У цій главі окреслено законодавчу та інституційну базу щодо публічної доброчесності та боротьби з корупцією в Україні. Надано рекомендації щодо поєднання міцної нормативно-правової бази України для боротьби з корупцією та доброчесності громадян зі стандартами, заснованими на цінностях, що сприяють запобіганню корупції. Створення спеціалізованих антикорупційних органів відіграло важливу роль у запобіганні та виявленні корупції, але вони потребують збільшення ресурсів і заходів підзвітності для підвищення їхньої ефективності. У главі наголошується, що оцінка впливу Антикорупційної стратегії на 2021–2025 роки матиме вирішальне значення для формування наступної Стратегії для переходу від спеціальних політик доброчесності до єдиної системи, де всі зацікавлені сторони несуть відповідальність за публічну доброчесність.
Огляд ОЕСР доброчесності та боротьби з корупцією в Україні
Витяг
Рекомендація ОЕСР щодо публічної доброчесності визначає публічну доброчесність як «послідовне узгодження та дотримання спільних етичних цінностей, принципів і норм для підтримки та пріоритетності публічних інтересів над приватними в державному секторі» (OECD, 2017[1]). Інакше кажучи, публічна доброчесність означає пріоритет публічних інтересів над приватними та виконання обов’язків таким чином, щоб витримувати публічний контроль. Корупція виникає через лазівки в системі публічної доброчесності та завдає значної шкоди суспільству. Вона посилює соціальну нерівність і підриває економічне зростання. Вона підриває стійкість і належне функціонування демократій. Корупція знижує довіру до влади. Корупція також посилює ризики для безпеки як інструмент іноземного втручання.
Коли Україна проголосила свою незалежність від Радянського Союзу в 1991 році, країна піддавалася високому рівню політичної корупції та повсякденної адміністративної корупції. Цьому сприяло кілька факторів. У перехідний період 1990-х років державні інституції були зруйновані, і суспільство діяло в умовах високої нестабільності та непрозорої конкуренції за економічні ресурси та політичний вплив. Це сприяло еволюції так званої олігархічної системи, в якій кілька фінансово-промислових груп утримували економічні монополії, володіли великими засобами масової інформації та впливали на політику через політичне фінансування, непропорційне підтримці громадянами політичних партій (Dalton, 2023[2]; Pleines, 2016[3]). Крім того, поширена повсякденна корупція була продовженням тіньової економіки радянських часів і неформальних практик. Ця система, хоч і була необхідною для виживання людей у той час, сприяла високому рівню терпимості до корупції (Karklins, 2005[4]). Поєднання цих корупційних моделей підірвало економічне зростання країни, демократичний розвиток і соціальний добробут (Havrylyshyn, 2017[5]). На міжнародному рівні Україна залишалася пов’язаною з масово поширеною корупцією, а лазівки в системах доброчесності та ухвалення рішень уможливили іноземне втручання в повномасштабне вторгнення Росії в Україну.
З 2013–2014 років – років Євромайдану та російського вторгнення в Крим і Донбас – моделі корупції та динаміка антикорупційної боротьби в Україні суттєво змінилися. Завдяки сильному суспільному попиту в поєднанні зі стимулом приєднатися до Європейського Союзу (ЄС) Україна просунулася в кількох системних реформах, спрямованих на підвищення прозорості через відкриті дані та цифровізацію державних послуг; боротьбу з безкарністю корупціонерів на високому рівні через новостворену систему незалежних органів для виявлення, розслідування та винесення судового рішення щодо корупції; забезпечення доброчесності в судовій системі через реформовані процедури відбору; реформу політичних фінансів; забезпечення наближеності громадян до ухвалення рішень через реформу децентралізації та відкритих механізмів влади.
З тих років спостерігається стабільний і значний прогрес у боротьбі з корупцією. Позитивна динаміка особливо помітна на тлі повідомлень про зниження контролю над корупцією в кількох країнах ЄС та негативних тенденцій у всьому світі (Transparency International, 2023[6]).
Оцінки корупції в Україні вказують на те, що з 2014 року проблему повсякденної корупції розв’язують ефективніше. Незважаючи на постійне високе сприйняття корупції серед громадян, відбулося історичне падіння рівня корупції, про яке повідомляють громадяни, з понад 70% у 2015 році до 15% після 2021 року (Рисунок 1.1). Індекс корупційно-сприйнятливих секторів Національного агентства з питань запобігання корупції (тут і далі – НАЗК) показує, що державні соціальні послуги та діяльність центрів надання адміністративних послуг (ЦНАП), а також початкова та середня освіта є найменш корумпованими (NACP, 2024[7]). Основні проблеми корупції залишаються в правоохоронній діяльності, митному та регуляторному контролі приватного сектора.
В умовах війни з 24 лютого 2022 року Україна не лише бореться із зовнішнім агресором, а й продовжує боротьбу з корупцією. Корупційні ризики зросли через тривалі кризи, спровоковані війною. Порушення роботи ринків, масове переміщення та необхідність закриття певної публічної інформації через ризики безпеці – це лише деякі фактори, що посилюють корупційні ризики. Крім того, країна стикається з проблемою підтримки демократичної стійкості, особливо через призупинення виборів – важливого механізму підзвітності. Водночас суспільний запит на справедливість досяг історичного рівня: 92% громадян вважають корупцію серйозною національною проблемою, нетерпимість до корупції (йдеться про думку українців, що корупція є неприпустимою) зросла до 54% у 2024 році (порівняно з 37% у 2015 році), а також готовність протистояти корупції (готовність вживати заходів проти корупції за повідомленнями від респондентів) зросла до 49% у 2024 році (порівняно з 26% у 2021 році) (ENGAGE, 2024[8]).
Примітка. Останнє опитування є частиною восьмої серії «Сприйняття та досвід корупції» (з 2007 року) і проводилося з червня по серпень 2024 року Київським міжнародним інститутом соціології (КМІС). Було опитано 13 151 респондентів у 3 групах: загальне населення, внутрішньо переміщені українці (ВПО) та українці, які виїхали закордон. Методології включали стратифіковану випадкову вибірку для загального населення, особисті інтерв’ю для ВПО та поєднання онлайн- і телефонних опитувань для осіб, які виїхали закордон. Похибка становить ±1,5% при довірчому рівні 95%.
Джерело: ENGAGE (2024[8]), National Corruption Perceptions and Experience Poll, https://engage.org.ua/eng/national-corruption-perceptions-and-experience-poll-2024/.
Побудова узгодженої системи публічної цілісності є ще більш важливою в контексті війни. Механізми доброчесності є важливими для побудови довіри як між українцями, так і з міжнародними партнерами. Ця довіра підтримує соціальну згуртованість і виправдовує постійну зовнішню підтримку. Крім того, публічна доброчесність життєво важлива для підтримки відкритих і конкурентних ринків, необхідних для економічної стійкості країни. Зрештою, стійка система доброчесності також допомагає запобігти іноземному втручанню через стратегічну корупцію.
Огляд ОЕСР доброчесності та боротьби з корупцією в Україні містить спеціальні рекомендації щодо покращення системи доброчесності в країні. В Огляді розглядається три проблеми, спільні для всіх глав:
Відбувся значний прогрес у криміналізації, виявленні та винесенні судового рішення за корупцію, але запобігання корупції в Україні можна було б покращити.
Нормативно-правова база публічної доброчесності в Україні є досить сильною, однак для виховання культури доброчесності необхідно збалансувати правовий підхід до суспільної доброчесності із застосуванням принципового підходу в щоденній практиці. Останнє стимулює індивідуальну відповідальність за управління корупційними ризиками та конфліктом інтересів.
В Україні створено ефективну систему спеціалізованих органів по боротьбі з корупцією, однак прихильність усього уряду та відповідальність за публічну доброчесність з боку інших державних органів можна посилити шляхом впровадження принципів доброчесності в усі сектори та рівні управління.
Аналіз правових та інституційних засад доброчесності було проведено відповідно до Рекомендації ОЕСР щодо публічної доброчесності 2017 року. Створення узгодженої системи доброчесності вимагає збалансованої уваги до трьох однаково важливих складових: (1) система публічної доброчесності ґрунтується на політичних зобов’язаннях і включає чіткі інституційні обов’язки, стратегічний і фактичний підхід до антикорупційної політики, а також високі стандарти поведінки державних службовців. (2) Ефективна протидія доброчесності та сприяння їй також потребує загальносуспільного підходу із залученням партнерства з приватним сектором і громадянським суспільством. Ця складова наголошує на інвестиціях у керівництво доброчесністю та професійний державний сектор, особливо через достатнє навчання та керівництво. Вона також включає культивування відкритої організаційної культури. (3) Третя складова захищає структуру шляхом включення надійної системи контролю та управління ризиками, механізмів забезпечення виконання, зовнішнього нагляду, а також прозорості та залучення зацікавлених сторін до розробки політики (Рисунок 1.2).
Джерело: OECD (2017[1]), Recommendation of the Council on Public Integrity, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0435.
Цей Огляд має три цілі. По-перше, він надає огляд усіх компонентів системи публічної доброчесності в Україні, досліджуючи, як її компоненти, такі як антикорупційні системи, судова система чи державне управління, взаємопов’язані або роз’єднані в рамках структури доброчесності. По-друге, хоча більшість механізмів обумовленості зосереджені на окремих результатах, цей Огляд формулює рекомендації щодо рівня результатів з урахуванням їхньої мети. По-третє, Огляд аналізує систему доброчесності в Україні в міжнародному контексті, що дозволяє порівняти Україну із середніми показниками ОЕСР та ЄС і пропонує приклади передової міжнародної практики в тих галузях, де Україна потребує вдосконалення.
Методологічно оцінка України за допомогою індикаторів публічної доброчесності (ІПД) (див. Вставка 1.1) служить основою для виявлення та визначення пріоритетів проблем. Окрім первинних даних, отриманих від уряду у відповідь на ІПД, в аналізі враховуються останні оцінки та звіти щодо України від міжнародних організацій і науковців. Щоб зібрати інформацію від зацікавлених сторін, було проведено три місії зі встановлення фактів та онлайн-інтерв’ю з представниками уряду, суспільства та бізнесу.
Рекомендація ОЕСР щодо публічної доброчесності надає політикам бачення публічної доброчесності та стратегії боротьби з корупцією. Вони зміщують фокус із безсистемної політики доброчесності на контекстно-залежний, поведінковий підхід, що ґрунтується на оцінці ризику, з наголосом на культивуванні культури доброчесності в усьому суспільстві.
Індикатори публічної доброчесності (ІПД) призначені для вимірювання успішного впровадження Рекомендації ОЕСР щодо публічної доброчесності. Система показників встановлює стандартні показники готовності та стійкості системи публічної доброчесності на національному рівні для запобігання корупції, неналежному управлінню та розтраті державних коштів, а також для оцінки ймовірності виявлення та пом’якшення різних корупційних ризиків різними суб’єктами системи.
ІПД поєднує підіндикатори, що встановлюють мінімальні правові, процедурні та інституційні гарантії незалежності, повноважень та операційної спроможності основних учасників системи доброчесності, із підіндикаторами, орієнтованими на результат, що спираються на адміністративні дані та опитування. Ідентифікаційні дані застосовують змішаний підхід, спираючись як на адміністративні дані, так і на суттєві дані, надані безпосередньо урядами та опитуваннями.
ІПД:
забезпечують об’єктивні та надійні показники різних елементів системи публічної доброчесності;
є значущими для урядів, оскільки вони створені ОЕСР спільно з урядами та не покладаються на суб’єктивні експертні оцінки. Мета полягає не в тому, щоб надати рейтинги країнам, а в інструменті для вивчення та інформування про кращу політику;
є першим в історії комплексним набором показників, заснованих на узгодженому міжнародному правовому інструменті ОЕСР і за її межами, дотримуючись тих самих високих статистичних стандартів, що й інші показники ОЕСР, і підтверджені країнами – членами ОЕСР;
забезпечують кращу альтернативу існуючим заходам, уможливлюючи аналіз впливу антикорупційних зусиль, пов’язуючи дезагреговані дані з низкою економічних і соціальних результатів. ІПД також може стати основою для встановлення співвідношення економічної ефективності та витрат / вигод.
На сьогодні ОЕСР розробила індикатори та підіндикатори для шести принципів Рекомендації ОЕСР, і було проведено першу оцінку для Принципів 3, 10 і 13, включно зі стратегічною основою політики доброчесності. Перший загальний аналіз структур доброчесності на основі ідентифікаційної інформації було опубліковано в Огляді ОЕСР щодо боротьби з корупцією та доброчесності за 2024 рік. ІПД охоплюють 38 країн – членів ОЕСР і 26 країн, що не є членами ОЕСР, включно з Україною.
Джерело: OECD (2024[9]), Anti‑Corruption and Integrity Outlook 2024, https://doi.org/10.1787/968587cd-en.
Огляд складається з десяти глав. У першій главі подано огляд нормативних та інституційних засад публічної доброчесності та аналізується якість стратегічної засади боротьби з корупцією. У главі 2 розглядається, як етичні стандарти, управління конфліктом інтересів і система розкриття інтересів можуть сприяти культурі доброчесності в державних організаціях. Глава 3 розглядає підзвітність в ухваленні рішень, зокрема питання лобіювання та впливу, доступу до публічної інформації та політичного фінансування. Глава 4 розглядає шляхи покращення доброчесності суддів. Глава 5 присвячена оцінці корупційних ризиків, а також системі внутрішнього та зовнішнього аудиту. Глава 6 містить рекомендації щодо покращення захисту викривачів. Глава 7 присвячена розробці політики доброчесності бізнесу та підвищенню обізнаності щодо доброчесності бізнесу. Глава 8 досліджує заходи щодо запобігання та виявлення вимагання хабарів від компаній державними службовцями. Глава 9 оцінює стан справ щодо ухвалення антикорупційних програм і контролю на рівні компанії. Глава 10 розглядає використання правоохоронних заходів і державних переваг для стимулювання доброчесності в приватному секторі.
1.2.1. Україна могла б і далі зміцнювати свою надійну нормативно-правову базу, розвиваючи культуру, засновану на цінностях, що виходить за межі дотримання вимог
Практична реалізація зобов’язань на практиці вимагає, серед іншого, чіткого, гармонізованого та сучасного законодавства та стандартів на кримінальному, цивільному та адміністративному рівнях. Це забезпечує юридичну визначеність для державних службовців і широкої громадськості щодо того, яка поведінка дозволена, а яка заборонена. Законодавство має бути доповнене чіткими стандартами для формування культури доброчесності в громадських організаціях (OECD, 2020[10]).
Починаючи з 2014 року, було вжито значних зусиль щодо реформування законодавчої бази публічної доброчесності в Україні. З 1995 року діють антикорупційні закони та стратегії, але лише після 2014 року вони були предметом численних консультацій і перебували під сильним впливом громадянського суспільства, щоб Україна досягла міжнародних стандартів.
Отже, у більшості сфер, виміряних за допомогою індикаторів громадської доброчесності, українські нормативні акти публічної доброчесності демонструють високу відповідність стандартам ОЕСР (Рисунок 1.3).
Джерело: OECD (2024[11]), OECD Public Integrity Indicators Database, https://data-explorer.oecd.org/ (accessed on 5 November 2024).
Закон «Про запобігання корупції» (ЗЗК) встановлює визначення, регулює інституційні та політичні рамки запобігання корупції, а також визначає ключові механізми запобігання корупції (Вставка 1.2). Окрім ЗЗК, який регулює повноваження та функціонування НАЗК, кілька інших законів регулюють функціонування додаткових спеціалізованих антикорупційних органів, зокрема Закон «Про Національне антикорупційне бюро України» (НАБУ) 2014 року, Закон України «Про Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів» (АРМА) 2018 року, і Закон «Про Вищий антикорупційний суд» 2018 року. Діяльність Спеціалізованої антикорупційної прокуратури України (САП) базується на Законі «Про прокуратуру» та внутрішньому регламенті САП, затвердженому наказом заступника Генерального прокурора – керівника САП від 29 лютого 2024 року № 9 (зі змінами від 27 березня 2024 року).
У жовтні 2014 року Україна прийняла Закон «Про запобігання корупції» (ЗЗК), який створив комплексну законодавчу базу для боротьби з корупцією та містив широкий спектр елементів доброчесності як у державному, так і в приватному секторах. Кілька ключових елементів включають:
Основні визначення (стаття 1), такі як корупція, неправомірна вигода, реальний і потенційний конфлікт інтересів, приватний інтерес, дарування та інші, а також широке коло осіб, на яких поширюється дія Закону (стаття 3).
Розробка та реалізація антикорупційної політики під відповідальність НАЗК (ст. 18–21), а також повноваження та основні положення про функціонування НАЗК (ст. 4–17).
Запобігання та врегулювання конфлікту інтересів (статті 28–26) та окреслено пов’язані з корупцією правопорушення (статті 22–27).
Правила етичної поведінки.
Вимоги щодо розкриття інформації про активи державних службовців відповідно до положень про фінансовий контроль (статті 45–522).
Державний захист осіб, які сприяють запобіганню та протидії корупції (захист викривачів) (статті 53–539).
Наступні механізми запобігання та протидії корупції, такі як положення про органи місцевого самоврядування, антикорупційна експертиза законодавства, спеціальні перевірки щодо кандидатів, Реєстр осіб, які вчинили корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення.
Примітка: антикорупційні ініціативи повинні здійснюватися всіма державними установами, організаціями, квазідержавними органами та державними службовцями відповідно до їхніх конкретних ролей та обов’язків. Дія Закону поширюється на вищих посадових осіб органів державної влади, місцевого самоврядування, державних службовців і військовослужбовців, членів колегіальних державних органів, посадових осіб державних підприємств і банків.
Джерело: Верховна Рада України (Verkhovna Rada of Ukraine, 2015[12]), Закон «Про запобігання корупції»., https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/en/1700-18#top.
Подальше законодавство є важливим для різних елементів систем доброчесності. Щодо підзвітності у прийнятті рішень (Глава 3), Закон «Про доступ до публічної інформації» (2015) встановлює основи прозорості. Закон «Про лобіювання» (2024) знаменує собою віху в регулюванні представництва інтересів. Проте Закон «Про запобігання загрозам національній безпеці, пов’язаним із сильним впливом осіб, які мають значну економічну чи політичну вагу в суспільному житті (олігархів)», також відомий як «закон про деолігархізацію», зазнав критики. Його ефективність була поставлена під сумнів, а Венеціанська комісія розкритикувала його за використання індивідуалістичного, а не системного підходу. Деякі стандарти доброчесності в судовій системі встановлені в Законі «Про судоустрій і статус суддів» (Глава 4). Зовнішній аудит регулюється Бюджетним кодексом України, Законом «Про Рахункову палату» та Законом «Про державний фінансовий контроль» (Глава 5).
Кримінальний кодекс (КК) та Кодекс про адміністративні правопорушення (КУпАП) передбачають відповідальність за кримінальні та адміністративні корупційні та пов’язані з корупцією правопорушення у державному та приватному секторах. Відповідно до КК, більшість передбачених міжнародним законодавством форм корупції в державному секторі криміналізовано, зокрема активний та пасивний підкуп, привласнення та розтрата, активне та пасивне зловживання впливом, зловживання службовим становищем, перешкоджання правосуддю та збагачення за рахунок корупційних злочинів. Відповідно до КУпАП передбачено адміністративну відповідальність за корупційні правопорушення, зокрема порушення обмежень щодо сумісництва та сумісництва з іншими видами діяльності; отримання подарунків та порушення вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів. Кримінальний та Адміністративно-процесуальний кодекси регулюють інституційні обов'язки і процеси правозастосування. Цивільний кодекс та Цивільний процесуальний кодекс України є актуальними, особливо щодо процедури цивільного стягнення майна у справах про нез’ясовані багатства. Окрім перерахованих вище санкцій, ЗЗК передбачає дисциплінарну відповідальність за корупційні та пов’язані з корупцією правопорушення.
Хоча чітко визначений і суворий режим санкцій за корупцію має вирішальне значення для уникнення безкарності та забезпечення дотримання законодавства, головною метою логіки правозастосування є стримування корупційної поведінки шляхом контролю, виявлення та покарання. Як додатковий підхід, кодекси поведінки та кодекси етики спрямовують і стимулюють поведінку відповідно до стандартів доброчесності. Кодекси поведінки пояснюють очікувані стандарти та заборонені ситуації, тоді як кодекси етики визначають принципи, якими керується поведінка та прийняття рішень (OECD, 2020[10]).
Незважаючи на те, що законодавча база України щодо боротьби з корупцією та доброчесності створена через різні кодекси та закони, стандарти, що ґрунтуються на принципах, наприклад ті, що викладені в кодексах етики та кодексах поведінки, не є ані широко поширеними, ані достатньо цінними. Законодавчі заходи, як правило, мають перевагу, але Україну заохочують доповнити свою систему більш жорсткими етичними кодексами. Є чотири приклади на національному рівні, всі вони були прийняті або оновлені нещодавно, у 2023 чи 2024 роках. Це свідчить про те, що розробка та впровадження етичних принципів є відносно новою тенденцією в Україні. Приклади включають:
Загальні правила етичної поведінки державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування, ухвалені у 2016 році та оновлені у 2023 році, окреслюють принципи та стандарти, подібні до Правил етичної поведінки. Усі державні службовці повинні ознайомитися із Загальними правилами при вступі на державну службу (див. Главу 2).
Наказ Директора НАБУ від 01.09.2016 № 242 «Про затвердження Кодексу професійної етики працівників Національного антикорупційного бюро України» (зі змінами).
Кодекс професійної етики та поведінки прокурорів, затверджений Всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року (з відповідними змінами). 23 листопада 2022 року Рада прокурорів України затвердила Коментар до Кодексу, який містить, серед іншого, роз’яснення його положень, приклади та результати його практичного застосування.
Кодекс суддівської етики (Рішення з’їзду суддів від 18 вересня 2024 р.) визначає поведінку, яка очікується від суддів як під час виконання службових обов’язків, так і поза ними (див. Главу 4).
Кодекс етики працівників підрозділу внутрішнього аудиту затверджений наказом Мінфіну від 29 вересня 2011 р. № 1217 і містить рекомендації для внутрішніх аудиторів державних організацій (див. Главу 5).
Правила етичної поведінки суб’єктів лобізму (як передбачено статтею 6.1 Закону «Про лобізм» 3606-IX) окреслюють загальні правила етичної поведінки суб’єктів лобізму та положення щодо «суб’єктів» лобізму, які взаємодіють із «суб’єктами» лобізму, клієнтами та бенефіціарами та іншими суб’єктами лобізму) (див. Главу 3).
1.2.2. Україна має добре розвинену інституційну систему, яка охоплює всі функції доброчесності. Проте спеціалізовані антикорупційні органи потребують більше ресурсів, звичайна правоохоронна система потребує покращення підзвітності, а органи зовнішнього контролю мають бути тісніше інтегровані в загальну систему
Доповнення до чіткої законодавчої бази, сприяння публічній доброчесності також вимагає чіткого інституційного механізму. Публічна система доброчесності зазвичай включає багато різних офіційних осіб у державному секторі, які виконують різні функції системи доброчесності (Таблиця 1.1). Рекомендація ОЕСР щодо публічної доброчесності 2017 року рекомендує прихильникам «уточнити інституційні обов’язки в державному секторі для посилення ефективності системи публічної доброчесності», зокрема через чіткі обов’язки, відповідні можливості та достатню координацію (OECD, 2017[1]).
Джерело: Адаптовано з OEСР (2009[13]), “Towards a sound integrity framework: Instruments, processes, structures and conditions for implementation”, https://www.researchgate.net/publication/281280788_Towards_a_sound_integrity_framework_instruments_processes_structures_and_conditions_for_implementation; OECD (2017[1]), Recommendation of the Council on Public Integrity, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0435.
В Україні існує комплексна система спеціалізованих антикорупційних органів, доповнена іншими органами з антикорупційними повноваженнями (Рисунок 1.4), яка охоплює всі функції доброчесності в державному секторі (Таблиця 1.1). Функції в рамках компонента «Система» переважно покладаються на НАЗК, яке відповідає за розробку та моніторинг впровадження політики доброчесності та забезпечення горизонтальної та вертикальної координації. НАЗК встановлює та офіційно тлумачить стандарти доброчесності (наприклад, щодо регулювання конфлікту інтересів).
Функції за напрямом «Культура» поділяють між собою НАЗК та Національне агентство України з питань державної служби (НАУДС). НАЗК виконує такі функції, як підвищення обізнаності через громадянську освіту та розвиток потенціалу уповноважених осіб для запобігання корупції, а також відповідає за забезпечення захисту викривачів і управління роботою, пов’язаною з доброчесністю, у приватному секторі. НАУДС відповідає за управління персоналом на державній службі, зокрема за конкурси на посади державної служби, стандарти оцінювання та просування по службі, організаційну культуру, включно з механізмами відкритості, та методичну підтримку менеджерів з персоналу в державному секторі.
Функції за напрямом «Підзвітність» широко поширені в Україні. НАЗК відповідає за стратегічну, галузеву оцінку корупційних ризиків (ОКР), а також методологію для ОКР у державних організаціях. НАЗК керує роботою з питань конфлікту інтересів і лобіювання, а також впроваджує заходи доброчесності у політичному фінансуванні – функцію, яку воно поділяє з Центральною виборчою комісією. Додаткові органи зовнішнього контролю, важливі для системи доброчесності, включають Рахункову палату України (РПУ), яка проводить зовнішні аудити, та Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.
Для впровадження механізмів примусу Україна має потужне ядро спеціалізованих антикорупційних органів. НАБУ відповідає за розслідування корупційних справ щодо високопосадовців або великих державних коштів. САП є самостійним підрозділом Генпрокуратури (Положення «Про Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру Генеральної прокуратури», затверджене наказом Генпрокурора від 5 березня 2020 року № 125), який здійснює процесуальне керівництво та підтримує державне обвинувачення у Вищому антикорупційному суді у провадженнях, віднесених до юрисдикції НАБУ.
Вищий антикорупційний суд (ВАКС) є найвищим спеціалізованим судом в українській судовій системі, що функціонує з 2020 року на підставі закону «Про Вищий антикорупційний суд». До завдань ВАКС належить перегляд проваджень про корупційні злочини, які розслідує НАБУ; та винесення вироку судом першої та апеляційної інстанцій.
Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів (АРМА), є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом і завданням щодо виявлення, розшуку та управління активами, одержаними корупційним шляхом.
Підтримання позитивного розвитку спеціалізованих антикорупційних органів шляхом забезпечення необхідними ресурсами
П’ять спеціалізованих антикорупційних органів були розроблені як пріоритетний захід антикорупційної реформи після революції 2013–14 років. Вони запрацювали як цілісна система лише після 2019 року, коли до роботи приступили судді ВАКС, а НАЗК перезавантажилося. Ця система показує результати у збільшенні кількості виявлених, розслідуваних і винесених судових рішень щодо корупції на високому політичному рівні, які стосуються давньої проблеми безкарності великої корупції в Україні (NACP, n.d.[14]). Лише у 2024 році НАБУ та САП порушили 658 нових кримінальних справ, із них 95 – в оборонній сфері, 37 – в енергетиці, 101 – у правоохоронних і контролюючих органах. Серед резонансних справ були розслідування колишніх депутатів, міністрів, митників і податківців, причетних до отримання багатомільйонних хабарів. Накладено арешт на активи на суму 6,8 млрд грн (близько 150 млн євро).1 Крім того, функції формування політики та запобігання були інституціоналізовані завдяки центральній ролі НАЗК, яке досягло значного прогресу в досягненні результатів і продемонструвало сильну політичну незалежність (European Commission, 2023[15]). Громадянське суспільство визнало покращення спроможності, управління та координації НАЗК між 2020 та 2023 роками, незважаючи на ескалацію війни з 2022 року (Рисунок 1.5).
Примітка. Бали оцінюють спроможність, управління та координацію агентств за п’ятибальною шкалою, де п’ять є найкращим балом.
Джерело: Трансперенсі Інтернешнл Україна (TI Ukraine, 2023[16]), «Здібні, ефективні та незалежні: Аналіз антикорупційних органів”, https://ti-ukraine.org/en/research/capable-effective-and-independent-analysis-of-anti‑corruption-agencies/.
Спеціалізовані органи по боротьбі з корупцією мають кілька механізмів, що запобігають втручанню політики чи виконавчої влади та забезпечують їх незалежність і підзвітність. Ці гарантії закріплені у відповідних законах, а у випадку САП – у спеціальних нормативних актах. Ці механізми включають прозорі та конкурсні, засновані на заслугах процедури відбору та призначення, а також спеціальні процедури припинення повноважень керівників і спеціальні процедури фінансування та матеріально-технічного забезпечення. Крім того, діяльність громадських рад при НАЗК, НАБУ та АРМА забезпечує суспільну підзвітність. Крім того, НАЗК (Cabinet of Ministers of Ukraine, 2023[17]) та НАБУ (Cabinet of Ministers of Ukraine, n.d.[18]) проходять незалежне зовнішнє оцінювання, яке також буде проводитися для САП. АРМА підлягає зовнішньому аудиту Рахункової палати України (РПУ) (Accounting Chamber of Ukraine, 2024[19]). Гарантії незалежності САП під керівництвом Генеральної прокуратури (ГПУ) були посилені Законом «Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України та інших законодавчих актів України щодо посилення незалежності САП» від 8 грудня 2023 року 3509-IX, яким передбачено створення САП як окремої юридичної особи. Процедура забезпечення відбору суддів ВАКС за компетентністю та доброчесністю вважається ефективною та має слугувати прикладом для наслідування в інших сферах судової реформи (U4, 2020[20]) (див. Главу 4).
Сталий розвиток спеціалізованих антикорупційних органів потребує достатніх людських, технічних і фінансових ресурсів, на додаток до конкретних технічних питань, визначених у їх зовнішніх оцінках.
НАЗК має право мати до 408 працівників, причому станом на 31 грудня 2024 року близько 12% посад є вакантними, частково через порівняно низькі зарплати. З 2023 року Верховна Рада збільшила штат НАБУ з 700 до 1000 працівників, які будуть прийняті на роботу до 2026 року через відкритий конкурс (Verkhovna Rada of Ukraine, 2023[21]). САП має право на кількість працівників, еквівалентну 15% штату (Verkhovna Rada of Ukraine, 2014[22]). Також зросла кількість суддів ВАКС з 39 до 63 посад, а також з 12 до 21 посади в Апеляційній палаті (High Council of Justice, 2023[23]). На додаток до складного, постійного процесу відбору, Суд намагається забезпечити прийнятні умови праці, такі як офісні приміщення та технічну підтримку для нових співробітників (див. Главу 4).
Підвищення ефективності розслідувань корупції шляхом виконання покладених обов’язків на практиці
Окрім спеціалізованих органів по боротьбі з корупцією, інші правоохоронні органи мають окремі компетенції щодо корупційних правопорушень. Національна поліція (НП) розслідує більшість злочинів, у тому числі корупційних, які не належать до компетенції НАБУ та Державного бюро розслідувань (ДБР), і складає більшість адміністративних протоколів про корупційні правопорушення. Бюро економічної безпеки (БЕБ) розслідує економічні злочини, які можуть збігатися з корупцією. ДБР розслідує злочини, які також можуть збігатися з корупцією, вчинені переважно високопосадовцями, співробітниками правоохоронних органів та організованими злочинними групами. Служба безпеки України (СБУ) проводить оперативно-розшукові заходи проти національної та громадської безпеки, які можуть збігатися з корупційними правопорушеннями. Генеральна прокуратура (ГПУ) здійснює процесуальне керівництво та підтримку обвинувачення в загальних судах у справах про НП, ДБР та СБУ. Їхні справи належать до юрисдикції звичайних місцевих та апеляційних судів.
У Рекомендації ОЕСР щодо публічної доброчесності наголошується на важливості чітко визначених інституційних обов’язків для забезпечення ефективної та скоординованої системи доброчесності, у якій чітко визначені ролі та повноваження допомагають запобігти збігам, фрагментації та прогалинам (OECР, 2017[1]). Ця рекомендація актуальна для досудового розслідування в Україні, де повноваження у процесі розслідування між п’ятьма органами розмежовані у ст. 216 Кримінального процесуального кодексу України (Verkhovna Rada of Ukraine, 2012[24]). НАБУ несе основну відповідальність за розслідування корупційних правопорушень, вчинених високопоставленими державними посадовими особами або на заздалегідь визначену грошову суму.2 У таких випадках інші слідчі органи повинні перенаправляти свої справи до НАБУ. Однак у звіті ДБР за 2023 рік вказується, що Бюро передало до суду 353 обвинувачення у корупції проти 468 осіб із оцінкою збитків у 695 млн грн (приблизно 16 млн євро) (SBI, 2023[25]) У звіті Громадської ради ДБР зазначено, що серед обвинувачень були двоє народних депутатів, чотири колишні члени Кабінету міністрів та двоє посадових осіб категорії «А» (State Bureau of Investigation Public Council, 2024[26]). Крім того, ДБР та СБУ часто беруть участь у розслідуваннях, які належать до компетенції НАБУ. Такі дії стирають юридичні межі між правоохоронними органами та підкреслюють необхідність посилення правових гарантій для захисту розслідувальних повноважень НАБУ (European Commission, 2023[15]). Спільний тіньовий звіт громадянського суспільства щодо вступу до ЄС викликає занепокоєння щодо паралельних або спільних досудових розслідувань НАБУ з БЕБ чи ДБР, а також оприлюднення СБУ справ про корупцію (TI Ukraine, 2024[27]). Недотримання правил юрисдикції може призвести до визнання доказів до розслідування неприйнятними в суді або до порушення принципів презумпції невинуватості та подвійної небезпеки.
Забезпечення підзвітності звичайних правоохоронних органів через процес відбору на керівні посади на основі конкуренції та доброчесності разом із громадським контролем
Ще одним викликом, який Україні необхідно вирішити в системі публічної доброчесності, є відсутність механізмів підзвітності в звичайній правоохоронній системі, особливо в процесі призначення на керівні посади, а також громадського контролю. На відміну від спеціалізованих антикорупційних органів, відбір Голови Національної поліції не відбувається за аналогічною конкурсною та заснованою на доброчесності процедурою (Verkhovna Rada of Ukraine, 2015[28]). Станом на сьогодні Генеральний прокурор (ГП) призначається на посаду Президентом за згодою Верховної Ради. Верховна Рада також може усунути ГП через вотум недовіри. Немає прозорих, заснованих на заслугах процедур відбору (або звільнення) ГП, а також інших прокурорів керівного рівня. Процедури відбору ДБР та БЕБ базуються на конкурсі на основі заслуг, але коаліція громадянського суспільства ставить під сумнів неупередженість відбіркових комісій та відсутність вимог доброчесності до кандидатів у процесі відбору (TI Ukraine, 2024[27]). Зміни до порядку відбору голови БЕБ прийняті законом, але ще не введені в дію (Verkhovna Rada of Ukraine, 2024[29]). Ці зміни узгоджуються з моделлю відбору керівників спеціалізованих антикорупційних органів із залученням міжнародних представників. І ДБР, і БЕБ мають діючі Громадські ради для забезпечення громадського контролю (SBI, n.d.[30]; Economic Security Bureau of Ukraine, n.d.[31]) тоді як громадський контроль за діяльністю Національної поліції був обмежений в умовах воєнного стану, згідно з коаліцією громадянського суспільства (TI Ukraine, 2024[27]).
Інтеграція функцій зовнішнього нагляду в систему публічної доброчесності
Система публічної доброчесності також включає «доповнюючих» учасників, основна роль яких полягає в опосередкованій підтримці структури доброчесності. Без цих учасників система не могла б ефективно функціонувати. Інституції, відповідальні за освіту та розвиток потенціалу, свободу слова та життєво важливе громадянське суспільство, управління людськими ресурсами, а також вищі аудиторські інституції (ВАІ), регуляторні органи та виборча комісія, усі відіграють певну роль у підтримці функцій доброчесності (Таблиця 1.2). Незалежно від розподілу обов’язків, уряди повинні забезпечити, щоб ці суб’єкти мали відповідний рівень повноважень для ефективного виконання функцій (OECD, 2020[10]).
Україні слід розглянути переоцінку ролі органів зовнішнього нагляду та інтегрувати їх у систему публічної доброчесності. Українська система публічної доброчесності переважно розвивалася навколо спеціалізованих антикорупційних органів, тоді як інші ключові органи залишалися або слабкими за своїми повноваженнями та можливостями, або нереформованими. Наприклад, хоча Уповноважений ВРУ з прав людини є одним із державних органів, яким найбільше довіряють в Україні, Офіс не має достатніх повноважень для повного впровадження та моніторингу доступу до публічної інформації (див. Главу 3). Вищий орган фінансового контролю України, Рахункова палата України (РПУ), лише нещодавно розпочала свою системну реформу з метою досягнення суттєвої інституційної незалежності та неупередженості зовнішнього аудиту з ухваленням закону в жовтні 2024 року (див. Главу 5). У судовій системі головний адміністративний суд в Україні ще потрібно буде сформувати, оскільки колишній Окружний адміністративний суд Києва було розформовано через великі системні корупційні справи, виявлені НАБУ (Глава судової влади). Регуляторні правоохоронні органи є ключовими учасниками системи суспільної доброчесності, які забезпечують дотримання правил і норм державними та приватними організаціями. Хоча це питання не є в центрі уваги цього Огляду доброчесності, ширший погляд на суспільну доброчесність в Україні підкреслює необхідність забезпечення доброчесності цих установ. Так само не зазнали системної реформи регуляторні органи в Україні. Індекс корупційно схильних секторів НАЗК вказує на високий рівень корупції в регуляторній діяльності (NACP, n.d.[32]). Крім того, звіти бізнес-омбудсмена в Україні викликають серйозні занепокоєння щодо доброчесності приватного сектора стосовно регуляторних органів (Business Ombudsman Council, 2023[33]). Отже, у той час як деякі органи зовнішнього контролю вимагають реформування для забезпечення власної чесності, інші потребують перегляду своїх повноважень і можливостей.
У Рекомендації ОЕСР щодо публічної доброчесності від 2017 року зазначено, що її прихильники повинні «розробити стратегічний підхід для державного сектора, який ґрунтується на доказах і спрямований на пом’якшення ризиків публічної доброчесності (ОЕСР, 2017[1]). Стратегічний підхід, який зазвичай розробляється через стратегічні документи, може перемістити фокус країни зі спеціальної політики доброчесності на узгоджену та комплексну систему доброчесності (OECD, 2024[9]). Розробка стратегії повинна відповідати принципу залучення всього суспільства, щоб забезпечити суспільний інтерес і запобігти захопленню політики.
ІПД ОЕСР показують, що стратегічна рамка доброчесності України на 2021–2025 роки має високу якість і відповідає більшості базових критеріїв ОЕСР (Рисунок 1.6). Антикорупційна стратегія (далі – Стратегія) на 2021–2025 роки має широке охоплення та охоплює більшість традиційно схильних до корупції сфер, зокрема управління персоналом, державні закупівлі, зменшення шахрайства й інших видів корупції у державному секторі. Однак вона не містить стратегічних цілей щодо пом’якшення ризиків для доброчесності в управлінні державними фінансами чи внутрішньому контролі. Антикорупційна стратегія засновується на фактичних даних і ґрунтується на оцінці ризиків публічної доброчесності, включно з детальним аналізом ситуації та проблеми (NACP, 2022[34]). Для всіх очікуваних стратегічних результатів визначено індикатори рівня результату та їх цільові значення. Україна продемонструвала високий рівень інклюзивності та прозорості у розробці поточної Антикорупційної стратегії та Державної антикорупційної програми (ДАП). НАЗК провело міжінституційні та громадські консультації, які опубліковані та доступні на вебсайті (NACP, n.d.[35]). З опублікованих робочих матеріалів видно, які суб’єкти надавали пропозиції та чи були вони враховані або відхилені з роз’ясненнями (NACP, 2020[36]).
Джерело: OECD (2024[11]), OECD Public Integrity Indicators Database, https://data-explorer.oecd.org/ (accessed on 5 November 2024).
Для виконання Антикорупційної стратегії на 2021–2025 роки було запущено ДАП на 2023–2025 роки, але з певною затримкою через пізнє ухвалення Стратегії та війну в Україні. Антикорупційна стратегія складається із 3 розділів, 16 напрямів, 73 проблем, 271 очікуваного стратегічного результату та 1146 заходів, які мають виконуватися 109 державними органами. НАЗК відповідає за моніторинг виконання Антикорупційної стратегії і використовує інтерактивну Інформаційну систему моніторингу виконання Державної антикорупційної програми (IСВ ДАП) для управління громадськими та внутрішніми комунікаціями з органами-виконавцями (Вставка 1.1). Система дозволяє здійснювати прозорий громадський моніторинг розподілених обов’язків із кінцевими термінами для результатів і контрольними показниками для вимірювання результатів. Неурядові організації можуть надавати власні оцінки щодо впровадження.
Незважаючи на загальну високу якість Антикорупційної стратегії, широкий процес консультацій між інституційними зацікавленими сторонами та відносно високу адекватність структур впровадження та звітності, три взаємопов’язані питання підривають її повну ефективність:
По-перше, деякі невиконані критерії ІПД вказують на недостатню міжінституційну власність Антикорупційної стратегії. Наприклад, незважаючи на те, що НАЗК ініціює та координує розробку Стратегії, належна практика ОЕСР підкреслює необхідність створення міжінституційного органу, який представлятиме різноманітні сектори в уряді, а також НАЗК, щоб взяти на себе повну відповідальність як за розробку Антикорупційної стратегії, так і за моніторинг її реалізації. Такий орган сприяв би залученню та політичній прихильності, забезпечуючи ефективне врахування ризиків публічної доброчесності – як загальнонаціональних, так і окремих секторів. Це дозволило б ухвалювати обґрунтовані рішення та розподіляти справжню відповідальність за впровадження реформ, а не просто забезпечувати виконання поставлених завдань. Крім того, міжінституційний орган міг би розробити аналітичний звіт про ризики публічної доброчесності, надавши конкретні рекомендації та встановивши чіткі пріоритети для всієї системи публічної доброчесності. Такий підхід забезпечить відповідальність усіх зацікавлених сторін, гарантуючи, що вони активно сприятимуть і візьмуть на себе відповідальність за успіх реформ доброчесності. Крім того, можна проводити міжвідомчі консультації для обговорення моніторингових звітів окремих секторів та управлінь, як того вимагає ЗЗК.
По-друге, de facto рівень впровадження ДАП досить низький порівняно із середнім показником по ОЕСР. Лише на останній квартал 2025 року заплановано трохи більше 500 заходів. Незважаючи на зовнішній фактор війни, який підриває ефективну реалізацію, структура виконання антикорупційної програми свідчить про те, що всі заходи навряд чи будуть реалізовані до кінця року впровадження.
По-третє, обмежена практика оцінювання попередніх стратегій і неадекватна інтеграція отриманих уроків для інформування про нові стратегії вказує на відсутність наступності стратегічної структури. Накладання політичних циклів між стратегіями порушує послідовний моніторинг реалізації та не заповнює прогалину. Хоча поточна Стратегія передбачає таку оцінку, системні оцінки результатів і впливу для Антикорупційної стратегії на 2014–2017 роки не проводилися. Річні моніторингові звіти оцінювали результати діяльності (NACP, 2017[37]) а аналітичне дослідження було проведено зовнішніми експертами та видано EUACI /Антикорупційна ініціатива Європейського Союзу в Україні/ (EUACI, 2019[38]) однак ці зусилля залишаються фрагментарними. Важливо, щоб таке оцінювання проводилося національними органами влади через міжінституційний механізм і забезпечувало систематичну передачу знань, потенціалу та стратегічних цілей. Кожна затверджена та реалізована стратегія має базуватися на уроках, отриманих від попередньої. Усунення «розриву безперервності» з 2021–2025 до 2026–2030 років залишається вирішальним. У цій главі надано рекомендації щодо розв’язання цих трьох проблем.
1.3.1. Україна могла б посилити міжінституційний робочий підхід у циклі антикорупційної політики, щоб забезпечити прихильність і залучення ключових зацікавлених сторін до ефективної та безперервної стратегії публічної доброчесності
Ефективне впровадження та сталість стратегій доброчесності потребує відданості на найвищому політичному та управлінському рівнях. Щоб отримати необхідну підтримку для стратегії та запропонованих реформ в усьому управлінні, важливо забезпечити відповідну участь представників відповідних державних установ, департаментів або підрозділів, яких стосується стратегія, на початковому етапі розробки (OECD, 2020[10]). Хоча багато країн розробляють рамки доброчесності в окремих міністерствах або відомствах, лише тоді, коли вони ухвалені на найвищому рівні після обговорення між різними міністерствами чи міністрами та членами уряду, стратегії досягають більшого визнання ризиків корупції та політичних рішень у всьому політичному спектрі та державному управлінні (OECD, 2024[9]). Перевага залучення ключових учасників (відповідальних за реалізацію, виконання та моніторинг) у процесі розробки стратегії може покращити їхню співпрацю, що має вирішальне значення для ефективності системи доброчесності (OECD, 2020[10]).
Розділ 3 Закону «Про запобігання корупції» (ЗЗК) передбачає, що цикл антикорупційної політики є безперервним та інклюзивним, а НАЗК очолює процес. Антикорупційна стратегія, розроблена НАЗК, ґрунтується на законодавчій базі, що є ключовою відмінністю від попередніх стратегій, починаючи з 2014 року, і забезпечує політичні зобов’язання та високий правовий статус Стратегії. ДАП, розроблена НАЗК, схвалюється Кабінетом Міністрів протягом шести місяців після затвердження Антикорупційної стратегії. На етапі розробки політики НАЗК розробило поточну Стратегію та Програму до 2025 року шляхом прозорих громадських і міжурядових консультацій, модель, яку можна вважати хорошою практикою для інших країн (Вставка 1.3).3
Антикорупційна стратегія:
Розроблено НАЗК (1 серпня року, в якому закінчується дія попередньої Антикорупційної стратегії) за результатами аналізу проблем корупції та результатів реалізації попередньої Стратегії, затвердженої Верховною Радою України (ст. 18).
Реалізується через Державну антикорупційну програму (ДАП), розроблену НАЗК та затверджену Кабінетом Міністрів (6 місяців з дня набрання чинності законом про затвердження Стратегії). Заходи є обов'язковими до виконання (ст. 181).
Координується НАЗК. При НАЗК створюється Координаційна робоча група з питань антикорупційної політики (КРГ) як консультативно-дорадчий орган у складі виконавців ДАП та народних депутатів за співголовуванням Голови НАЗК та Міністра Кабінету Міністрів України (ст. 182).
Публічну інформацію про результати впровадження НАЗК має надавати Кабінету Міністрів щорічно до 1 квітня на підставі оновлень, що надаються виконавчими органами до НАЗК двічі на рік 15 лютого та 15 липня (ст. 183).
Моніторинг та оцінка ефективності виконання здійснюється НАЗК та є загальнодоступним через Інформаційну систему моніторингу виконання Державної антикорупційної програми (ІСМ ДАП) (ст. 183–4).
Зміни можуть бути ініційовані НАЗК за результатами моніторингу та оцінки ефективності впровадження, а також за результатами публічних консультацій (ст. 18, 18 (1)).
Оцінка ефективності Антикорупційної політики оприлюднюється в Національному звіті, підготовленому НАЗК за результатами аналізу впливу в рік завершення Антикорупційної стратегії, не пізніше 1 квітня (ст. 20).
Джерело: Верховна Рада України (Verkhovna Rada of Ukraine, 2015[12]), Закон про запобігання корупції 1700-VII, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/en/1700-18#top.
У НАЗК повідомляють, що провели численні консультації, як письмові, так і особисті, з різними державними та виконавчими органами щодо розробки ДАП відповідно до рішення Урядового комітету з питань національної безпеки і оборони та правоохоронної діяльності від 9 січня 2023 року. НАЗК отримало 127 погоджень / заяв під час консультації ДАП, 80 без зауважень та 47 із зауваженнями та/або пропозиціями. Частково враховано додаткові пропозиції 24 інших органів.
Незважаючи на сильний правовий статус Антикорупційної стратегії та широкі консультації, міжінституційна відповідальність за Стратегію відсутня як у її розробці, так і в подальшому моніторингу її реалізації. Активне залучення та участь зацікавлених сторін має вирішальне значення для спільного володіння реформами доброчесності, без чого впровадження ДАП не може бути стабільним. За даними системи моніторингу НАЗК, більшість громадських організацій не виконали необхідних заходів, передбачених ДАП (NACP, n.d.[39]).
Регламент НАЗК передбачає три координаційні механізми впровадження ДАП для забезпечення безперервності НАЗК та підвищення загальнодержавної участі в розробці нової Антикорупційної стратегії: координаційний підрозділ НАЗК, галузеві координаційно-моніторингові групи та Координаційну робочу групу з питань антикорупційної політики (КРГ).
Додатковим інструментом координації для залучення ключових міністерств до впровадження ДАП є створення міжурядових галузевих координаційно-моніторингових груп. Наприклад, така група була створена для розв’язання проблеми дефіциту фінансування щодо інструментів цифровізації в рамках ДАП, яка інформує та підтримує розробників ДАП в отриманні фінансування для розробки нових або модернізації існуючих ІТ-інструментів. Така практика може бути застосована до інших пріоритетних сфер, таких як судова система, податкова та митна система, будівництво, земля та інфраструктура (Вставка 1.4).
Цифрова трансформація є одним із п’яти принципів Антикорупційної стратегії в Україні на 2021–2025 роки. Відповідно, розробка та інтеграція цифрових інструментів передбачається як одне з наскрізних рішень у всіх сферах високого ризику. ДАП включає 123 заходи, спрямовані на розробку нових або модернізацію існуючих 63 цифрових інструментів. Відповідно до інформації, наданої НАЗК для оцінки ідентифікаційної інформації, реалізація цих заходів часто затримується або ускладнюється через скорочення бюджету.
Для розв’язання цієї проблеми впровадження з серпня 2023 року функціонує координаційно-моніторингова група з реалізації заходів, пов’язаних із цифровізацією. Групу очолюють Міністр цифрової трансформації України та Голова НАЗК. До складу групи входять представники міністерств фінансів, юстиції, а також представники основних проєктів технічної допомоги. Серед учасників зустрічей – виконавчі органи ДАП, які займаються цифровими інструментами.
Засідання групи проводяться з метою:
обміну проблемами, пов’язаними із заходами цифровізації, які можуть бути вирішені відповідальним міністерством;
надання огляду фінансових інструментів, доступних для проєктів технічної допомоги для подолання дефіциту державного бюджету;
підвищення обізнаності серед виконавців щодо економічних і соціальних ефектів передбачуваних ІТ-інструментів для підтримки політичної волі.
Джерело: НАЗК (NACP, 2023[40]) Положення про галузеву робочу групу з питань цифровізації Національного агентства з питань запобігання корупції, Київ, Україна.
Щоб забезпечити загальнодержавну прихильність і підхід до антикорупційної політики, НАЗК могло б ініціювати роботу КРГ у процесі реалізації поточної Антикорупційної стратегії та забезпечити безперервність налагодженої співпраці у розробці нової Антикорупційної стратегії. НАЗК повідомляє, що установче засідання групи заплановане на квітень 2025 року. Завдання групи, визначені в постанові НАЗК від 21 травня 2024 року, є подвійними: по-перше, підтримувати реалізацію Стратегії та Програми, по-друге, працювати над пропозиціями щодо розробки та реалізації антикорупційної політики (NACP, 2024[41]). Це, зокрема, обговорення першої оцінки ефективності впровадження Антикорупційної стратегії та ДАП, а також підготовка звіту про ефективність реалізації державної антикорупційної політики. Таким чином, на основі оцінки виконання НАЗК група визначить причини затримок і підтримає належне впровадження. Крім того, КРГ модерує та розглядає пропозиції галузевих координаційних груп щодо покращення загального впровадження. КРГ може надавати рекомендації для НАЗК щодо покращення розробки та реалізації антикорупційної політики. Група також інформує громадськість та підтримує співпрацю між виконавцями антикорупційної програми та представниками проєктів міжнародної технічної допомоги.
Хоча КРГ та галузеві групи, описані вище, спочатку були розроблені для координації впровадження ДАП на 2023-2025 рр., їх також можна було б використовувати як механізм для забезпечення участі всього уряду в розробці майбутньої Антикорупційної стратегії на 2026–2030 рр. Регламент НАЗК передбачає взаємодію між КРГ та галузевими моніторинговими групами, дозволяючи галузевим групам подавати пропозиції до КРГ на основі прогресу впровадження. Під час підготовки до наступної стратегії ці групи могли б зробити свій внесок в оцінку Стратегії на 2021–2025 рр. і систематично аналізувати отримані уроки. Консолідуючи внесок галузевих груп моніторингу та ДАП, КРГ може відігравати центральну роль у забезпеченні міжінституційної відповідальності та зобов’язань у новому стратегічному циклі, окрім НАЗК.
НАЗК могло б використати інавгураційне засідання КРГ у 2025 році, щоб запустити структурований графік регулярних заходів, які розширюються через розробку та реалізацію Антикорупційної стратегії на 2026–2030 роки. Для стабільності склад КРГ можна переглянути. Наразі ЗЗК передбачає участь усіх виконавців ДАП і членів парламенту, що призводить до надто великої групи (понад 100 учасників). Більш ефективний підхід міг би обмежити участь ключових осіб, які приймають рішення з пріоритетних секторів, з потенційним залученням міжнародних партнерів і представників громадянського суспільства.
Греція є прикладом міжінституційного підходу до розробки Плану дій країни по боротьбі з корупцією на 2022–2025 роки, який забезпечує повну державну причетність і прихильність уряду на високому рівні антикорупційній політиці (Вставка 1.5).
Національний план дій Греції по боротьбі з корупцією (NACAP) на 2022–2025 роки було розроблено в процесі широких консультацій. Для координації процесу консультацій було створено Центральний координаційний комітет (ЦКК), щоб забезпечити відповідальність і високий рівень відданості. Кабінет міністрів Греції відіграє наглядову та стратегічну роль у ЦКК, оскільки він затверджує остаточний проєкт Плану дій та будь-які важливі майбутні зміни. Іншими членами ЦКК є представники Президентства Уряду, Генерального секретаріату з координації та міністерств внутрішніх справ, фінансів, юстиції та цифрового управління. Також як спостерігачі беруть участь представники Рахункової палати.
Роль спеціалізованого антикорупційного органу – Національного органу з питань прозорості (НОПП) – полягає в модеруванні процесу консультацій та моніторингу виконання NACAP. НОПП також відіграє роль головного учасника впровадження NACAP на 2022–2025 роки. Генеральний директорат доброчесності та підзвітності має низку повноважень, розподілених між різними департаментами, пов’язаними з профілактичними ініціативами.
Джерело: European Commission (2023[42]), Handbook of Good Practices in the Fight against Corruption, http://dx.doi.org/10.2837/575157.
1.3.2. НАЗК розробило кілька механізмів визначення пріоритетів для усунення прогалин у реалізації стратегії, які мають бути протестовані та вдосконалені під час реалізації поточної Антикорупційної стратегії та застосовані до наступної стратегії
Прогалини в імплементації, через які нормативно-правова база країни не виконується на практиці, є однією з головних проблем для системи доброчесності в країнах ОЕСР (OECD, 2024[9]). Стратегічні цілі можуть бути значущими, але не досягнутими, якщо управлінські структури, процеси, інформаційні технології, реєстри даних і персонал є неадекватними або якщо часу та бюджету недостатньо для реалізації амбіцій. Встановлюючи цілі, розробники стратегії повинні узгодити очікування з можливостями реалізації, необхідним часом і наявними ресурсами державного управління. Дуже важливо уникати створення нереалістичного «списку бажань». Пріоритезацію в розробці Антикорупційної стратегії можна здійснити шляхом встановлення коротко-, середньо- та довгострокових цілей і послідовності виконання заходів (OECР, 2020[10]).
В Україні розрив у реалізації є нижчим за середній показник по ОЕСР. Станом на березень 2025 року повністю виконано 318 заходів (28%) із загальної кількості 1146 заходів, частково – 101 захід (9%). 277 заходів (24%) виконуються, кінцевий термін виконання – грудень 2025 року, і їх можна вважати завершеними лише після останнього моніторингового звіту. 360 заходів (31%) ще не розпочато. НАЗК повідомляє, що «не розпочато» вказує на заплановані заходи та заходи, які виконавці мають розпочати у 2025 році, і не є негативним показником темпів виконання. 90 заходів (8%), позначені як «не виконані», теоретично мали бути виконані, але не були виконані (частково або повністю). На думку НАЗК, сам по собі цей показник негативно впливає на темпи та зміст впровадження ДАП. Крім того, лише на останній квартал останнього року впровадження передбачено 514 заходів. НАЗК повідомляє, що остаточний моніторинг виконання поточної Стратегії буде проведено у 2026 році. Хоча це вказує на те, що їх оцінка буде відображена в кінцевій оцінці поточної стратегії, можливо, буде надто пізно враховувати її при розробці нової стратегії (Рисунок 1.8).
Примітка. Хід впровадження заходів станом на 18 березня 2025 року. Заплановано до виконання. Частково виконано. Виконано. Рисунок ВСІ заходи ДАП. Заходи, що мають бути впроваджені станом на 31.12.2024. Має розпочатися. Має бути завершено. Виконано. Частково завершено. У процесі виконання. Не завершено. Не розпочато. Захід виконано (повністю та частково) – 419 (36,6%).
Джерело: Національне агентство з питань запобігання корупції.
У НАЗК повідомляють, що одним із викликів для органів державної влади щодо належної реалізації Антикорупційної стратегії є відносно короткий термін її дії – три роки замість п’яти – через затримки її остаточного ухвалення, а також те, що парламент не продовжив її дію на достатній термін, а уряд не мав на це повноважень. Контекст воєнного стану загострив цю проблему.
Для забезпечення адаптації ДАП до завдань імплементації 18 жовтня 2024 року Кабінет Міністрів України вніс зміни до ДАП, ініційовані НАЗК (Cabinet of Ministers of Ukraine, 2024[43]). Розробка коригувань була тривалим процесом, у якому 85 державних органів брали участь у 30 зустрічах експертів та громадських консультаціях (NACP, 2024[44]). Зміни узгоджуються з новими умовами воєнного стану, стратегічними державними документами та перерозподілом повноважень між органами державної влади, а також дозволяють залучати кошти міжнародної технічної допомоги. З одного боку, це коригування демонструє, що законодавчий інструмент гнучкої розробки політики в ЗЗК (ст. 18) діє. З іншого боку, передбачення викликів реалізації поточної Стратегії в наступній може допомогти уникнути повторного зміщення термінів.
Щоб покращити визначення пріоритетів на основі фактичних даних, НАЗК суттєво покращило узгодженість даних для загального аналізу проблеми та визначення пріоритетів для секторів, схильних до корупції, принаймні трьома способами:
Систематизовані статистичні дані, які відстежують інформацію про кримінальні та адміністративні процедури у справах про корупцію, дані про викривачі, інформацію про спеціально уповноважені органи боротьби з корупцією та інформацію про співпрацю з громадськими організаціями та міжнародними партнерами (NACP, 2023[45])
Розроблено індекс схильних до корупції сфер, який підтримує стратегічне визначення галузевих пріоритетів (Вставка 1.6).
Створено інформаційну панель огляду функцій і повноважень органів влади у сферах державної політики. Це дозволяє визначити відповідальних зацікавлених сторін, а також виявити дублювання функцій, що підриває не лише впровадження ДАП, але й ефективність управління.
Метою індексу є поєднання статистичних та опитувальних даних для ранжування к сфер, які найбільше уражені корупцією, з метою їх пріоритетності в антикорупційній політиці. Базовий список із 35 сфер було встановлено на основі експертних опитувань, проведених у 2021 та 2023 роках. Окремі точки даних інтерпретуються та об’єднуються в інтегральне значення.
За цією методологією у 2024 році НАЗК виділило 18 сфер, які найбільше уражені корупцією. До першої п’ятірки входять: правоохоронна діяльність та розслідування (крім вуличної поліції); митна служба (для бізнесу); нагляд і контроль господарської діяльності; земля та споруди; митний і прикордонний перетин для фізичних осіб.
Джерело: НАЗК (NACP, 2024[46]) Методика визначення індексу корупціогенності сфер суспільного життя, https://dap.nazk.gov.ua/uploads/osr-29/zahid-36/sources/808-1144807137-671f977ddb1b2.pdf.
Підхід до встановлення пріоритетів у сферах, що ґрунтується на доказах та ризиках, забезпечує надійну основу для переоцінки пріоритетів поточної Стратегії з огляду на наступну. На додаток до чіткого визначення пріоритетів проблем, НАЗК може просувати загальний аналітичний процес розробки стратегії, розробляючи аналітичну структуру для визначення пріоритетів не лише корупційних ризиків, але й заходів реагування. Коригування результатів ДАП може відбуватися на щорічній основі після регулярних моніторингових звітів НАЗК. Важливо, що коригування мають відповідати принципам і законодавчим вимогам прозорості, а також публічних і внутрішньодержавних консультацій.
1.3.3. НАЗК може підготувати та оприлюднити Національну доповідь про ефективність реалізації державної антикорупційної політики, надавши висновки міжінституційному органу для інформування про розробку майбутньої стратегії та забезпечення безперервності
Стратегічний підхід до публічної доброчесності передбачає не лише орієнтири та індикатори рівня впровадження, але й достовірну оцінку загальної продуктивності та ефективності системи публічної доброчесності (OECР, 2017[1]). Ретельна оцінка, що включає структурований огляд стратегії, є важливою для включення навчання в політичний цикл і підвищення ефективності антикорупційної системи. Звіти про оцінку стратегій доброчесності мають бути загальнодоступними, і часто корисно залучати недержавних організацій як оцінювачів або як частину офіційного процесу забезпечення якості. Дані моніторингу слід активно використовувати у звітах про оцінку, і кінцевою метою оцінювання є вдосконалення підходів і практик, наприклад, шляхом інформування про розробку подальших ініціатив (ОЕСР, 2020[10]).
Україна має розвинену систему моніторингу виконання ДАП, яка охоплює як моніторинг окремих заходів, так і конкретні орієнтири індикаторів результатів для очікуваних стратегічних результатів. Моніторинг впровадження відкритий для оцінки громадськості. Хоча була проведена певна оцінка Стратегії на 2014–17 рр. (НАЗК, 2017[37]; Антикорупційна ініціатива ЄС, 2019[38])4, вона була сприйнята як обмежена, що могло пояснити сприйняття неефективної оцінки. Це можна покращити шляхом включення більш частих і поглиблених оцінок. Крім того, відсутність такої оцінки підриває безперервність стратегії публічної доброчесності в країні. Відповідно до ст. 20 ЗЗК, НАЗК доручено до 1 квітня 2025 року підготувати та оприлюднити звіт про ефективність реалізації державної антикорупційної політики. Надаючи оцінку Стратегії на 2021–2025 роки, результати оцінювання можуть стати поштовхом до більш ефективної розробки майбутньої стратегії.
НАЗК зазначає, що одним із основних викликів для ефективного моніторингу є послідовні цикли політики між поточною та майбутньою стратегіями. Нова Стратегія набуде чинності ще до того, як можна буде провести повну та комплексну оцінку попередньої Стратегії, оскільки ЗЗК вимагає від НАЗК підготувати національний звіт про виконання у квітні 2025 року, тобто до завершення Антикорупційної с тратегії та ДАП на 2021–2025 роки. Таким чином, цикли політики, що збігаються, створюють проблеми у забезпеченні формування, координації та моніторингу антикорупційної політики, а також її послідовності та безперервності.
Хороші оцінки спрямовані на те, щоб зрозуміти, чи була стратегія ефективною для досягнення поставлених цілей і досягнення очікуваного впливу. Крім того, вони визначають її актуальність у контексті та для різних груп у суспільстві, включно з маргіналізованими людьми. Вони також прагнуть оцінити узгодженість, сталість та ефективність стратегії. Комітет сприяння розвитку ОЕСР (КСР) окреслює шість критеріїв, які НАЗК може розглянути при структуруванні оцінки Стратегії на 2021–2025 рр. (Таблиця 1.4).
Джерело: Адаптовано з OEСР (OECD, 2021[47]), Продумане застосування критеріїв оцінювання, http://dx.doi.org/10.1787/543e84ed-en.
Сприяння публічній доброчесності є обов’язком не лише спеціалізованих антикорупційних органів чи центрального уряду. Суб’єкти всієї влади (законодавчої, виконавчої та судової), а також усіх рівнів влади (національного та субнаціонального) несуть відповідальність за публічну доброчесність. Відповідальність також визначена в кожній організації державного сектора. Очікується, що всі державні службовці на всіх рівнях влади будуть виконувати свої обов’язки в інтересах суспільства (OECР, 2020[10]).
Щоб запобігти фрагментації та збігу в системі публічної доброчесності, Рекомендація ОЕСР щодо публічної доброчесності рекомендує прихильникам «прояснити інституційні обов’язки в державному секторі для посилення ефективності системи публічної доброчесності, зокрема через:
встановлення чіткої відповідальності на відповідних рівнях (організаційному, субнаціональному чи національному) за розробку, керівництво та впровадження елементів системи доброчесності для державного сектора;
забезпечення того, щоб усі державні посадові особи, підрозділи чи органи (зокрема автономні та/або незалежні), які несуть центральну відповідальність за розробку, впровадження, виконання та/або моніторинг елементів системи публічної доброчесності в межах їхньої юрисдикції, мали відповідні повноваження та спроможність виконувати свої обов’язки;
сприяння механізмам горизонтальної та вертикальної співпраці між такими державними посадовими особами, підрозділами чи органами та, де це можливо, з субнаціональними рівнями влади та між ними за допомогою офіційних або неформальних засобів для підтримки узгодженості та уникнення дублювання та прогалин, а також для обміну та використання уроків, отриманих із передової практики» (OECР, 2017[1]).
Слід зазначити, що майбутні зміни до Закону «Про місцеве самоврядування» (очікується, що вони будуть завершені у 2026 році, згідно з Планом України) мають на меті розмежувати центральні та делеговані повноваження між регіональними, районними та місцевими органами, що могло б сприяти встановленню чіткої відповідальності щодо функцій, пов’язаних із доброчесністю. Незважаючи на майбутні законодавчі зміни, в Україні є всі компоненти для підтримки відданості галузевих і місцевих громадських організацій публічної доброчесності. ЗЗК вимагає від керівництва громадських організацій задавати тон зверху та ініціювати дії для розбудови публічної доброчесності. Серед них – створення уповноважених підрозділів з питань запобігання корупції, оцінки корупційних ризиків та прийняття антикорупційних програм. НАЗК здійснює методичне керівництво та координаційну підтримку цих заходів.
Хоча боротьба з корупцією в останнє десятиліття була зосереджена на створенні спеціалізованих антикорупційних органів, впровадження публічної доброчесності в різні сектори та в органи місцевого самоврядування відбувалося спорадично та нерівномірно. Як наслідок, деякі сектори залишаються дуже схильними до корупції, як показує індекс НАЗК, незважаючи на значний прогрес в інших сферах. На місцевому рівні в муніципалітетах присутній однаковий ефект надзвичайної різниці щодо зобов’язань і реалізації заходів публічної доброчесності (Keudel, Grimes and Huss, 2023[48]; Keudel, 2025[49]). У цій главі надаються рекомендації щодо впровадження принципів публічної доброчесності та дій горизонтально між секторами та вертикально на рівні місцевого самоврядування.
1.4.1. НАЗК могло б продовжити координацію уповноважених осіб із запобігання корупції в громадських організаціях та посилити їхню роль у загальній системі публічної доброчесності
У той час як керівництво відіграє ключову роль у започаткуванні та підтримці культури публічної доброчесності в своїх організаціях (докладніше див. у Главі 2), в Україні уповноважені підрозділи або особи (також іменовані «уповноваженими з питань боротьби з корупцією», далі «УБК») керують аналітичним процесом, що стоїть за антикорупційними програмами та впровадженням антикорупційних заходів на організаційному рівні. Вони виконують ключові функції із запобігання корупції в системі публічної доброчесності. За оцінками НАЗК, у 2024 році в Україні працювало від 10 000 до 12 000 УБК (Вставка 1.7).
Для створення УБК необхідне широке коло громадських організацій (ст. 13-1 ЗЗК). Вони підзвітні керівнику відповідної організації, який забезпечує незалежність УБК. УБК можуть бути звільнені з посади за ініціативою керівника, але лише за згодою НАЗК.
НАЗК затверджує Типове положення про уповноважені підрозділи та встановлює обов’язкові вимоги щодо мінімальної чисельності уповноваженого підрозділу в державних органах. Основні завдання УБК включають:
розроблення, організація та контроль за здійсненням заходів щодо запобігання корупції та пов’язаним із корупцією правопорушенням;
проведення оцінки корупційних ризиків, пропонування заходів щодо їх зниження;
надання методичної та консультативної допомоги з питань дотримання антикорупційного законодавства;
здійснення заходів щодо виявлення конфлікту інтересів, сприяння його вирішенню, інформування керівника відповідного органу та НАЗК про виявлення конфлікту інтересів і вжиті заходи щодо його вирішення;
перевірка факту подання суб’єктами декларацій про майно та інтереси та повідомлення НАЗК про випадки неподання;
контроль за дотриманням антикорупційного законодавства;
забезпечення захисту викривачів;
інформування керівника відповідного органу, НАЗК або інших спеціально уповноважених суб’єктів протидії корупції про факти порушення законодавства про запобігання та протидію корупції.
Джерело: Верховна Рада України (Verkhovna Rada of Ukraine, 2015[12]), Закон «Про запобігання корупції» 1700-VII, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/en/1700-18#top.
Незважаючи на те, що НАЗК здійснює методичне забезпечення роботи уповноважених осіб, загалом їхню роботу поки що не можна охарактеризувати як системну чи результативну. Дослідження НАЗК щодо уповноважених осіб висвітлює кілька проблем, зокрема нестачу персоналу, залучення до виконання непов’язаних завдань, що може поставити під загрозу їх неупередженість, недостатні навички для виконання ключових обов’язків та неадекватну підтримку керівництва для ефективного виконання своїх обов’язків. Ці системні проблеми підривають ширшу мету забезпечення доброчесності в громадських організаціях.
Крім того, системна оцінка їхньої роботи та загальна координація залишається обмеженою. На НАЗК покладено повноваження щодо оцінки ефективності діяльності уповноважених осіб відповідно до частини 11 статті 11 ЗЗК. Оцінка проводиться з використанням Методики оцінки ефективності роботи уповноважених осіб з питань запобігання та виявлення корупції, затвердженої наказом НАЗК від 1 серпня 2023 року № 164/23. Для підвищення прозорості НАЗК розробило публічну інформаційну панель з оцінками на основі річних звітів уповноважених осіб (NACP, 2024[50]). Станом на січень 2025 року в реєстрі НАЗК зареєстровано понад 4 000 уповноважених осіб, у 2024 році подали звіти 615 осіб5. Це лише мала частка від загальної кількості УБК в Україні.
Враховуючи ключові функції УБК, Україна могла б посилити їх роль у загальній системі публічної доброчесності. Щоб покращити загальну систему УБК, НАЗК може прискорити оцінку звітів. Враховуючи дефіцит людських ресурсів, НАЗК могло б переглянути доцільність кількості громадських організацій, яким потрібні уповноважені підрозділи.
Окрім нестачі людських ресурсів, набори навичок, пов’язаних із доброчесністю, стають дедалі більш спеціалізованими, технічними та цифровими (від юридичних до слідчих, ІТ, державного управління, бухгалтерського обліку, фінансів, галузевих знань, функцій підтримки тощо). Можна використати кілька підходів, щоб максимально використати навички УБК, зокрема:
Кадровий резерв може бути створений централізовано та використаний, щоб допомогти окремим організаціям отримати доступ до навичок, які вони можуть бути не в змозі залучити на постійній основі.
Програми ротації можуть бути встановлені між різними учасниками системи, систематично обмінюючись працівниками на певні періоди між, наприклад, місцевими відділами доброчесності. У той же час, певний рівень стабільності праці та безпеки роботи є важливими для накопичення знань і досвіду та скорочення кривої навчання щодо координації між органами.
Безперервне навчання та розвиток протягом усього життя можуть бути пріоритетними.
Моніторинг якості та кількості людських ресурсів для систем доброчесності на різних рівнях управління з метою виявлення проблемних галузей і галузей, які потребують покращення (OECD, 2020[10]).
1.4.2. НАЗК може переглянути методологічний підхід до розробки антикорупційних програм, перейшовши з вузького фокусу на пом’якшення корупційних ризиків на стратегічну структуру доброчесності та посиливши розбудову спроможності щодо різноманітних інструментів публічної доброчесності
Україна має три рівні стратегічного керівництва для розбудови доброчесності: (1) Антикорупційна стратегія, (2) ДАП для громадських організацій і (3) муніципальні антикорупційні програми та плани доброчесності. Організаційні програми мають бути узгоджені зі Стратегією та містити пункти дій у ДАП, передбачені для виконання відповідним органом. Конкретні галузеві заходи в організаційній антикорупційній програмі розробляються на основі оцінки організаційних корупційних ризиків. ЗЗК передбачає обов’язкові антикорупційні програми для державних органів із високим ризиком, тоді як НАЗК рекомендує іншим державним органам розробити таку програму (Вставка 1.8). Станом на 2024 рік із 162 громадських організацій, які відповідно до Закону України «Про захист прав громадян» повинні мати антикорупційну програму, 140 організацій прийняли такі програми, а 22 – ні.
Державні органи, визначені як такі, що мають високий корупційний ризик, у тому числі всі міністерства, центральні органи виконавчої влади, державні органи юстиції та правоохоронні органи, державні цільові фонди, Верховна Рада, Офіс Президента, СКМУ, Рахункова палата, обласні державні адміністрації, обласні ради та інші, зобов’язані запроваджувати антикорупційні програми (ст. 19 ЗЗК).
Антикорупційні програми в громадських організаціях повинні включати (ЗЗК ст. 19 (2)):
Засади загальної відомчої політики щодо запобігання та протидії корупції у відповідній сфері, заходи щодо їх реалізації, а також заходи щодо реалізації Національної антикорупційної стратегії та Державної програми протидії корупції.
Оцінку корупційних ризиків у діяльності органу, установи, організації, причин та умов, що їм сприяють.
Заходи щодо усунення виявлених корупційних ризиків, відповідальні за їх виконання, строки та необхідні ресурси.
Навчання та заходи з поширення інформації про антикорупційні програми.
Процедури моніторингу, оцінювання та періодичного перегляду програм.
Інші спрямовані на запобігання корупції та пов'язаним із корупцією правопорушенням.
Джерела: Верховна Рада України (Verkhovna Rada of Ukraine, 2015[12]), Закон «Про запобігання корупції». https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/en/1700-18#top.; НАЗК (NACP, n.d.[51]) Портал доброчесності, https://antycorportal.nazk.gov.ua/.
У той час як керівництво організації задає тон зверху та ініціює процес оцінки корупційних ризиків і розробки організаційної антикорупційної програми, центральна роль у розробці антикорупційної програми покладається на УБК, відповідальних за боротьбу з корупцією. Їхня функція полягає у сприянні робочій групі, яка оцінює корупційні ризики та розробляє відповідні антикорупційні заходи. НАЗК надало методологію (NACP, 2021[52]) яка спрямовує цей процес і підтримує через розбудову потенціалу (NACP, 2022[53]).
Незважаючи на високий рівень дотримання зобов’язань щодо наявності антикорупційної програми, організаційні стратегічні документи щодо публічної доброчесності часто сприймаються як формальність, як наголосили уповноважені особи з питань запобігання корупції під час фокус-групи для цього звіту. Крім того, опитування НАЗК серед УБК показує, що з методологічної точки зору оцінка корупційних ризиків є найскладнішою справою в їхній роботі (NACP, n.d.[54]). Ці дві взаємопов’язані проблеми можуть підірвати ефективність загальної стратегічної структури публічної доброчесності, якщо громадські організації не сприйматимуть свої обов’язки серйозно.
На практиці розробка планів боротьби з корупцією та доброчесності здебільшого зосереджена на оцінці корупційних ризиків, керуючись детальною методологією НАЗК. Однак підхід до доброчесності, що ґрунтується на оцінці ризику, не означає, що він повинен бути орієнтований на ризик. Хоча усвідомлення корупційних ризиків у громадських організаціях та їх систематична оцінка є сильною стороною системи публічної доброчесності в Україні, надмірна увага до корупційних ризиків у стратегічних документах може підірвати ефективне функціонування громадських організацій. Наприклад, додаткові рівні контролю та надмірного регулювання можуть пом’якшити корупційні ризики, але зменшити свободу дій державних службовців щодо гнучкого реагування на кризові ситуації. Плани боротьби з корупцією та доброчесності мають служити цілям загального стратегічного розвитку сектора чи муніципалітету, систематично враховуючи конкретні корупційні ризики.
Щоб перенести фокус з вузького та технічного підходу на плани протидії корупції та доброчесності на створення цих корисних інструментів для загальної стратегії громадських організацій, зазначені нижче три кроки в методологічному керівництві та розбудові потенціалу є корисними:
Незважаючи на те, що роль і методологічне керівництво уповноважених осіб залишаються важливими, для забезпечення внутрішнього управління ризиками та контролю (див. Главу 5) і стратегічного розвитку структури доброчесності в державних організаціях, процес управління ризиками в кінцевому рахунку має бути відповідальністю керівництва. Це зніме навантаження з уповноважених осіб щодо виконання завдань, пов’язаних із внутрішнім аудитом та контролем, на додаток до інших завдань. Натомість вони повинні мати стратегічний нагляд за структурою організаційної доброчесності та тим, як зробити її корисною для досягнення загальних стратегічних цілей громадської організації чи муніципалітету.
Інтегрувати запобігання та управління конфліктом інтересів (КІ) у певному секторі в оцінку корупційних ризиків і плани боротьби з корупцією в державних організаціях. Системний аналіз широко поширених ситуацій, пов’язаних із випадковими КІ, може виявити секторальні ризики, а також мати превентивний ефект за належного управління (див. Главу 2).
Усунення прогалин у знаннях і навичках щодо інструментів публічної доброчесності, які використовуються в організаційному плані боротьби з корупцією та доброчесності. Наразі розвиток спроможності зосереджено на навчанні роботі з корупційними ризиками. Враховуючи правову базу більшості уповноважених осіб, реагування на корупційні ризики часто зосереджено на пропозиціях щодо внесення змін до нормативної бази, зменшення свободи дій шляхом посилення контролю та подібних заходів. Однак існує значна відмінність у підходах та інструментах, окрім законодавчих змін, які можуть посилити публічну доброчесність в організаціях. Програми навчання повинні розглядати цю різноманітність, систематично зосереджуючи увагу на тому, як вибрати належні інструменти доброчесності, враховуючи при цьому визначений каталог корупційних ризиків.
1.4.3. Україна може й надалі зміцнювати систему публічної доброчесності в органах місцевого самоврядування (ОМС), покращуючи координацію пов’язаних із доброчесністю функцій між органами місцевого самоврядування та іншими рівнями управління та створюючи регіональні відділення НАЗК для підтримки спроможності органів місцевого самоврядування щодо доброчесності.
При призначенні обов’язків щодо доброчесності на місцевому рівні необхідно враховувати кілька питань. З одного боку, органи місцевого самоврядування стикаються з особливими ризиками доброчесності: ситуації конфлікту інтересів, наприклад, більш імовірні через близькість до громади, а сімейні та мережеві зв’язки є типовою характеристикою операційного середовища. З іншого боку, органи місцевого самоврядування можуть зіткнутися з обмеженнями людських, фінансових і технічних ресурсів, що ускладнює розподіл відповідальності за виконання всіх функцій на установу, підрозділ або особу (ОЕСР, 2020[10]).
Реформа децентралізації в Україні з 2015 по 2020 рік призвела до створення органів місцевого самоврядування або громад. Понад 12 000 адміністративних одиниць були об’єднані в 1 470 функціональних громад із збільшенням політичних повноважень (наприклад, освіта, охорона здоров’я, соціальні послуги) та більшими фінансовими ресурсами (60% податку на доходи приватних осіб виділяється громадам)6. Однією з цілей реформи було зменшення рівня корупції та підвищення суспільної підзвітності шляхом наближення процесу прийняття рішень до громадян. Дослідження показують, що довіра об’єднаних громад зросла (Arends et al., 2023[55]). Деякі громади започаткували заходи публічної доброчесності ще до того, як такі зобов’язання стали обов’язковими (наприклад, використання платформи ProZorro.Sale для прозорих державних аукціонів) (Keudel, Grimes and Huss, 2023[48]). В умовах війни громади виявилися основою стійкості суспільства, оскільки вони продовжували надавати державні послуги, водночас демонструючи відданість принципам публічної доброчесності, незважаючи на воєнний стан (Keudel and Huss, 2024[56]). Деякі останні розробки включають таке:
Хоча ЗЗК не зобов'язує муніципалітети мати антикорупційні програми, НАЗК заохочує та підтримує такі ініціативи. Асоціація міст України визначає муніципальні плани доброчесності як «стратегічний документ, який показує шлях на шляху до прозорої, підзвітної та ефективної роботи місцевого самоврядування» (Association of Ukrainian Cities, n.d.[57]). Вона спрямована на запобігання корупції, підвищення довіри громадян, сприяння економічному розвитку та забезпечення ефективного використання державних ресурсів. В Асоціації міст України наголошують, що муніципальні плани доброчесності «це не формальність, а крок до загального покращення громади». Асоціація міст України надає Посібник для муніципальних планів доброчесності (Association of Ukrainian Cities, 2024[58]) а Мінвідродження надає методологію оцінки корупційних ризиків на місцевому рівні влади. Обидва вони підтримуються проєктами міжнародної технічної допомоги.
Функції зовнішнього аудиту громад наразі здійснюють Рахункова палата України (РПУ) – вищий орган фінансового контролю – та Державна аудиторська служба (ДАС) при Уряді України. Сфера відповідальності РПУ за незалежний зовнішній аудит на місцевому рівні є новою для РПУ після реформування закону 2024 року та ще має бути впроваджена (див. Главу 5).
Кілька законодавчих змін у 2023 та 2024 роках, спрямованих на покращення культури доброчесності, зокрема положення щодо конфлікту інтересів для місцевих органів влади, посилення меритократії та прозорості процедур найму на державну службу на місцевому рівні, покращення етичних принципів (див. Главу 2). Щоб підтримати зусилля з розбудови культури доброчесності, кілька ініціатив колективних дій виявилися успішними, як-от Декларація доброчесності, підписана понад 40 громадами станом на 2024 рік, коаліція Доброчесних громад, участь в Індексі прозорих міст.
Концепція Цифрова екосистема для підзвітного управління відновленням (DREAM)7 розроблена за підтримки коаліції громадянського суспільства RISE Ukraine. Функціонал системи розроблено ГО «Відкрите контрактне партнерство» за підтримки міжнародної технічної допомоги та передано Міністерству розвитку громад та територій України. Він використовується в рамках Державного агентства з питань відновлення та розвитку інфраструктури України для підтримки, серед іншого, органів місцевого самоврядування у прозорих та підзвітних процесах реконструкції. DREAM використовують понад 1 200 органів місцевого самоврядування, міністерств та всі регіональні військові адміністрації країни.
Тим не менш, основні корупційні ризики в громадах пов'язані з поточними процесами реконструкції та обслуговування інфраструктури. Водночас існує проблема спроможності та досвіду для забезпечення доброчесності у великих проєктах реконструкції. Наприклад, хоча багато громад дотримуються правила наявності уповноважених осіб із запобігання корупції, лише 7% таких уповноважених осіб працюють повний робочий день (Keudel, 2025[49]). Досить небагато громад мають необхідний потенціал і навчений персонал для проведення внутрішнього аудиту. Зовнішні аудити також стикаються з проблемами достатнього персоналу для проведення необхідних зовнішніх аудитів і забезпечення дотримання рекомендацій. Використання DREAM є відносно новим і тому не має необхідної законодавчої бази для обов’язкового та узгодженого використання громадами.
Ефективний підхід до публічної доброчесності в органах місцевого самоврядування вимагає від місцевих органів влади зважити обмеження своїх можливостей та ризики доброчесності та відповідно розподілити обов’язки. Щонайменше мають бути встановлені спеціальні процеси для управління конфліктом інтересів і основних функцій внутрішнього контролю. Оскільки додаткові функції можуть бути надто ресурсомісткими для виконання в кожному муніципалітеті, може бути доцільним призначити деякі функції доброчесності на регіональному чи національному рівнях. Наприклад, вже наявний механізм подання інформаторів на регіональному рівні може також охоплювати органи місцевого самоврядування. Використання формальних і неформальних мереж, як на горизонтальному, так і на вертикальному рівнях, також може допомогти визначити, де повинні бути розподілені обов’язки. Головне, щоб незалежно від рівня уряду чітко розподілити відповідальність за функції доброчесності (OECD, 2020[10]).
НАЗК може розширити підтримку місцевих органів влади. Під час підготовки цього звіту місцеві учасники у Львові зазначили, що методологічне керівництво, координація та дорадча діяльність НАЗК допомагають органам місцевого самоврядування розбудовувати власні системи публічної доброчесності. Отже, НАЗК має розглянути можливість створення територіальних відділень. ЗЗК передбачає можливість створення до шести відділень НАЗК у різних регіонах України, але досі жодного не створено. Регіональні відділення НАЗК можуть слугувати з метою розбудови спроможності та надавати підтримку уповноваженим особам щодо запобігання та управління конфліктом інтересів, оцінки корупційних ризиків, розробки муніципальних планів доброчесності та підвищення обізнаності громадськості. Крім того, такі регіональні відділення могли б служити метою демонстрації стійкості НАЗК під час війни, що триває.
Правова та інституційна база доброчесності в Україні
Україна могла б і далі зміцнювати свою надійну нормативно-правову базу, розвиваючи культуру, засновану на цінностях, що виходить за рамки дотримання вимог.
Україна має добре розвинену інституційну систему, яка охоплює всі функції доброчесності. Проте спеціалізовані антикорупційні органи потребують більше ресурсів, звичайна правоохоронна система потребує покращення підзвітності, а органи зовнішнього контролю мають бути тісніше інтегровані в загальну систему.
Стратегія публічної доброчесності
Україна могла б посилити міжінституційний робочий підхід у циклі антикорупційної політики, щоб забезпечити прихильність і залучення ключових зацікавлених сторін до ефективної та безперервної стратегії публічної доброчесності.
НАЗК розробило декілька механізмів визначення пріоритетів для усунення прогалин у реалізації Стратегії, які мають бути протестовані та вдосконалені під час реалізації поточної Стратегії та застосовані до наступної Стратегії.
НАЗК могло б підготувати та оприлюднити Національну доповідь про ефективність реалізації державної антикорупційної політики, надавши висновки міжінституційному органу для інформування про розробку майбутньої Стратегії та забезпечення наступності.
Впровадження публічної доброчесності в сектори та органи місцевого самоврядування
НАЗК могло б продовжити координацію уповноважених осіб з питань запобігання корупції в громадських організаціях та посилити їх роль у загальній системі публічної доброчесності.
НАЗК може переглянути методологічний підхід до розробки антикорупційних програм, перейшовши з вузького фокусу на пом’якшення корупційних ризиків на стратегічну структуру доброчесності та посиливши розбудову спроможності щодо різноманітних інструментів публічної доброчесності.
Україна могла б і далі зміцнювати систему публічної доброчесності в органах місцевого самоврядування (ОМС), покращуючи координацію пов’язаних із доброчесністю функцій між органами місцевого самоврядування та іншими рівнями управління та створюючи регіональні відділення НАЗК для підтримки спроможності органів місцевого самоврядування щодо доброчесності.
Бібліографія
[19] Accounting Chamber of Ukraine (2024), “Important steps to improve the efficiency of management of seized assets: The Accounting Chamber conducted an audit of ARMA”, Accounting Chamber of Ukraine, Kyiv, Ukraine, https://rp.gov.ua/PressCenter/News/?id=2309&lang=ukr.
[55] Arends, H. et al. (2023), “Decentralization and trust in government: Quasi-experimental evidence from Ukraine”, Journal of Comparative Economics, Vol. 51/4, pp. 1356–1365, https://doi.org/10.1016/j.jce.2023.08.002.
[58] Association of Ukrainian Cities (2024), Handbook for Municipal Integrity Plans, https://www.integrity.auc.org.ua/wp-content/uploads/2024/05/%D0%92%D0%B8%D0%B4%D0%B0%D0%BD%D0%BD%D1%8F-1-%D0%9C%D0%A3%D0%9D%D0%86%D0%A6%D0%98%D0%9F%D0%90%D0%9B%D0%AC%D0%9D%D0%86-%D0%9F%D0%9B%D0%90%D0%9D%D0%98-%D0%94%D0%9E%D0%91%D0%A0%D0%9E%D0%A7%D0%95%D0%.
[57] Association of Ukrainian Cities (n.d.), Municipal Integrity Plan, https://www.integrity.auc.org.ua/municipal-plan-honesty/.
[33] Business Ombudsman Council (2023), System Recommendations, https://boi.org.ua/reports/systemni-rekomendacziyi/.
[43] Cabinet of Ministers of Ukraine (2024), Decree dated October 18, 2024 No. 1194, on Amendments to the State Anti-Corruption Program for 2023-2025, https://www.kmu.gov.ua/npas/pro-vnesennia-zmin-do-derzhavnoi-antykoruptsiinoi-prohramy-na-20232025-r-a1194.
[17] Cabinet of Ministers of Ukraine (2023), Activities of the Commission for the Independent Assessment of the Effectiveness of the National Agency for the Prevention of Corruption, https://www.kmu.gov.ua/gromadskosti/diyalnist-komisiyi-z-provedennya-nezalezhnoyi-ocinki-efektivnosti-diyalnosti-nacionalnogo-agentstva-z-pitan-zapobigannya-korupciyi.
[18] Cabinet of Ministers of Ukraine (n.d.), Activities of the Commission for Conducting an External Independent Assessment (Audit) of the Effectiveness of the Activities of the National Anti-Corruption Bureau, https://www.kmu.gov.ua/gromadskosti/diialnist-komisii-z-provedennia-zovnishnoi-nezalezhnoi-otsinky-audytu-efektyvnosti-diialnosti-natsionalnoho-antykoruptsiinoho-biuro.
[2] Dalton, D. (2023), The Ukrainian Oligarchy After the Euromaidan: How Ukraine’s Political Economy Regime Survived the Crisis, Ibidem-Verlag.
[31] Economic Security Bureau of Ukraine (n.d.), Public Control Council, https://esbu.gov.ua/en/for-the-public1/public-control-council.
[8] ENGAGE (2024), National Corruption Perceptions and Experience Poll, https://engage.org.ua/eng/national-corruption-perceptions-and-experience-poll-2024/.
[38] EUACI (2019), Analytical Report on the Implementation of the Anti-Corruption Strategy for 2014-2017 and the State Program for implementation of the Principles of the Strategy, European Union Anti-Сorruption Initiative, https://nazk.gov.ua/wp-content/uploads/2021/02/2.1.-Assessment-Implem-UKR-1-2014-2017.pdf.
[42] European Commission (2023), Handbook of Good Practices in the Fight against Corruption, Publications Office of the European Union, https://doi.org/10.2837/575157.
[15] European Commission (2023), Ukraine 2023 Report (2023 Communication on EU Enlargement policy).
[5] Havrylyshyn, O. (2017), The Political Economy of Independent Ukraine: Slow Starts, False Starts, and a Last Chance?, Palgrave Macmillan.
[23] High Council of Justice (2023), “The Supreme Court of Justice increased the number of judges of the High Anti-Corruption Court”, https://hcj.gov.ua/news/vrp-zbilshyla-chyselnist-suddiv-vyshchogo-antykorupciynogo-sudu.
[4] Karklins, R. (2005), The System Made Me Do It: Corruption in Post-communist Societies, M.E. Sharpe.
[49] Keudel, O. (2025), Advancing Anti-corruption Capacity in Ukraine’s Local Self-government, https://www.u4.no/publications/anti-corruption-capacity-in-ukraine-s-local-self-government/fullversion.
[48] Keudel, O., M. Grimes and O. Huss (2023), “Political will for anti-corruption reform”, QoG Working Paper Series, No. 3, Quality of Government Institute, https://www.gu.se/sites/default/files/2023-03/2023_3_Keudel_Grimes_Huss_0.pdf.
[56] Keudel, O. and O. Huss (2024), “Polycentric governance in practice: The case of Ukraine’s decentralised crisis response during the Russo-Ukrainian war”, Journal of Public Finance and Public Choice, Vol. 39/1, pp. 10–35, https://doi.org/10.1332/25156918Y2023D000000002.
[7] NACP (2024), Corruption Index of Spheres of Social Life, National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine, https://dap.nazk.gov.ua/uploads/osr-29/zahid-36/sources/808-1070118744-671f977ddc897.pdf.
[50] NACP (2024), Evaluation of the Effectiveness of the Authorized Persons, National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine, https://antycorportal.nazk.gov.ua/efficiency-evaluation/.
[46] NACP (2024), Method of Determining the Index of Corruption of the Spheres of Public Life, National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine, https://dap.nazk.gov.ua/uploads/osr-29/zahid-36/sources/808-1144807137-671f977ddb1b2.pdf.
[41] NACP (2024), Regulations on the Coordinating Working Group on Anti-Corruption Policy approved by NACP Order no. 123 of 22 May 2024, National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine, https://dap.nazk.gov.ua/uploads/osr-18/zahid-1066/zahid-progress-4905/organ-148/566-224319326-668fd1441d8eb.pdf.
[44] NACP (2024), “The Government has made amendments to the State Anti-Corruption Program for 2023-2025”, National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine, https://nazk.gov.ua/uk/novyny/uryad-vnis-zminy-do-derzhavnoi-antykoruptsiynoi-programy-na-2023-2025-roky/.
[45] NACP (2023), Key Indicators for 2023, National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine, https://dap.nazk.gov.ua/kpi/.
[40] NACP (2023), Regulation about the Sectoral Working Group on Digitalisation, National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine.
[53] NACP (2022), Corruption Risk Management Methodology, National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine, https://antycorportal.nazk.gov.ua/images/data/bazovi-znanna/korisni-materiali/upravlinna-korupcijnimi-rizikami-ta-mehanizm-pogodzenna-nazk-antikorupcijnih-program.pdf.
[34] NACP (2022), Improving the Efficiency of the System of Preventing and Combating Corruption, National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine, https://nazk.gov.ua/wp-content/uploads/2022/10/1.1.-Opys-problem_antykorpolityka.docx.
[52] NACP (2021), Order no. 830/21, 28.12.2021, on Improving the Corruption Risk Management Process, National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0219-22#Text.
[36] NACP (2020), Comparison Table for the Draft Anti-corruption Strategy for 2020-2024, National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine, https://nazk.gov.ua/wp-content/uploads/2020/09/NAZK-Porivnyalna-tablytsya-do-proektu-Antykoruptsijnoyi-strategiyi-na-2020-2024-roky.pdf.
[37] NACP (2017), National Report on the Implementation of the Principles of the Anti-corruption Policy in 2017, National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine, https://nazk.gov.ua/wp-content/uploads/2019/06/Natsdopovid-2017.pdf.
[39] NACP (n.d.), Analysis of the Implementation of DAP Measures by Individual Government Bodies, Enterprises, Institutions and Organizations, National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine, https://dap.nazk.gov.ua/analys/.
[54] NACP (n.d.), Analytical Study of the Current State and Development Prospects of the Institute of Anti-corruption Commissioners, National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine, https://antycorportal.nazk.gov.ua/uploads/efektyvnist-upovnovazhenyh/analitychne-doslidzhennya.pdf?fbclid=IwY2xjawIDtudleHRuA2FlbQIxMAABHdjPlqv8EWSJMrpdI9sJBXRkDg-vWG51KlmKln9i31n7lJKgdkKTC2cAPA_aem_tsjymVQZvRUlFKKmQHbhyg.
[35] NACP (n.d.), Anti-Corruption Strategy, National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine, https://nazk.gov.ua/uk/antykoruptsijna-strategiya/.
[32] NACP (n.d.), Corruption Risks Catalogue, National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine, https://antycorportal.nazk.gov.ua/en/risks/.
[51] NACP (n.d.), Integrity Portal, National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine, https://antycorportal.nazk.gov.ua/.
[14] NACP (n.d.), Statistical Information on the Results of the Work of Specially Authorised Entities in the Field of Combating Corruption and Other State Bodies, National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine, https://dap.nazk.gov.ua/kpi/info/1/.
[9] OECD (2024), Anti-Corruption and Integrity Outlook 2024, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/968587cd-en.
[11] OECD (2024), OECD Public Integrity Indicators Database, OECD Data Explorer, https://data-explorer.oecd.org/ (accessed on 5 November 2024).
[47] OECD (2021), Applying Evaluation Criteria Thoughtfully, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/543e84ed-en.
[10] OECD (2020), OECD Public Integrity Handbook, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/ac8ed8e8-en.
[1] OECD (2017), Recommendation of the Council on Public Integrity, OECD, Paris, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0435.
[13] OECD (2009), “Towards a sound integrity framework: Instruments, processes, structures and conditions for implementation”, SSRN Electronic Journal, https://www.researchgate.net/publication/281280788_Towards_a_sound_integrity_framework_instruments_processes_structures_and_conditions_for_implementation.
[3] Pleines, H. (2016), “Oligarchs and politics in Ukraine”, Demokratizatsiya: The Journal of Post-Soviet Democratization, Vol. 24/1, pp. 105–127.
[25] SBI (2023), Report on the Activities of the State Bureau of Investigation for 2023, State Bureau of Investigation, https://dbr.gov.ua/reports/kopiya-zvit-pro-diyalnist-derzhavnogo-byuro-rozsliduvan-za-2023-rik.
[30] SBI (n.d.), Public Control Council at the SBI, State Bureau of Investigation, https://dbr.gov.ua/en/rada-gromadskogo-kontrolyu.
[26] State Bureau of Investigation Public Council (2024), Conclusion of the Council of Public Control at the State Bureau of Investigation based on the Results of the Review of the 2023 Report of the SBI, https://dbr.gov.ua/assets/files/zvit/vusnovok-rhk-2023.pdf.
[27] TI Ukraine (2024), “TI Ukraine and coalition of CSOs release shadow report to the European Commission’s 2023 Report on Ukraine”, Transparency International Ukraine, Kyiv, Ukraine, https://ti-ukraine.org/en/news/ti-ukraine-and-coalition-of-csos-release-shadow-report-to-the-european-commission-s-2023-report-on-ukraine/.
[16] TI Ukraine (2023), “Capable, effective and independent: Analysis of anti-corruption agencies”, Transparency International Ukraine, Kyiv, Ukraine, https://ti-ukraine.org/en/research/capable-effective-and-independent-analysis-of-anti-corruption-agencies/.
[6] Transparency International (2023), Corruption Perceptions Index, https://www.transparency.org/en/cpi/2023.
[20] U4 (2020), Ukraine’s High Anti-Corruption Court, U4 Anti-Corruption Resource Centre, https://www.u4.no/publications/ukraines-high-anti-corruption-court.
[29] Verkhovna Rada of Ukraine (2024), Law on Amendments to Certain Legislative Acts of Ukraine Regarding Improvement of the Work of the Bureau of Economic Security of Ukraine 3840-IX, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/3840-20#Text.
[21] Verkhovna Rada of Ukraine (2023), On Amendments to Article 5 of the Law of Ukraine “On the National Anti-Corruption Bureau of Ukraine” on Strengthening the Institutional Capacity of the National Anti-Corruption Bureau of Ukraine, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/3502-IX#Text.
[12] Verkhovna Rada of Ukraine (2015), Law on Corruption Prevention 1700-VII, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/en/1700-18#top.
[28] Verkhovna Rada of Ukraine (2015), Law on National Police 580-VIII, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/580-19#Text.
[22] Verkhovna Rada of Ukraine (2014), Law on the Prosecutor’s Office, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1697-18#n115.
[24] Verkhovna Rada of Ukraine (2012), Criminal Procedure Code of Ukraine 4651-VI, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/4651-17/ed20240328#n2054.
← 2. Розмір предмета кримінального правопорушення, передбаченого статтями 354 (стосовно працівників юридичних осіб публічного права), 368, 369, 369-2 (активне та пасивне хабарництво) Кримінального кодексу України, у п'ятсот і більше разів перевищує розмір прожиткового мінімуму (близько 34 000 євро у 2024 році), а також предмет кримінального правопорушення або розмір шкоди, завданої кримінальними правопорушеннями, передбаченими статтями 191, 206-2, 209, 210, 211, 364, 410 Кримінального кодексу України, у дві тисячі і більше разів перевищує розмір прожиткового мінімуму (близько 135 000 євро у 2024 році).
← 3. Ст. 21 ЗЗК регулює залучення громадян до боротьби з корупцією, передбачаючи 20 днів для публічних консультацій щодо антикорупційних законопроєктів та рішень. Основними орієнтирами для розроблення та погодження проєктів нормативно-правових актів на міжвідомчому рівні є постанови Кабінету Міністрів України. Регламент встановлює механізм міжінституційних консультацій у статті 37, відповідно до статті 38 період консультацій має становити щонайменше 10 днів.
← 4. У Національній доповіді про реалізацію принципів антикорупційної політики у 2017 році обговорюється стан антикорупційної політики, проте вона не містить системної оцінки впливу Стратегії 2014–2017 років. Аналітичний звіт про реалізацію стратегії за 2019 рік було підготовлено за підтримки EUACI та із залученням зовнішніх експертів. Корисно поміркувати над уроками, отриманими з минулої Стратегії, проте оцінювання не відповідало заздалегідь визначеним критеріям.
← 6. З моменту повномасштабного вторгнення Росії уряд визначив додаткові 4% податку на доходи фізичних осіб для місцевого рівня (тобто зараз він залишається на рівні 64%).
← 7. Див. https://dream.gov.ua/en.