло б від додаткового часу. Зловживання владою також є найбільш часто розслідуваним кримінальним корупційним злочином в Україні: у 2023 році було проведено 11 069 попередніх розслідувань (NACP, 2024[56]), що означає, що перегляд строків давності може мати суттєвий вплив.

Країни – члени ЄС також прийняли низку інших рішень для обліку несвоєчасного виявлення справи про корупцію, окрім повного збільшення терміну давності (Transparency International, 2010[59]). До них належать:

• обчислення строку давності з дня вчинення останнього правопорушення при повторному вчиненні правопорушення;

• обчислення строку давності з дня припинення правопорушення у разі триваючого правопорушення;

• обчислення строку давності з дня вчинення останнього замаху на злочин у разі повторного вчинення / замаху;

• обчислення позовної давності з дня настання наслідків;

• запровадження спеціальних строків давності для окремих правопорушень або правопорушень у окремих галузях економіки;

• призупинення строку позовної давності на час розгляду запитів про взаємну правову допомогу (ВЗД) з інших юрисдикцій.

У той час як стаття 49 КК вже встановлює, що строк давності обчислюється від дати вчинення останнього правопорушення, інші чотири рішення варто розглянути в Україні, якщо аналіз минулих справ про корупцію вкаже, що вони можуть виявитися корисними. Обмеження строків досудового розслідування також ускладнюють роботу НАБУ та САП. Відповідно до статті 219 КПК досудове розслідування тяжких або особливо тяжких злочинів (наприклад, багатьох корупційних) не може тривати більше 12 місяців. «Зміни Лозового» до КПК 2018 року ускладнили питання щодо тривалості розслідування, зокрема через положення про автоматичне закриття справи після закінчення строків досудового розслідування (European Commission, 2024[19]). Незважаючи на те, що ці поправки мали позитивний ефект, зменшивши здатність правоохоронних органів залякувати підозрюваних без висунення звинувачень, їх суворість у вимогах припинення всіх розслідувань, щодо яких не подано запит на продовження, також призвела до того, що важливі справи про корупцію не дійшли до суду (TI Ukraine, 2023[60]). Закриття справ на практиці також є наслідком того, що правоохоронні органи, прокуратура та суди по-різному тлумачать КПК та застосування змін Лозового до розслідувань, розпочатих до 2018 року, та тих, які були об’єднані чи розділені. Крім того, хоча судді дотримуються термінів у юридичному сенсі, вони часто не виносять рішень достатньо завчасно, щоб НАБУ та САП могли на них відреагувати та вкластися у власні терміни.

Отже, українська влада могла б розглянути можливість внесення змін до статті 219 КПК, щоб САП надала НАБУ більше часу для розслідування у заздалегідь визначених обставинах, пов’язаних із високою складністю справи – наприклад, коли розслідування було затримано через незавершені запити про ВПД. Це було б наслідуванням прикладів таких країн, як Естонія та Латвія, де існує більше гнучкості щодо обмежень строків досудового розслідування (див. Вставка 4.7). Примітно, що положення цих країн враховують складність окремої справи та обструктивні дії підозрюваного при встановленні строків, а не лише тяжкість вчиненого правопорушення. Таким чином, навіть якщо в Україні віддають перевагу певним строкам, відповідні поправки можуть запровадити більше варіацій у строки розслідування.

Зловживання сторонами процесуальними правами також часто сповільнює кримінальне провадження, як зазначено в проблемі 3.3.4 Антикорупційної стратегії (NACP, 2021[61]) та ЄС (European Commission, 2024[19]) і підтверджено зацікавленими сторонами під час обговорень з ОЕСР. КПК рішуче підтримує захист, який, незважаючи на позитивний вплив на належний процес, надзвичайно уповільнює судове провадження. Одне особливо проблематичне положення статті 46 дає право всім обвинуваченим мати до п’яти адвокатів, присутніх на судових засіданнях, і неможливість продовжити справу, навіть якщо присутні чотири з п’яти, призводить до затягування справ. Відповідачі іноді посилаються на це право як навмисну стратегію затягування прогресу у справі. Завдяки встановленим строкам давності сторона захисту може застосовувати цю тактику затримки, доки цей період не закінчиться і справу не буде закрито. Законопроєкт № 5661 спрямований на внесення змін до КПК з метою припинення цієї практики, і хоча він був включений до порядку денного Верховної Ради, ухваленого у вересні 2024 року, на цей момент він уже перебував на розгляді протягом трьох років.

Вставка 4.7. Строки досудового розслідування в Естонії та Латвії

Декілька інших країн, які мають спільну правову та інституційну історію з Україною, дозволяють більшу гнучкість часових обмежень для досудового розслідування:

• Естонія: стаття 205-2 Кримінально-процесуального кодексу: «Якщо під час досудового провадження стає очевидним, що кримінальна справа не може бути розглянута протягом розумного строку провадження, прокуратура може за згодою підозрюваного припинити кримінальне провадження постановою з урахуванням тяжкості кримінального правопорушення, складності та обсягу кримінальної справи, поточного перебігу кримінального провадження та інших обставин».

• Латвія: стаття 39 Кримінально-процесуального кодексу: «(1) Прокурор як особа, яка керує провадженням, має такі обов’язки: 1) не допускати невиправданого зволікання та порушувати кримінальне переслідування у встановлений законом термін; 1-1) вибирати найпростішу форму завершення досудового кримінального провадження відповідно до конкретних обставин, а також вибирати та проводити такі процесуальні дії, які б забезпечили досягнення мети кримінального провадження якомога швидше та економніше (…)».

Джерело: OECD (2024[62]), Combatting High-level Corruption in Eastern Europe: Insights and Solutions, https://doi.org/10.1787/3c82f87d-en.

Верховна Рада могла б розглянути питання про внесення змін до КПК без зволікань, щоб перебіг строку давності зупинявся, коли САП передає справу до суду, тим самим зменшуючи доцільність тактики зволікання. Вона також могла б розглянути поправки, які б дозволили розгляд справи, якщо певний радник пропускає судове засідання кілька разів поспіль без поважних причин. Це може супроводжуватися заходами, які застосовуються в інших країнах для запобігання процесуальним зловживанням (див. Вставка 4.8), такими як призначення заміни адвоката, механізми «зупинки годинника», які призупиняють періоди давності у разі процесуальних зловживань, і дозволяють судам накладати дисциплінарні заходи на адвокатів, які перешкоджають процесу. Зміни до КПК також потенційно можуть зменшити кількість консультантів, які мають бути присутні принаймні до одного. На доповнення до змін до КПК також передбачено заходи, які судді та самі суди можуть вжити для сприяння відповідальності сторін та їхніх захисників (див. Вставка 4.8). Зрештою, Україна має забезпечити, наскільки це можливо, щоб суди зберегли спроможність проводити електронні слухання, щоб запобігти використанню обмежень щодо фізичної присутності як інструменту процесуального зволікання. Поєднання поправок до законодавства з інструкціями та навчанням для вдосконалення судової практики може допомогти зменшити здатність відповідачів неправомірно зловживати процесуальними правами.

Вставка 4.8. Сприяння підзвітності сторін і адвокатів у Німеччині та Канаді

Німеччина

Відповідно до розділу 145 Кримінально-процесуального кодексу Німеччини (StPO), якщо адвокат неодноразово не з’являється без поважних причин, суд може призначити іншого адвоката, щоб запобігти затримці. Перерви мають бути обмежені (стаття 228 StPO). Крім того, у Німеччині використовується механізм «стоп-годинник» (розділ 78б Кримінального кодексу), щоб призупинити терміни давності, коли очевидні процесуальні зловживання, таким чином запобігаючи закриттю справ через навмисні затримки. Суди також накладають дисциплінарні заходи на адвокатів, які перешкоджають правосуддю, гарантуючи, що процесуальні маніпуляції не перешкоджають правосуддю.

Канада

Канада також вжила заходів, які виходять за рамки правової бази. У рамках своєї стратегії зменшення кількості нерозглянутих справ у зв’язку з пандемією COVID-19 судова влада Канади окреслила ряд заходів, які можуть бути ефективними для того, щоб сторони у справі та/або їхні адвокати не уповільнювали провадження навмисно чи ненавмисно. До них належать:

• консультації з місцевими асоціаціями адвокатів перед впровадженням нових або переглянутих правил, політики чи практичних директив, які регулюють обов’язки адвоката, щоб сприяти прийняттю;

• вимога до сторін дотримуватись термінів і зобов'язань, взятих у письмовій або протокольній формі;

• встановлення реалістичної тривалості слухання та забезпечення її виконання за виняткових обставин;

• покладання на сторони обов’язку завчасно повідомити суд – у визначений термін і згідно зі встановленою процедурою – про будь-які обставини, які можуть призвести до скасування, перенесення або зміни тривалості слухання, а також обґрунтувати будь-які клопотання про відкладення чи інші заяви;

• за умови дотримання процесуальної справедливості, відхилення клопотань про відкладення, які є необґрунтованими, несвоєчасними, повторюються або є результатом недостатньої підготовки;

• чітке окреслення процесів і очікувань для сторін у судовому процесі, які самі себе представляють, і спрямування їх до відповідних ресурсів або послуг.

Джерело: Government of Canada (2022[63]), Action Committee on Modernizing Court Operations - Roadmap to Recovery: Orienting Principles for Reducing Court Backlog and Delays, https://www.fja.gc.ca/COVID-19/Orienting-Principles-Reducing-Backlog-and-Delays-Principes-d-orientation-reduire-les-engorgements-et-delais-eng.html (accessed on 23 October 2024).

4.4.2. Судові органи могли б підвищити неупередженість і своєчасність примусового виконання шляхом вдосконалення процесів та інструментів для розподілу справ, їх розгляду та прозорості

Прозорі механізми управління справами сприяють внутрішній незалежності судів і сприяють доброчесності при розгляді справ про корупцію. Є щонайменше чотири механізми, які сприяють ефективній системі розгляду справ у судовій системі:

• У всіх країнах Європи та ОЕСР розподіл справ відбувається шляхом випадкового розподілу, який все більше автоматизується (World Bank, 2016[64]). Цей випадковий розподіл також дедалі більше важить з урахуванням складності справи, спеціалізації судді та інших факторів.

• Після розподілу справ цифрові інструменти також можуть допомогти забезпечити цілісність і підвищити ефективність управління справами. Цифрові інструменти управління справами сприяють підвищенню прозорості, обмежують можливості для неетичного втручання у справи та процедури та запроваджують підзвітність шляхом реєстрації судових дій із керування справами. Для сприяння ефективному розслідуванню корупції та судовому переслідуванню відповідні органи повинні мати інструменти, які принаймні дозволяють обмінюватися інформацією між правоохоронними органами, прокуратурою, податковими органами та органами з цінних паперів (OECD, 2020[5]).

• Судді також виграють від наявності систем управління справами, оскільки вони дозволяють ефективніше розглядати справи (UNODC, 2011[2]) і, отже, посилюють відповідальність за корупційні правопорушення. Такі системи управління справами, як правило, досягають успіху, коли користувач зацікавлений, розробка здійснюється під керівництвом користувача, зосереджена на управлінні змінами та виключенні ручних процедур, є надійне фінансування, існує поетапна розробка системи, яка відображає потреби різних типів справ і судів, існує постійне навчання та підтримка користувачів, і система є частиною ширшої стратегії цифровізації системи правосуддя (World Bank, 2016[64]).

• Публікація даних про результати розгляду справ допомагає забезпечити прозорість і підвищити довіру громадськості до здатності судової влади боротися з корупцією. Високоякісні статистичні дані щодо правопорушень, розгляду справ і результатів справ можуть допомогти виявити тенденції корупційної поведінки, що, у свою чергу, підвищить ефективність антикорупційної політики. Вони також можуть допомогти в інформуванні зусиль щодо підвищення ефективності та результативності самої судової системи (OECD, 2020[5]).

В Україні рішенням № 25 РС від 2 квітня 2015 року було встановлено систему, за допомогою якої справи випадково розподіляються між суддями через автоматизовану систему, яка також враховує навантаження та спеціалізацію судді. Вона також передбачає аналогічні процедури розподілу справ на заміну суддів. Однак, хоча існує система автоматичного розподілу справ між суддями, фінансові, технічні та кадрові обмеження призвели до того, що ця система не працює належним чином на практиці (European Commission, 2024[19]). Згідно зі статтею 9 рішення ВРП № 1845/0/15-21 від 17.08.2021, коли автоматизована система визначає неможливість автоматизованого розподілу справ, суд повинен винести протокол про неможливість вибіркового розподілу, але ця постанова не містить жодних деталей. Крім того, хоча більшість судів публікує ці протоколи, лише деякі суди публікують свої звіти про те, як вони фактично розподіляли справи на практиці. Це підриває здатність випадкового розподілу сприяти доброчесності суддів і, у свою чергу, здатність судів притягувати корупціонерів до відповідальності.

Щоб усунути ризики доброчесності під час розподілу справ, РС і ВРП могли б розглянути можливість розробки переглянутої процедури розподілу та передачі справ у воєнний час на основі об’єктивних критеріїв, а також плану переходу від такого спеціального рішення до життєздатної та сталої системи розподілу справ після закінчення війни. ДСА також могла б стимулювати суди публікувати інформацію про розподіл справ на практиці, наприклад, поставивши це умовою отримання певних ресурсів. Крім того, він міг би розглянути можливість розробки централізованого порталу, подібного до того, що існує в Польщі (див. Вставка 4.9), щоб зменшити навантаження на окремі суди. Ці заходи можуть допомогти гарантувати, що позитивний вплив випадкового розподілу справ на доброчесність суддів все ще буде реалізований навіть у воєнний час, а ризики невипадковості, які сприятимуть вибору суддів або вибору форуму, будуть максимально пом’якшені.

Вставка 4.9. Звіт про рандомізований розподіл справ у Польщі

Польща розробила пошукову систему для всіх звітів про рандомізований розподіл справ у рамках свого інформаційного порталу для загальних судів. Пошукова система містить звіти за всіма справами, виділеними з жовтня 2021 року, і вимагає від користувачів введення суду, відділу, теми, номера та року. Вона також містить пояснення для користувачів щодо інтерпретації звітів. Самі звіти містять інформацію про суддів, включених до пулу розподілу, дату, коли відбувся розподіл, результат розподілу, а також процедуру та розрахунки, використані для визначення розподілу. Ця система сприяє прозорості, полегшуючи користувачам пошук звітів про розподіл справ і обмежуючи повноваження окремих судів щодо їх публікації.

Джерело: Ministry of Justice of Poland (2025[65]), Wyszukiwarka raportów z Systemu Losowego Przydziału Spraw [Random Case Allocation System Report Search Engine], https://portal.wroclaw.sa.gov.pl/#/slps (accessed on 17 March 2025).

Механізми обміну справами між судами, подібні до тих, що використовуються в Нідерландах і Канаді (див. Вставка 4.10), також можуть бути ефективними в областях, де діяльності судів значно перешкоджають, наприклад, у судах, переміщених з територій, окупованих Росією, або поблизу лінії фронту. Однак ризики доброчесності залишаються, якщо суди не повідомляють про застосування таких заходів у прозорий спосіб і не мають офіційних процедур для їх застосування, які все ще базуються на принципі випадковості. В іншому випадку ці заходи можуть легко стати додатковим інструментом для обходу рандомного розподілу справ.

Вставка 4.10. Розв’язання проблеми нестачі судів і нерозглянутих справ у Нідерландах і Канаді

Нідерланди

У судовій системі існує давня традиція використання «чергових бригад» для вирішення нерозглянутих справ. Ці чергові бригади фактично є спеціалізованими підрозділами суддів і персоналу, які судова влада збирає, коли системі важко розглядати справи в певній сфері. У 2000 році Рада суддів створила початкову чергову бригаду з шести суддів із багатьох судів для розгляду нерозглянутих цивільних справ по всій країні.

Проте практика використання чергових бригад продовжує бути ефективною. Наприклад, у 2019 році на тлі зростання складних справ про організовану злочинність три суди в провінціях Брабант, Лімбург і Зеландія сформували льотну бригаду суддів, слідчих магістратів і працівників суду. Мета цієї чергової бригади полягала в тому, щоб скоротити час розслідування та розгляду справ, використовуючи спеціалізований досвід у багатьох судах.

Канада

У Канаді досвід відправлення правосуддя під час пандемії COVID-19 підкреслив корисність кількох заходів для пом’якшення наслідків вакансій суддів. Під час пандемії деякі судові юрисдикції створили центри віртуальних послуг або центри правосуддя, які обслуговують кілька судів, щоб компенсувати дефіцит судової доступності. Об’єднання ресурсів було особливо корисним у північних і віддалених громадах, де суди не є постійними або важче заповнити вакансії суддів.

Щоб забезпечити ефективність цих рішень, канадська судова система підкреслила важливість формалізації процедур і формування почуття відповідальності в окремих судах. Судова влада закликала суди розробити стратегії для зменшення кількості нерозглянутих справ, що покладає на них певний обов’язок впроваджувати рішення, адаптовані до потреб їхнього суду. Угоди про спільне використання ресурсів мають бути формалізовані через технічне завдання або спільні протоколи.

Джерело: De Rechtspraak (2019[66]), “Judiciary joins forces to tackle undermining [Rechtspraak bundelt krachten in aanpak ondermijning]”, https://www.rechtspraak.nl/Organisatie-en-contact/Organisatie/Raad-voor-de-rechtspraak/Nieuws/Paginas/Rechtspraak-bundelt-krachten-in-aanpak-ondermijning.aspx (accessed on 22 October 2024); CEPEJ (2006[67]), Compendium of Best Practices on Time Management of Judicial Proceedings, European Commission for the Efficiency of Justice, Strasbourg, France; Rechtennieuws.nl (2004[68]), “Mijlpaal voor Vliegende Brigade: 7500ste civiele vonnis [Milestone for Flying Brigade: 7,500th civil verdict]”, https://rechtennieuws.nl/1846/mijlpaal-voor-vliegende-brigade-7500ste-civiele-vonnis/ (accessed on 22 October 2024); Government of Canada (2022[63]), Action Committee on Modernizing Court Operations - Roadmap to Recovery: Orienting Principles for Reducing Court Backlog and Delays, https://www.fja.gc.ca/COVID-19/Orienting-Principles-Reducing-Backlog-and-Delays-Principes-d-orientation-reduire-les-engorgements-et-delais-eng.html (accessed on 23 October 2024).

Єдина судова інформаційно-телекомунікаційна система (ЄСІТС) є основним інструментом, який використовується для управління справами в судах, а запланований майбутній модуль також сприятиме автоматичному розподілу справ. Однак ЄСІТС є застарілим, що узгоджується з визнанням Плану ЄС щодо України про загальну потребу покращення цифровізації судової системи. ЄСІТС не об’єднує системи окремих судів і не забезпечує достатнього огляду автоматичного розподілу справ, і не існує основної бази даних. Він також незручний і не має таких функцій, як шаблони та підказки для користувачів. Проєкт ЄС з ДСА буде зосереджений на створенні нової сучасної системи, хоча він продовжує стикатися з обмеженими ресурсами.

Щойно заміна ЄСІТС буде введена в дію, ДСА може розглянути питання про організацію навчання та створення гарячих ліній для забезпечення плавного переходу та підвищення цифрової грамотності в судовій системі. Це може допомогти забезпечити повну реалізацію потенційних переваг цифрової системи управління справами. Див. Вставка 4.11 для отримання додаткової інформації про зусилля щодо розробки електронної системи управління справами в Республіці Корея. Також знадобляться заходи безпеки та тестування, щоб переконатися, що нові цифрові інструменти не містять вразливих місць, які можна використовувати для підриву цілісності процесів, таких як автоматичний розподіл справ.

Вставка 4.11. Електронне управління справами в Республіці Корея

Електронна система управління справами в Кореї діє з 1986 року, щоб зробити систему правосуддя більш прозорою, ефективною та доступною. Сторони можуть подавати всі судові документи, документальні докази та цифрові докази через систему, а також можуть отримувати сповіщення, коли інші сторони подають документи. Судді можуть переглядати всі матеріали справ в електронному вигляді, що дозволяє їм проводити слухання повністю без паперу. Система управління справами охоплює всі типи справ і відрізняється високим ступенем операційної сумісності. Вона дозволяє обмінюватися інформацією між судами, прокуратурою, Міністерством державного управління та безпеки, Національним управлінням статистики, фінансовими установами та реєстраційними службами тощо.

Щоб обслуговувати тих, хто не має доступу до Інтернету, також існують автомати самообслуговування в місцевих державних установах по всій країні, які дозволяють користувачам суду отримати доступ до системи, що може бути корисним рішенням в Україні, оскільки її інтернет-інфраструктура все частіше зазнає нападів. Використання таких інноваційних рішень може допомогти запобігти тимчасовому поверненню до неелектронного керування справами та пов’язаним із цим підвищеним ризикам доброчесності.

Одним з головних факторів успіху електронного управління справами в Кореї стала участь самих суддів. Судді вперше розпочали техніко-економічне обґрунтування такої системи управління справами в 1979 році і з того часу відіграють активну роль у розробці системи, яка відповідає їхнім потребам і розв’язує проблеми, які вони бачать у своїх залах суду. Верховний суд також відігравав ключову керівну роль у стимулюванні процесу цифровізації та встановленні стратегічних цілей. Це свідчить про важливість того, щоб розвиток системи управління справами був процесом співпраці, а не просто нав’язаним судовою адміністрацією чи зовнішніми суб’єктами.

Джерела: World Bank (2016[64]), Good Practices for Courts: Helpful Elements for Good Court Performance and the World Bank’s Quality of Judicial Process Indicators, https://openknowledge.worldbank.org/server/api/core/bitstreams/e4d9dd40-c207-5d24-b663-260f23a4624a/content; Gramckow, H. and O. Ebeid (2016[69]), “Leveraging technology to improve service delivery in the justice sector in South Korea”, Just Development, No. 10, World Bank, Washington, DC; Supreme Court of Korea (2024[70]), e-Trials, https://eng.scourt.go.kr/eng/judiciary/eCourt/eTrials.jsp (accessed on 23 September 2024).

Короткострокові вдосконалення можуть бути спрямовані на вдосконалення чинних систем. У спеціалізованій антикорупційній правоохоронній системі НАБУ, САП і ВАКС використовують власну систему управління справами під назвою eCase MS, яка, хоча є прикладом гарної практики, все ще не має багатьох функцій та інтеграції з іншими відповідними ІТ-системами (European Commission, 2024[19]). Оскільки НАБУ, САП і ВАКС перебувають на більш просунутій стадії щодо ведення справ, вони можуть розглянути наступні доповнення до eCase MS, які могли б підвищити її ефективність та здатність цих установ ефективно розслідувати та переслідувати корупційні злочини:

• збільшення кількості клопотань, які можна подати через eCase, щоб отримати максимальні переваги;

• покращення доступу адвокатів для забезпечення дотримання належної правової процедури.

Позитивним кроком є те, що НАБУ, САП і ВАКС розробили eCase, але для посилення підзвітності у справах про корупцію поза межами юрисдикції цих органів нова система управління справами для звичайних судів має відповідати такому ж стандарту якості, і в довгостроковій перспективі має бути можливим обмін інформацією між цими системами. Судові провадження часто взаємопов’язані, і спочатку може бути незрозуміло, який слідчий орган та/або суд має юрисдикцію щодо конкретної справи. Справи, пов’язані з одним і тим самим інцидентом, також можуть розглядатися одночасно в спеціалізованих і звичайних судах. В обох ситуаціях для забезпечення відповідальності за корупцію необхідний швидкий та ефективний обмін інформацією. Незважаючи на те, що наразі ресурси обмежені, а створення мережі високоякісних сумісних інструментів управління справами займе час, у довгостроковій перспективі ДСА може забезпечити, щоб новий інструмент управління справами, описаний вище, міг обмінюватися інформацією з eCase.

Нарешті, щодо прозорості результатів розгляду справ, судова влада підпорядковується зобов’язанням відкритих даних згідно із Законом про доступ до публічної інформації та постановою Кабінету міністрів № 835, але більшість судів не дотримуються цих норм на практиці, а прагнення застосувати ці норми до всього державного сектору означає, що вони погано пристосовані до роботи судової системи. Централізація та стандартизація кримінальної статистики навіть за межами корупційних злочинів також залишаються проблемою (Fabra-Mata and Asselin de Williencourt, 2024[71]).

Кабінет міністрів і Міністерство цифрової трансформації могли б розглянути можливість співпраці з ВРП і ДСА, щоб вивчити можливість ухвалення окремого положення про відкриті дані в судовій системі, яке б краще адаптувалося до його роботи та функцій. Тоді ДСА могла б підтримати суди в покращенні публікації даних справ на практиці, наприклад, допомагаючи судам наймати більше ІТ-персоналу та створюючи уніфікований портал даних, коли з’явиться більше ресурсів. Це могло б допомогти підвищити прозорість і забезпечити більшу здатність громадськості притягувати судову систему до відповідальності шляхом перевірки діяльності суддів. Уніфікований портал судових рішень і статистичних даних було створено в рамках ініціатив цифровізації судової системи в багатьох країнах ОЕСР, включно з тими, які реалізує Республіка Корея, як описано у Вставка 4.11.

Вставка 4.12. Закрита матеріальна процедура в судах Сполученого Королівства

Закон про правосуддя та безпеку 2013 року запровадив закриту матеріальну процедуру (ЗМП), за якою уряд може розкривати матеріали, пов’язані з національною безпекою, судді та спеціальному адвокату, який представляє інтереси іншої сторони, і в закритій процедурі. Зокрема, ЗМП може призвести до змін у процедурі подання доказів, дозволяючи проводити провадження без офіційного судового слухання, обмежувати інформацію про рішення під час провадження, надану стороні, і узагальнювати докази, прийняті за відсутності сторони, для цієї сторони. Суд також зобов’язаний постійно перевіряти використання ЗМП і скасовувати її, якщо він дійде висновку, що вона підриває справедливе та ефективне застосування правосуддя.

Хоча судові рішення можуть бути закриті відповідно до ЗМП, це не обов’язково, оскільки вона також передбачає кілька процедурних кроків для захисту конфіденційної інформації. Щороку Міністерство юстиції має також підготувати звіт до парламенту про використання ЗМП у цьому році як запобіжник від зловживань цією процедурою. Цей звіт також оприлюднюється. У травні 2024 року уряд Великої Британії переглянув відповідні положення Закону про правосуддя та безпеку, щоб переконатися, що процедура залишається відповідною її меті.

Джерело: Justice and Security Act of 2013; UK Ministry of Justice (2024[72]), “Closed material procedure: Government response”, Ministry of Justice of the United Kingdom, London, UK.

У 2024 році Верховна Рада також ухвалила в першому читанні законопроєкт10, який обмежує доступ до судових рішень з питань нацбезпеки та військових під час воєнного стану. НАЗК (2025_[73]) та інші учасники підкреслили, що такий крок несе корупційні ризики, оскільки фактично можна було б підкупити суддю в такій справі, і ніхто цього не виявить. Верховна Рада могла б розглянути можливість внесення змін до цього законопроєкту, щоб сфера охоплюваних рішень була достатньо чіткою та вузькою. Він також може розглянути альтернативні заходи для збереження конфіденційності певної інформації без повного обмеження доступу. У Вставка 4.12 описано, як Сполучене Королівство збалансовує принципи національної безпеки та відкритого правосуддя за допомогою судових процедур, які передбачають проміжні кроки для обробки конфіденційної інформації перед тим, як вдатися до крайнього заходу – закрити доступ до судового рішення.

Резюме рекомендацій

Завершення реформи судової системи на основі доброчесності та заслуг

• Україна могла б розглянути можливість оптимізації механізмів управління судовою системою та використання підходу до судової реформи, що ґрунтується на оцінці ризиків, щоб максимізувати вплив реформаторських зусиль на доброчесність суддів.

• Судові органи могли б підвищити ефективність перевірок доброчесності суддів за допомогою узгодженої методології та прозорого обґрунтування.

• Українська влада могла б покращити підзвітність шляхом зміцнення дисциплінарної системи для суддів.

Культивування культури доброчесності в судовій системі

• Суд і Національна школа суддів могли б підтримати впровадження нещодавно ухвалених етичних стандартів шляхом підвищення обізнаності та просування належної практики.

• Міністерство освіти і науки та Міністерство внутрішніх справ могли б підтримати доброчесність суддів, проводячи реформи доброчесності в юридичній освіті.

• Українська влада могла б підвищити доброчесність суддів шляхом вдосконалення системи управління конфліктом інтересів.

• Судові органи могли б культивувати культуру відкритості, негайно підключивши всі суди та органи судової влади до Єдиного порталу повідомлень викривачів.

Підвищення справедливості, неупередженості та своєчасності притягнення до відповідальності за корупційні правопорушення

• Українська влада могла б зменшити кількість закритих корупційних справ, запровадивши більшу гнучкість у часі розслідування та протидіючи зловживанням процесуальними правами.

• Судові органи могли б підвищити неупередженість і своєчасність у виконанні за допомогою вдосконалення процесів і інструментів для розподілу справ, управління та прозорості.

Бібліографія

[26] Anti-Corruption Action Centre (2024), Rule of Law, Justice, and Fundamental Rights in Ukraine: Shadow Report 2024, Anti-Corruption Action Centre, Kyiv, Ukraine.

[46] Borcan, O. et al. (2023), “Right in the middle: A field experiment on the role of integrity training and norms in combating corruption”, University of East Anglia School of Economics Working Paper Series, No. 2023-05, University of East Anglia, Norwich, UK.

[16] Bulmer, E. (2017), Judicial Appointments: International IDEA Constitution-Building Primer 4, International IDEA, Stockholm, Sweden.

[21] Cabinet of Ministers of Ukraine (2024), Ukraine’s Reforms Matrix, Cabinet of Ministers of Ukraine, https://reformmatrix.mof.gov.ua/en/index/ (accessed on 4 December 2024).

[67] CEPEJ (2006), Compendium of Best Practices on Time Management of Judicial Proceedings, European Commission for the Efficiency of Justice, Strasbourg, France.

[32] CoE (2024), Analysis of the Criteria for the Evaluation of Integrity and Ethics of Judges in Ukraine, Council of Europe, Strasbourg, France.

[28] CoE (2021), Mechanisms for Integrity Checking of Judges During Appointment and Promotion in the Judiciary in the Republic of Moldova, Council of Europe, Strasbourg, France.

[17] CoE (2010), Judges: Independence, Efficiency and Responsibilities, Council of Europe.

[66] De Rechtspraak (2019), “Judiciary joins forces to tackle undermining [Rechtspraak bundelt krachten in aanpak ondermijning]”, https://www.rechtspraak.nl/Organisatie-en-contact/Organisatie/Raad-voor-de-rechtspraak/Nieuws/Paginas/Rechtspraak-bundelt-krachten-in-aanpak-ondermijning.aspx (accessed on 22 October 2024).

[45] Dejure Foundation (2024), “A small step forward – The Ministry of Education and Science adopted admission rules to law schools in 2024”, Dejure Foundation, Kyiv, Ukraine, https://dejure.foundation/en/a-small-step-forward-the-ministry-of-education-and-science-adopted-admission-rules-to-law-schools-in-2024/ (accessed on 30 August 2024).

[33] Dejure Foundation (2024), “Five questions for the new HQCJ regarding the qualification assessment of judges”, Dejure Foundation, Kyiv, Ukraine, https://dejure.foundation/en/five-questions-for-the-new-hqcj-regarding-the-qualification-assessment-of-judges/ (accessed on 27 August 2024).

[39] Dejure Foundation (2024), “HCJ Members Salikhov and Burlakov once again block prosecution of judge accused of serious violations”, Dejure Foundation, Kyiv, Ukraine, https://dejure.foundation/en/hcj-members-salikhov-and-burlakov-once-again-block-prosecution-of-judge-accused-of-serious-violations/ (accessed on 27 August 2024).

[31] Dejure Foundation (2024), HQCJ: Accomplishments and Problems, Dejure Foundation, Kyiv, Ukraine.

[13] Dejure Foundation (2022), “Judicial reform in Ukraine: A short overview”, Dejure Foundation, Kyiv, Ukraine, https://dejure.foundation/en/judicial-reform-in-ukraine-what-has-changed-for-the-last-three-years/ (accessed on 27 August 2024).

[43] Dejure Foundation (2021), “Доброчесність суддів: аналіз практики Верховного Суду [Integrity of judges: An analysis of the practice of the Supreme Court]”, Dejure Foundation, Kyiv, Ukraine, https://dejure.foundation/dobrochesnist-suddiv/ (accessed on 11 October 2024).

[11] Dejure Foundation (2019), Judicial Reform: A Fresh Start is Needed, Dejure Foundation, Kyiv, Ukraine.

[19] European Commission (2024), Ukraine Report 2024, European Commission, Brussels, Belgium.

[57] European Commission (2023), Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on Combating Corruption, Replacing Council Framework Decision 2003/568/JHA and the Convention on the Fight against Corruption Involving Officials of the European Communities or officials of Member States of the European Union and Amending Directive (EU) 2017/1371 of the European Parliament and of the Council, EUR-LEX, European Commission, Brussels, Belgium.

[12] European Commission (2023), Ukraine Report 2023, European Commission, Brussels, Belgium, https://neighbourhood-enlargement.ec.europa.eu/ukraine-report-2023_en (accessed on 4 June 2024).

[71] Fabra-Mata, J. and A. Asselin de Williencourt (2024), Ukraine: Corruption risks and mitigation strategies, Norwegian Agency for Development Cooperation, Oslo.

[23] Freedom House (2021), Freedom in the World 2021 - Ukraine, Freedom House, https://freedomhouse.org/country/ukraine/freedom-world/2021 (accessed on 21 October 2024).

[14] Gallup (2023), “Ukrainians continue to rally around president, military”, https://news.gallup.com/poll/512621/ukrainians-continue-rally-around-president-military.aspx (accessed on 31 October 2024).

[49] Giesen, I. et al. (2012), “De wrakingsprocedure: Een rechtsvergelijkend onderzoek naar de mogelijkheden tot herziening van de Nederlandse wrakingsprocedure [The recusal procedure: A comparative legal study into the possibilities for revision of the Dutch recusal procedure]”, Raad voor de Rechtspraak, The Hague, the Netherlands.

[3] Gloppen, S. (2014), “Courts, corruption and judicial independence”, in Søreide, T. (ed.), Corruption, Grabbing and Development: Real World Challenges, Edward Elgar Publishing, Cheltenham and Northampton (MA).

[63] Government of Canada (2022), Action Committee on Modernizing Court Operations - Roadmap to Recovery: Orienting Principles for Reducing Court Backlog and Delays, Office of the Commissioner for Federal Judicial Affairs Canada, https://www.fja.gc.ca/COVID-19/Orienting-Principles-Reducing-Backlog-and-Delays-Principes-d-orientation-reduire-les-engorgements-et-delais-eng.html (accessed on 23 October 2024).

[69] Gramckow, H. and O. Ebeid (2016), “Leveraging technology to improve service delivery in the justice sector in South Korea”, Just Development, No. 10, World Bank, Washington, DC.

[38] GRECO (2025), Fourth Evaluation Round: Addendum to the Second Compliance Report: Ukraine, Group of States Against Corruption, Council of Europe, Strasbourg.

[37] GRECO (2016), Evaluation Report: Ukraine: Fourth Evaluation Round, Group of States Against Corruption, Council of Europe, Strasbourg, https://www.coe.int/en/web/greco/evaluations/ukraine (accessed on 4 June 2024).

[35] High Council of Justice (2024), “HCJ defined December 23, 2024 as the date of starting of work of the Service of Disciplinary Inspectors”, https://www.hcj.gov.ua/en/news/hcj-defined-december-23-2024-date-starting-work-service-disciplinary-inspectors (accessed on 20 December 2024).

[30] High Council of Justice (2024), “Протягом січня – жовтня 2024 року звільнено 241 суддю [During January - October 2024, 241 judges were dismissed]”, https://hcj.gov.ua/news/protyagom-sichnya-zhovtnya-2024-roku-zvilneno-241-suddyu (accessed on 4 December 2024).

[76] Horne, C. (2009), “Late lustration programmes in Romania and Poland: Supporting or undermining democratic transitions?”, Democratizatio, Vol. 16/2, pp. 344-376, https://doi.org/10.1080/13510340902732581.

[75] HQCJ (2025), Облік посад суддів [Accounting for Judicial Positions], High Qualification Commission of Judges, https://vkksu.gov.ua/oblik (accessed on 21 January 2025).

[34] HQCJ (2024), “Відбулися зміни у складі керівництва секретаріату Комісії [There have been changes in the leadership of the Commission Secretariat]”, High Qualification Commission of Judges, https://vkksu.gov.ua/news/vidbulysya-zminy-u-skladi-kerivnyctva-sekretariatu-komisiyi?fbclid=IwY2xjawG__ydleHRuA2FlbQIxMAABHS8ROalCFCPpafLR1H53xnqLa9Nvl15pm40190gDuH39TNLReZp8xJ2clQ_aem_XEhmZU31kEd2Arh_VvUjWg (accessed on 6 December 2024).

[20] HQCJ (2024), Конкурс на посаду судді [Competition for the Position of Judge], High Qualification Commission of Judges, https://vkksu.gov.ua/rubric/konkurs-na-posadu-suddi (accessed on 3 December 2024).

[41] International Association of Judicial Independence and World Peace (2015), Bologna and Milan Global Code of Judicial Ethics, International Association of Judicial Independence and World Peace, Milan, Italy.

[10] Jennett, V. (2021), Assessment of Progress in Building Integrity and Tackling Corruption in the Ukrainian Judicial System, United States Agency for International Development, Washington, DC.

[50] Judiciary of Scotland (2024), Judicial Recusals, Judiciary of Scotland, https://judiciary.scot/home/judiciary/judicial-recusals (accessed on 12 November 2024).

[25] Judiciary of Ukraine (2024), “Верховному Суду вдається забезпечувати баланс між обсягами надходжень і розгляду, але нам вкрай необхідне кадрове підсилення – понад 40 посад є вакантними – голова Верховного Суду Станіслав Кравченко, інтерв’ю [The Supreme Court manages to ensure a balance between the volume of revenues and consideration, but we urgently need staff reinforcement - more than 40 positions are vacant - Supreme Court Chairman Stanislav Kravchenko, interview]”, Judiciary of Ukraine, https://court.gov.ua/press/interview/1713516/ (accessed on 6 December 2024).

[36] Judiciary of Ukraine (2024), “Вища рада правосуддя докладає зусиль для якнайшвидшого початку роботи Служби дисциплінарних інспекторів – Інна Плахтій [The Supreme Council of Justice is making efforts to start the work of the Service of Disciplinary Inspectors as soon as possible - Inna Plakhtiy]”, Judiciary of Ukraine, https://court.gov.ua/press/news/1709357/ (accessed on 4 December 2024).

[65] Ministry of Justice of Poland (2025), Wyszukiwarka raportów z Systemu Losowego Przydziału Spraw [Random Case Allocation System Report Search Engine], Information Portal for Common Courts, https://portal.wroclaw.sa.gov.pl/#/slps (accessed on 17 March 2025).

[44] Moraru, A. (2018), Fairplay and equal chances at Higher Education institutions: diverse perspectives from Georgia, Germany, Moldova and Ukraine, UNESCO, https://etico.iiep.unesco.org/en/fairplay-and-equal-chances-higher-education-institutions-diverse-perspectives-georgia-germany (accessed on 23 October 2024).

[74] NACP (2025), Висновок антикорупційної експертизи проєкту Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо запобігання розголошенню окремих відомостей у текстах судових рішень» [Conclusion of the Anti-corruption Expertise of the Draft Law of Ukraine “On Amendments to Certain Laws of Ukraine Regarding Prevention of Disclosure of Certain Information in the Texts of Court Decisions”], National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine, https://nazk.gov.ua/uk/documents/vysnovok-antykoruptsijnoyi-ekspertyzy-proyektu-zakonu-ukrayiny-pro-vnesennya-zmin-do-deyakyh-zakoniv-ukrayiny-shhodo-zapobigannya-rozgoloshennyu-okremyh-vidomostej-u-tekstah-sudovyh-rishen/ (accessed on 14 March 2025).

[56] NACP (2024), Statistical Information on the Results of the Work of Specially Authorized Entities in the Field of Anti-corruption and Other State Bodies, National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine, https://dap.nazk.gov.ua/kpi/info/1/?lang=en (accessed on 15 November 2024).

[61] NACP (2021), Anti-Corruption Strategy for 2021-2025, National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine.

[9] National Anti-Corruption Bureau (2024), “Справа Голови Верховного Суду: скеровано до суду [Case of the Chief Justice of the Supreme Court: Referred to court]”, National Anti-Corruption Bureau, https://nabu.gov.ua/news/sprava-golovy-verkhovnogo-sudu-skerovano-do-sudu/ (accessed on 6 December 2024).

[27] National Anti-Corruption Bureau (2024), “Справу ексголови ДСА скеровано до суду [The case of the ex-chairman of the SJA has been referred to the court]”, National Anti-Corruption Bureau.

[62] OECD (2024), Combatting High-level Corruption in Eastern Europe: Insights and Solutions, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/3c82f87d-en.

[15] OECD (2024), Review of Anti-Corruption Reforms in Ukraine under the Fifth Round of Monitoring: The Istanbul Anti-Corruption Action Plan, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9e03ebb6-en.

[7] OECD (2023), Istanbul Anti-Corruption Action Plan, 5th Round of Monitoring: Assessment Framework, OECD, Paris.

[6] OECD (2023), Istanbul Anti-Corruption Action Plan, 5th Round of Monitoring: Guide, OECD, Paris.

[5] OECD (2020), OECD Public Integrity Handbook, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/ac8ed8e8-en.

[1] OECD (2017), Recommendation of the Council on Public Integrity, OECD, Paris, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0435.

[53] OECD (1997), OECD Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions, OECD, Paris, http://www.oecd.org/corruption/oecdantibriberyconvention.htm.

[22] Office of the President of Ukraine (2024), “The Office of the President is preparing a draft Strategy for the Development of the Justice System and Constitutional Judiciary [Офіс Президента готує проєкт Стратегії розвитку системи правосуддя та конституційного судочинства]”, Office of the President of Ukraine, https://www.president.gov.ua/news/ofis-prezidenta-gotuye-proyekt-strategiyi-rozvitku-sistemi-p-94161 (accessed on 9 December 2024).

[52] Ombudsman of the Republic of Bulgaria (2024), Protection of Whistleblowers, Ombudsman of the Republic of Bulgaria, https://www.ombudsman.bg/en/p/protection-of-whistleblowers-572 (accessed on 12 November 2024).

[24] Public Integrity Council (2024), “Заява ГРД: Верховний Суд зриває кваліфікаційне оцінювання 180 суддів [Statement of the Public Integrity Council: The Supreme Court overturns the qualification evaluation of 180 judges]”, Public Integrity Council, https://grd.gov.ua/news/zaiava-hrd-verkhovnyi-sud-zryvaie-kvalifikatsiine-otsiniuvannia-180-suddiv/#:~:text=%D0%92%D0%B5%D0%BB%D0%B8%D0%BA%D0%B0%20%D0%9F%D0%B0%D0%BB%D0%B0%D1%82%D0%B0%20%D0%92%D0%B5%D1%80%D1%85%D0%BE%D0%B2%D0%BD%D0%BE%D0%B3%D0%BE%20%D0%A1%D1%83%D0%B4%D1%83%20%D0%BE%D0%BF%D1%83%D0%B1%D0%BB%D1%96%D0%BA%D1%83%D0%B2%D0%B0%D0%BB%D0%B0,%D0%BA%D1%80%D0%B8%D1%82%D0%B5%D1%80%D1%96%D1%8F%D0%BC%20%D0%B4%D0%BE%D0%B1%D1%80%D0%BE%D1%87%D0%B5%D1%81%D0%BD%D0%BE%D1%81%D1%82%D1%96%20%D1%82%D0%B0%20%D0%BF%D1%80%D0%BE%D1%84%D0%B5%D1%81%D1%96%D0%B9%D0%BD%D0%BE%D1%97%20%D0%B5%D1%82%D0%B8%D0%BA%D0%B8. (accessed on 28 August 2024).

[68] Rechtennieuws.nl (2004), “Mijlpaal voor Vliegende Brigade: 7500ste civiele vonnis [Milestone for Flying Brigade: 7,500th civil verdict]”, https://rechtennieuws.nl/1846/mijlpaal-voor-vliegende-brigade-7500ste-civiele-vonnis/ (accessed on 22 October 2024).

[48] Sonnemans, J. et al. (2018), “An economic approach on countering the misuse of the right to challenge judges: An experiment”, European Journal of Law and Economics, Vol. 45/1, pp. 29-57, https://doi.org/10.1007/s10657-016-9539-y.

[51] State Judicial Administration (2024), “Державна судова адміністрація України підключилася до системи Єдиного порталу повідомлень викривачів [The State Judicial Administration of Ukraine has joined the system of the Unified whistleblower notification portal]”, https://court.gov.ua/archive/1606558/ (accessed on 13 October 2024).

[70] Supreme Court of Korea (2024), e-Trials, Supreme Court of Korea, https://eng.scourt.go.kr/eng/judiciary/eCourt/eTrials.jsp (accessed on 23 September 2024).

[58] TI Ukraine (2024), “Statute of limitations: What is forgotten is not prosecuted”, Transparency International Ukraine, Kyiv, Ukraine, https://ti-ukraine.org/en/news/statute-of-limitations-what-is-forgotten-is-not-prosecuted/ (accessed on 23 October 2024).

[60] TI Ukraine (2023), “5 questions about “Lozovyi’s amendments”. What is the essence of the problem?”, Transparency International Ukraine, Kyiv, Ukraine, https://ti-ukraine.org/en/blogs/5-questions-about-lozovyi-s-amendments-what-is-the-essence-of-the-problem/ (accessed on 3 September 2024).

[55] TI Ukraine (2023), “Capable, effective and independent: Analysis of anti-corruption agencies”, Transparency International Ukraine, Kyiv, Ukraine, https://ti-ukraine.org/en/research/capable-effective-and-independent-analysis-of-anti-corruption-agencies/.

[59] Transparency International (2010), Timed Out: Statutes of Limitations and Prosecuting Corruption in EU Countries, Transparency International, Berlin, Germany, https://www.transparency.org/en/publications/timed-out-statutes-of-limitations-and-prosecuting-corruption-in-eu-countries.

[72] UK Ministry of Justice (2024), “Closed material procedure: Government response”, Ministry of Justice of the United Kingdom, London, UK.

[47] UNODC (2019), Guide on How to Develop and Implement Codes of Judicial Conduct, United Nations Office on Drugs and Crime, Vienna, Austria.

[40] UNODC (2018), The Bangalore Principles of Judicial Conduct, United Nations Office on Drugs and Crime, Vienna, Austria.

[42] UNODC (2015), Implementation Guide and Evaluative Framework for Article 11, United Nations Office on Drugs and Crime, Vienna, Austria.

[2] UNODC (2011), Resource Guide on Strengthening Judicial Integrity and Capacity, United Nations Office on Drugs and Crime, Vienna, Austria.

[8] UNODC (2010), Measures for the Effective Implementation of the Bangalore Principles of Judicial Conduct, United Nations Office on Drugs and Crime, Vienna, Austria.

[54] UNODC (2004), United Nations Convention Against Corruption, United Nations Office on Drugs and Crime, Vienna, Austria.

[4] Van Dijk, F. and G. Vos (2018), “A method for assessment of the independence and accountability of the judiciary”, International Journal for Court Administration, Vol. 9/3, p. 1, https://doi.org/10.18352/ijca.276.

[29] Venice Commission (2022), Compilation of Venice Commission Opinions and Reports Concerning Vetting of Judges and Prosecutors, European Commission for Democracy Through Law, Strasbourg, France.

[18] Venice Commission (2022), Shaping Judicial Councils to Meet Contemporary Challenges, European Commission for Democracy Through Law, Strasbourg, France.

[73] Verkhovna Rada of Ukraine (2015), Law on Corruption Prevention 1700-VII, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/en/1700-18#top.

[64] World Bank (2016), Good Practices for Courts: Helpful Elements for Good Court Performance and the World Bank’s Quality of Judicial Process Indicators, World Bank, Washington, DC, https://openknowledge.worldbank.org/server/api/core/bitstreams/e4d9dd40-c207-5d24-b663-260f23a4624a/content.

Примітки

← 1.  Люстрація – це концепція перехідного правосуддя, яка стосується перевірки, спрямованої на усунення державних службовців або суддів, пов'язаних із минулим режимом, та/або запобігання їхньому вступу на посади в майбутньому. Більшість країн Центральної та Східної Європи застосували форму люстрації після падіння комуністичних режимів у 1980-х та 1990-х роках (Horne, 2009_[76]).

← 2.  Див. висновок CDL-AD(2013)014.

← 3.  До них належать рішення Конституційного Суду України № 13-р/2020 та № 12-4/2020.

← 4.  Див., наприклад, висновки CDL-AD(2020)022 та CDL-PI(2021)004.

← 5.  Див., наприклад, рішення № 9901/198/20 від 13 червня 2024 року.

← 6.  ВККС також рекомендувала звільнити ще двох суддів, які відмовилися брати участь у процесі кваліфікаційної оцінки (Європейська комісія, 2024_[19]).

← 7.  З січня по жовтень 2024 року 203 судді також подали у відставку, а 23 було звільнено за суттєві дисциплінарні порушення.

← 8.  Станом на січень 2025 року в Україні налічувалося 6 589 суддівських посад (4 943 в районних судах, 1 357 в апеляційних судах, 93 у вищих спеціалізованих судах та 196 у Верховному Суді) (ВККС, 2025_[75]).

← 9.  У Законі «Про захист прав людини» та інших українських нормативних актах зовнішні канали повідомлення називаються «звичайними» каналами повідомлення.

← 10.  Проєкт закону № 7033-д.