У цій главі розглядається система викриття корупції в Україні. У ній пропонується, щоб Україна могла б внести подальші покращення, розширивши матеріальну та персональну сферу застосування свого законодавства про викривачів та уточнивши положення закону щодо захисту викривачів. Система викривачів працювала б краще на практиці, якби Україна покращила можливості уповноважених органів отримувати розкриття інформації та реагувати на них, а також посилила функціональність порталу викривачів. Система викривачів також могла б краще сприяти запобіганню та припиненню корупції, якби дані, пов’язані зі звітами викривачів, збиралися та враховувалися в процесі розробки політики.
Огляд ОЕСР доброчесності та боротьби з корупцією в Україні
Витяг
Рекомендація ОЕСР щодо публічної доброчесності вимагає від країн ОЕСР підтримувати відкриту організаційну культуру в державному секторі, яка реагує на проблеми доброчесності (OECD, 2017[1]). У контексті публічної доброчесності відкрита організаційна культура означає, що працівники, менеджери та лідери регулярно беруть участь у розмовах, щоб порушувати питання, висловлювати занепокоєння або ідеї з метою запобігання неправомірним діям, шахрайству чи корупції. Такий вид неформальної взаємодії доповнюється формальними механізмами звітності, такими як викриття неправомірних дій та інші способи звітності, які дозволяють працівникам повідомляти про неправомірні дії через офіційні канали, коли вони відбуваються (OECD, 2020[2]). Рекомендація ОЕСР щодо подальшої боротьби з підкупом іноземних державних службовців у Міжнародних ділових операціях (МДО) встановлює додаткові вимоги щодо захисту осіб, які повідомляють, включаючи створення надійних та ефективних правових та інституційних рамок для захисту та/або забезпечення засобів правового захисту від будь-яких заходів у відповідь особам, які працюють у приватному або державному секторі та повідомляють на достатніх підставах про підозру у підкупі іноземних державних службовців у міжнародних ділових операціях і пов'язаних із ними правопорушеннях у робочому контексті (OECD, 2021[3]).
Викриття корупції є важливим засобом виявлення та запобігання корупції, шахрайству та іншим формам правопорушень. На відміну від систем захисту свідків, які зосереджені на захисті тих, хто свідчить та надає інформацію в кримінальному процесі, ефективні системи викриття корупції забезпечують захист для повідомлень, пов'язаних із робочим місцем та професійною діяльністю, про низку правопорушень, включаючи кримінальні, цивільні та адміністративні. Країни ОЕСР надають пріоритет розробці правових, інституційних та операційних заходів для посилення та забезпечення ефективності захисту викривачів. Україна також вжила кількох кроків для вдосконалення своєї системи викриття корупції. У цій Главі розглядаються деякі з цих кроків та пропонуються шляхи покращення законодавства України щодо викриття корупції та заходів щодо його впровадження. У ній висловлюється припущення, що, незважаючи на нещодавні досягнення, Україна могла б:
ефективніше підтримувати публічну доброчесність, якби матеріальну та персональну сферу дії законодавства про викриття корупції було розширено;
забезпечити, щоб вимога до викривачів вірити в достовірність інформації, яку вони повідомляють, забезпечувала належний захист;
заохочувати звітування, роз'яснюючи, як викривачі повинні застосовувати тест на суспільний інтерес під час зовнішнього розкриття конфіденційних матеріалів;
покращити культуру відкритості, посиливши правовий захист викривачів;
удосконалити свою систему викривачів на практиці шляхом підвищення потенціалу уповноважених підрозділів;
покращити функціональність Єдиного порталу повідомлень викривачів;
підтримка профілактики та припинення корупції була б більш ефективною, якби дані в повідомленнях інформаторів збиралися та використовувалися при розробці політики.
З 2019 року Україна зробила вагомі кроки для просування культури відкритості, що характеризується прозорістю, підзвітністю та заохоченням до участі в державному управлінні. Ключовим аспектом цих зусиль стала реформа її системи захисту викривачів (яка також називається «захистом осіб, які повідомляють про порушення). Ця система базується на кількох законах, які разом забезпечують певний захист викривачів від помсти роботодавців, від цивільної та кримінальної відповідальності, забезпечують анонімність, конфіденційність та винагороду за повідомлення про порушення, а також встановлюють канали повідомлення. Закон «Про запобігання корупції» (ЗЗК) є основним законом, що лежить в основі системи захисту викривачів в Україні (докладніше про це нижче). Він забезпечує комплексний правовий захист викривачів, які повідомляють про корупцію, правопорушення, пов’язані з корупцією, та низку інших порушень, передбачених законом. ЗЗК також надає юридичне визначення викриття неправомірних дій і встановлює канали для повідомлення, а НАЗК є наглядовим органом. Захист, встановлений Законом «Про доступ до публічної інформації», доповнюється статтею 11 Закону «Про доступ до публічної інформації» та статтею 29 Закону «Про інформацію», які передбачають звільнення викривачів від юридичної відповідальності, пов'язаної з їхнім повідомленням. Додатковий захист, включаючи санкції за незаконне звільнення викривачів, також передбачений Кримінальним кодексом України, Цивільним процесуальним кодексом України та Кодексом адміністративного судочинства України.
Основною платформою для повідомлення про викривачів в Україні є Єдиний портал повідомлень викривачів, запущений у вересні 2023 року (оцінка наведена нижче). НАЗК задумало та розробило Портал і продовжує контролювати його впровадження та функціональність, важливою частиною чого є забезпечення того, щоб ті суб'єкти, які зобов'язані створити канали повідомлення згідно з українським законодавством, робили це. З цією метою Портал пропонує єдину, уніфіковану функцію звітності, яка дозволяє приблизно 90 000 суб'єктам в Україні, які зобов'язані створити внутрішні канали повідомлення, робити це. Він забезпечує аналогічну функціональність для тих органів, які визначені як звичайні канали повідомлення (еквівалент зовнішніх каналів у Директиві ЄС про викриття неправомірних дій). Портал також є центральним сховищем усіх повідомлень викривачів про корупцію, включаючи ті, що були подані іншими способами (наприклад, поштою або особисто). Він також включає функції зберігання, упорядкування та доступу до повідомлень викривачів, а також документів про розслідування та дотримання вимог.
Реформи в системі викриття неправомірних дій в Україні підкріплені кількома цілями, викладеними в Антикорупційній стратегії на 2021–2025 роки (Антикорупційна стратегія, детальніше проаналізовано в Главі 1). Антикорупційна стратегія визначає три формулювання проблем для підтримки вдосконалення системи викриття неправомірних дій (Вставка 6.1). Портал та законодавчі реформи сприяли пом'якшенню всіх цих проблем. Крім того, Україна прагне покращити інституційну спроможність органів, відповідальних за розслідування та вирішення випадків викриття неправомірних дій, наприклад, шляхом підвищення ефективності та результативності судів як механізму захисту викривачів (додатково проаналізовано в Главі 4 цього звіту) та розробки конкретних заходів для захисту військових викриттів. Україна також прагне використовувати освітні кампанії щодо правового захисту та зобов’язань, пов’язаних із викриттям корупції, для досягнення культурного зрушення стосовно викриття корупції, зокрема щодо готовності викривачів розкривати випадки корупції, іміджу викриття корупції в українському суспільстві та ймовірності дискримінації та помсти на робочому місці. Ці освітні заходи підкріплюються зобов’язаннями, викладеними у Стратегії комунікації у сфері запобігання та протидії корупції до 2025 року, прийнятій у грудні 2023 року Постановою Кабінету Міністрів № 1203.
В Антикорупційній стратегії України на 2021–2025 роки визначено три проблемні положення щодо системи викриття корупції в Україні та кілька заходів для досягнення певних стратегічних результатів.
1. Брак поваги до викривачів у суспільстві, а також брак осіб, які бажають повідомляти про корупцію, необхідних знань про правові гарантії захисту своїх порушених прав. Очікувані стратегічні результати:
повага до викривачів як відповідальних громадян формується в суспільстві завдяки заходам з підвищення обізнаності;
звинувачення у корупції стають частиною правової культури громадян;
значна частина громадян належним чином обізнана з гарантіями захисту викривачів;
переслідування та дискримінація викривачів на робочому місці або порушення їхніх інших прав є винятком, а не нормою.
2. Брак необхідних знань для належного повідомлення про випадки корупції, визначення органів, відповідальних за їх розгляд, та забезпечення ефективного механізму розгляду таких повідомлень. Очікувані стратегічні результати:
Внесені зміни до законодавства забезпечують зручність подання заяв про корупцію та ефективний розгляд таких заяв.
Функціонує єдиний електронний онлайн-портал для викривачів, де вони можуть подавати заяви про корупцію; значна частина громадян належним чином обізнана з процедурою та каналами подання заяв про корупцію завдяки ефективній інформаційно-роз'яснювальній та просвітницькій роботі.
Створено відповідні внутрішні канали для повідомлення про корупцію, які містять інформацію, що стосується державної таємниці, слідчої таємниці, а також службову інформацію, зібрану в ході оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності у сфері національної оборони.
3. Захист викривачів є недостатнім через недостатню інституційну спроможність уповноважених органів та недоліки законодавчого регулювання. Очікувані стратегічні результати:
Національне агентство та інші уповноважені органи (підрозділи) здійснюють свої функції щодо захисту викривачів на практиці через:
моніторинг діяльності щодо роботи з викривачами, що здійснюється уповноваженими підрозділами (особами) з питань запобігання та виявлення корупції/посадовими особами з антикорупційного комплаєнсу;
забезпечення належної координації між органами, уповноваженими забезпечувати захист викривачів;
надання належної правової допомоги викривачам;
надання психологічної підтримки викривачам..
Суди та центри безоплатної правової допомоги є надійним механізмом захисту прав викривачів шляхом підвищення рівня кваліфікації та компетентності суддів у справах, що стосуються захисту прав викривачів, працівників та адвокатів центрів безоплатної правової допомоги.
Українське законодавство відповідає міжнародним стандартам захисту викривачів; створено ефективні механізми для реалізації законодавства про захист викривачів, включаючи вжиття заходів безпеки щодо них.
Законодавство передбачає особливості захисту військовослужбовців, які повідомляють про злочини.
Джерело: (NACP, 2021[4]), Антикорупційна стратегія на 2021-2025 роки, Національне агентство з питань запобігання корупції, Україна.
Отже, система викриття неправомірних дій в Україні має усталену законодавчу основу, а також кілька механізмів та платформ для її впровадження. Чинна Антикорупційна стратегія також визначає чіткі амбіції щодо розширення системи в найближчі роки.
Втім, існують можливості для подальшого вдосконалення системи викриття неправомірних дій в Україні, і залишаються виклики для майбутнього розвитку. Серед найважливіших із цих викликів є агресивна війна Росії проти України. Як досліджувалося в цьому звіті, війна постійно впливає на державне управління та ресурси в Україні, що, як і інші аспекти системи доброчесності, може обмежити ресурси та пропускну здатність для будь-яких майбутніх реформ системи викриття неправомірних дій та культури відкритості в Україні. Зокрема, воєнний стан створює постійні виклики для функціонування системи викривачів, включаючи розкриття потенційно конфіденційної інформації. Уряд України також зазначив у Стратегії комунікації у сфері запобігання та протидії корупції до 2025 року, що війна підвищує готовність громадян повідомляти про корупцію, підкреслюючи важливість підвищення громадського розуміння каналів повідомлення та забезпечення їх ефективності, коли до них звертаються громадяни та державні службовці. Крім того, попередні зусилля з реформування зайшли в глухий кут через опозицію та фрагментацію у Верховній Раді та серед організацій громадянського суспільства, а також через брак консенсусу щодо того, чого та як саме має досягти система викриття неправомірних дій (ACREC, 2024[5]). Хоча Україна проводить інформаційно-просвітницькі заходи, ще є робота, яку потрібно виконати для досягнення консенсусу щодо системи викриття неправомірних дій та для впровадження культури відкритості в державному секторі та суспільстві загалом. Незважаючи на нещодавній прогрес України у розвитку культури відкритості, ці виклики необхідно враховувати в будь-яких майбутніх зусиллях з реформування.
У цій Главі оцінюється система викриття неправомірних дій в Україні, пропонуються рекомендації щодо зміцнення її правової бази та покращення її практичного впровадження враховуючи веб-портал викривачів).
Україна ще не прийняла комплексного закону про захист викривачів. Як зазначено вище, правовою основою для системи викриття неправомірних дій в Україні є Закон «Про запобігання корупції», тобто чинні положення щодо викриття неправомірних дій в Україні як у державному, так і в приватному секторах стосуються лише повідомлення про корупцію або правопорушення, пов'язані з корупцією. Однак, у рамках цього вузького фокусу, українське законодавство передбачає систему викриття неправомірних дій, яка значною мірою відповідає міжнародним стандартам і практиці (Вставка 6.2).
ЗЗК встановлює:
кілька умов, які визначають, що являє собою захищене розкриття інформації та чи має особа, яка повідомляє про неправомірні дії, право на статус та захист викривача;
канали, через які можна повідомляти про корупційні правопорушення, та методи подання повідомлень, включаючи цифрову платформу (Єдиний портал повідомлень викривачів);
права та захист, на які мають право викривачі, та момент, коли вони набуваються. Ці права та захист включають безкоштовну правову допомогу, гарантії захисту трудових прав, компенсацію збитків, психологічну допомогу та звільнення від юридичної відповідальності;
процедуру розгляду органами влади повідомлень викривачів, включаючи повідомлення, подані анонімно;
повноваження НАЗК щодо проведення перевірок можливих порушень прав викривачів та участі в судових процесах;
права та повноваження уповноважених підрозділів у державних та приватних організаціях щодо формування культури викриття та захисту викривачів;
покарання за розголошення інформації про особу викривачів та за помсту проти викривачів;
що саме вважається помстою;
що у випадках переслідування тягар доведення того, що переслідування не було пов'язане з розкриттям інформації, лежить на керівнику або роботодавцю.
Примітка: Положення щодо тягаря доказування, пов'язаного з помстою, викладені в Цивільному процесуальному кодексі України та Кодексі адміністративного судочинства України.
Джерело: ЗЗК.
У 2023 році, в контексті кандидатури України до ЄС, Європейська Комісія рекомендувала Україні розширити свою правову базу щодо захисту викривачів, щоб вона відповідала законодавству ЄС (European Commission, 2023[6]). Україна вживає заходів для цього, включивши до своєї Антикорупційної стратегії зобов'язання забезпечити, щоб «українське законодавство відповідало міжнародним стандартам захисту викривачів», а також захід у Державній антикорупційній програмі (ДАП) щодо розширення чинного законодавства для відповідності міжнародним стандартам (NACP, 2021[4]). Один із таких кроків було зроблено на четвертій щорічній конференції «Викривачі в Україні» у липні 2024 року, де було сформовано робочу групу для розробки законодавства щодо розширення системи викриття викривачів в Україні, яке буде подано на розгляд Антикорупційної стратегії та зрештою представлено Верховній Раді України (ACREC, 2024[7]). У цій Главі аналізується правова база України щодо викриття неправомірної інформації та надаються рекомендації щодо того, куди законодавство можна розширити та вдосконалити, що може вплинути на поточні роздуми України щодо розширення її чинної системи.
6.2.1. Україна могла б ефективніше підтримувати доброчесність у суспільстві, якби матеріальну та персональну сферу застосування її законодавства про викриття неправомірних дій було розширено
Закон «Про запобігання корупції» (ЗЗК) визначає три умови, які визначають, чи має особа, яка повідомляє про неправомірні дії, статус та захист викривача (Вставка 6.3). Якщо будь-яка з цих умов не виконується, особу не можна вважати викривачем, вона не має права на захист і НАЗК не може розглядати повідомлення цієї особи. Крім того, відповідно до Директиви ЄС про викриття неправомірних дій, закон справедливо виключає завідомо неправдиві повідомлення із захисту. Однак ефективність захисту викривачів в Україні можна було б покращити, якби матеріальну та особисту сферу застосування законодавства було розширено.
ЗЗК визначає викривача як «фізичну особу, яка за наявності переконання в достовірності інформації повідомила про можливі факти корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень, інших порушень Закону, вчинених іншою особою, якщо така інформація стала їй відома у зв’язку з її роботою, професійною, економічною, соціальною, науковою діяльністю, службою чи навчанням, або участю в процедурах, передбачених законом, які є обов’язковими для початку такої діяльності, служби чи навчання».
Джерело: ЗЗК.
Матеріальна сфера застосування
Матеріальна сфера застосування законодавства про викривачів стосується предметних сфер, про які викривач може повідомити, щоб отримати захист, і які спонукають до реагування органу, що отримав розкриття інформації. Як зазначалося, за підтримки робочої групи Антикорупційної стратегії має намір розширити матеріальну сферу застосування своєї законодавчої бази за межі повідомлень, пов'язаних лише з корупцією. Однак її нинішня спрямованість означає, що матеріальна сфера застосування робить її менш ефективною, ніж вона могла б бути. Вона також наразі не відповідає Директиві ЄС про викриття неправомірних дій або стандартам ОЕСР, які включають набагато ширший спектр правопорушень у свою матеріальну сферу застосування, а також практиці багатьох країн ЄС та ОЕСР.
Поточна матеріальна сфера застосування вимагає від потенційних викривачів високого рівня розуміння того, які розкриття інформації підпадають під дію законодавства, а які ні. Крім того, хоча це не є основним фокусом цього звіту, поточна сфера застосування робить осіб, які повідомляють про інші кримінальні проступки, загрози громадському здоров'ю та безпеці, шахрайство, фінансові зловживання та інші правові, регуляторні та етичні порушення, вразливими як у приватному, так і в державному секторах. Ця вузька матеріальна сфера застосування є проблематичною, оскільки означає, що викривачі можуть бути менш здатними зрозуміти, чи підпадає неправомірна поведінка, про яку вони хочуть повідомити, під дію закону, і тому вони можуть воліти мовчати. Якщо вони повідомлять про неправомірні дії, але не будуть захищені, будь-які негативні наслідки, яких вони зазнають, можуть призвести до мовчання інших. Отже, нинішня вузька матеріальна сфера застосування ЗЗК в Україні ризикує відлякати потенційних викривачів, які не чітко розуміють, чи кваліфікується інформація, яку вони хочуть розкрити, як корупційне або пов'язане з корупцією правопорушення, і може означати, що випадки корупції можуть залишитися неповідомленими. Країни ОЕСР прагнули пом'якшити цей ризик, включивши низку проступків, які навіть виходять за рамки Директиви ЄС про викриття неправомірних дій, до матеріальної сфери застосування свого законодавства про викриття неправомірних дій (Вставка 6.4).
Латвія, Закон про оповіщення про порушення порядку
Закон Латвії про викриття неправомірних дій визначає, що викривачі мають право повідомляти про будь-яке порушення, яке шкодить суспільним інтересам, особливо про порушення у сферах, зазначених у Директиві про викриття неправомірних дій, та пов’язані з бездіяльністю або недбалістю посадових осіб, зловживанням їхніми службовими повноваженнями або іншими незаконними діями; корупцією, а також порушеннями положень про фінансування політичних партій та обмеженнями щодо передвиборчої агітації; розтратою фінансових ресурсів або майна державного органу; ухиленням від сплати податків; загрозою безпеці праці; порушенням прав людини.
Крім того, «порушення» означає «кримінальне правопорушення, адміністративне правопорушення або інше порушення правових норм (дія або бездіяльність), включно з дією, що суперечить меті правового акту, а також порушенням обов’язкових етичних або професійних стандартів».
Ірландія, Закон про захищене розкриття інформації
Закон Ірландії про захищене розкриття інформації з поправками, внесеними у 2022 році, встановлює, що на додаток до матеріальної сфери застосування, викладеної в Директиві про викриття неправомірних дій, сфери, що охороняються законом, знаходяться у випадках, коли: правопорушення було скоєно, скоєно або ймовірно буде скоєно; особа не виконала, не виконує або ймовірно не виконає будь-яке юридичне зобов'язання, окрім того, що виникає з трудового договору працівника або іншого договору, за яким працівник зобов'язується зробити або виконати особисто будь-яку роботу чи послуги; що мала місце, відбувається або ймовірно станеться судова помилка; здоров'я чи безпека будь-якої особи було, є або ймовірно буде під загрозою; що навколишньому середовищу було завдано, завдається або ймовірно буде завдано шкоди; що мало місце, відбувається або ймовірно відбудеться незаконне або інше неналежне використання коштів чи ресурсів державного органу або інших державних коштів; що дія або бездіяльність державного органу або від його імені є гнітючою, дискримінаційною або грубо недбалою, або являє собою грубе нецільове використання, або; інформація, яка вказує на те, що будь-яке питання, що підпадає під будь-який із попередніх пунктів, було, є чи, ймовірно, буде приховане або знищене.
Джерело: Latvia, Law on Raising Alarms 2022/24B.1; Ireland, Protected Disclosures (Amendment) Act 2022.
Україна прагне покращити розуміння умов захисту за допомогою низки інформаційно-просвітницьких матеріалів. Серед них – «Посібник для викривачів корупції», що містить корисне пояснення матеріальної сфери застосування законодавства України про викриття корупції, і в короткостроковій перспективі Україна повинна продовжувати просувати ці матеріали, щоб підвищити довіру потенційних викривачів до системи та ймовірність того, що вони зроблять ефективні викриття інформації (NACP, 2022[8]). Однак у довгостроковій перспективі Україні слід розглянути можливість розширення матеріальної сфери застосування своєї системи викриття корупції відповідно до міжнародних стандартів та передової практики, щоб включити ширший спектр захищених розкриттів. Матеріальну сферу застосування слід розширити принаймні до сфери застосування, встановленої Директивою ЄС про викриття неправомірних дій та ABR (Рекомендація Ради щодо подальшої боротьби з підкупом іноземних державних службовців у міжнародних ділових операціях), і може бути розширено, щоб включити всі розкриття інформації, які здійснюються в державних інтересах.1
Персональна сфера застосування
Персональна сфера застосування законодавства про викриття неправомірних дій стосується статусу, який повинна мати особа, та обставин, за яких вона отримала інформацію, про яку бажає повідомити, щоб претендувати на правовий захист. Як і у випадку з матеріальною сферою застосування, широка персональна сфера застосування з чіткими визначеннями забезпечує захист людям за ширшого кола обставин та краще заспокоює тих, хто розглядає можливість розкриття інформації. Персональна сфера застосування Закону «Про запобігання корупції» є досить вичерпною та застосовується до тих осіб, які повідомляють про корупцію, та отримали інформацію про корупцію через свою зайнятість, професійну, економічну, громадську, наукову діяльність, службу чи навчання, або свою участь у процедурах, передбачених законом, які є обов'язковими для початку такої діяльності, служби чи навчання. Вона також включає «близьких осіб» викривачів. В Антикорупційній стратегії надано визначення цих термінів у документі «Тлумачення термінів» від 15 червня 2023 року (NACP, 2023[9]).
Однак Україна могла б удосконалити свою систему викриття корупції, розширивши персональну сферу застосування свого законодавства, щоб вона відповідала персональній сфері застосування Директиви ЄС про викриття неправомірних дій і стандартам ОЕСР. У багатьох країнах система захисту викривачів забезпечує захист не лише працівникам, підрядникам, волонтерам, колишнім або майбутнім працівникам, стажерам та іншим особам, але й тим, хто допомагає їм у розкритті інформації (Вставка 6.5). Така широта охоплення визнає, що не лише загроза помсти проти особи, яка повідомляє, може перешкодити їй висловитися, але й помста проти її колег. Хоча законодавство України забезпечує захист «близьких осіб» викривачів, визначення близьких осіб обмежується близькими членами сім'ї та родичами викривача, як це визначено в пункті 1 статті 1 ЗЗК. Тому система захисту викривачів в Україні могла б бути вдосконалена, якби її персональна сфера дії була розширена, включивши до неї тих, хто допомагає або сприяє розкриттю інформації викривачами.2
Швеція, Закон про захист осіб, які повідомляють про неправомірні дії
Закон Швеції про викриття порушень містить кілька заборон щодо перешкоджаючих заходів та репресій. У Швеції оператор (наприклад, суб'єкт розкриття інформації) не повинен:
перешкоджати або намагатися перешкоджати повідомленню;
вживати репресій через повідомлення проти:
особи, яка повідомляє про правопорушення;
будь-кого, хто пов'язаний з оператором і допомагає особі, яка повідомляє про правопорушення, з повідомленням, наприклад, обраного представника або представника з безпеки;
будь-кого, хто пов'язаний з оператором і пов'язаний з особою, яка повідомляє про правопорушення, наприклад, родича або колегу;
юридичної особи, якою володіє, працює або з якою іншим чином пов'язана особа, яка повідомляє про правопорушення.
Оператор не повинен вживати репресій через те, що хтось звертається до його організації працівників за порадою щодо повідомлення. Оператор також повинен утримуватися від перешкоджання або спроб перешкоджання таким консультаціям.
Нідерланди, Закон про захист викривачів
Закон Нідерландів про захист викривачів пропонує такий самий захист від заподіяння шкоди посереднику, зацікавленій третій особі та посадовій особі (тобто призначеній посадовій особі внутрішнього каналу повідомлення), як і особі, яка подає повідомлення.
Поняття «Зацікавлена третя особа» означає:
третю особу, яка пов’язана з викривачем і яка може зазнати шкоди з боку роботодавця викривача або особи чи організації, з якою викривач іншим чином пов’язаний у робочому контексті;
юридичну особу, якою інформатор володіє, працює або з якою іншим чином пов’язаний у робочому контексті.
Поняття «Посередник» означає:
фізичну або юридичну особу, яка консультує інформатора в процесі повідомлення у робочому контексті, і чиї поради є конфіденційними.
Джерело: Sweden, Act on the Protection of Persons Reporting Irregularities (2021:890); The Netherlands, Whistleblower Protection Act.
6.2.2. Україні слід забезпечити належний захист, який передбачає вимогу до викривачів вірити в достовірність інформації, яку вони повідомляють
Основна вимога більшості положень про захист викривачів у багатосторонніх антикорупційних документах, включаючи ABR та відповідне національне законодавство про захист викривачів, полягає в тому, щоб розкриття інформації здійснювалося на «достатніх підставах» (OECD, 2016[10]). Директива ЄС про викриття неправомірних дій детальніше підкреслює важливість цієї вимоги. З одного боку, необхідність мати достатні підстави вважати, що повідомлена інформація є правдивою, є важливим запобіжником від зловмисних, легковажних повідомлень, оскільки це гарантує, що ті, хто свідомо повідомляє неправдиву або оманливу інформацію, не користуються захистом і можуть бути притягнуті до відповідальності за висування неправдивих заяв. З іншого боку, це гарантує, що захист буде збережено, якщо особа, яка повідомляє про неправомірні дії, повідомила неточну інформацію помилково.
Закон про захист викривачів вимагає, щоб викривачі під час подання повідомлення мали переконання в достовірності інформації. Пояснювальна записка НАЗК № 2 від 12 червня 2023 року уточнює це визначення (Вставка 6.6). Як і законодавство багатьох країн ОЕСР, законодавство України містить тест на «достатні підстави». Але на відміну від цих країн ОЕСР, законодавство України має додаткову вимогу, включаючи об'єктивний тест для оцінки того, чи містить звіт фактичні дані, що свідчать про корупцію.
У пояснювальній записці №2 НАЗК від 12 червня 2023 року зазначено, що:
“Переконання особи в достовірності інформації – це суб’єктивне відчуття впевненості особи в правдивості наданої нею інформації про можливі факти вчинення іншою особою корупційного або пов’язаного з корупцією правопорушення, іншого порушення Закону, що ґрунтується на її життєвому або професійному досвіді, сукупній оцінці об’єктивності джерела та змісту такої інформації, інших обставинах. Достовірність інформації – це її здатність встановлювати реальну наявність фактичних даних, що підтверджують можливе вчинення корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень, інших порушень Закону, а також суб’єктивне сприйняття інформації, що відповідає дійсності та є правдивою”.
Джерело: (NACP, 2023[9]), Щодо правового статусу викривача, https://wiki.nazk.gov.ua/category/vykryvachi-koruptsiyi/status_vykruvacha/ (доступ отримано 7 лютого 2025 року).
Посібник для викривачів корупції в Україні має на меті допомогти викривачам підвищити достовірність своїх повідомлень, а Цивільний кодекс України звільняє викривачів, які ненавмисно повідомляють неправдиву інформацію, від відповідальності за виплату компенсації стороні, яка зазнала збитків. Однак складність тесту на обґрунтованість переконань в Україні може вимагати, щоб особи, які повідомляють про правопорушення, мали глибоке розуміння законодавства, аби визначити, які розкриття інформації підлягають захисту. Крім того, незрозуміло, чи матимуть право на захист згідно з українським законодавством особи, які мають достатні підстави вірити в достовірність свого повідомлення, але чиє повідомлення виявилося неправдивим або недостатньо детальним для встановлення наявності даних. Отже, Україна могла б покращити свій захист викривачів, забезпечивши, щоб у випадках, коли люди мають достатні підстави вважати, що інформація, яку вони повідомляють, є правдивою, захист все ще був доступний, якщо вони помилково повідомили неточну або неповну інформацію.
6.2.3. Україна могла б заохочувати звітування, уточнивши, як викривачі повинні застосовувати тест на суспільний інтерес під час зовнішнього розкриття конфіденційних матеріалів
Чітке визначення каналів розкриття інформації допомагає полегшити процес повідомлення, оскільки в іншому випадку викривачі можуть не розуміти, як висловлювати занепокоєння, і можуть не почуватися комфортно, звертаючись до них. Ефективні канали розкриття інформації також дозволяють уповноваженим органам отримувати та діяти на основі достовірної та відповідної інформації про правопорушення, в ідеалі до того, як буде завдано серйозної шкоди. Пропонування комбінації внутрішніх та зовнішніх каналів розкриття інформації дає викривачам більше впевненості в тому, що існує відповідний варіант повідомлення за обставин їхньої справи. Внутрішнє розкриття інформації є важливою частиною підтримки відкритої організаційної культури, оскільки воно заохочує працівників до діалогу щодо доброчесності в їхніх організаціях, надає відповідальним особам відповідну інформацію про культуру та поведінку на робочому місці, а також сприяє ранньому та ефективному вирішенню (OECD, 2020[2]). Зовнішні канали надають викривачам альтернативу, якщо, наприклад, відповідні внутрішні заходи не були вжиті, у них є підстави вважати, що їм буде винесено догану внутрішнім механізмом їхньої організації, вони вважають, що їхня анонімність або конфіденційність не може бути гарантована, або існує безпосередня загроза чи надзвичайна ситуація, з якою внутрішні канали можуть бути не в змозі впоратися (OECD, 2016[10]).
В Україні встановлено три канали звітності для викривачів: внутрішній (всередині організації), офіційний (до компетентного органу) та зовнішній (до громадськості). Хоча Директива ЄС про викриття протиправних дій заохочує викривачів спочатку використовувати внутрішні канали звітності, де від них можна обґрунтовано очікувати роботи, ЗЗК надає викривачам вибір, який канал використовувати та коли. Надання такого вибору має сенс в Україні, оскільки довіра до державних установ була нестабільною, зокрема до тих, що визначені ЗЗК як регулярні канали звітності, і викривачі можуть відчувати себе знеохоченими, якщо вони зобов'язані звертатися до певних каналів або органів влади, яким вони не довіряють (Razumkov Centre, 2024[11]; Razumkov Centre, 2024[12]; Razumkov Centre, 2024[13]).
Щодо державних установ в Україні, внутрішні звіти подаються керівнику або уповноваженому підрозділу (чи особі) органу влади чи юридичної особи, в якій викривач працює, служить або навчається, або за дорученням якої він виконує роботу. Внутрішні звіти також можуть подаватись до вищого органу, уповноважена особа якого контролює дотримання антикорупційного законодавства в підпорядкованих організаціях. Усі державні органи зобов'язані створити внутрішній канал повідомлення, як і органи місцевого самоврядування, усі суб'єкти державного сектора та кілька категорій юридичних осіб, у яких державна або муніципальна частка перевищує 50 відсотків. Крім того, на відміну від країн, на які поширюється дія Директиви ЄС про викриття протиправних дій, яка вимагає від усіх організацій з кількістю працівників понад 50 осіб створювати внутрішні канали, Україна вимагає цього лише від приватних суб'єктів, що здійснюють державні закупівлі на суму понад 20 мільйонів гривень. Україна могла б поширити вимогу щодо створення внутрішніх каналів на ширшу групу суб'єктів. Подання повідомлень (включаючи анонімні) через внутрішні канали здійснюється через веб-портал викривачів та спеціальні телефонні лінії, відкриті для цілодобового доступу.
Звичайні канали повідомлення в Україні (еквівалентні зовнішнім каналам у Директиві ЄС про викриття корупції) забезпечують захищені та анонімні шляхи повідомлення до НАЗК або іншого органу, уповноваженого розглядати питання, пов'язані з розкритою інформацією. Звичайні канали повинні бути створені спеціально уповноваженими суб'єктами у сфері боротьби з корупцією, органами досудового розслідування, органами, відповідальними за контроль за дотриманням законів у відповідних сферах, іншими державними органами, установами та організаціями. На практиці, Портал викривачів забезпечує цей звичайний канал. Відповідні органи включають прокуратуру, Національну поліцію, НАБУ, Державне бюро розслідувань та НАЗК (NACP, 2024[14]).
Зрештою, зовнішні канали (еквівалентні публічним розкриттям інформації у Директиві ЄС про викриття неправомірних дій) – це способи повідомлення інформації через зовнішніх осіб або організації, включаючи, наприклад, засоби масової інформації, журналістів, громадські об’єднання або профспілки (NACP, 2024[14]). В Україні викривачі можуть вільно використовувати зовнішні канали без попереднього використання внутрішніх або звичайних каналів. Єдиний виняток із цього правила стосується повідомлення інформації з обмеженим доступом, яка визначена Законом «Про доступ до публічної інформації» (ЗДПІ) як така, що включає конфіденційну інформацію, секретну інформацію та офіційну інформацію. У цих випадках ЗЗК зазначає, що зовнішні канали слід використовувати лише тоді, коли:
Повідомлення інформації через внутрішні та офіційні канали не дало ефективних результатів у встановлені для її перевірки або розслідування терміни.
Внутрішні канали є менш доцільними, оскільки інформація є суспільно необхідною згідно з визначенням у законі про інформацію.
Викривача або його родичів було звільнено з роботи, застосовано дисциплінарні стягнення або інші заходи відплати, або до них було вжито дискримінаційних заходів у зв'язку з повідомленням.
Внутрішніх або офіційні канали, через які можна повідомити інформацію, відсутні.
Документи або докази, пов'язані з розкритою інформацією, могли бути знищені.
Хоча деякі з цих умов відносно легко інтерпретувати, викривачам може бути важко зрозуміти, коли вони можуть розкривати інформацію з обмеженим доступом зовні на підставі того, що це суспільно необхідно. Закон «Про інформацію» встановлює, що інформація з обмеженим доступом може бути поширена (тобто публічно оприлюднена), якщо вона є предметом суспільного інтересу, що означає, що право громадськості знати таку інформацію переважає над потенційною шкодою від її поширення. Суспільний інтерес може переважати, якщо, наприклад, інформація стосується загрози державному суверенітету чи територіальній цілісності України; вона забезпечує реалізацію конституційних прав, свобод та обов'язків; або вона вказує на потенційне порушення прав людини, на те, що громадськість була введена в оману, або на небезпечні екологічні та інші негативні наслідки діяльності (або бездіяльності) фізичних чи юридичних осіб.
Однак, як зазначив Омбудсман Верховної Ради у своєму звіті за 2022 рік, зважування суспільних інтересів та потенційної шкоди, спричиненої розкриттям інформації, стало складнішим у контексті триваючої війни та воєнного стану, оскільки чутливість інформації та потенціал шкоди можуть бути набагато більшими за нинішніх обставин (Ombudsman of Ukraine, 2022[15]). Дійсно, кілька прикладів, задокументованих Омбудсманом, демонструють, що державні службовці намагаються застосовувати тест на суспільний інтерес у Законі «Про інформацію» в поточному контексті (як детальніше розглядається в Главі 3 цього звіту). Тому в короткостроковій перспективі Україна повинна запропонувати потенційним викривачам рекомендації щодо того, як працює тест на суспільний інтерес та як слід проводити оцінку на його основі в контексті триваючої війни та воєнного стану. У цих рекомендаціях слід приділити особливу увагу тому, як потенційний викривач повинен зважувати суспільний інтерес та потенційну шкоду, якщо він розглядає можливість зовнішнього розкриття інформації. У довгостроковій перспективі, особливо в повоєнному контексті, Україна повинна включити застосування тесту на суспільний інтерес до своїх рекомендацій, заходів з підвищення обізнаності та навчання, що пропонуються потенційним викривачам та уповноваженим особам.
6.2.4. Україна могла б покращити свою культуру відкритості, посиливши правовий захист викривачів
Ефективні заборони та гарантії від помсти, зокрема запровадження ефективних, пропорційних та стримуючих санкцій за помсту, а також чіткі заходи підтримки, запевняють потенційних викривачів, що вони будуть захищені, якщо подадуть повідомлення про протиправні дії. Вони також означають, що ті, хто зазнав шкоди, пов'язаної зі звітуванням, можуть отримати належне відшкодування. Відплата за викриття може включати, серед іншого, звільнення, пониження в посаді, зниження заробітної плати, відсутність підвищення, переведення на іншу посаду, психологічний тиск, цькування, виключення або позбавлення допуску до секретної інформації. Широкий спектр засобів правового захисту дозволяє належним чином реагувати на вид помсти та завдану шкоду, а також забезпечує відшкодування та компенсацію за всі збитки викривача. Як чітко зазначає ABR, засоби правового захисту, де це можливо, повинні компенсувати прямі та непрямі наслідки дій у відповідь на повідомлення, яке підлягає захисту, включаючи фінансову компенсацію та тимчасові заходи до завершення судового провадження.
ЗЗК визначає, що права та гарантії викривачів виникають з моменту подання повідомлення, а також визначає кілька заходів щодо управління репресіями та надання підтримки викривачам та їхнім близьким особам. Україна забороняє різні форми репресій у своєму законодавстві, пов'язані з трудовою, професійною, економічною, соціальною, науковою чи іншою діяльністю, службою чи навчанням викривачів. Згідно з ЗЗК, викривачі не повинні бути (а також не повинні піддаватися погрозі) відсторонені від роботи, звільнені або примушені звільнитися, а також піддаватися дисциплінарним стягненням. Вони також не можуть бути піддані іншим заходам репресій, таким як переведення, оцінка результатів діяльності, зміна умов праці, відмова у просуванні по службі або зниження заробітної плати, особливо якщо такі дії не застосовуються до інших працівників або не застосовувалися раніше до особи, яка повідомляла про правопорушення. Крім того, забороняється відмовляти викривачам в укладенні або продовженні будь-якої форми договору чи угоди, а також створювати перешкоди чи дискримінувати викривача у його трудовій діяльності.
Законодавча база України також встановлює різні гарантії від помсти та можливих довгострокових наслідків. Викривачі мають право на конфіденційність та анонімність, із забороною розголошення інформації про особу викривачів, окрім визначених та виняткових обставин. У разі помсти закон пропонує право на відшкодування, включаючи негайне поновлення викривача на попередній посаді, виплату заробітку за будь-який період вимушеного прогулу та грошову компенсацію за порушення його трудових прав. Крім того, викривачі не можуть нести юридичну чи договірну відповідальність за повідомлення або поширення можливих фактів корупції. Цивільний процесуальний кодекс України також містить презумпцію помсти, що означає, що у випадках помсти викривача тягар доведення того, що помста не була пов'язана зі звітом особи, покладається на керівника або роботодавця. Зрештою, викривачі можуть мати право на винагороду як стимул для подання повідомлень, так і для пом'якшення будь-яких фінансових втрат, з якими може зіткнутися викривач. Закон «Про запобігання корупції» надає викривачам право на 10% від грошової вартості предмета корупційного правопорушення або шкоди, завданої державі, якщо ця вартість перевищує 5000-кратний прожитковий мінімум для працездатних осіб на момент вчинення правопорушення.
В Україні також запроваджено різні форми підтримки викривачів. До них належать право брати участь у розгляді їхнього повідомлення та отримувати інформацію, що стосується його розслідування. Вони також включають право на безкоштовну правову допомогу та відшкодування витрат, понесених у зв'язку із захистом їхніх прав, наприклад, шляхом надання юридичної допомоги та судових зборів. Викривачі в Україні також мають право на психологічну допомогу, щоб пом'якшити емоційні наслідки подання повідомлень та помсти.
Отже, викривачам в Україні надається низка цінних прав та гарантій. Однак правова база України може бути додатково вдосконалена кількома способами, щоб забезпечити повніший захист від помсти та шкоди, а також подальше узгодження з міжнародними стандартами, включаючи Директиву ЄС про викриття неправомірних дій і ABR.
По-перше, зосередження українського законодавства на трудових правах може наразити певні типи викривачів на ризик помсти. Наразі захист в Україні стосується трудових прав викривачів стосовно їхньої трудової, професійної, економічної, соціальної, наукової чи іншої діяльності, служби чи навчання, які визначені в Пояснювальній записці № 2 НАЗК від 12 червня 2023 року (NACP, 2023[9]). Хоча доцільно, щоб захист застосовувався насамперед до тих, хто є економічно вразливим до помсти через дисбаланс сил, пов'язаний із роботою, захист також повинен застосовуватися до всіх осіб, які мають привілейований доступ до інформації про порушення та які можуть постраждати від помсти, якщо вони повідомлять про них. Це означає, що хоча немає потреби поширювати захист викривачів на ситуації, коли немає дисбалансу сил, пов'язаного з роботою (наприклад, у випадку звичайних скарг громадян), захист також повинен застосовуватися до тих працівників, які не залежать від своєї діяльності економічно. Тому Україні слід забезпечити, щоб її законодавчий захист від помсти також поширювався на будь-кого, хто працює в робочому контексті, включаючи волонтерів чи інших осіб, які не отримують оплату чи не працюють за контрактом.
Україна також могла б заборонити повніший спектр можливих заходів помсти. Дійсно, законодавство України наразі охоплює дії, вжиті керівником або роботодавцем, але незрозуміло, чи заборонені також дії, що заохочуються або терпляться в організаціях, такі як цькування, остракізм або пошкодження репутації. Україна повинна забезпечити це.
Так само, Україна могла б забезпечити повніший спектр засобів правового захисту у випадках заподіяння шкоди. ЗЗК визначає чіткі засоби правового захисту у випадках звільнення, переведення викривачів, зменшення заробітної плати. Він також гарантує відновлення прав викривачів, якщо вони були порушені всупереч частинам 1-3 статті 534 ЗЗК. Однак незрозуміло, як виглядатиме відновлення прав на практиці у випадку «дискримінаційних заходів», про які йдеться у частині 3 цієї статті, коли завдана шкода та будь-які збитки можуть бути менш відчутними, ніж, наприклад, у випадку звільнення або втрати заробітку. Україні слід уточнити, як це зробили кілька країн ОЕСР, які засоби правового захисту доступні у випадках цих дискримінаційних заходів, а також додати додаткові засоби правового захисту, якщо додаткові заходи помсти, такі як цькування або виключення, заборонені законом (Вставка 6.7).
Австрія, Закон про захист викривачів
Закон Австрії про захист викривачів передбачає, що юридична або фізична особа, яка несе відповідальність за будь-який із наступних заходів у відповідь на законне повідомлення, зобов'язана відновити законний стан, компенсувати фінансові втрати та компенсувати завдану особисту шкоду:
1. Примус, залякування, цькування або виключення; 2. Дискримінація, невигідне або нерівне ставлення; 3. Неперетворення строкового трудового договору на трудовий договір на невизначений термін у випадках, коли працівник міг обґрунтовано очікувати, що йому запропонують трудовий договір на невизначений термін; 4. Шкода, включаючи шкоду репутації, зокрема в соціальних мережах, або спричинення фінансових втрат, у тому числі втрату замовлень або доходів; 5. Внесення викривача до чорного списку на основі неформальної або формальної галузевої угоди, в результаті чого викривач більше не може знайти роботу в секторі або галузі; 6. Направлення до психіатричної або іншої медичної установи.
Іспанія, Закон, що регулює захист осіб, які повідомляють про порушення нормативних актів, та боротьбу з корупцією
Законодавство Іспанії про захист викривачів встановлює, що адміністративні акти, спрямовані на запобігання або перешкоджання поданню повідомлень та розкриття інформації, а також ті, що є помстою або спричиняють дискримінацію після подання таких повідомлень відповідно до цього закону, є недійсними та призводять, де це доречно, до дисциплінарних або відповідальних коригувальних заходів, які можуть включати відповідну компенсацію завданих збитків потерпілій стороні.
Серед іншого, помста включає збитки, у тому числі збитки репутаційного характеру, або економічні втрати, примус, залякування, переслідування чи гоніння.
Джерела: Austria, Whistleblower Protection Act (HSchG); Spain, Law regulating the protection of people who report regulatory breaches and the fight against corruption (BOE-A-2023-4513).
Зрештою, як чітко зазначається в ABR, ефективна система захисту викривачів повинна захищати викривачів від цивільної та кримінальної відповідальності, включаючи звільнення викривачів від цивільної відповідальності за наклеп або порушення конфіденційності та законодавчих положень про таємницю (OECD, 2016[10]). Закон «Про запобігання корупції» звільняє викривачів від юридичної відповідальності за повідомлення та поширення фактів, пов'язаних із корупцією та правопорушеннями, пов'язаними з корупцією. Це включає звільнення від відповідальності за порушення службових, цивільних, трудових або інших обов'язків чи зобов'язань, включаючи конфіденційність, та від цивільної відповідальності за майнову та/або моральну шкоду (за винятком випадків завідомо неправдивих повідомлень). Крім того, Кримінальний кодекс України передбачає, що публічне розкриття інформації про вчинення кримінального або іншого правопорушення, що відповідає закону, не тягне за собою кримінальної відповідальності за розголошення комерційної або банківської таємниці.
Однак правова база України є менш чіткою щодо отримання або доступу до інформації про корупцію або правопорушення, пов'язані з корупцією. Викривачі повинні бути звільнені від відповідальності, якщо доступ до інформації не є самостійним кримінальним правопорушенням, щоб повністю захистити їх від ризику того, що їхні правові та договірні зобов'язання можуть бути використані для відмови від повідомлення про порушення, для відмови в захисті або як підстава для помсти. В Україні це звільнення існує лише частково у примітці до статті 231 Кримінального кодексу (щодо комерційної та банківської таємниці). Тому Україна повинна забезпечити, щоб її захист від відповідальності також поширювався на доступ до інформації, необхідної для виявлення корупції або правопорушень, пов'язаних із корупцією (Вставка 6.8).
Данія, Закон про захист викривачів
У Данії викривач, який відповідає умовам захисту, викладеним у відповідних розділах Закону про захист викривачів, не вважається таким, що порушив встановлений законом обов'язок щодо конфіденційності, і не несе жодної відповідальності за це, за умови, що викривач мав достатні підстави вважати, що повідомлення або публікація відповідної інформації були необхідними для розкриття інформації, що входить до сфери застосування Закону. Викривач, який відповідає умовам захисту, також не несе відповідальності за отримання доступу до інформації, яка була повідомлена або опублікована, за умови, що таке діяння не є самостійним кримінальним злочином.
Джерело: Denmark, Act on the Protection of Whistleblowers (LAW No 1436 of 29/06/2021).
Навіть найкраще розроблені законодавчі бази для захисту викривачів навряд чи досягають бажаних результатів, якщо вони не підкріплені належним впровадженням. Серед ключових заходів впровадження – забезпечення належних повноважень та достатньої координації діяльності органів нагляду, надання можливості посадовим особам, відповідальним за отримання розкриттів, розуміти та дотримуватися правил і правильної практики, забезпечення доступності каналів повідомлення та належного сприяння подачі звітів, а також використання даних про викриття для оцінки тенденцій, покращення профілактики та проактивного розвитку культури доброчесності.
НАЗК несе основну відповідальність за впровадження вищезазначеної правової бази, зокрема загальну відповідальність за розробку, впровадження та нагляд за політикою в рамках системи викриття неправомірних дій в Україні. Помітні обов'язки включають розробку та підтримку Порталу викривачів та визначення вимог до інших захищених каналів розкриття інформації. НАЗК також зобов'язане постійно контролювати впровадження Закону про захист викривачів, включаючи заходи, пов'язані із захистом викривачів, а також щорічно аналізувати та переглядати державну політику в цій сфері. Воно також проводить регулярні навчальні та інформаційно-просвітницькі заходи для покращення можливостей викривачів та органів, які розглядають їхні повідомлення. НАЗК співпрацює з викривачами, надає роз'яснення, консультації та методологічну допомогу щодо реалізації їхніх прав. У разі порушення прав викривачів НАЗК несе відповідальність за наказ про скасування цих порушень та за втручання як третьої сторони у судові процеси за участю викривачів. Хоча існували припущення, що НАЗК не завжди ефективно виконувало ці два останні обов'язки (Golnik, 2021[16]), дані свідчать про те, що в багатьох випадках вони працюють добре. Протягом 2020–2021 років НАЗК видало сім приписів (два щодо порушення права на конфіденційність та п'ять щодо усунення порушень та відновлення прав викривачів), і відповідно до п'яти приписів щодо усунення порушень було проведено офіційні розслідування та порушені права викривачів було відновлено. За той самий період НАЗК брало участь у 98 судових справах за участю викривачів та подало п'ять заяв про втручання у справи, провадження в яких було відкрито за заявами викривачів (Commission for Conducting Independent Assessment of the Effectiveness of the National Agency on Corruption Prevention’s Activity, 2023[17]).
Окрім НАЗК, ключову роль у впровадженні системи викриття корупції відіграють НАБУ, Національна поліція (НП) та Генеральна прокуратура (ГП). НАБУ може отримувати повідомлення про можливі факти корупції, що належать до його юрисдикції, та вживати заходів для забезпечення безпеки викривачів, у тому числі збереження анонімності та конфіденційності повідомлень, вжиття заходів для припинення виявленого порушення, усунення наслідків порушення та притягнення винних осіб до дисциплінарної відповідальності. НАБУ також може розпочинати досудове розслідування на підставі повідомлень викривачів. НАБУ надіслало НАЗК 19 повідомлень про порушення досудових розслідувань за участю викривача у 2023 році та п'ять у 2024 році.
Нацполіція має обов'язки перед викривачами під час розгляду справ про адміністративні правопорушення та досудового розслідування кримінальних справ про корупцію, пов'язані з прийняттям заяв та повідомлень про порушення, наданням правового статусу викривача та захистом прав і гарантій викривача, як це передбачено Законом про захист кримінальних справ. Нацполіція також має обов'язки щодо застосування заходів безпеки до викривача, коли його фізична безпека або безпека його близьких осіб перебуває під загрозою, та обов'язки щодо розслідування кримінальних правопорушень, пов'язаних з незаконним звільненням викривача з посади.
Зрештою, Генеральна прокуратура має відповідальність за отримання заяв від викривачів та внесення інформації до Єдиного реєстру досудових розслідувань у рамках процесуального керівництва досудовими розслідуваннями кримінальних корупційних правопорушень. Прокурори також доводять вину корупціонера в суді та просять суд виплатити винагороду викривачу, якщо для цього є підстави. Станом на сьогодні викривачам виплачено дві винагороди. Перша була виплачена 4 жовтня 2024 року відповідно до рішення Апеляційної палати Вищого антикорупційного суду від 9 листопада 2023 року у справі № 991/2197/22. Друга виплата була здійснена 18 жовтня 2024 року на підставі рішення Вищого антикорупційного суду № 991/2288/21 від 2 жовтня 2023 року. Загальна сума виплат становить майже 15 мільйонів гривень.
Окрім цих органів влади національного рівня, уповноважені підрозділи (або особи) з питань запобігання та виявлення корупції є ще одним ключовим набором учасників у впровадженні системи викривачів в Україні. Ці уповноважені підрозділи в багатьох випадках перебувають на передовій системи викриття корупції в Україні, оскільки саме вони несуть відповідальність за дотримання системи викриття корупції в організаціях. Зміни до ЗЗК щодо викривачів, що стосуються викриття корупції, надали уповноваженим підрозділам кілька нових обов'язків. У цьому розділі містяться пропозиції щодо покращення здатності уповноважених підрозділів впроваджувати систему викриття корупції в Україні. У ньому також містяться рекомендації щодо покращення функціональності Порталу викривачів та використання повідомлень викривачів у запобіганні корупції.
6.3.1. Україна могла б удосконалити свою систему захисту викривачів на практиці шляхом підвищення спроможності уповноважених підрозділів
Впровадження системи викриття неправомірних дій в Україні значною мірою залежить від уповноважених підрозділів або осіб. Ці підрозділи є основною ланкою в системі захисту викривачів в Україні, оскільки саме вони повинні вживати відповідних заходів в організаціях для забезпечення прав викривачів, управління та заохочення їхньої взаємодії з системою, а також запобігання порушенням прав і гарантій викривачів керівником або роботодавцем (Вставка 6.9).
Окрім чинних повноважень уповноважених підрозділів, зміни до Закону «Про запобігання корупції» щодо викриття корупції надали їм додаткові обов’язки, зокрема:
1. організація роботи внутрішніх каналів повідомлення про можливі факти корупційних або пов'язаних з корупцією правопорушень, інших порушень [Закон «Про запобігання корупції»], отримання та організація розгляду інформації, повідомленої через такі канали.
2. співпраця з викривачами, забезпечення дотримання їхніх прав і гарантій захисту, передбачених законом.
3. надання працівникам відповідного органу влади або юридичної особи або особам, які проходять службу або навчаються в них, виконують певну роботу, методичної допомоги та консультацій щодо повідомлення про можливі факти корупційних або пов'язаних з корупцією правопорушень, інших порушень цього Закону та захисту викривачів, проведення внутрішніх навчань з цих питань.
Джерело: ЗЗК.
Україна розробила навчальну програму для уповноважених підрозділів щодо роботи з викривачами. НАЗК разом з Вищою школою державного управління розробили короткострокову навчальну програму під назвою «Організація роботи з викривачами в органах державної влади», за якою наразі навчили 340 співробітників уповноважених підрозділів в органах державної влади та місцевих самоврядуваннях. Разом з Міжнародним фондом «Відродження» та Науково-освітнім центром боротьби з корупцією НАЗК також розробила Практичний посібник щодо роботи з викривачами для уповноважених підрозділів (уповноважених осіб) з питань запобігання та виявлення корупції. Разом з Консультативною місією ЄС в Україні НАЗК також розробила Практичний посібник щодо роботи з викривачами для уповноважених підрозділів (членів Комісії) з питань запобігання та виявлення корупції в Національній поліції (Commission for Conducting Independent Assessment of the Effectiveness of the National Agency on Corruption Prevention’s Activity, 2023[17]). Ці спеціалізовані навчання доповнюють більш загальне навчання, що пропонується уповноваженим особам, таке як загальна професійна (сертифікаційна) навчальна програма «Запобігання корупції та забезпечення доброчесності», розроблена НАЗК та Вищою школою державного управління. Покращення можливостей уповноважених підрозділів щодо належного розгляду повідомлень та захисту прав викривачів за допомогою таких навчальних матеріалів є особливо актуальним у контексті поточного впровадження Порталу викривачів, оскільки дані вже показують, що кількість повідомлень зростає порівняно з рівнями до створення Порталу (NACP, 2024[18]).
Однак НАЗК визнало кілька недоліків у поточній роботі уповноважених підрозділів та осіб щодо захисту викривачів (NACP, 2023[19]). По-перше, між органами, уповноваженими забезпечувати захист викривачів, недостатньо взаємодії та координації, що в багатьох випадках перешкоджає швидкому реагуванню на порушення прав викривачів та належному захисту викривачів. По-друге, уповноважені підрозділи не завжди вживають ефективних заходів для запобігання порушенням трудових прав викривачів і забезпечення належних заходів захисту у разі їх порушення. І по-третє, у випадках порушення прав викривачів, уповноважені підрозділи не забезпечують отримання ними допомоги, на яку вони мають право, наприклад, від юристів центрів безкоштовної вторинної правової допомоги. Тому викривачі часто звертаються до суду самостійно та стикаються з труднощами у доведенні зв'язку між будь-якими репресіями та їхнім повідомленням про викриття. Окрім розширеної програми навчання, НАЗК вживає низки заходів для вирішення цих проблем, включаючи створення мережі співробітників з питань доброчесності в уповноважених підрозділах і впровадження програми моніторингу та оцінки роботи уповноважених підрозділів. Ці зусилля перебувають на ранніх стадіях, але є позитивними кроками та потребують розвитку.
Наразі мережа співробітників з питань доброчесності є відносно неформальною, включаючи групи в соціальних мережах і спеціальну організацію круглих столів, відеоконференцій і семінарів для сприяння обміну знаннями та передовим досвідом. Після нещодавнього опитування користувачів Порталу НАЗК розглядає питання про те, як можна краще сприяти більш формальному обміну та повідомленням про повідомлення викривачів через Портал викривачів, зокрема за допомогою посиленого механізму для користувачів Порталу надсилання листів іншим організаціям та уповноваженим користувачам (NACP, 2024[18]).
НАЗК також здійснює моніторинг та оцінку впровадження уповноваженими підрозділами системи викриття неправомірних дій у рамках своєї ширшої роботи з оцінки ефективності роботи співробітників з питань доброчесності. Ця програма оцінювання є новою, тобто, хоча понад 3000 уповноважених підрозділів зареєстровано в цьому процесі, досі було проведено лише три оцінювання (NACP, 2024[20]). НАЗК оцінює роботу уповноважених підрозділів, зокрема, щодо створення каналів звітності та підвищення обізнаності про протоколи викриття неправомірних дій у їхніх організаціях, перевірки отриманих повідомлень та повідомлення відповідних органів про правопорушення, а також проведення розслідувань щодо причин будь-яких корупційних дій. Показники, що використовуються, здебільшого є результатними, що дозволяє широко оцінити заходи, які впровадили уповноважені підрозділи, та їхню відповідність законодавчим вимогам щодо впровадження системи викриття неправомірних дій.
Однак, окрім аудиту дотримання правової системи за допомогою цього процесу оцінювання, НАЗК повинно оцінити, наскільки система викриття неправомірних дій підтримує боротьбу з корупцією. Для цього НАЗК також може включити деякі показники рівня результатів до своєї оцінки, зокрема показники, що вимірюють рівень розуміння системи викриття неправомірних дій в організаціях та якість звітності. Такі показники можуть включати частку отриманих повідомлень, які відповідають вимогам статусу викривача, частку, яка призвела до розслідування, або частку, яка сприяла успішному вирішенню причини справи про корупцію. Включення цих показників допомогло б виміряти вплив кроків, які НАЗК та уповноважені підрозділи вживають для покращення функціонування та впровадження системи викриття неправомірних дій в Україні, щоб забезпечити, щоб на практиці ця система сприяла підтримці доброчесності в Україні. Крім того, збір цієї інформації в організаціях може бути включений до моделі зрілості НАЗК щодо доброчесності в організаціях, щоб на організаційному рівні підкреслити, що високофункціональна система спрямована на забезпечення якісного розкриття інформації.
6.3.2. Україна могла б покращити функціональність Єдиного порталу повідомлень викривачів
У вересні 2023 року НАЗК запустило Єдиний портал повідомлень викривачів. НАЗК очолило розробку та запуск Порталу, а тепер несе постійну відповідальність за його управління та нагляд за тими органами влади, які зобов'язані з ним взаємодіяти. Портал, розміщений на вебсайті НАЗК, функціонує як єдиний внутрішній і регулярний канал звітності для кожної установи, яка згідно із законом зобов'язана створити такі канали, замість того, щоб кожна з цих установ мала створювати власні канали звітності. Таким чином, Портал став основним каналом для повідомлення про факти корупції в Україні, і хоча інші канали, такі як виділені телефонні лінії та адреси електронної пошти, все ще існують, уповноважені підрозділи повинні вводити інформацію, повідомлену через ці інші канали, на Портал. У цьому сенсі друга функція Порталу полягає в тому, щоб бути офіційним сховищем для реєстрації повідомлень викривачів. Портал також включає елементи програмного забезпечення для систем управління дотриманням вимог, такі як функції для зберігання, організації та доступу до документів, пов'язаних із дотриманням вимог.
Розгортання Порталу триває та набирає обертів. НАЗК підключає організації за графіком, починаючи спочатку з органів влади, що працюють у сфері боротьби з корупцією, потім центральних органів влади та регіональних військових адміністрацій, а потім інших державних установ, включаючи Секретаріат Верховної Ради, Секретаріат Кабінету Міністрів, Офіс Президента, Конституційний Суд України та державні підприємства. Останніми до Порталу будуть підключені обласні, міські, сільські та селищні ради (NACP, 2023[21]). У липні 2024 року до Порталу було підключено близько 2000 організацій, що довело загальну кількість підключених організацій до понад 5900, зокрема понад 1500 державних установ, понад 300 органів місцевого самоврядування та близько 4000 юридичних осіб приватного та публічного права (наприклад, державні підприємства, регіональні структурні підрозділи державних установ або навчальні заклади) (NACP, 2024[18]).
До кінця 2024 року система зареєструвала понад 3600 звітів. Шістдесят три особи отримали статус викривача, а повідомлення понад 550 осіб перебувають на розгляді. Кількість повідомлень також зростає. НАЗК нещодавно опитало 51 організацію, 25% з яких заявили, що кількість повідомлень про можливі факти корупції або правопорушень, пов'язаних із корупцією, в їхній організації зросла після запуску Порталу (NACP, 2024[18]). Це позитивний рівень взаємодії з Порталом на сьогодні. Однак НАЗК повинне переконатися, що його майбутні оцінки Порталу зосереджені як на якості звітності, так і на кількості, оскільки лише достовірна, корисна звітність, яку можна розслідувати та на основі якої можна вжити заходів, дозволяє системі викриття неправомірних дій функціонувати як ефективний інструмент для підтримки доброчесності. Ці якісні оцінки можуть включати збір ширших даних, наприклад, про типи повідомлених порушень, типи подальших дій і розслідувань, результати розслідувань або типи будь-яких випадків помсти.
Незважаючи на ці ранні успіхи, функціональність Порталу можна покращити, щоб підвищити його ефективність як інструменту боротьби з корупцією. По-перше, Україні слід скасувати вимогу з Порталу щодо оцінки викривачами юридичних порушень, які могли статися у зв'язку з діяльністю, про яку вони повідомляють. Ця чинна вимога покладає несправедливий рівень очікувань на викривача, оскільки більшість людей не мають юридичної освіти та необхідних знань для визначення правового статусу правопорушення, про яке вони повідомляють. Крім того, правоохоронні органи та суди повинні визначати, чи було скоєно правопорушення, а не цивільні особи, які згідно з ЗЗК повинні лише мати переконання, що інформація, яку вони повідомляють, є достовірною.
По-друге, Україні слід запровадити на Порталі функцію «подання на перегляд», щоб викривачі могли перевірити точність та повноту інформації, яку вони повідомляють, та краще захистити себе від помсти. Як зазначалося вище, згідно із ЗЗК викривачі мають право на захист викривачів лише в тому випадку, якщо інформація, яку вони повідомляють, може підтвердити наявність фактичних даних, що підтверджують можливе вчинення корупції або правопорушень, пов'язаних із корупцією. Якщо інформація, яку вони подають через Портал, не відповідає цій вимозі, викривачі можуть зазнати помсти. Додавання функції попереднього перегляду до Порталу, таким чином, забезпечить додатковий буфер проти помсти та може покращити користувацький досвід викривачів та їхню впевненість у тому, що Портал працює на них.
І зрештою, керівники організацій наразі мають доступ до звітів, які були переглянуті в їхній організації, через функцію архіву на Порталі (ACREC, 2024[22]). Це ставить під загрозу конфіденційність звітів і захист викривачів. Щоб забезпечити збереження конфіденційності, доступ до звітів повинні мати лише призначені особи в уповноважених підрозділах. Якщо керівники організацій бажають бути в курсі тенденцій і проблем на робочому місці у своїх організаціях, вони можуть отримувати окремі форми звітності, наприклад, про обсяги або тематику звітів.
6.3.3. Українська система викриття корупції могла б краще сприяти запобіганню та припиненню корупції, якби дані, пов’язані зі звітами викривачів, збиралися та враховувалися в процесі розробки політики
У Рекомендації щодо публічної доброчесності зазначається, що розвиток ефективної культури відкритості означає, що проблеми виявляються до того, як вони розвинуться та стануть згубними для організації, державного сектора або суспільних чи національних інтересів у ширшому сенсі (OECD, 2017[1]). Ефективна система дозволяє як швидко розслідувати та переслідувати корупційні діяння після їх виникнення, так і ефективно використовувати повідомлення про викриття корупції для зосередження заходів щодо запобігання корупції.
Як уже згадувалося, кількість організацій і повідомлень, зареєстрованих через портал викривачів України, зростає. Завдяки своїй позиції «інсайдерів», ті, хто реєструється на Порталі, мають унікальну можливість надавати інформацію в режимі реального часу про те, як працює система доброчесності та де можуть бути вразливості до корупції. Навіть якщо повідомлення не кваліфікуються як повідомлення про викриття згідно з чинним законодавством України, вони можуть пропонувати розуміння інших видів вразливостей до правопорушень у державних організаціях. Тому розкриття інформації через Портал є цінним джерелом інформації про те, на чому органи боротьби з корупцією повинні зосередити свої зусилля щодо запобігання та виявлення корупції. Однак, хоча НАЗК використовує дані з Порталу для проведення щорічного аналізу у сфері захисту викривачів з метою вдосконалення системи викриття неправомірних дій, наразі незрозуміло, чи НАЗК або інші українські державні органи використовують дані, пов'язані з розкриттям інформації про викриття неправомірних дій, як доказову базу для ширшого формування державної політики. У міру розвитку Порталу Україна може спиратися на досягнутий досі значний прогрес, ширше використовуючи звіти викривачів, щоб зрозуміти, як працює її система доброчесності, та для підтримки формування політики (Вставка 6.10). На центральному рівні НАЗК може використовувати дані про випадки викриття неправомірних дій для виявлення повторюваних проблем із функціонуванням процесу викриття неправомірних дій і ширшої системи доброчесності (дотримуючись при цьому конфіденційності викривачів). Таке розуміння можна було б збагатити, поєднавши інформацію про викриття неправомірних дій із даними з інших джерел, таких як результати опитування персоналу, випадки особистих скарг та занепокоєння, висловлені іншими способами або на форумах персоналу. З часом дані часових рядів можна було б проаналізувати для виявлення тенденцій, а також для виявлення одноразових і більш системних проблем. Крім того, НАЗК може включити ці заходи до своєї моделі зрілості для державних організацій як приклад удосконаленої структури.
У посібнику з належної практики Національного управління аудиту «Покращення послуг – систематичне вдосконалення» визначено, що організації можуть зробити для забезпечення навчання та вдосконалення через кордони. У ньому зазначено, що державні організації можуть застосовувати наступні принципи належної практики для обміну знаннями, пам’ятаючи про будь-яку необхідність захисту особи або анонімності викривачів.
Примітка. Сфера, на якій слід зосередитися. Розв’язання проблем та обмін досвідом між різними частинами вашої організації та різними організаціями. Що вам потрібно зробити. Вдосконалюйте викриття неправомірних дій, залучаючи всі команди, які мають певні ролі в цьому процесі. Налагоджуйте стосунки та обговорюйте з особами, які беруть участь у попередніх і пізніших етапах процесу викриття неправомірних дій, вплив проблем, пов’язаних із процесом, і працюйте над спільним бажанням їх виправити. Чи чітко ви пояснюєте, що вам потрібно від інших команд для виконання вашої ролі у викритті неправомірних дій? Не просто припускайте, що вони знають. Поділіться знаннями про викриття неправомірних дій у вашій організації. Поділіться тим, що є очевидним або нормальним для вас у тому, як ви виконуєте свою роль у викритті неправомірних дій – це може бути неочевидним або незвичайним для людей на тій самій посаді в інших частинах вашої організації. Використовуйте структуровані та неформальні способи обміну знаннями та розумінням, такі як надання місць та часу людям для обговорення своєї роботи з викриття неправомірних дій з колегами на аналогічних посадах, заохочення онлайн-співпраці та пропонування регулярного навчання. Поділіться знаннями з людьми, які виконують ролі викривачів у різних організаціях. Створіть міжорганізаційні мережі, які об’єднують людей, що виконують ролі викривачів. Розгляньте можливість запрошення людей, які працюють у різних підрозділах вашої організації та з інших організацій, для отримання нових поглядів на те, як і чому щось робиться. Їхній внесок може допомогти вам поставити під сумнів ваші упереджені уявлення про те, чому це відбувається.
Джерело: NAO (2024[23]), Whistleblowing in the Civil Service: Good Practice Guide, https://www.nao.org.uk/wp-content/uploads/2024/02/whistleblowing-in-the-civil-service.pdf (accessed on 7 February 2025).
Законодавча база для викриття неправомірних дій в Україні
Україна могла б ефективніше підтримувати публічну доброчесність, якби розширила матеріальну та персональну сферу дії свого законодавства про викриття корупції.
Україні слід забезпечити належний захист від вимоги до викривачів вірити в достовірність інформації, яку вони повідомляють.
Україна могла б заохочувати звітування, уточнивши, як викривачі повинні застосовувати тест на суспільний інтерес під час зовнішнього розкриття конфіденційних матеріалів.
Україна могла б покращити свою культуру відкритості, посиливши свій правовий захист викривачів.
Практична система викриття корупції
Україна могла б покращити свою систему викривачів на практиці шляхом підвищення потенціалу уповноважених підрозділів.
Україна могла б покращити функціональність Єдиного порталу повідомлень викривачів.
Українська система викриття корупції могла б краще сприяти запобіганню та припиненню корупції, якби дані зі звітів викривачів збиралися та враховувалися у процесі розробки політики.
Бібліографія
[22] ACREC (2024), Key recommendations for restarting the work of the NACP in the field of whistleblower protection, https://acrec.org.ua/wp-content/uploads/2024/03/brief-web-portal-NN.pdf (accessed on 7 February 2025).
[44] ACREC (2024), Key Recommendations for Restarting the Work of the NACP in the Field of Whistleblower Protection, Anti-corruption Research and Education Centre, https://acrec.org.ua/wp-content/uploads/2024/03/brief-web-portal-NN.pdf (accessed on 7 February 2025).
[27] ACREC (2024), On the Compliance of Ukrainian Legislation with International Standards and Best Practices of Whistleblower Protection in Ukraine, https://acrec.org.ua/wp-content/uploads/2025/01/Zvit-pro-vidpovidnist-ukrainskoho-zakonodavstva.-5.pdf (accessed on 10 March 2025).
[5] ACREC (2024), On the Compliance of Ukrainian Legislation with International Standards and Best Practices of Whistleblower Protection in Ukraine, https://acrec.org.ua/wp-content/uploads/2025/01/Zvit-pro-vidpovidnist-ukrainskoho-zakonodavstva.-5.pdf (accessed on 10 March 2025).
[7] ACREC (2024), Whistleblowers in Ukraine: summary of the fourth annual conference, https://acrec.org.ua/en/news/vykryvachi-koruptsii-v-ukraini-pidsumky-chetvertoi-shchorichnoi-konferentsii/ (accessed on 9 August 2024).
[29] ACREC (2024), Whistleblowers in Ukraine: Summary of the Fourth Annual Conference, Anti-corruption Research and Education Centre, https://acrec.org.ua/en/news/vykryvachi-koruptsii-v-ukraini-pidsumky-chetvertoi-shchorichnoi-konferentsii/ (accessed on 9 August 2024).
[39] Cabinet of Ministers of Ukraine (2023), Independent External Assessment of the Effectiveness of the National Agency on Corruption Prevention’s Activity: Assessment Report, Commission for the Independent Assessment of the Effectiveness of the National Agency on Corruption Prevention, https://www.kmu.gov.ua/storage/app/sites/1/perevirka%20NAZK/report-of-the-commission-for-conducting-independent-assessment-of-the-effectiveness-of-the-nacp.pdf (accessed on 7 February 2025).
[17] Commission for Conducting Independent Assessment of the Effectiveness of the National Agency on Corruption Prevention’s Activity (2023), Independent External Assessment of the Effectiveness of the National Agency On Corruption Prevention’s Activity: Assessment Report, https://www.kmu.gov.ua/storage/app/sites/1/perevirka%20NAZK/report-of-the-commission-for-conducting-independent-assessment-of-the-effectiveness-of-the-nacp.pdf (accessed on 7 February 2025).
[28] European Commission (2023), Ukraine 2023 Report: 2023 Communication on EU Enlargement Policy, European Commission, Brussels, Belgium, https://neighbourhood-enlargement.ec.europa.eu/system/files/2023-11/SWD_2023_699%20Ukraine%20report.pdf (accessed on 9 August 2024).
[6] European Commission (2023), Ukraine 2023 Report: 2023 Communication on EU Enlargement policy, https://neighbourhood-enlargement.ec.europa.eu/system/files/2023-11/SWD_2023_699%20Ukraine%20report.pdf (accessed on 9 August 2024).
[16] Golnik, L. (2021), Being a whistleblower: promises of the authorities vs judicial realities, Liga.net, https://blog.liga.net/user/lgolnik/article/39950 (accessed on 7 February 2025).
[38] Golnik, L. (2021), “Being a whistleblower: Promises of the authorities vs judicial realities”, Liga.net, https://blog.liga.net/user/lgolnik/article/39950 (accessed on 7 February 2025).
[20] NACP (2024), Evaluation of the effectiveness of commissioners, https://antycorportal.nazk.gov.ua/efficiency-evaluation/ (accessed on 7 February 2025).
[42] NACP (2024), Evaluation of the Effectiveness of Commissioners, National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine, https://antycorportal.nazk.gov.ua/efficiency-evaluation/ (accessed on 7 February 2025).
[40] NACP (2024), “In July, more than 2,000 organizations joined the Unified Whistleblower Reporting Portal. How connection to the Unified Whistleblower Reporting Portal affects corruption reporting: Research findings”, National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine, https://nazk.gov.ua/en/in-july-more-than-2-000-organizations-joined-the-unified-whistleblower-reporting-portal-how-connection-to-the-unified-whistleblower-reporting-portal-affects-corruption-reporting-research-findings/.
[18] NACP (2024), In July, more than 2,000 organizations joined the Unified Whistleblower Reporting Portal. How Connection to the Unified Whistleblower Reporting Portal Affects Corruption Reporting: Research Findings, https://nazk.gov.ua/en/in-july-more-than-2-000-organizations-joined-the-unified-whistleblower-reporting-portal-how-connection-to-the-unified-whistleblower-reporting-portal-affects-corruption-reporting-research-findings/ (accessed on 7 February 2025).
[14] NACP (2024), Unified whistleblower reporting portal, https://wiki.nazk.gov.ua/category/vykryvachi-koruptsiyi/yedynyj-portal-povidomlen-vykryvachiv/ (accessed on 7 February 2025).
[36] NACP (2024), Unified Whistleblower Reporting Portal, National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine, https://wiki.nazk.gov.ua/category/vykryvachi-koruptsiyi/yedynyj-portal-povidomlen-vykryvachiv/ (accessed on 7 February 2025).
[19] NACP (2023), Concept of the system for annual monitoring of the activities of authorised units (authorised officers) in matters of prevention and detection of corruption regarding their work with whistleblowers, https://dap.nazk.gov.ua/uploads/osr-88/zahid-109/zahid-progress-2277/organ-148/485-1007634463-659d4ec718f12.pdf (accessed on 7 February 2025).
[41] NACP (2023), Concept of the System for Annual Monitoring of the Activities of Authorised Units (Authorised Officers) in Matters of Prevention and Detection of Corruption Regarding Their Work with Whistleblowers, National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine, https://dap.nazk.gov.ua/uploads/osr-88/zahid-109/zahid-progress-2277/organ-148/485-1007634463-659d4ec718f12.pdf (accessed on 7 February 2025).
[43] NACP (2023), “On September 6, the NACP launches the Unified Whistleblower Reporting Portal”, National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine, https://nazk.gov.ua/uk/novyny/6-veresnya-nazk-zapuskaye-yedynyj-portal-povidomlen-vykryvachiv/ (accessed on 7 February 2025).
[21] NACP (2023), On September 6, the NACP launches the Unified Whistleblower Reporting Portal, https://nazk.gov.ua/uk/novyny/6-veresnya-nazk-zapuskaye-yedynyj-portal-povidomlen-vykryvachiv/ (accessed on 7 February 2025).
[9] NACP (2023), Regarding the legal status of a whistleblower, https://wiki.nazk.gov.ua/category/vykryvachi-koruptsiyi/status_vykruvacha/ (accessed on 7 February 2025).
[31] NACP (2023), Regarding the Legal Status of a Whistleblower, National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine, https://wiki.nazk.gov.ua/category/vykryvachi-koruptsiyi/status_vykruvacha/ (accessed on 7 February 2025).
[8] NACP (2022), Guide for whistleblowers of corruption, https://wiki.nazk.gov.ua/category/vykryvachi-koruptsiyi/gajd-dlya-vykryvachiv-koruptsiyi/#post5568 (accessed on 7 February 2025).
[30] NACP (2022), Guide for Whistleblowers of Corruption, National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine, https://wiki.nazk.gov.ua/category/vykryvachi-koruptsiyi/gajd-dlya-vykryvachiv-koruptsiyi/#post5568 (accessed on 7 February 2025).
[26] NACP (2021), Anti-Corruption Strategy for 2021-2025, National Agency on Corruption Prevention, Ukraine.
[4] NACP (2021), Anti-Corruption Strategy for 2021-2025.
[23] NAO (2024), Whistleblowing in the Civil Service: Good Practice Guide, United Kingdom National Audit Office, https://www.nao.org.uk/wp-content/uploads/2024/02/whistleblowing-in-the-civil-service.pdf (accessed on 7 February 2025).
[25] OECD (2021), Recommendation of the Council for Further Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/oecd-legal-0378 (accessed on 6 March 2025).
[3] OECD (2021), Recommendation of the Council for Further Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/oecd-legal-0378 (accessed on 6 March 2025).
[45] OECD (2020), OECD Public Integrity Handbook, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/ac8ed8e8-en.
[2] OECD (2020), OECD Public Integrity Handbook.
[24] OECD (2017), OECD Recommendation of the Council on Public Integrity, OECD, Paris, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0435.
[1] OECD (2017), OECD Recommendation of the Council on Public Integrity.
[32] OECD (2016), Committing to Effective Whistleblower Protection, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264252639-en.
[10] OECD (2016), Committing to Effective Whistleblower Protection, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264252639-en.
[37] Ombudsman of Ukraine (2022), Report on the Observance and Protection of Human and Civil Rights and Freedoms in Ukraine in 2022, https://ombudsman.gov.ua/report-2022/images/documents/annual-report-2022-en.pdf (accessed on 7 February 2025).
[15] Ombudsman of Ukraine (2022), Report on the Observance and Protection of Human and Civil Rights and Freedoms in Ukraine in 2022, https://ombudsman.gov.ua/report-2022/images/documents/annual-report-2022-en.pdf (accessed on 7 February 2025).
[33] Razumkov Centre (2024), “Assessing the situation in the country, trust in social institutions, belief in victory, and attitude to elections (March, 2024)”, https://razumkov.org.ua/en/component/k2/assessing-the-situation-in-the-country-trust-in-social-institutions-belief-in-victory-and-attitude-to-elections-march-2024 (accessed on 7 February 2025).
[11] Razumkov Centre (2024), Assessing the situation in the country, trust in social institutions, belief in victory, and attitude to elections (March, 2024), https://razumkov.org.ua/en/component/k2/assessing-the-situation-in-the-country-trust-in-social-institutions-belief-in-victory-and-attitude-to-elections-march-2024 (accessed on 7 February 2025).
[35] Razumkov Centre (2024), “Assessment of the situation in the country and the activities of the authorities, trust in social institutions, politicians, officials and public figures, faith in victory (September 2024)”, https://razumkov.org.ua/napriamky/sotsiologichni-doslidzhennia/otsinka-sytuatsii-v-kraini-ta-diialnosti-vlady-dovira-do-sotsialnykh-instytutiv-politykiv-posadovtsiv-ta-gromadskykh-diiachiv-vira-v-peremogu-veresen-2024r (accessed on 7 February 2025).
[13] Razumkov Centre (2024), Assessment of the situation in the country and the activities of the authorities, trust in social institutions, politicians, officials and public figures, faith in victory (September 2024), https://razumkov.org.ua/napriamky/sotsiologichni-doslidzhennia/otsinka-sytuatsii-v-kraini-ta-diialnosti-vlady-dovira-do-sotsialnykh-instytutiv-politykiv-posadovtsiv-ta-gromadskykh-diiachiv-vira-v-peremogu-veresen-2024r (accessed on 7 February 2025).
[34] Razumkov Centre (2024), “Assessment of the situation in the country, trust in social institutes, politicians, officials and public figures, attitude to elections, belief in victory (June, 2024)”, https://razumkov.org.ua/en/research-areas/surveys/assessment-of-the-situation-in-the-country-trust-in-social-institutes-politicians-officials-and-public-figures-attitude-to-elections-belief-in-victory-june-2024 (accessed on 7 February 2025).
[12] Razumkov Centre (2024), Assessment of the situation in the country, trust in social institutes, politicians, officials and public figures, attitude to elections, belief in victory (June, 2024), https://razumkov.org.ua/en/research-areas/surveys/assessment-of-the-situation-in-the-country-trust-in-social-institutes-politicians-officials-and-public-figures-attitude-to-elections-belief-in-victory-june-2024 (accessed on 7 February 2025).
← 1. Уряд України схвалив законопроєкт (що буде подано до Верховної Ради) «Про забезпечення дотримання правових актів Європейського Союзу та відповідних критеріїв, встановлених Європейською платіжною радою, з метою приєднання України до Єдиної зони платежів у євро (SEPA)», який передбачає поширення захисту викривачів на випадки боротьби з відмиванням коштів і фінансуванням тероризму.
← 2. Згідно зі статтею 5(8) Директиви ЄС про викриття неправомірних дій, «посередник» означає фізичну особу, яка допомагає особі, що подає повідомлення, у процесі повідомлення у робочому контексті, і чия допомога має бути конфіденційною.