Покращення основних функцій управління інфраструктурою є життєво важливим для забезпечення ефективного управління інфраструктурними проєктами від етапу планування до виведення з експлуатації. Це включає як технічні елементи, характерні для життєвого циклу інфраструктури, так і міжгалузеві питання управління, які необхідно вирішити для успішної реалізації. Ключовою відмінністю цього розділу є те, що всі завдання є безпосередньо пов’язаними з інфраструктурою та належать до сфери відповідальності відповідних галузевих міністерств та підпорядкованих їм організацій-виконавців, таких як відомства у справах транспорту чи енергетики. Ці завдання передбачають виконання галузевих функцій, від оцінки потреб до управління активами, а також вирішення загальних проблем управління, таких як інституційна спроможність, управління ризиками та залучення зацікавлених сторін.
Огляд інфраструктурної політики України
3. Покращення основних функцій управління інфраструктурою
Copy link to 3. Покращення основних функцій управління інфраструктуроюВитяг
3.1. Оцінка потреб та стратегічне планування
Copy link to 3.1. Оцінка потреб та стратегічне планування3.1.1. Огляд
Україна перейшла від ліберальної моделі накопичення проєктів до підходу, що базується на правилах стратегічного планування та відбору публічних інвестицій. У нинішніх умовах планування та підготовка проєктів публічних інвестицій закріплені в Бюджетному кодексі, зокрема у статті 33-1 для державного рівня та статті 75-2 для регіонального та місцевого рівнів, і реалізуються через Постанову Кабінету Міністрів № 527 від 28 лютого 2025 року (Cabinet of Ministers of Ukraine, 2025[1]). Ці зміни мають важливе значення, оскільки вони змінюють логіку включення проєктів з відкритого формування пропозицій на фіскальний фільтр, перевірку готовності та управління портфелем (Cabinet of Ministers of Ukraine (CMU), 2024[2]).
Хоча нинішня практика все ще є перехідною, з регуляторної точки зору визначення пріоритетів більше не має залежати виключно від ситуативного просування проєктів. Воно дедалі більше формується під впливом поєднання стратегічної узгодженості, готовності до реалізації, фінансової доступності в межах середньострокових лімітів, ймовірного джерела надходження коштів та послідовності поточних і нових проєктів, а також, де це доречно, міркувань щодо відновлення, безпеки та узгодження з вимогами ЄС. Бюджетний кодекс тепер вимагає, щоб щонайменше 70% запланованого обсягу публічних інвестицій було спрямовано на продовження або завершення поточних проєктів, що є прямою спробою зменшити «зупинки» в інвестиціях та політично обумовлене поширення нових проєктів.
Отже, Єдиний проєктний конвеєр (ЄПК) слід розглядати як інструмент управління портфелем, що постійно розвивається, а не як простий реєстр. За даними Міністерства економіки, ЄПК є єдиним конвеєром проєктів та програм публічних інвестицій; згідно з RDNA5 він забезпечив більшу частину пріоритетних потреб у державних інвестиціях на 2026 рік. Це вже є прогресом, але ще не доказом повної порівнянності між ініціаторами та секторами. Ключовим аналітичним питанням є те, чи проєкти, що надходять до системи, є достатньо визначеними, оціненими та закріпленими за відповідальними особами, щоб виправдати обмежені зобов’язання щодо виділення коштів. (Government of Ukraine, World Bank, European Union, United Nations, 2026[3]).
Вкладка 3.1. Нові процедури для Єдиного проєктного конвеєра в Україні
Copy link to Вкладка 3.1. Нові процедури для Єдиного проєктного конвеєра в УкраїніРеформи публічних інвестицій в Україні до 2025 року запровадили більш чіткий механізм контролю за використанням бюджетних коштів та відбору проєктів. Постановою № 232 встановлено нову процедуру розподілу публічних інвестицій та створено міжвідомчу комісію під головуванням Міністра фінансів для прийняття рішень щодо розподілу бюджетних коштів між новими та поточними проєктами та програмами публічних інвестицій на трирічний період, що замінило попередню систему, передбачену Постановою № 571 від 2015 року (Cabinet of Ministers of Ukraine (CMU), 2025[4]). Постановою № 294, прийнятою того ж дня, було встановлено процедуру розробки та моніторингу середньострокового плану пріоритетних публічних інвестицій, що пов’язує рішення щодо портфеля проєктів більш безпосередньо з бюджетним календарем та середньостроковим фіскальним плануванням (Cabinet of Ministers of Ukraine, 2025[5]).
Важливість цієї реформи полягає не стільки в її процедурних деталях, скільки в дисципліні, яку вона покликана запровадити. Міністерства зобов’язані подавати переліки проєктів разом з інформацією щодо пріоритетності, готовності, термінів, вартості та джерел фінансування. Ці переліки потім перевіряються Міністерством фінансів на відповідність бюджетним обмеженням та бюджетним правилам, перш ніж міжвідомча комісія ухвалить остаточне рішення щодо того, які проєкти слід реалізовувати. Ця система також явно веде до безперервності: щонайменше 70% наявних ресурсів мають спрямовуватися на поточні проєкти, що обмежує тенденцію до започаткування нових ініціатив за рахунок завершення існуючих (Cabinet of Ministers of Ukraine (CMU), 2025[4]).
Нова процедура також дозволяє періодично коригувати портфель. Перелік проєктів переглядається двічі на рік, і проєкти, які істотно перевищують витрати, відстають від графіка або відхиляються від свого призначення, можуть бути переглянуті, а кошти потенційно перерозподілені на проєкти, які готові до реалізації та просуваються вчасно (Cabinet of Ministers of Ukraine (CMU), 2025[4]). Це є значним відхиленням від більш ліберальної моделі конвеєру, за якої проєкти могли залишатися в системі з обмеженими фіскальними викликами чи наслідками.
З точки зору стратегічного планування, ключовим моментом є те, що Україна тепер має більш формалізований механізм перетворення стратегічних пріоритетів у портфель проєктів з визначеними фінансовими рамками. Однак ефективність цього механізму залежатиме від якості попередньої оцінки потреб, концепцій проєктів та інформації про їх готовність. Більш суворий процес відбору може покращити дисципліну, але не може компенсувати слабку доказову базу на етапі включення до портфеля.
Джерело: Cabinet of Ministers of Ukraine (CMU) (2025[4]), CMU Resolution No. 232 (28 Feb 2025), Some issues of public investment distribution, https://ealegislation.com/document.fwx?rgn=165440; Cabinet of Ministers of Ukraine (2025[5]), Resolution No. 294 of 28 February 2025 on the approval of the procedure for developing and monitoring the medium-term plan of priority public investments of the state., https://zakon.rada.gov.ua/go/294-2025-%D0%BF
У рамках реалізації Дорожньої карти УПІ в Україні уряд наразі розробляє комплексну Процедуру УПІ для оптимізації державних капітальних видатків. Ця ініціатива має на меті забезпечити узгодженість публічних інвестицій з національними пріоритетами, підвищити ефективність та зміцнити довіру міжнародних партнерів. Методологія, запропонована в рамках цієї системи, охоплює шість ключових етапів: визначення цілей, ідентифікація та розробка, скринінг, оцінка, визначення пріоритетності та відбір, а також остаточне рішення щодо реалізації. Кожен етап гарантує, що проєкти відповідають національним цілям і стандартам здійсненності та проходять систематичну оцінку на предмет стратегічного впливу та ефективності. Методологія базується на інтегрованому підході, який визначає відбір проєктів на основі відповідності національним цілям як перший «критерій». Таким чином, проєкти повинні сприяти досягненню стратегічних цілей уряду.
Методологічна структура реформи на сьогодні є більш досконалою, ніж практика, що спостерігається у багатьох ініціаторів проєктів. Посібник з УПІ від липня 2025 року, який уряд надав громадам та іншим користувачам бюджету, згаданим у наданих користувачами матеріалах, визначає структуровану послідовність дій, що вимагає стратегічного обґрунтування, чіткого формулювання проблеми або потреби, аналізу поточного надання послуг та попиту, виявлення обмежень та ризиків, врахування сталого розвитку та інклюзивності, оцінки альтернатив, аналізу ринку та закупівель, а також фінансового обґрунтування. Отже, центральною проблемою є вже не відсутність рамки або розробка супровідних методологічних рекомендацій, а нерівномірна здатність застосовувати її послідовно та пропорційно, а також необхідність додаткового нарощування потенціалу для забезпечення впровадження реформи на місцях (ініціаторами проєктів).
Нова модель концептуально узгоджена з рекомендаціями ОЕСР щодо управління інфраструктурою та публічних інвестицій. У роботі ОЕСР підкреслюється, що раціональне планування інфраструктури вимагає ретельної оцінки поточних та майбутніх потреб, чіткого зв’язку з бюджетними асигнуваннями та джерелами фінансування, чіткої координації між рівнями влади, а також вибору та визначення пріоритетності проєктів на основі фактичних даних, а не ситуативного накопичення проєктів (OECD, 2020[6]). Вкладка3.2 наведено додаткові деталі щодо значення оцінки потреб в інфраструктурі, що відповідає міжнародним передовим практикам.
DREAM стає операційною цифровою основою цієї нової моделі планування (DREAM, 2026[7]). Правовий статус системи було зміцнено в січні 2025 року, коли уряд підтвердив, що єдиний державний портфель проєктів публічних інвестицій формуватиметься з використанням єдиної інформаційної системи на базі DREAM, а урядова звітність та надані користувачами матеріали свідчать про те, що система наразі використовується для середньострокових інвестиційних планів, підготовки проєктів та програм, оцінки, формування портфеля та моніторингу (Cabinet of Ministers of Ukraine (CMU), 2024[2]).
Хоча оцінка потреб переходить від описового підходу до моделі на основі фактичних даних, на практиці цей процес є нерівномірним. У галузевих документах визначаються прогалини у послугах та довгострокові цілі, а регіональні інструменти збирають пріоритети «знизу вгору» від громад. Кількісна оцінка покращується, але залишається непослідовною: базові показники та моделі попиту не впроваджуються систематично, а аналіз сценаріїв проводиться рідко. Там, де існують показники, вони часто визначають «тенденції до зростання/зниження», а не кількісні результати, пов’язані з витратами та етапами реалізації. Це послаблює стратегічне обґрунтування на початковому етапі проєкту та згладжує плюси та мінуси, коли досягаються верхні межі.
Вкладка 3.2. Роль оцінки потреб у стратегічному плануванні
Copy link to Вкладка 3.2. Роль оцінки потреб у стратегічному плануванніОцінка потреб – це не попереднє описове завдання. Це аналітичний процес, за допомогою якого уряди визначають, яка проблема у сфері послуг існує, де вона існує, на кого вона впливає, наскільки великим є розрив, які існують варіанти її вирішення та чи взагалі виправданий капітальний проєкт. У роботі ОЕСР це розглядається як основна умова раціонального управління інфраструктурою, оскільки слабка оцінка потреб спотворює весь інвестиційний цикл: вона послаблює визначення пріоритетів, сприяє накопиченню проєктів та знижує надійність подальшої оцінки, закупівель та реалізації. Тому раціональне стратегічне планування має узгоджувати пропозиції щодо інфраструктури з цілями розвитку, оцінювати поточний та майбутній попит, пов’язувати пріоритети з бюджетними асигнуваннями та джерелами надходження коштів, а також забезпечувати основу для обґрунтованого відбору проєктів та визначення їх пріоритетності.
Надійна оцінка потреб має містити щонайменше п’ять елементів. По-перше, вона має визначати прогалини в послугах з оперативної точки зору, такі як недостатня спроможність, низька надійність, відсутність доступу, порушення безпеки або вразливість до кліматичних змін. По-друге, вона має ґрунтуватися на даних про поточний та майбутній попит, включаючи минулі тенденції використання, демографічні та економічні прогнози, а також, за необхідності, територіальну або мережеву діагностику. По-третє, вона має бути специфічною для конкретного місця, оскільки інфраструктурні потреби різняться залежно від території та сектору. По-четверте, вона має перевіряти альтернативи, включаючи реконструкцію, краще використання існуючих активів, заходи з управління попитом та поетапні заходи реагування, а не припускати, що новий капітальний проєкт є єдиним рішенням. По-п’яте, вона має бути пов’язана з фіскальним реалізмом та визначенням пріоритетів, щоб стратегічне планування не перетворилося на перелік бажаних, але недоступних проєктів.
В Україні стратегії зазвичай містять опис основних проблем, які стратегія планує вирішити, та цілей, яких вона планує досягти. Однак оцінка потреб залишається нерівномірною і часто є слабшою, ніж опис стану сектору, амбіцій реформ та цілей зовнішньої гармонізації. Деякі дані використовуються для опису сучасного стану в певному секторі, а не для виявлення вузьких місць. Водночас Україна має низку зовнішніх орієнтирів / цілей, яких вона має досягти в рамках процесу інтеграції з ЄС. Таким чином, в стратегічних документах обов’язково дотримуються пропозицій звітів ЄС-Україна, плану Ukraine Facility, а в плані монетарної та фіскальної політики – програми МВФ. Наприклад, Стратегія розвитку транспортної галузі передбачає розвиток транс’європейських транспортних коридорів та запровадження регулювання природних монополій у транспортній сфері відповідно до стандартів ЄС. Крім того, усі стратегії розглядають питання інклюзивності та зміни клімату (енергоефективності). Таким чином, з одного боку, обмежений простір для маневру, а з іншого, обмежені можливості щодо збору та обробки необхідних даних не дозволяють уряду України провести належну оцінку потреб. Деяка зворотна інформація збирається під час громадського обговорення проєктів стратегій: НУО з відповідної галузі зазвичай можуть вказати, які проблеми є важливішими за інші.
Джерело: OECD (2020[6]), Recommendation of the Council on the Governance of Infrastructure, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0460;OECD Mission to Ukraine, July 2025.
3.1.2. Виклики
У цьому розділі визначено чотири основні виклики: дублювання інструментів планування, недостатній рівень перетворення стратегії у проєкти, готові до інвестування, нерівномірні можливості на етапі підготовки проєктів та неповна прозорість щодо визначення пріоритетів і дотримання дисципліни у формуванні портфеля проєктів. Перша проблема полягає в тому, що інструментів стратегічного планування та планування відновлення залишається багато, і вони частково дублюють один одного, особливо на національному, регіональному та місцевому рівнях. Як наслідок, шлях від визначення потреб до включення проєкту до конвеєра залишається більш перевантаженим і менш чітко окресленим, ніж передбачає модель реформ.
Недостатнє перетворення стратегічних намірів на кількісно визначені прогалини у послугах, надійні концепції проєктів та здійсненні портфелі є однією з основних проблем, з якими стикається Україна у цій сфері. Стратегічне планування має визначати потреби інфраструктури, пов’язувати їх із бюджетними асигнуваннями та джерелами надходження коштів, а також підтримувати вибір проєктів на основі фактичних даних. Натомість багато українських стратегічних документів досі частіше описують загальні умови у секторі, зобов’язання щодо реформ та бажані напрямки руху, ніж визначають вузькі місця, кількісно оцінюють дефіцит послуг, порівнюють варіанти в умовах бюджетних обмежень або конкретизують послідовність заходів, необхідних для усунення прогалин.
Це впливає на галузеві та муніципальні практики оцінки потреб та планування, а не лише на абстрактну інституційну структуру. Аудити галузевих програм та проєктів часто виявляють, що стратегічні документи містять слабке визначення заходів з реалізації, супровідні плани відсутні, а галузеве моделювання та документи інтегрованого планування, де це доречно, використовуються в обмеженому обсязі. Це свідчить про те, що планування залишається надто відірваним від логіки проєктів, придатних для інвестування, та просторово узгодженого визначення пріоритетів.
Отже, вузьке місце перемістилося від створення проєктного конвеєра до його надійності. Програми DREAM та ЄПК підвищили рівень прозорості та покращили процес спільного прийому заявок. Водночас у звіті RDNA5 зазначається, що через різну готовність портфелів, непослідовність критеріїв та фрагментованість інформації місцеві й регіональні проєкти потрапили до пріоритетів на 2026 рік лише через національні програми. Це чітко сигналізує, що прозорість забезпечувалася швидше, ніж порівнянність, а система все ще має труднощі з перетворенням великої кількості концепцій на дієвий конвеєр, справді готовий до прийняття рішень. (Government of Ukraine, World Bank, European Union, United Nations, 2026[3]).
Ще одна проблема стосується потенціалу підготовки проєктів з боку пропозиції. Менші громади та слабші спонсори часто стикаються з високими витратами та обмеженим доступом до технічних знань, необхідних для входження до конвеєра на рівних умовах. Навіть там, де існує офіційний доступ до DREAM, надійне входження до конвеєра все ще залежить від того, чи є можливість мобілізувати економістів, інженерів, фахівців з охорони довкілля, проєктні бюро та підтримку з підготовки проєктів у достатньому обсязі та з належною якістю.
Таким чином, стратегічне планування залишається недостатньо пов’язаним із потенціалом підготовки проєктів, що створює перешкоди для доступу до проєктного конвеєра. У RDNA5 чітко зазначено, що масштабне відновлення залежить від готових до реалізації проєктів та використання механізмів підготовки проєктів, проте загальна картина реформ показує, що багато громад все ще стикаються з високими витратами на документацію щодо вартості проєктів, матеріали з техніко-економічного обґрунтування та супровідні дослідження. Це означає, що входження до проєктного конвеєра може відображати адміністративну та фінансову готовність настільки ж, наскільки й об’єктивну інфраструктурну потребу (Government of Ukraine, World Bank, European Union, United Nations, 2026[3]).
Ця проблема зберігається, незважаючи на розширення навчання та інформаційно-роз’яснювальної роботи в рамках реформи. У RDNA5 зазначається, що місцеві та регіональні проєкти все ще оцінюються та інтегруються в галузеві та національні програми, а остаточна кількість проєктів, що відповідають критеріям, та потреби у фінансуванні продовжуватимуть змінюватися (Government of Ukraine, World Bank, European Union, United Nations, 2026[3]). Згідно з повідомленням Міністерства розвитку, сім регіональних заходів охопили понад 3 500 учасників, а понад 470 представників пройшли навчання за методологією «Моделі п’яти кейсів». Тому підготовку проєктів слід розглядати як частину завдання стратегічного планування, а не як технічне питання на подальшому етапі. Якщо включення проєкту залежить від дорогої та технічно складної документації, при формуванні проєктного конвеєра і надалі надаватиметься перевага адміністративній готовності над об’єктивною потребою.
Тому підготовку проєктів слід розглядати як частину завдання стратегічного планування, а не як технічне питання на пізнішому етапі. Довіра до проєктного конвеєра залежить від того, чи можуть спонсори фінансувати та забезпечити підготовчу роботу, необхідну для перетворення заявленої потреби на концепцію, яку можна перевірити з технічної та фінансової точок зору. Для більших або складніших пропозицій щодо інфраструктури це означає доступ до належним чином визначених робіт з техніко-економічного обґрунтування, раннього інженерного вкладу, досліджень на місці, де це доречно, та реалістичних попередніх розрахунків витрат, а не лише до записок із пропозиціями щодо проєктів. Нові механізми підготовки проєктів в Україні, що розвиваються під егідою Агенції з питань підтримки державно-приватного партнерства, є корисним відправним пунктом, але ширший контекст відбудови вказує на необхідність більш широкої підтримки процесу підготовки, яка також може слугувати для проєктних конвеєрів, що фінансуються донорами, та на місцевому і регіональному рівні. Без цього DREAM може покращити видимість потреб швидше, ніж держава покращить якість та порівнянність проєктів, що надходять до системи.
Асиметрія потенціалу між рівнями влади продовжує спотворювати стратегічне представництво у проєктному конвеєрі. Якість інвестицій значною мірою залежить від координації та спроможності на всіх рівнях влади, а матеріали щодо реформ в Україні вказують на проблеми з кадрами, плинність кадрів, поширення шаблонів та посилення формальних вимог, яким значно складніше відповідати меншим місцевим органам влади (Ministry for Development of Communities and Territories of Ukraine, 2025[8]). Це зміщує конвеєр на ті юрисдикції, які вже мають більший потенціал у сфері документації або доступ до донорів, а не обов’язково на ті, що мають найгостріший дефіцит коштів на інфраструктуру (OECD, 2025[9]).
Система планування ще не повністю інтегрована між каналами портфеля, ідентифікаторами та механізмами контролю на пізніших етапах. RDNA5 розрізняє проєкти ЄПК та програми в рамках Стратегії розвитку України до 2025 року та окремий набір ініціатив, що не входять до ЄПК, тоді як офіційні повідомлення про реформи свідчать, що держава все ще перебуває в процесі формування цифрової та процедурної основи, яка поєднуватиме планування, бюджетування та реалізацію (Government of Ukraine, World Bank, European Union, United Nations, 2026[3]). В результаті Україна наразі має більшу прозорість щодо того, що є в системі, ніж аналітичний контроль над тим, як стратегія, стан портфеля, бюджетні рішення та результати реалізації взаємопов’язані (Cabinet of Ministers of Ukraine, 2025[10]).
Крім того, реформа починає досягати громад, але потенціал на регіональному та місцевому рівні залишається нерівномірним. Згідно з RDNA5, на початок 2026 року всі 24 області та понад 895 громад затвердили середньострокові інвестиційні плани та ЄПК. В паралельному звіті Міністерства розвитку громад та територій зазначається, що сім регіональних заходів охопили понад 3 500 учасників і що понад 470 представників пройшли навчання за методологією «Моделі п’яти кейсів» (Ministry for Development of Communities and Territories of Ukraine, 2025[11]), що є серйозним мобілізаційним зусиллям, але воно ще не замінює стійкого потенціалу планування на всіх територіях. Досвід регіонального та місцевого рівня показує, що вузьким місцем є не лише цифровий доступ до конвеєра, а й вартість та складність підготовки прийнятної проєктної документації. Ця проблема з потенціалом вже помітна у відгуках громад щодо того, як нова система працює на практиці. Вкладка3.3 ілюструє, як тягар документації та витрати на підготовку можуть спотворювати доступ до конвеєра на регіональному та місцевому рівні.
Вкладка 3.3. Відгуки на регіональному та місцевому рівні щодо доступу до проєктного конвеєра та потенціалу з підготовки проєктів
Copy link to Вкладка 3.3. Відгуки на регіональному та місцевому рівні щодо доступу до проєктного конвеєра та потенціалу з підготовки проєктівРеформа УПІ в Україні впроваджується шляхом регулярної взаємодії між Міністерством розвитку громад та територій і громадами, включаючи інформаційно-роз’яснювальну роботу та зміцнення потенціалу щодо практичних наслідків нової системи. Відгуки, отримані в ході цих обговорень, свідчать про те, що на регіональному та місцевому рівні основною проблемою є не лише питання розуміння правил визначення пріоритетності, а й виконання вимог щодо документації, необхідної для включення до конвеєра та просування по ньому. Деякі громади запитували, чому їхні проєкти отримують низький пріоритет, тоді як центральні органи влади наголошували, що критерії визначення пріоритетності вже закріплені в законодавстві і що проєкти розглядаються обласними адміністраціями та іншими органами, перш ніж потрапити до Стратегічної інвестиційної ради.
Більш структурною проблемою є потенціал з підготовки проєктів. Громади повідомляють, що підготовка документації щодо вартості проєктів та відповідних технічних матеріалів часто є надто дорогою та технічно складною, особливо для менших проєктів або заявок на гранти. Оскільки ці документи є обов’язковими згідно з законодавством у сфері будівництва та містобудування, слабші місцеві органи влади можуть мати труднощі з поданням проєктів навіть там, де потреби є гострими (Verkhovna Rada of Ukraine, 2009[12]; 2011[13]). Це дає практичну перевагу для тих юрисдикцій, які вже мають підтримку донорів, сильніший внутрішній потенціал або доступ до спеціалізованих проєктних бюро.
Цей відгук ілюструє більш загальну проблему нової системи планування. Формальна прозорість критеріїв є необхідною, але недостатньою. Якщо включення проєкту залежить від дорогої та технічно складної документації, в процесі може все одно надаватися перевага адміністративній готовності над об’єктивною потребою. У цьому сенсі відгуки від регіонального та місцевого рівня підкріплюють аргументи на користь посилення підтримки на етапі підготовки проєктів, пропорційних вимог до документації та більш диференційованої моделі підтримки регіонального та місцевого рівня.
Джерело: Information provided by the OECD Kyiv Office.
3.1.3. Рекомендації
Зараз Україні необхідно перейти від простої видимості конвеєра до забезпечення його надійності. Це вимагає підходу до оцінки потреб як до практичного інструменту відбору, а не як до описового вступу до розробки проєктів, що, у свою чергу, означає необхідність наявності мінімальної доказової бази для включення проєкту до конвеєра публічних інвестиційних проєктів: кількісних базових показників, прогнозів попиту або використання (за необхідності), діагностики території чи мережі, чіткого визначення вузьких місць, які необхідно усунути, основних розглянутих альтернатив, а також принаймні орієнтовного опису поточних витрат та наслідків реалізації. Нещодавня співпраця між Урядом України та Міжнародною транспортною моделлю (ITF) дозволяє створити основу того, як транспортне моделювання може допомогти у просуванні цієї рекомендації.
Вкладка 3.4. Роль транспортного моделювання в оцінці та тестуванні варіантів
Copy link to Вкладка 3.4. Роль транспортного моделювання в оцінці та тестуванні варіантівТранспортне моделювання є критично важливим компонентом для оцінки варіантів відновлення в умовах високої невизначеності у післявоєнній Україні. Воно дозволяє отримати оцінки майбутнього транспортного попиту та ефективності системи за альтернативних сценаріїв розвитку інфраструктури та політики. Однак, з огляду на масштаби переміщень населення та невизначеність щодо економічного відновлення, традиційні підходи до моделювання, засновані на фіксованих базових припущеннях, навряд чи дадуть надійні результати. Натомість Україні було б корисно застосувати стратегічний, сценарний підхід, за якого досліджується низка ймовірних варіантів майбутнього та надається підтримка у визначенні інвестицій, що не викликають сумнівів і дають хороші результати за різних шляхів відновлення.
Незважаючи на свою важливість, застосування транспортного моделювання в Україні залишається обмеженим моделями містобудівного та проєктного рівнів. У великих містах, таких як Київ та Львів, було розроблено мікросимуляційні моделі для підтримки прийняття рішень на місцевому рівні, тоді як моделі для конкретних проєктів, часто розроблені академічними установами або консультантами, використовувалися для оцінки альтернативних проєктів інфраструктури.
У період з 2018 по 2024 рік Європейський Союз підтримував розробку Національної транспортної моделі для забезпечення планування масштабних інвестицій та підготовки Національного генерального плану розвитку транспорту. Однак обмежені технічні можливості, фрагментовані системи даних та відсутність інституціоналізованих вимог до моделювання в уряді стримували її систематичне впровадження. Як наслідок, транспортне моделювання ще не інтегровано послідовно в процеси оцінки, що послаблює доказову базу для визначення пріоритетності інвестицій.
Останні ініціативи починають вирішувати ці прогалини. У 2025 році Міжнародний транспортний форум через Групу спільних інтересів з питань транспорту в Україні (CIG4U) започаткував програму з розбудови потенціалу для посилення експертних знань у сфері транспортного моделювання в муніципальних та національних адміністраціях. Це включає технічні семінари, поширення найкращих міжнародних практик та аналіз конкретних прикладів під керівництвом українських фахівців. Паралельно триває робота щодо створення Української асоціації транспортних моделювальників та планувальників для просування професійних стандартів та підтримки розвитку цієї дисципліни.
Структурована система для підтримки оцінки на основі сценаріїв
Для впровадження більш стратегічного, сценарного підходу до оцінки Україні було б корисно прийняти узгоджену систему моделювання. Система «Політичні амбіції та оцінка сталого транспорту» (PASTA) Міжнародного транспортного форуму (ITF) пропонує такий підхід.
PASTA складається з набору інтегрованих моделей симуляції, що охоплюють міську та позаміську пасажирську та вантажну діяльність, а також модулів для розвитку автопарку. Вона дозволяє оцінювати інфраструктурні та політичні заходи, такі як відновлення ключових залізничних коридорів або запровадження ціноутворення на викиди вуглецю за основними показниками ефективності, включаючи викиди CO₂, час у дорозі та зв’язність мережі. Важливо, що ця система розроблена для дослідження альтернативних сценаріїв майбутнього, що робить її придатною для умов високої невизначеності.
Ця система застосовувалася в різних країнах для підтримки розробки політики на основі фактичних даних:
Індія та Аргентина: Система PASTA використовувалася для оцінки впливу зовнішніх факторів, таких як регіоналізація торгівлі та дистанційна робота, на довгострокові потреби транспортної інфраструктури.
Філіппіни: Компонент PASTA, присвячений вантажним перевезенням, допоміг виявити вузькі місця в інтермодальному сполученні та оцінити потенціал декарбонізації різних політик у сфері вантажних перевезень, проклавши шлях до скорочення викидів.
Узбекистан: У Ташкенті в рамках аналізу сценаріїв було порівняно базові тенденції з траєкторіями «кліматичних амбіцій» та кількісно оцінено потенційне скорочення викидів атмосферних забруднювачів (NOx, PM2,5) та CO2.
Україна могла б посилити вимоги на етапі подання проєктів і використовувати DREAM як інструмент стратегічного планування, а не лише як реєстр. Законодавча база вже підтримує середньострокове планування та формування портфеля, тому наступний крок є оперативним: для подання проєктної пропозиції має бути обов’язковим мінімальний набір даних щодо цілей політики, прогалин у послугах, місцезнаходження, очікуваного масштабу, готовності, ймовірного шляху реалізації, екологічних та соціальних застережень, а також орієнтовних наслідків щодо поточних витрат, з диференційованими правами на редагування та базовими правилами перевірки, щоб слабкі заявки фільтрувалися або виправлялися до того, як вони вплинуть на визначення пріоритетів.
Україна могла б зробити стратегічне планування більш чітко обмеженим з фінансової точки зору на етапі формування планів та проєктних пропозицій, а не лише на етапі формування бюджету. Постанова № 294 вже пов’язує середньостроковий план пріоритетних публічних інвестицій із Бюджетною декларацією та орієнтовними сукупними лімітами, що є інституційно обґрунтованим (Cabinet of Ministers of Ukraine, 2025[5]). Невирішеним завданням залишається забезпечення того, щоб галузеві стратегії та проєктні пропозиції містили пріоритетні та економічно обґрунтовані варіанти в межах цих обмежень, а не просто накопичували амбітні цілі, які згодом доведеться скорочувати.
Україна могла б набагато більш цілеспрямовано пов’язати планування з підтримкою підготовки проєктів. Підрозділ з підготовки проєктів, PREPARE Ukraine та ширша система підготовки проєктів повинні функціонувати як частина системи планування на основі єдиної логіки відбору, спільних рівнів зрілості та стандартних технічних завдань, щоб підтримка процесу підготовки надавалася не лише вже очевидним пріоритетним проєктам, а й стратегічно важливим пропозиціям, які на даний момент є недостатньо розробленими, щоб самостійно конкурувати на ринку.
Україна могла б запровадити диференційовану модель підтримки на регіональному та місцевому рівні замість того, щоб нав’язувати єдиний вимогливий шаблон планування територіям із різко відмінними можливостями. Короткий посібник з УПІ на регіональному та місцевому рівні, мінімальні вимоги до документації залежно від розміру та готовності проєкту, повторювані шаблони та доступ до регіональних або галузевих експертних центрів більше відповідатимуть принципам ОЕСР щодо багаторівневих публічних інвестицій, ніж формально уніфікована, але практично нерівномірна система; підтримка має бути цільовою і використовувати спостережувані сигнали з DREAM та процесів галузевого огляду, а не розподілятися лише через загальне навчання або за принципом «хто перший прийшов».
Інформаційна основа реформи має стати інструментом стратегічного планування, а не допоміжним цифровим оновленням. До кожної пропозиції щодо проєкту публічних інвестицій з етапу подання має бути прикріплений постійний ідентифікатор проєкту, який супроводжуватиме її протягом усього процесу прийняття рішень щодо портфеля, бюджетування, закупівель, виконання контрактів та моніторингу результатів, оскільки без цього державі буде важко систематично аналізувати якість пропозицій щодо проєктів, час їх підготовки, результати закупівель та ефективність реалізації в різних секторах та регіонах.
Практичною метою є не просто впорядкування конвеєра, а підвищення його надійності. Якщо оцінка потреб стане більш доказовою, просторово та фінансово обґрунтованою та тісніше пов’язаною з потенціалом підготовки, Україна матиме кращі можливості для забезпечення того, щоб проєкти, що потрапляють до ЄПК, були не лише стратегічно узгодженими, а й достатньо розробленими, порівнянними між спонсорами та реально здатними пройти етапи оцінки, закупівлі та реалізації. З цією метою Україна могла б доповнити процедурну реформу цілеспрямованими заходами з розбудови потенціалу, зосередженими на практичних перешкодах, що послаблюють процес включення проєктів. Це має включати: структуровану пропозицію щодо навчання з питань оцінки потреб, розробки варіантів, попереднього калькулювання витрат та визначення обсягу робіт для профільних міністерств, громад та галузевих відомств; акредитовані пули зовнішніх експертів або рамкові договори для отримання на ранніх етапах інженерних, екологічних, економічних та закупівельних консультацій; регіональні або галузеві довідкові служби, здатні перевіряти слабкі проєктні пропозиції до їх офіційного подання; типові технічні завдання для робіт з техніко-економічного обґрунтування, попереднього техніко-економічного обґрунтування та підтримки проєктування; а також механізм м’якого колегіального огляду або наставництва для регіональних та місцевих спонсорів, які готують більш складні проєкти. Згодом Україна також могла б пов’язати це з програмою професіоналізації, включаючи шляхи сертифікації для функцій УПІ та підготовки проєктів, а також зміцнення партнерських відносин з університетами та технічними інститутами з метою розширення пропозиції відповідних навичок.
3.2. Оцінка та відбір проєктів
Copy link to 3.2. Оцінка та відбір проєктів3.2.1. Огляд
Оцінка та відбір проєктів зараз здійснюються через більш формалізований ланцюг передінвестиційних заходів. У рамках чинної системи підготовка проєктів є частиною передінвестиційного етапу і охоплює передінвестиційні дослідження, оцінку проєктів, включення до галузевих портфелів, рішення щодо портфелів, що приймаються Стратегічною інвестиційною радою або місцевими інвестиційними радами, та підтвердження готовності до реалізації. Пріоритети на 2026 рік включають 195 проєктів та програм з Єдиного проєктного конвеєра, а загальна кількість публічних інвестиційних проєктів та програм зменшилася на 44% порівняно з 2025 роком, що свідчить про відхід від розрізненого накопичення проєктів у бік меншого та більш селективного портфеля. RDNA5 вказує, що ця більш жорстка архітектура вже звужує конвеєр, але також показує, що портфель залишається в стані переходу і що місцеві та регіональні проєкти все ще оцінюються та інтегруються (Government of Ukraine, World Bank, European Union, United Nations, 2026[3]). Отже, центральним питанням управління є вже не те, чи має Україна систему оцінки, а те, чи проєкти є достатньо підготовленими, перевіреними та порівнянними до того, як вони потрапляють на відбір.
У цьому контексті відповідне питання управління є ширшим, ніж оцінка проєктів у вузькому сенсі. Пакет реформ в Україні зараз виходить далеко за межі простого вибору серед конкуруючих пропозицій. Він включає методологічну роботу з підготовки, скринінгу, визначення пріоритетності, оцінки, відбору, реалізації, моніторингу та оцінки проєктів; розбудову потенціалу для надійної оцінки капітальних та поточних витрат; а також розробку більш узгоджених рекомендацій щодо оцінки з використанням методів, орієнтованих на ЄС. На практиці це означає, що якість рішень щодо портфеля проєктів залежить не лише від того, чи проходять проєкти оцінку, а й від того, чи є вони достатньо підготовленими, технічно розробленими, прорахованими та перевіреними до того, як потрапляють на етап відбору.
У межах чинної української системи підготовка проєктів та розробка варіантів переважно відповідають попередньому інвестиційному техніко-економічному обґрунтуванню, яке є обов’язковим для всіх проєктів і має охоплювати стратегічне, економічне, комерційне, фінансове та управлінське обґрунтування. Його зміст включає аналіз відповідності проєкту стратегічним документам, проблеми, що підлягає вирішенню, можливих технічних рішень, попереднє економічне порівняння варіантів, початкову оцінку ринку постачальників та підрядників, орієнтовні варіанти закупівлі та попереднє планування реалізації. Для проєктів вартістю понад 50 млн грн, які потребують фінансування з державного або місцевого бюджету для підготовки повного інвестиційного техніко-економічного обґрунтування, попереднє дослідження також слугує основою для секторальної оцінки та включення до секторального портфеля перед наданням подальшої підтримки на етапі підготовки. Постанова № 1049 визначає підготовку проєкту як передінвестиційний етап життєвого циклу проєкту, що охоплює передінвестиційні дослідження, оцінку проєкту, включення до відповідного галузевого портфеля, рішення Стратегічної інвестиційної ради або місцевої інвестиційної ради щодо включення до єдиного портфеля та підтвердження готовності до реалізації (Cabinet of Ministers of Ukraine, 2025[23]). Постанова № 1049 також визначає інвестиційне техніко-економічне обґрунтування як наступний етап, зміст якого залежить від прогнозованої вартості. Крім того, вона визначає «великий проєкт» як такий, орієнтовна вартість якого перевищує 400 млн грн.
Отже, з аналітичною метою в цьому розділі підготовка, оцінка та відбір проєктів розглядаються як взаємопов’язаний ланцюг передінвестиційних заходів, а не як окремий адміністративний етап. Викладена тут послідовність не є дослівним відтворенням української законодавчої термінології. Це аналітична схема, покликана прояснити етапи, на яких формується, перевіряється та відбирається якість проєктів перед їх включенням до портфеля. Це уточнення має значення, оскільки нинішня реформа є амбітною та міжгалузевою, а відповідальність за її реалізацію розподілена між центральними міністерствами, галузевими відомствами, регіональними органами влади та органами місцевого самоврядування. Більш чітке формулювання послідовності кроків допоможе втілити реформи в життя та зробити очікування більш зрозумілими для користувачів бюджету на різних рівнях влади.
Перший компонент – підготовка проєкту та розробка варіантів. Він стосується того, чи перетворюється визначена потреба на надійну пропозицію щодо проєкту, чи розглядаються альтернативні рішення та чи забезпечено достатньо ресурсів для ранньої підготовки. Другий – технічне проєктування, інженерні стандарти та готовність до реалізації. Він стосується того, чи досяг обраний варіант достатньої зрілості проєктування, чи відповідають технічні стандарти та специфікації матеріалів призначенню, а також чи доступна ключова інформація про майданчик та інженерні мережі до закупівлі. Третій компонент – це оцінка витрат, ціноутворення та порівняльний аналіз матеріалів. Він стосується того, чи базується фінансовий пакет на реалістичних обсягах, актуальних даних про ціни та достатньо надійній базі порівняльного аналізу в різних секторах. Четвертий – методи оцінки та незалежне забезпечення якості. Він стосується того, чи проходять проєкти пропорційний економічний, фінансовий, фіскальний, екологічний та ризиковий аналіз, і чи піддаються ці аналізи критичному перегляду перед прийняттям рішень. П’ятий – визначення пріоритетів, відбір та включення до портфеля. Він стосується того, чи проєкти, що пройшли попередні перевірки, послідовно порівнюються та включаються до портфеля на основі стратегічної відповідності, фінансової доступності, готовності та перспектив реалізації.
Ця послідовність має значення, оскільки слабкі сторони України розподілені по всьому ланцюгу передінвестиційних заходів, а не зосереджені в одній точці. Дані аудиту та політики вказують на недостатню підготовку техніко-економічного обґрунтування, обмежене використання інструментів інтегрованого планування та моделювання, нерівномірну технічну готовність до проведення тендеру, слабке порівняння за межами дорожнього сектору, різний рівень реалістичності кошторисів та недостатньо структуровану незалежну перевірку. Це не поодинокі технічні недоліки. Вони впливають на якість оцінки, достовірність відбору та, у подальшому, на частоту виникнення заявок на внесення змін, зростання витрат та нестабільність контрактів. Отже, підвищення якості передінвестиційного аналізу та підготовки слугуватиме двом цілям одночасно: він покращить аналітичну чіткість та надійність під час підготовки проєктів, а також допоможе державним органам чіткіше розрізняти проєкти, що є стратегічно бажаними, проєкти, що є аналітично обґрунтованими, та проєкти, що достатньо підготовлені для переходу до закупівлі та реалізації.
Щоб викласти це у зрозумілій формі, розділ організовано як єдиний ланцюг життєвого циклу з п’ятьма аналітично відмінними, але взаємозалежними етапами. Етап 1: підготовка проєкту та розробка варіантів стосується питання, чи було перетворено проблему на надійний набір варіантів засобів втручання та чи було забезпечено етап ранньої підготовки належними ресурсами. Етап 2: технічне проєктування, інженерні стандарти та готовність до реалізації стосується питання, чи досяг обраний варіант достатньої зрілості проєктування та чи технічні умови, дані про місце розташування та стандарти є достатньо надійними для подальших закупівель та будівництва. Етап 3: оцінка витрат, ціноутворення та порівняльний аналіз матеріалів стосуються питання, чи базується фінансовий пакет на надійних обсягах, даних про ціни та ринкових даних, а не на формальній відповідності або зборі цінових пропозицій на ситуативній основі. Етап 4: методи оцінки та незалежний контроль якості стосуються питання, чи проєкт перевірено за допомогою пропорційного економічного, фінансового, фіскального, екологічного та ризикового аналізу, і чи цей аналіз піддається критичному перегляду, перш ніж він лягає в основу рішень. Етап 5: визначення пріоритетів, відбір та включення до портфеля стосуються питання, чи проєкти, що пройшли попередні етапи, послідовно порівнюються та включаються до портфеля на основі стратегічної відповідності, фінансової доступності, готовності та перспектив реалізації. Пов’язаним інституційним розвитком є поява більш структурованих рекомендацій щодо методів оцінки. Вкладка3.5 показує, чому це є актуальним для ширшої реформи УПІ в Україні.
Вкладка 3.5. Нові рекомендації щодо оцінки для України: чому нова методологія має важливе значення
Copy link to Вкладка 3.5. Нові рекомендації щодо оцінки для України: чому нова методологія має важливе значенняУ рамках розширеного мандата для України Консультативна служба ЄІБ/JASPERS підтримує реформу управління інвестиціями у державному секторі, що здійснюється урядом, зокрема роботу над методологією оцінки пропозицій щодо капітальних видатків державного сектору та надання підтримки Міністерствам економіки, фінансів та розвитку (ЄІБ Advisory/JASPERS, 2024; ЄІБ, 2024; ЄІБ, 2025). Публічна презентація, підготовлена JASPERS у грудні 2024 року, підтверджує, що проєкт рекомендацій стосовно оцінки, управління та аналізу пропозицій щодо капітальних видатків державного сектору було обговорено з українськими органами влади і що вони мали на меті підтримати реалізацію Дорожньої карти УПІ, зокрема заходи щодо соціально-економічного, фінансового, екологічного аналізу та аналізу ризиків, а також незалежну оцінку великомасштабних проєктів.
Важливість цієї роботи полягає не стільки в окремих методах, скільки в переході до пропорційної системи оцінки. Проєкт рекомендацій не передбачає, що всі проєкти мають оцінюватися однаково. Натомість він розрізняє аналіз витрат і вигод (CBA), аналіз економічної ефективності (CEA), аналіз найменших витрат (LCA) та багатокритеріальний аналіз (MCA) і пов’язує їхнє застосування з типом та масштабом інвестицій. Наприклад, у транспортному секторі очікується, що загальні транспортні проєкти будуть спиратися переважно на CBA, тоді як інфраструктурні проєкти, спрямовані на дотримання вимог, та деякі проєкти з високим рівнем технологічності можуть потребувати CEA або MCA. У таких секторах, як сталий міський розвиток, рекомендації вказують на MCA на рівні програми у поєднанні з більш детальним CBA або CEA для великих складових проєктів. Це важливо з аналітичної точки зору, оскільки це відводить Україну від бінарного вибору між повним CBA та відсутністю будь-якої значущої оцінки.
Ці рекомендації також є важливими, оскільки вони більш тісно узгоджують українську практику оцінки з усталеними принципами ЄС. У презентації JASPERS зазначено, що проєкт методології спирається на основні тексти ЄС щодо оцінки проєктів і розглядає CBA як метод, якому надається перевага, коли вплив можна оцінити в грошовому вираженні, водночас допускаючи використання інших інструментів, коли вплив важче оцінити в грошовому вираженні. У ньому також викладено основні принципи CBA, зокрема порівняння сценаріїв «з проєктом» та «без проєкту», використання довгострокової перспективи, застосування соціальної ставки дисконтування, врахування залишкової вартості, перерахунок ринкових цін на економічні, де це доречно, та монетизація неринкових ефектів та зовнішніх ефектів. З інституційної точки зору це має важливе значення, оскільки надає Україні більш узгоджені формулювання для перевірки ефективності використання коштів, порівняння проєктів та приведення вітчизняної практики оцінки у відповідність до орієнтованого на ЄС управління інвестиціями.
Водночас методологічне вдосконалення не слід плутати з потенціалом до впровадження. Більш широкий набір методів оцінки є корисним лише в тому випадку, якщо ініціатори проєктів можуть надавати достовірні дані, а держава може їх перевіряти. Отже, цінність нових рекомендацій полягає у наданні більш дисциплінованої аналітичної основи, а їхня ефективність все одно залежатиме від того, чи розвине Україна дані, галузеву експертизу, інформацію про витрати та незалежні функції забезпечення якості, необхідні для їх послідовного застосування на практиці. Саме тому реформу оцінки слід розглядати як частину ширшого переходу до більш обґрунтованої підготовки проєктів та дисципліни портфеля, а не як окреме технічне завдання.
Джерело: : EIB Advisory / JASPERS (2024[24]), Ukraine: Economic Appraisal and Public Investment Management, https://jaspers.eib.org/files/activities/2024/5-ukraine-economic-appraisal-and-public-investment-management-martin-pospisil.pdf
3.2.2. Виклики
У цьому розділі визначено п’ять основних викликів. Це неоднакова зрілість проєктів на етапі оцінки; слабка змістовна підготовка та технічна готовність; недорозвинена інфраструктура оцінки витрат та порівняльного аналізу; недостатня незалежна перевірка; та обмежена прозорість механізмів зняття пріоритетності та виходу з проєкту. У сукупності ці слабкі сторони знижують порівнянність проєктів, що потрапляють на відбір, та збільшують ризики на подальших етапах закупівлі та реалізації.
Україна створила більш потужні офіційні механізми підготовки проєктів, зокрема підрозділ з підготовки проєктів, покликаний координувати підтримку з боку різних механізмів підготовки проєктів. Однак дані свідчать про те, що практична підготовка залишається нерівномірною. Техніко-економічні обґрунтування часто недофінансовуються, міждисциплінарний аналіз обсягу робіт є слабким, раннє залучення ринку є спорадичним, а також досі не існує послідовно застосовуваної функції незалежної перевірки перед прийняттям рішень щодо бюджету. На практиці це означає, що проєкти можуть потрапити на оцінку з неповними базовими даними, недопрацьованими технічними варіантами, слабким аналізом попиту, невирішеними обмеженнями щодо землі, комунальних послуг або майданчика, а також кошторисами, які не пройшли надійного стрес-тестування. Це не незначний недолік, а системна проблема потенціалу державного сектору, яка може спотворити подальші процеси оцінки, відбору, закупівлі та виконання контрактів.
Підготовка проєктів та розробка варіантів мають низку недоліків. Перший недолік – це обмежена глибина та нерівномірна якість ранньої підготовки. Постанова № 1049 робить попереднє інвестиційне техніко-економічне обґрунтування обов’язковим для всіх проєктів і визначає його як етап стратегічного, економічного, комерційного, фінансового та управлінського обґрунтування. Це є значним вдосконаленням правової архітектури. Операційні недоліки полягають в іншому: робота з техніко-економічного обґрунтування залишається недофінансованою, міждисциплінарний аналіз часто є поверхневим, а розробка варіантів — не завжди ґрунтовною. Крім того, спроможність готувати серйозну передінвестиційну документацію суттєво різниться залежно від спонсорів. На техніко-економічні обґрунтування часто немає достатніх ресурсів, ранні консультації з ринком є спорадичними, а перед затвердженням бюджету не проводиться офіційна незалежна експертиза. Це означає, що проєкти можуть відповідати мінімальним формальним вимогам, залишаючись концептуально слабкими та недостатньо підготовленими до подальшої оцінки (Government of Ukraine, the World Bank Group, the European Commission, and the United Nations, 2025[25]).
Зрілість технічного проєктування та готовність до реалізації залишаються основною слабкістю контролю. Існує недостатнє використання інтегрованих інструментів планування, обмежений доступ до моделювання та технічних доказів, слабкі або запізнілі контрольні точки проєктування, а також неналежне надання геотехнічної, геологічної, геодезичної та комунальної інформації до проведення тендеру. Аудити інфраструктурних проєктів та програм вказують на ширшу проблему стандартів: технічні специфікації та стандарти на матеріали не завжди відповідають орієнтованим на ЄС вимогам EN та ISO, що має значення для взаємодії, безпеки, довіри ринку та приведення у відповідність до вимог вступу. На практиці це означає, що проєкти можуть бути стратегічно обґрунтованими, але все одно мати недопрацьоване проєктування, погано прописані специфікації або недостатньо знижений ризик для закупівлі. Проєкт може бути «обраний» з адміністративної точки зору, не будучи по-справжньому готовим до виходу на ринок.
Оцінка витрат та ціноутворення залишаються одними з найбільш вразливих ланок у всій системі. Україна досягла прогресу у формалізації правил ціноутворення у будівництві, але їй все ще бракує зрілої, надійної, міжгалузевої інфраструктури порівняльного аналізу для матеріалів та робіт. Порівняльний аналіз залишається фрагментарним, перевірка кошторисів видається надто формалістичною, а державним органам часто бракує власних інженерних, обмірювальних та комерційних можливостей, необхідних для належного аналізу проєктної документації. Існуюча база даних одиничних цін є обмеженою і не ведеться систематично, за винятком сфери доріг. Практичні наслідки цього серйозні: недосконалі кошториси інвесторів спотворюють очікувані значення в закупівлях, а згодом призводять до заявок на внесення змін, претензій, суперечок щодо індексації та тиску з метою перегляду умов під час реалізації проєкту.
Інституційна структура та спроможність державного сектору точно й надійно оцінювати витрати залишаються слабкими. Постанова № 1049 вимагає більш ґрунтовного фінансового обґрунтування та передбачає диференційований підхід залежно від вартості проєкту, зокрема додаткові аналітичні вимоги до великих проєктів. Однак супутня інституційна інфраструктура, необхідна для забезпечення реалістичності витрат, залишається слабкою. Аналітичні матеріали вказують на те, що база цінових даних орієнтована переважно на дорожню сферу та оновлюється не повністю, на обмежене зіставлення цін в інших галузях, а також на недостатній потенціал замовників для перевірки обсягів, припущень, вибору матеріалів та тарифів. Це важливо, оскільки ненадійні оцінки не обмежуються лише етапом експертизи. Вони спотворюють очікувані значення у закупівлях, послаблюють довіру до бюджету, а згодом виявляються у вигляді претензій, зростання витрат, коригування проєктування та тиску щодо перегляду умов договору. Недостатнє узгодження офіційних цінових систем та фактичних умов виконання робіт може погіршити рівень прозорості, якість тендерних пропозицій та подальшу стабільність контрактів, а також обмежити конкуренцію за контракти (OECD, forthcoming[26]). Саме тому ціноутворення не можна розглядати як другорядний додаток до оцінки. Воно є основною функцією управління.Вкладка3.6 ілюструє цей момент більш детально.
Система оцінки покращується, але залишається неоднорідною та недостатньо вкоріненою. З’явилися рекомендації, узгоджені з ЄС, через консультації ЄІБ/JASPERS, що пропонують пропорційне використання CBA, CEA, LCA та MCA та передбачають намір посилити потенціал профільних міністерств (див. Вкладка 3.3.) Однак той самий матеріал також вказує на те, що методи залишаються непослідовними між установами, що аналіз витрат протягом усього життєвого циклу та аналіз ризиків застосовуються нерівномірно, а обов’язкове незалежне забезпечення якості на визначених етапах залишається слабким. Це є структурною проблемою, оскільки оцінка – це не просто обчислювальне завдання. Це момент, коли слід піддавати сумніву оптимістичні припущення, перевіряти вибір варіантів та не допускати включення до портфеля проєктів, підготовка яких є неякісною. Без надійного забезпечення якості існує ризик, що складні інструменти оцінки стануть декоративними, а не вирішальними.
Вкладка 3.6. Чому слабкі системи ціноутворення створюють ризики на пізніших етапах: уроки з досвіду дорожніх концесій у Бразилії
Copy link to Вкладка 3.6. Чому слабкі системи ціноутворення створюють ризики на пізніших етапах: уроки з досвіду дорожніх концесій у БразиліїРобота ОЕСР щодо дорожніх концесій у Бразилії ілюструє, чому системи ціноутворення не слід розглядати як нейтральні адміністративні інструменти. Аналіз показав, що системи референтних цін, спочатку розроблені для контролю бюджету та управління контрактами, використовувалися в контекстах із дуже різними структурами ризиків, включаючи концесії та більш складні контрактні моделі. Коли референтні ціни застосовуються без коригування відповідно до цих різних умов, вони можуть спотворювати стимули, знижувати рівень прозорості та ефективність конкуренції, а також створювати проблеми для подальшого моніторингу контрактів. Тому у звіті стверджується, що слід переглянути мету референтного ціноутворення: замість того, щоб виступати лише як інструмент контролю, воно повинно допомагати адміністраціям розуміти динаміку витрат за різних договірних умов та умов надання послуг.
Слабка архітектура ціноутворення безпосередньо пов’язана з подальшими суперечками. Щоб виправити це, потрібні сильніші цикли зворотного зв’язку на основі даних після укладення контракту, чіткіше розмежування між договірними середовищами та краща ідентифікація факторів, що впливають на витрати, таких як управління дорожнім рухом, рельєф місцевості, погода, логістика та умови на ринку праці. Крім того, якщо не вдається належним чином впоратися з волатильністю цін на ресурси, учасники тендеру реагують включенням непередбачених витрат, що стримує участь у тендерах та збільшує кількість суперечок щодо перегляду умов.
Хоча договірні умови в Бразилії відрізняються від умов у сфері інфраструктурних проєктів в Україні, основний урок залишається тим самим: слабкий порівняльний аналіз та нереалістичні припущення щодо ціноутворення не обмежуються лише кошторисом. Вони згодом проявляються у вигляді завищених резервів на непередбачені витрати, тиску змінити умови, перегляду умов контракту та ослаблення довіри до процесу закупівлі.
Джерело: OECD (forthcoming[26]) Addressing Bottlenecks in Brazil's Road Concessions: Managing Risk to Contain Costs & Assessing Social Finance.
Визначення пріоритетів та відбір стають більш дисциплінованими, але система все ще має перехідні риси, що обмежують впевненість у результатах. RDNA5 демонструє чіткіший процес перегляду з боку ключових міністерств УПІ та підтверджує, що для пріоритетів на 2026 рік було обрано лише ініціативи з визначеною потребою у фінансуванні, достатньою готовністю до реалізації та відповідністю стратегічним пріоритетам. Це суттєве поліпшення. Однак ті самі дані також свідчать про те, що значна частина конвеєру на регіональному та місцевому рівні все ще перебуває на стадії опрацювання, що кількість проєктів та програм залишається предметом перегляду, а також що охоплення фінансування є дуже нерівномірним у різних секторах. Отже, система рухається у правильному напрямку, але надійність портфеля все ще значною мірою залежить від якості попередніх етапів. Якщо рання підготовка, проєктування та ціноутворення залишатимуться слабкими, визначення пріоритетів перетвориться на вибір серед неповністю підготовлених варіантів, а не на надійний процес розподілу ресурсів.
Хоча реформи УПІ та запровадження порталу DREAM покращили процес визначення пріоритетності, відбору та оцінки проєктів, система все ще працює з проєктами, що мають різний ступінь зрілості. Постанова № 1049 вже передбачає диференційовані процедури залежно від того, чи перевищує вартість проєкту 50 млн грн, чи потрібне державне фінансування для підготовки повного інвестиційного техніко-економічного обґрунтування, а також чи є проєкт великомасштабним (тобто вартістю понад 400 млн грн). RDNA-5 підтверджує, що проєкти відбиралися з урахуванням стратегічної відповідності, економічної та фінансової обґрунтованості та готовності до реалізації, а ті, що не мали реалістичних перспектив фінансування, були виключені. Це правильний напрямок реформ, але слабким місцем залишається те, що системі все ще бракує достатньо чіткої та загальноприйнятої логіки зрілості щодо цих порогових значень. Розбудова інституційної та, зокрема, технічної спроможності вимагає поступових покращень. Ключовим фактором для вдосконалення УПІ є досягнення консенсусу на політичному рівні з цього питання, а також належна інституційна структура, кадрове забезпечення та професійна підготовка для залучення інженерів та технічних експертів до процесу визначення пріоритетності, відбору та оцінки проєктів. Доки підготовка, готовність проєктування, калькуляція витрат та забезпечення якості залишаються нерівномірними, визначення пріоритетності частково є порівнянням між проєктами на різних стадіях фактичної зрілості.
Розробка методологій управління публічними інвестиціями просувається швидше, ніж система забезпечення якості, необхідна для гарантування їх надійності. Україна переходить до більш структурованих методів оцінки, включаючи підходи «витрати-вигоди», «ефективність витрат», «найменші витрати» та багатокритеріальні підходи, що частково підтримуються Консультативною службою ЄІБ/JASPERS. Проблема полягає в тому, що оцінка все ще залежить від змінних вхідних даних на попередніх етапах та слабкої функції оскарження. Постанова № 1049 вже розрізняє секторальну та експертну оцінку і вимагає відокремлення функцій підготовки та оцінки для зменшення конфлікту інтересів (Cabinet of Ministers of Ukraine, 2025[23]). Крім того, експертна оцінка не зосереджена в одному міністерстві: за чинною системою обов’язки з оцінки розподілені між трьома міністерствами, що має значення як для координації, так і для послідовності критичного аналізу. Це є раціональним принципом проєктування, але незалежна технічна рецензія робіт з техніко-економічного обґрунтування все ще не закріплена офіційно, хоча саме на цьому етапі слід перевіряти припущення, що лягли в основу проєктування, і зупиняти реалізацію проєктів, які базуються на недостатньо обґрунтованих припущеннях. Без посиленого забезпечення якості оцінка ризикує перетворитися на більш витончену форму документального обґрунтування, а не на надійний фільтр.
Ще одним викликом є те, що вихід з портфеля залишається менш помітним, ніж вхід до нього. У цьому розділі пояснюється, як готуються, оцінюються та відбираються проєкти, але все ще недостатньо зрозуміло, як виправляються, відкладаються або вилучаються проєкти, які втрачають статус готовності, не усувають недоліки підготовки, істотно відхиляються від припущень щодо обсягу або вартості або більше не відповідають фіскальному простору. Без чіткішої логіки оцінки зрілості та виходу з портфеля існує ризик, що визначення пріоритетів перетвориться на вибір серед неповністю підготовлених варіантів, а не на дисциплінований процес управління портфелем.
Надійніша функція оспорювання вимагає більшої конкретності щодо мінімального технічного змісту техніко-економічного обґрунтування. Для великих інфраструктурних проєктів техніко-економічні обґрунтування не слід розглядати як короткі економічні обґрунтування, додані до обраного варіанту. Вони повинні включати, на пропорційній основі, достатньо розроблені інженерні припущення, порівняння варіантів, попередні параметри проєктування, аналіз ризиків, екологічні та соціальні обмеження, планування реалізації та чітку методологію розрахунку витрат. Для проєктів зі значною технічною складністю або невизначеними умовами на місці проведення робіт незалежна технічна експертиза перед затвердженням бюджету забезпечила б базову впевненість у тому, що обсяги, припущення та логіка реалізації є достатньо надійними для обґрунтування оцінки. Без таких перевірок система ризикує оцінювати проєкти, очевидні стратегічні та економічні переваги яких ґрунтуються на недостатньо конкретних технічних даних.
Така сама проблема стосується інфраструктури ціноутворення, яка підтримує попередні оцінки. Україна досягла прогресу у формалізації правил ціноутворення у будівництві, але база для порівняльного аналізу залишається вузькою і підтримується нерівномірно, причому довідкові матеріали щодо доріг є більш ґрунтовними, ніж у багатьох інших секторах інфраструктури. Як наслідок, розрахунки на етапі оцінки можуть і надалі ґрунтуватися на слабких або фрагментарних даних щодо одиничних цін, обмежених даних про витрати на завершені проєкти та недостатніх можливостях замовника перевіряти обсяги, припущення, вибір матеріалів та ставки. На практиці ланцюг передінвестиційних заходів повинен включати поетапні технічні огляди на етапах, коли істотно змінюються зрілість проєктування, витрати та припущення щодо виділення коштів, щоб узгодити зміни до проведення тендеру, а не після того, як документи на закупівлю вже підготовлено. В Україні вже існують галузеві норми ціноутворення та методології розрахунку вартості доріг, але більш широкою метою має бути підвищення рівня прозорості попередніх та повних техніко-економічних обґрунтувань щодо того, що вже перевірено, а що ще ні, а також запобігання тому, щоб оцінки з недостатньою доказовою базою безперешкодно впливали на рішення щодо портфеля проєктів та бюджету.
Системним наслідком обговорюваних питань є затримка проведення тендерів, переглянуті розрахунки, заявки на внесення змін, коригування обсягу робіт та нестабільність контрактів. Робота ОЕСР щодо стратегії закупівель є актуальною саме тому, що вона показує, що провали у закупівлях часто закладаються на попередніх етапах, ще до початку відбору учасників тендеру (OECD, 2021[27]). Оцінки, проведені в рамках Інструменту підтримки ефективних стратегій закупівель (STEPS) у Норвегії та Німеччині, підкреслюють важливість зменшення невизначеності на етапі до укладення контракту, розуміння структури ринку та узгодження структури контракту з фактичними характеристиками проєкту та ринку постачання (OECD, 2021[27]; 2025[28]). Нинішня проблема України виходить за межі лише стратегії закупівель, але її логіка залишається тією самою: незрілі проєкти створюють ризики на наступних етапах, яких можна уникнути.
3.2.3. Рекомендації
Рекомендації зосереджуються на п’яти основних пріоритетах. Це (1) підвищення оперативності ланцюга передінвестиційних заходів; (2) посилення ґрунтовної підготовки проєктів; (3) вдосконалення інфраструктури оцінки витрат та порівняльного аналізу; (4) посилення незалежного контролю; та (5) забезпечення більшої прозорості щодо зрілості проєктів, зміни пріоритетів та виходу з портфеля. Мета полягає в тому, щоб полегшити послідовне застосування нинішньої архітектури реформ у міністерствах, агентствах, регіональних адміністраціях та муніципалітетах.
Першочерговим завданням є підвищення прозорості та оперативності ланцюга передінвестиційних заходів на основі послідовності етапів, визначеної в чинному законодавстві. На практиці Україна повинна розглядати підготовку проєкту, технічну готовність, оцінку вартості, експертизу та включення до портфеля як окремі контрольні точки в рамках єдиного взаємопов’язаного процесу. Мета полягає не в тому, щоб додати концептуальної складності, а в тому, щоб спростити впровадження архітектури реформ у міністерствах, відомствах, обласних адміністраціях та муніципалітетах. Чинна законодавча база вже містить диференційовані контрольні точки завдяки Постанові № 1049 та ширшому пакету УПІ. Що все ще потрібно, так це чіткіша оперативна послідовність та більш узгоджене розуміння того, що кожна контрольна точка має надати підтвердження, перш ніж проєкт рухатиметься далі.
По-друге, Україна повинна посилити змістовну підготовку проєктів, а не просто вимагати більше документації. Попереднє інвестиційне техніко-економічне обґрунтування має функціонувати як реальний етап розробки варіантів та визначення проєкту. Це вимагає більш систематичного визначення альтернатив, кращого раннього комерційного аналізу, міцнішого зв’язку зі стратегічними документами та більш реалістичної оцінки того, чи проєкт достатньо розроблений, щоб виправдати виділення коштів на подальшу підготовку. У програмній записці правильно підкреслюється, що розширення підтримки процесу підготовки проєктів та підвищення якості техніко-економічних обґрунтувань є системним пріоритетом. Без цього держава ризикує витратити обмежені ресурси на підготовку проєктів, які є політично помітними, але концептуально слабкими, не даючи змоги дозріти тим, що є стратегічно сильнішими, але технічно менш розвиненими.
По-третє, необхідно запровадити чіткіші вимоги щодо технічної готовності, перш ніж проєкти перейдуть до етапу закупівлі. Технічне проєктування, інженерні стандарти та готовність до реалізації повинні розглядатися як питання управління, а не залишатися неформальними елементами технічної підготовки. Дані вказують на необхідність суворіших контрольних точок щодо зрілості проєктування, наявності даних про місце розташування, адекватності обстежень, відповідності стандартам, якості технічних умов та раннього тестування ринку. На практиці це зменшило б кількість проєктів, які оцінюються та відбираються на основі стратегічної обґрунтованості, але залишаються недостатньо розробленими з інженерної точки зору. Це також зменшило б тенденцію до перенесення невирішених ризиків на етап закупівлі.
Тоді уряд може розглянути можливість переходу від розрізненого аналізу цін до більш надійної архітектури порівняльного аналізу. Поточні реформи України щодо ціноутворення у будівництві є корисними, але аналітичні матеріали вказують на те, що вони залишаються ближчими до структурованого збору пропозицій, ніж до зрілої національної бази даних для реалістичної оцінки витрат. Тому держава потребує більш потужної інфраструктури публічного порівняльного аналізу з уніфікованою кодифікацією робіт та матеріалів, джерелами даних, що піддаються аудиту, систематичним оновленням, інтеграцією історичної інформації про контрактні ціни та більш ґрунтовним контролем реалістичності кошторисів. Саме в цьому може допомогти міжнародний досвід. ICMS є актуальним, оскільки пропонує загальну систему класифікації, обліку та порівняння витрат життєвого циклу для різних проєктів та секторів, зокрема для техніко-економічних обґрунтувань, оцінок розвитку, аналізу тендерів та прийняття інвестиційних рішень. Це не заміна українських правил оцінки. Однак це корисний орієнтир для покращення порівнянності, звітності за весь термін експлуатації та дисципліни порівняльного аналізу.
Також можна додатково розглянути методи оцінки залежно від розміру та обсягу проєктів. Україні не потрібна одна жорстка методика для всіх проєктів незалежно від їх розміру. Їй потрібна чіткіша національна логіка, яка визначає, які методи є доречними для яких типів проєктів, яка мінімальна доказова база потрібна на кожному етапі, як слід трактувати ризики та витрати протягом усього життєвого циклу, і коли незалежний огляд стає обов’язковим. Відсутність формальних процесів колегіального огляду є значною прогалиною для великих проєктів. Незалежний технічний та економічний огляд є особливо важливим у випадках, коли проєктна документація, докази щодо цін або припущення щодо реалізації залишаються слабкими. Без цієї функції перевірки кращі рекомендації щодо оцінки швидше покращать форму, ніж зміст.
Крім того, є можливість посилити зв’язок між включенням до портфеля, зрілістю та реалістичністю фінансування. RDNA5 показує, що Україна вже виключає проєкти без реалістичних перспектив фінансування та використовує готовність до реалізації як критерій для включення до пріоритетів на 2026 рік (Government of Ukraine, World Bank, European Union, United Nations, 2026[3]). Цю логіку слід посилити. Визначення пріоритетів має відбуватися не просто як ранжування стратегічно важливих ідей, а як дисципліноване рішення щодо портфеля серед проєктів, які пройшли попередні тести на зрілість. Це допоможе запобігти використанню конвеєра як місця для зберігання проєктів, які є бажаними в принципі, але недостатньо підготовленими на практиці. У контексті відновлення з обмеженими ресурсами така дисципліна є необхідною для збереження як бюджетної надійності, так і довіри донорів.
Нарешті, Україна повинна зробити зрілість проєктів та вихід з портфеля більш чіткими в рамках системи публічних інвестицій. Щодо проєктів, в яких не досягається необхідний рівень готовності, не усуваються критичні недоліки у підготовці або є істотні відхилення від затверджених обсягів, вартості чи припущень щодо фінансування, слід застосовувати прозорий процес виправлення, відтермінування або виключення. Це зробить визначення пріоритетів більш надійним та зменшить перенесення слабких проєктів у наступні бюджетні та закупівельні рішення.
Україна повинна розглядати оціночні можливості як самостійну інвестиційну потребу. Це вимагає не лише навчання нинішніх посадових осіб, а й ширших зусиль для посилення пропозиції відповідних професій через університети, професійні організації та спеціалізовані державні навчальні заклади, включаючи інженерів, економістів, кошторисників, фахівців з охорони довкілля та практиків з підготовки проєктів. Стандартизовані цифрові інструменти та підтримка на основі штучного інтелекту можуть допомогти замовникам структурувати документацію, виявляти прогалини та покращувати порівнянність, але вони повинні доповнювати, а не замінювати технічну оцінку та незалежну експертизу.
У більш загальному плані логіка запропонованих рішень полягає у зміцненні потенціалу з боку замовника. Основною проблемою у більшості випадків є не лише слабкі правила, а й нерівномірна здатність ефективно їх застосовувати. Краща підготовка, кращий аналіз проєктування, краща оцінка витрат та краща експертиза залежать від сильніших інженерних, комерційних, економічних та управлінських можливостей власників проєктів та замовників, особливо на регіональному рівні. Там, де таких можливостей немає, система продовжуватиме надто покладатися на зовнішніх консультантів, формальне дотримання вимог та виправлення на пізніх етапах, що призведе до затримок у реалізації проєктів та перевитрат коштів.
3.3. Видача дозволів у сфері інфраструктури
Copy link to 3.3. Видача дозволів у сфері інфраструктури3.3.1. Огляд
Видачу дозволів у сфері інфраструктури в Україні слід розглядати як функцію управління, що поєднує планування, дотримання екологічних вимог, контроль за землекористуванням та містобудуванням, а також готовність до реалізації. Видача дозволів у сфері інфраструктури – це не просто адміністративна формальність на пізньому етапі. На практиці вона знаходиться на стику попередньої роботи з розробки проєкту та переходу до закупівель і будівництва.
В Україні нормативно-правова база розпорошена між містобудівним, екологічним та галузевим законодавством, а не зосереджена в єдиному кодексі про дозвільну діяльність у сфері інфраструктури. Ключову основу складають Закони України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про оцінку впливу на довкілля», «Про стратегічну екологічну оцінку», а також дедалі більшу кількість цифрових інструментів, покликаних підвищити взаємосумісність дозвільних та планових даних. (Verkhovna Rada of Ukraine, 2017[29]; 2018[30]; 2011[13]). Процес видачі дозволів регулюється поєднанням національних нормативних актів та галузевих рекомендацій.
Нещодавні реформи спрямовані на оптимізацію процесу шляхом впровадження цифрових інструментів та покращення взаємосумісності між системами. DREAM не слід розглядати як основну операційну систему для управління робочими процесами з видачі дозволів. Її роль краще розуміти як ланку, що забезпечує інформацію про проєкти та простежуваність і може сполучати планування, підготовку проєктів та моніторинг із системами, пов’язаними з видачею дозволів, тоді як основні операційні функції з видачі дозволів знаходяться в e-construction, eDozvil та відповідних реєстрах.
Україна вже створила частину основної цифрової інфраструктури для цього. Єдина державна електронна система у сфері будівництва є ключовим цифровим каналом для отримання багатьох адміністративних послуг у цій галузі. У липні 2024 року уряд також запустив пілотний проєкт eDozvil для цифровізації процедур ліцензування та видачі дозволів за допомогою моделі, що базується на ризиках, за якою кейси з нижчим рівнем ризику можуть оброблятися автоматично, тоді як кейси з вищим рівнем ризику передаються на офіційний розгляд. Паралельно було запущено геопортал Містобудівного кадастру на державному рівні для консолідації інформації з містобудування на національному рівні, який уряд презентував як базову ланку для інших систем, зокрема DREAM та реєстру пошкодженого майна (Cabinet of Ministers of Ukraine, 2024[31]; 2025[32]) (Verkhovna Rada of Ukraine, 2019[33]). Цифровізація є важливим вектором реформ, але цифрові інструменти слід розглядати як засоби, що сприяють досягненню мети, а не як заміну спрощенню базових правил.
Тиск щодо вступу до ЄС робить процедуру видачі дозволів більш вимогливою. Процедура видачі екологічних дозволів стає все більш складною у міру приведення законодавства України у відповідність до нормативних актів ЄС. У липні 2024 року було прийнято Закон України «Про інтегроване запобігання та контроль промислового забруднення», яким було створено правову основу для інтегрованих екологічних дозволів на певні види промислової діяльності, а також встановлено вимоги щодо найкращих доступних технологій (Verkhovna Rada of Ukraine, 2024[34]). Водночас стратегічні документи залишаються предметом стратегічної екологічної оцінки, тоді як оцінка впливу на довкілля на рівні проєктів продовжує застосовуватися до перелічених видів діяльності та вимагає участі громадськості (Verkhovna Rada of Ukraine, 2018[30]; 2017[29]). Виклик, з яким Україна наразі стикається в цьому контексті, полягає в тому, чи зможе вона перейти до більш інтегрованої, ризик-орієнтованої та цифрової моделі видачі дозволів, не послаблюючи екологічних гарантій та не створюючи додаткової фрагментації між правовими режимами.
Ця проблема також загострює ширше питання управління. Наразі Україна використовує інструменти планування, спрямовані на відновлення, поряд із постійною системою планування та видачі дозволів, але постійна дворівнева система не може бути довгостроковим напрямком. Практичне питання полягає в тому, як використовувати тимчасові інструменти відновлення, не створюючи тривалої фрагментації між архітектурою відновлення в умовах війни та системою планування та видачі дозволів у повоєнний період.
З точки зору управління інфраструктурою видача дозволів у цьому розділі розглядається як проблема координації у чотирьох взаємопов’язаних сферах. З точки зору управління інфраструктурою питання полягає не в тому, чи має Україна кілька різних режимів видачі дозволів, а в тому, чи функціонують ці режими як узгоджена та передбачувана послідовність. Тому у цьому розділі розглядається видача дозволів як проблема координації у п’яти взаємопов’язаних сферах:
1. узгодженість просторового та містобудівного планування
2. визначення цільового призначення земель та об’єднання прав на землю
3. оцінка впливу на довкілля та видача екологічних дозволів
4. будівельні та технічні дозволи
5. розробка адміністративних процесів, включаючи цифровий документообіг та прозорість.
3.3.2. Виклики
У цьому розділі визначено чотири основні виклики. Це: структурна фрагментація систем видачі дозволів; слабка синхронізація між інструментами відновлення та існуючою системою планування; нерівномірна прозорість та передбачуваність для спонсорів проєктів та зацікавлених сторін, на яких це впливає; а також обмежені адміністративні можливості та відповідальність за процеси в умовах війни.
Система видачі дозволів в Україні залишається структурно роздробленою. Режими видачі дозволів регулюються різними законами, установами та інформаційними системами, тоді як ініціатори проєктів часто змушені орієнтуватися у взаємодії між ними без достатньо узгодженої логіки функціонування. Це особливо помітно на стику просторового планування, видачі дозволів на будівництво, екологічної оцінки та галузевих вимог. Як і в більшості розвинених економік, ці механізми контролю регулюються окремими правовими режимами, а не єдиним кодексом про видачу дозволів на об’єкти інфраструктури. Така інституційна диференціація є нормальною і загалом відповідає міжнародній практиці. Більш актуальним питанням є те, чи взаємодія між цими режимами є достатньо чіткою, послідовною та сумісною, щоб забезпечити передбачуваність розвитку проєктів. Закон «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлює рамки міського розвитку та інтегрує електронну систему будівництва в цю ширшу архітектуру (Verkhovna Rada of Ukraine, 2011[13]). Законодавство про екологічну оцінку встановлює окремі процедури з участю громадськості та, у разі необхідності, транскордонні консультації. Як наслідок там, де послідовність дій є нечіткою або дані несумісні, виникають затримки та невизначеність не тому, що кожна окрема перевірка є невиправданою, а тому, що система в цілому погано скоординована. Тому реформа спрямована на більшу інтеграцію та прозорість.
Більш конкретним недоліком є те, що взаємодія між цими системами залишається недостатньо узгодженою в контексті відновлення. Головна проблема полягає не в тому, що в Україні існують окремі системи видачі дозволів у сфері планування, екології та будівництва. Такий рівень диференціації є звичним на міжнародному рівні та відповідає передовій практиці, коли різні правові заходи контролю спрямовані на різні типи ризиків. В Україні інструменти планування відновлення не повністю синхронізовані з існуючою системою стратегічного, просторового та бюджетного планування: План відновлення та розвитку розглядається як частина державної системи планування регіональної політики і має визначений термін реалізації до 2027 року, тоді як Програма комплексного відновлення представлена як така, що знаходиться поза офіційною системою планових документів, не має чіткого терміну реалізації, не має аналога на національному рівні та не має чіткого вертикального зв’язку між документами на рівні областей та громад (CSI, 2023[35]). Це вказує на більш конкретну проблему управління: дублювання, невизначена ієрархія, невідповідність часових термінів та слабка узгодженість між інструментами відновлення та ширшою плановою структурою, що, у свою чергу, ускладнює видачу дозволів, підготовку проєктів та прийняття рішень щодо виділення коштів (Podorozhnyi, 2023[36]).
Системи видачі дозволів мають неоднакову прозорість та передбачуваність для спонсорів проєктів та зацікавлених сторін, на яких вони впливають. Електронні системи покращують рівень прозорості у деяких частинах процесу, особливо у сфері послуг, пов’язаних з будівництвом. Однак ширший ланцюг видачі дозволів все ще важко сприймати як єдиний пов’язаний процес. В рекомендаціях ОЕСР щодо видачі дозволів наголошується на чіткій інформації, орієнтованому на користувача дизайні, єдиному вікні доступу та проактивному розкритті вимог до процесу та рішень, особливо у випадках високої екологічної чутливості (OECD, 2025[37]). Реформи в Україні відповідають цьому напрямку, але країні все ще бракує повністю інтегрованого, наскрізного процесу видачі дозволів, який би дозволяв ініціатору, експерту або громадянину бачити, які дозволи потрібні, в якому порядку, за яким графіком та з якими зобов’язаннями щодо участі громадськості. Це серйозна слабкість в умовах відбудови, де обсяг проєктів великий, а адміністративні можливості майже вичерпані. У цьому сенсі завдання реформи полягає не лише в «оптимізації» дозволів. Воно полягає у структурованих переговорах між законними контролюючими органами: як раніше виявляти обмеження, координувати взаємозалежні рішення та зробити плюси і мінуси більш передбачуваними до того, як проєкти дійдуть до етапу закупівлі та будівництва.
Адміністративні можливості та відповідальність за процеси є особливим викликом в умовах війни. Інтегрований процес видачі дозволів, встановлені законом терміни та чіткіші схеми процесів є надійними лише тоді, коли органи, що видають дозволи, мають достатню кількість спеціалістів, стабільні операційні можливості та чітку провідну установу для координації складних випадків. В Україні ці обмеження посилюються кадровою плинністю в умовах війни, виснаженими адміністративними ресурсами та великим обсягом проєктів, пов’язаних із відновленням. У звіті ОЕСР за 2026 рік щодо прискорення видачі дозволів на інфраструктурні проєкти наголошується, що інтегрована система видачі дозволів та встановлені законом терміни є надійними лише за умови наявності достатніх координаційних можливостей, стабільного виділення коштів та кваліфікованого персоналу в органах, що видають дозволи (OECD, forthcoming[38]). Ключову роль у координації роботи, пов’язаної з видачею дозволів, відіграють головні органи або менеджери, відповідальні за комплексні проєкти. Це має безпосереднє значення для України, оскільки навіть за умови вдосконалення правової бази та цифрових інструментів складні інфраструктурні проєкти й надалі стикатимуться із затримками, якщо жодна установа не нестиме чіткої відповідальності за координацію міжвідомчого розгляду, своєчасне вирішення питань послідовності дій та дотримання єдиного авторитетного графіку процесу.
Пов’язане з цим обмеження стосується сфери уточнення прав на землю та об’єднання земельних ділянок, що безпосередньо взаємодіє зі сферою просторового планування та видачі дозволів щодо об’єктів інфраструктури. Там, де кадастрова інформація є неповною, просторові плани застарілими або право власності на землю фрагментованим, спонсори проєктів стикаються з невизначеністю щодо визначення площі проєкту та забезпечення прав на землю, необхідних для екологічної експертизи, отримання дозволів на будівництво та фінансування. Отже, ці питання знаходяться на стику управління інфраструктурою та сприятливих умов для приватних інвестицій і детальніше розглядаються у Розділі 4.2.2, присвяченому питанню придбання землі.
3.3.3. Рекомендації
Рекомендації зосереджуються на чотирьох пріоритетах. Це (1) уточнення взаємозв’язку між інструментами, спрямованими на відновлення, та існуючою системою планування; (2) покращення координації між існуючими системами видачі дозволів; (3) використання цифрових інструментів для забезпечення цілісної логіки процесу, а не окремих операцій; та (4) врахування екологічних та просторових обмежень на ранніх етапах розробки проєкту. Мета полягає в тому, щоб зробити існуючу систему більш узгодженою, передбачуваною та зручною для орієнтування для спонсорів проєктів, органів влади та зацікавлених сторін, яких це стосується.
Для України це означає уточнення ієрархії, термінів та взаємозалежності документів з планування відновлення, а також забезпечення їх більш послідовного узгодження з просторовим плануванням, екологічними процедурами та бюджетними процесами. На практиці уряд повинен зменшити дублювання між інструментами, спрямованими на відновлення, та постійними документами з планування, чіткіше визначити, який документ виконує яку функцію, та забезпечити узгодженість термінів їх реалізації та логіки фінансування. Це дозволило б вирішити проблему, що є специфічною для України, – джерело затримок, яких можна уникнути, – більш безпосередньо, ніж загальні заклики до «оптимізації дозвільної системи». З часом метою має бути конвергенція, а не постійна двоїстість: тимчасові інструменти, що стосуються відновлення, можуть залишатися необхідними, але вони не повинні перетворюватися на паралельну систему довгострокового планування та дозвільної системи.
Друга рекомендація полягає у використанні цифрових інструментів для підтримки послідовної, наскрізної логіки процесів, а не просто для оцифрування окремих етапів. У рекомендаціях ОЕСР чітко зазначено, що реформи системи ліцензування та видачі дозволів працюють найкраще, коли спрощення передує цифровізації або супроводжує її, коли підхід до ризиків є узгодженим, і коли користувачі бачать повний регуляторний шлях, а не окремі адміністративні операції (OECD, 2025[37]). У контексті України це означає об’єднання «e-construction», «eDozvil», екологічних реєстрів, Містобудівного кадастру та DREAM за допомогою чіткішої взаємодії, спільних ідентифікаторів та прозоріших схем процесів. Мета має полягати в тому, щоб спростити для ініціаторів проєктів, регуляторних органів та громадськості розуміння того, які дозволи потрібні, в якому порядку та на якій підставі, зберігаючи при цьому ґрунтовну перевірку там, де ризики є істотними.
По-третє, Україна може розглянути можливість інтеграції екологічних та просторових вимог на більш ранніх етапах розробки проєкту. Оскільки окреме проведення оцінки впливу на довкілля (EIA) та стратегічної екологічної оцінки (SEA), а також заходів контролю, пов’язаних з будівництвом, є звичною практикою, прикладне завдання полягає в тому, щоб забезпечити їхнє врахування на достатньо ранньому етапі для формування місця розташування проєкту, визначення меж земельної ділянки, проєктування та планування реалізації. Різні дозволи у сфері інфраструктури слід передбачати під час підготовки та технічної розробки, щоб ключові обмеження, вимоги щодо консультацій та зобов’язання з пом’якшення наслідків були зрозумілими до того, як проєкт дійде до етапу закупівлі. Це не означає стиснення екологічних процедур. Це означає зменшення поширеної практики, за якої екологічні питання або відкладаються, або розглядаються паралельно без достатньої технічної підготовки. З практичної точки зору Україні було б корисно мати чіткіші рекомендації щодо того, (1) коли проводяться SEA, EIA та оформляються інтегровані дозволи, (2) як їхні результати повинні впливати на проєктування та вибір місця розташування, та (3) яким чином відповідна інформація має бути доступною через цифрові платформи та реєстри. З практичної точки зору це покращило б не лише якість дозвільних процедур, а й рівень надійності оцінки, готовності до закупівлі та реалістичності термінів реалізації проєкту.
Четверта рекомендація полягає у більш цілеспрямованій розробці механізмів «єдиного вікна» та дозволів на основі ризиків. Україна вже експериментує з цим через Єдину державну електронну систему дозвільних документів «eDozvil» (ePermit). Це розумний хід, але його слід розвивати обережно. Робота ОЕСР чітко показує, що механізми «єдиного вікна» є корисними, коли вони централізують доступ, рекомендації та потік даних, але вони не виправдовують зниження рівня розгляду по суті для видів діяльності з вищим ризиком. Тому правильна модель є диференційованою: автоматизувати та спростити видачу дозволів для проєктів з низьким рівнем ризику; зберегти повний розгляд для випадків з вищим рівнем ризику; та зробити критерії переходу між цими рівнями прозорими. Для інфраструктурних проєктів це має велике значення, оскільки певні етапи процесу можна стандартизувати або автоматизувати, тоді як інші — зокрема технічно складні чи екологічно чутливі випадки — ні. Цінність цифрових дозвільних процедур полягає у зменшенні адміністративних перешкод, яких можна уникнути, а не в тому, щоб вдавати, ніби всі дозволи є шаблонними.
П’ята рекомендація полягає у зміцненні потенціалу та інституційної відповідальності. Дані ОЕСР свідчать, що встановлення часових обмежень та застосування інтегрованих моделей є неефективними без наявності ресурсних органів влади, спеціалізованих знань та активної координації. Україні слід розглянути можливість створення спеціального координаційного органу з питань дозвільної діяльності для великих інфраструктурних проєктів, особливо у випадках, коли задіяно декілька органів та існують юридично розмежовані дозвільні процедури. Міжнародні приклади, наведені у звіті ОЕСР, свідчать про те, що менеджери проєктів, спеціалізовані проєктні групи та стабільне виділення коштів для органів, що здійснюють перевірку, є практичним доповненням до правової реформи, а не додатковими опціями (OECD, forthcoming[38]). У Вкладка 3.7 наведено більш детальний огляд передових практик, визначених у нещодавній роботі ОЕСР.
Вкладка 3.7. Від раціоналізації до інтегрованого управління справами: уроки з роботи ОЕСР щодо прискорення видачі дозволів на інфраструктурні проєкти
Copy link to Вкладка 3.7. Від раціоналізації до інтегрованого управління справами: уроки з роботи ОЕСР щодо прискорення видачі дозволів на інфраструктурні проєктиПередова практика у сфері видачі дозволів на інфраструктурні проєкти не полягає в одній єдиній реформі. Вона поєднує в собі спрощення процедур, інституційну координацію, цифрове управління справами, належний адміністративний потенціал та, у виправданих випадках, прискорені режими для проєктів національного значення. Ці заходи підвищують передбачуваність та прозорість, але не усувають необхідності екологічних гарантій, прав на консультації та правового контролю.
Моделі інтегрованих дозволів та «єдиного вікна». Фрагментовані та послідовні дозволи є основним джерелом затримок. Більш ефективні системи передбачають наявність головного органу або менеджера справи, єдиний шлях подання заявки, скоординований графік та паралельну обробку екологічних, земельних та галузевих дозволів. Прикладами є скоординована модель Данії для великих енергетичних проєктів, французька «autorisation environnementale unique» та інтегрована система Нідерландів у рамках Omgevingswet. Ці механізми працюють лише тоді, коли повноваження є чіткими, а координація має належне ресурсне забезпечення.
Цифрове управління справами та прозорість. Цифровізація є найбільш корисною, коли вона підтримує інтегрований робочий процес, а не лише зберігає документи. До передової практики належать центральні портали для подання заявок, автоматизовані перевірки повноти, відстеження статусу в режимі реального часу, спільні записи про справи, публічні інформаційні панелі та загальні стандарти даних для всіх органів влади. Данська система Byg & Miljø та нідерландська Omgevingsloket ілюструють, як цифрові системи можуть зменшити перерви, що відбирають час, та забезпечити паралельний розгляд.
Спроможності, терміни та дисципліна процесів. Законодавчо встановлені терміни можуть покращити рівень передбачуваності, підзвітність та ранню координацію, але вони не є надійними, якщо органи, що видають дозволи, не мають достатньої кількості персоналу, експертизи або стабільного грошового забезпечення. Тому ефективні системи передбачають встановлення чітких термінів в поєднанні зі спеціалізованими проєктними командами, можливостями управління кейсами з грошовим забезпеченням та механізмами відшкодування витрат, що дозволяють масштабувати ресурси відповідно до навантаження та складності проєкту. Без цього встановлення чітких термінів може призвести до поверхневої оцінки або захисних відмов, а не до швидших рішень.
Режими пріоритетності для інфраструктури національного значення. Найпотужніші інструменти прискорення зазвичай застосовуються лише до визначених пріоритетних проєктів. Після визнання їх національно значущими ініціатори проєктів можуть скористатися прискореними процедурами, скоординованим розглядом, обов’язковими графіками, додатковими адміністративними ресурсами та, у деяких юрисдикціях, скороченими процедурами судового розгляду. Прикладами є режим NSIP у Великій Британії, система FAST-41 у США та модель прискореного узгодження у Новій Зеландії. Ці режими найкраще розглядати як вищий рівень системи видачі дозволів, а не як заміну більш широкої реформи.
Системи даних та порівняльний аналіз. Реформа дозвільної системи є неефективною, якщо уряди не вимірюють її ефективність. Належна практика полягає у відображенні повного робочого процесу дозвільної системи, включаючи підготовку до подання заявки, консультації, оскарження та судові розгляди, а також у збиранні порівняльних даних щодо тривалості, ресурсоємності, витрат на пом’якшення наслідків та частоти перепроєктування. Це створює базу даних, необхідну для виявлення вузьких місць, порівняльного аналізу ефективності та оцінки того, чи реформи покращують результати на практиці.
Джерело: OECD (forthcoming[38]), Accelerating Infrastructure Permitting: from Streamlining to Structured Bargaining.
Шоста пропозиція полягає у підвищенні прозорості як для спонсорів проєктів, так і для громадськості. Для цього потрібно більше, ніж просто опублікувати остаточні рішення. Належна практика полягає у публікації схем процесів, рекомендацій, стандартних термінів, необхідних наборів даних, зобов’язань щодо консультацій та ключових рішень щодо дозволів у формі, придатній для пошуку. У екологічно чутливих районах рекомендації ОЕСР також вказують на цінність проактивного розкриття інформації про процеси екологічної оцінки та ліцензії (OECD, forthcoming[38]). Крок України у напрямку інтегрованих цифрових систем створює тут можливість. Якщо e-construction, Містобудівний кадастр, екологічні реєстри та DREAM будуть пов’язані через спільні ідентифікатори та видиму логіку процесів, видача дозволів може стати суттєво більш передбачуваною, не втрачаючи при цьому своєї суворості.
Остаточним, довгостроковим рішенням є вдосконалення доказової бази та порівняльного аналізу. Більшості країн бракує систематичних даних щодо тривалості видачі дозволів, ресурсоємності, перепроєктування та судових суперечок. Це спостереження, ймовірно, ще сильніше стосується нинішніх умов відбудови в Україні. Більш структурований набір даних щодо ефективності видачі дозволів допоміг би розрізнити затримки, спричинені законними екологічними або соціальними запобіжними заходами, та затримки, спричинені проблемами дублювання, слабкої координації або недостатньої готовності проєкту, яких можна уникнути.
3.4. Стратегія закупівель
Copy link to 3.4. Стратегія закупівель3.4.1. Огляд
У термінології ОЕСР стратегія закупівель – це не сама процедура тендеру, а рішення, прийняте до проведення тендеру, щодо того, як слід реалізувати проєкт і укласти контракт. Інструмент ОЕСР для підтримки ефективних стратегій закупівель (STEPS) визначає це як структурований, заснований на фактичних даних процес для індивідуальних результатів, таких як інфраструктура, що застосовується після оцінки проєкту, але до початку закупівельної діяльності, включаючи взаємодію з ринком (OECD, 2021[27]). На цьому етапі ключові питання включають те, чи має покупець необхідні для проєкту можливості, чи слід закуповувати проєкт за одним або кількома контрактами, та яка форма договірних відносин є доцільною з огляду на невизначеність, структуру ринку та цілі проєкту (OECD, 2025[28]).
Стратегія закупівель також є засобом контролю доброчесності на початковому етапі. Рішення щодо формування пакетів контрактів, кваліфікаційних вимог, технічних специфікацій, стандартів, моделі постачання, розподілу ризиків та механізмів коригування цін можуть сформувати конкурентне поле ще до оголошення тендеру. Якщо ці рішення недостатньо задокументовані або адаптовані до конкретних постачальників, у подальшому Prozorro, завдяки своїй прозорості, може розкрити процедуру, але не обов’язково виправить приховане викривлення.
Стратегія закупівель не повинна формулюватися як бінарний вибір між державними закупівлями та ППП. Вона стосується більш широкого початкового рішення про те, як має реалізовуватися проєкт, включаючи формування пакетів контрактів, послідовність, організацію взаємодії, залучення ринку, розподіл ризиків та, де це доречно, чи слід розглядати приватну участь як реалістичний шлях. Навіть у разі повністю державного виконання органи влади все одно повинні вирішити, як розбити проєкт на робочі пакети, наскільки об’єднувати ці пакети у більші контракти, яку організацію взаємодії зберегти, як захистити конкуренцію та де пряма участь МСП є кращою, ніж субпідряд через підрядника першого рівня. Ці рішення повинні ґрунтуватися на цілях проєкту, можливостях замовника, структурі ринку, невизначеності та умовах, за яких приватне фінансування може покращити співвідношення ціни та якості (VfM).
VfM є одним із факторів, що впливають на це рішення, а не механізмом, за допомогою якого приймаються всі рішення щодо формування пакетів та реалізації.Вкладка3.8 пояснюється, чому співвідношення ціни та якості (VfM) є одним із факторів, що впливають на стратегію закупівель для ППП, а не самостійним обґрунтуванням для приватної участі. Стратегія закупівель має бути розроблена для конкретного проєкту з урахуванням:
Характеру проєкту;
Можливостей виконавця;
Структури ринку;
Чи може залучення приватного фінансування забезпечити оптимальне співвідношення ціни та якості(VfM), і за яких умов
Це розрізнення має значення для України, оскільки чинна система, як видається, більше зосереджена на проведенні закупівель, ніж на формуванні стратегії закупівель. Закон «Про публічні закупівлі» є основною процедурною рамкою для проведення тендерів, тоді як Prozorro – це електронна платформа, через яку публікуються та проводяться закупівлі (Verkhovna Rada of Ukraine, 2015[39]). Ширша реформа УПІ також передбачає інтеграцію між DREAM, бюджетними системами, Prozorro та Казначейством для забезпечення наскрізного контролю (Cabinet of Ministers of Ukraine (CMU), 2024[2]). Однак проаналізовані правові та інституційні матеріали, як видається, не встановлюють чітко визначеного, самостійного контрольного механізму щодо стратегії закупівлі для об’єктів інфраструктури, порівнянного зі STEPS. Тому на практиці існує ризик того, що стратегічні рішення щодо формування пакетів, моделі реалізації, розподілу ризиків, придатності приватного фінансування та управління взаємодією будуть прийматися неявним чином, із запізненням або непослідовно серед різних спонсорів проєктів.
Міжнародна практика свідчить, що це, як правило, не є відповідальністю платформи електронних закупівель або регулятора закупівель, що діє самостійно. У німецькому застосуванні STEPS стратегія закупівель була розроблена під час підготовки проєкту, а відповідальність була розподілена між користувачем, офіційним власником/оператором, органом технічного нагляду та органом, що здійснює реалізацію. У Норвегії компанія Nye Veier як державна проєктна компанія провела відповідний аналіз ринку та попередню оцінку ризиків. Іншими словами, відповідальність за стратегію закупівель зазвичай покладається на власника/замовника проєкту, якому надається підтримка з боку експертів у технічних, комерційних та закупівельних питаннях, а не на саму платформу електронних закупівель (OECD, 2021[27]; 2025[28]).
Вкладка 3.8. Оцінка співвідношення ціни та якості як частина стратегії закупівель для ППП
Copy link to Вкладка 3.8. Оцінка співвідношення ціни та якості як частина стратегії закупівель для ПППОцінка співвідношення ціни та якості (VfM) не є самостійним обґрунтуванням для використання ППП. Це один з елементів стратегії закупівель, який використовується для визначення того, чи може участь приватного сектора забезпечити кращі результати, ніж найкраща з можливих альтернатив у державному секторі. Відповідно до Рекомендації ОЕСР щодо принципів державного управління публічно-приватними партнерствами, рішення про ППП повинні узгоджуватися з бюджетним процесом, прозоро відображатися у фінансовій звітності та ухвалюватися лише в тих випадках, коли очікується, що вони забезпечать оптимальне співвідношення ціни та якості протягом усього життєвого циклу проєкту, а не просто перенесуть видатки з державного балансу (OECD, 2012[40]).
Отже, надійна VfM є динамічною та порівняльною. Вона має оцінювати очікуване співвідношення ціни та якості приватної участі порівняно з відповідним варіантом державного виконання, перевіряти, чи є розподіл ризиків реалістичним, та відрізняти справжнє підвищення ефективності від одноразових ефектів тендеру. У цьому сенсі VfM формує стратегію закупівель; вона не замінює більш широких рішень щодо моделі виконання, інституційної спроможності та довгострокового управління контрактами.
Джерело: OECD (forthcoming[41]), Making Private investments in infrastructure work: rethinking Value for Money in project delivery.
В Україні є рекомендації щодо ППП та матеріали з розробки проєктів, але ППП не слід розглядати як організаційну концепцію стратегії закупівель. Рішення «так» чи «ні» щодо обґрунтованості приватної участі має прийматися на попередньому етапі на основі економічних показників сектору, перспектив оплати користувачами, фіскальних наслідків, зацікавленості ринку та державних можливостей. Надалі стратегія закупівель лише оптимізує обраний шлях, замість того щоб заново визначати принципову доцільність участі приватного сектора. В Україні державні закупівлі залишаються стандартом у більшості секторів, і новий Закон про публічно-приватне партнерство, прийнятий у 2025 році, став важливим правовим кроком (Verkhovna Rada of Ukraine, 2025[42]), але це не означає, що ППП вже є зрілою операційною моделлю у всьому інфраструктурному конвеєрі.
В Україні на рішення щодо стратегії закупівель впливають розмір, складність та характер інфраструктурних проєктів. Хоча державні закупівлі домінують у більшості секторів інфраструктури, проте інтерес до залучення приватних інвестицій для усунення дефіциту коштів та підвищення ефективності зростає. Уряд працював над ранньою інтеграцією платформи SOURCE для ППП та концесій, а нові механізми підготовки проєктів під егідою Агенції з питань підтримки державно-приватного партнерства покликані підтримати ширшу систему УПІ, з явною довгостроковою можливістю підготовки проєктів за моделями ППП, коли це дозволятимуть макроекономічні умови та попит на ринку. DREAM передбачається як середовище для розкриття інформації та робочого процесу для проєктів, підготовлених за допомогою цього механізму. Отже, реформи спрямовані на те, щоб привести розвиток ППП у ту саму логіку підготовки проєктів та конвеєру, що й публічні інвестиції, а не розглядати його як ізольований нішевий процес. Хоча така логіка є позитивною для прийняття своєчасних та обґрунтованих рішень щодо стратегії закупівель, цю роботу не слід розглядати як заміну вибору способу реалізації проєкту.
3.4.2. Виклики
У цьому розділі визначено п’ять основних викликів. Це (1) відсутність послідовно чітко визначеного етапу стратегії до проведення тендеру; (2) слабка відповідальність замовника за комерційні рішення; (3) недостатньо розвинений аналіз ринку та пакету послуг; (4) розподіл ризиків, що залишається надто загальним і відбувається занадто пізно; та (5) недисциплінована інтеграція скринінгу ППП у початкову стратегію проєкту.
Перший виклик полягає в тому, що стратегія закупівель ще не є достатньо чіткою як окрема функція управління на початковому етапі. Для великих інфраструктурних проєктів ці рішення слід приймати після оцінки та до закупівлі, маючи достатньо інформації для проведення ґрунтовного аналізу. Натомість в Україні розглянута система вказує на значну увагу до підготовки проєктів, їх оцінки та електронних закупівель, але не до окремого та чітко визначеного етапу, на якому разом оцінюються модель реалізації, стратегія формування пакетів, ринковий підхід, структура взаємодії, механізм оплати та варіант ППП. Ця прогалина має велике значення, оскільки ці рішення істотно впливають на зацікавленість учасників тендеру, ціноутворення з урахуванням ризиків, керованість контрактом та економічну ефективність протягом усього терміну експлуатації (OECD, 2015[43]; 2012[40]).
Другим викликом є інституційна неоднозначність. Система державних закупівель та платформа Prozorro не призначені для виконання функції відповідальних за розробку стратегії закупівель для конкретних проєктів. Водночас у власників проєктів, міністерств-бенефіціарів, виконавчих організацій та замовників, очевидно, відсутній чітко визначений обов’язок розробляти офіційну стратегію закупівель до оголошення тендеру. Якщо жоден учасник не несе чіткої відповідальності за стратегію, ключові рішення, ймовірно, будуть прийматися фрагментарно в тендерній документації, а не на основі структурованого попереднього аналізу. Міжнародні приклади STEPS свідчать про протилежний підхід: відповідальність за стратегію закупівель під час підготовки проєкту несе замовник, а технічний та комерційний аналіз враховується при прийнятті офіційного рішення перед початком (Verkhovna Rada of Ukraine, 2015[39]).
Третім викликом є те, що ринковий аналіз та логіка формування пакетів залишаються недостатньо розвиненими. STEPS є корисним саме тому, що змушує замовника вийти за межі загальних дискусій про «державне проти приватного» і натомість розбити проєкт на робочі пакети, оцінити умови ринку постачальників, перевірити варіанти «виробляти чи купувати» та вирішити, які види діяльності слід об’єднати або розділити. Кейс Норвегії чітко це ілюструє: компанія Nye Veier проаналізувала ринок підрядників, щоб визначити максимальний обсяг контракту, який не підірвав би конкуренцію, а потім розробила закупівлю на основі цих даних (OECD, 2021[27]). У випадку Німеччини також використовували аналіз робочих пакетів та сканування ринку для виявлення вузьких місць, прийнятного розміру контракту та належного балансу між скороченням взаємодій та доступом МСП (OECD, 2025[28]). В Україні наразі немає конкретних рекомендацій щодо розбиття великих проєктів на керовані пакети, а можливості для систематичної оцінки варіантів реалізації є обмеженими.
Четвертим викликом є те, що розподіл ризиків, ймовірно, буде визначено занадто пізно та занадто узагальнено. Робота ОЕСР у рамках STEPS чітко вказує, що вибір моделі реалізації повинен ґрунтуватися на аналізі невизначеності, витрат на зміну постачальника, рідкісності компетенцій та інших економічних характеристик на рівні робочих пакетів. Вона також показує, що певні пакети не слід примусово втискувати у жорсткі моделі з фіксованою сумою або ціновою моделлю, де невизначеність залишається високою. У Норвегії ОЕСР дійшла висновку, що цілеспрямоване зниження ризиків до проведення тендеру є близьким до найкращої практики, включаючи повністю прорахований еталонний проєкт, а компенсаційні пакети були визнані непридатними для режиму паушального платежу (OECD, 2021[27]). Натомість загальним викликом для України є те, що проєкти часто доходять до етапу закупівлі з невирішеним питанням невизначеності щодо проєкту та вартості. Якщо стратегія закупівлі не буде формалізована раніше, ці невирішені ризики, ймовірно, будуть або неефективно оцінені, або повернуться пізніше у вигляді претензій та тиску щодо перегляду умов.
П’ятим викликом є те, що ППП ще не інтегровано в стратегію закупівель у дисциплінований спосіб. Україна має політичний інтерес до ППП, спеціалізовану Агенцію з питань підтримки державно-приватного партнерства, роботу, пов’язану з SOURCE, та механізми підготовки проєктів, що передбачають майбутні форми ППП. Вона також має новий Закон «Про публічно-приватне партнерство», прийнятий у 2025 році (Verkhovna Rada of Ukraine, 2025[42]). Однак це не означає, що ППП вже функціонує як зрілий варіант стратегії закупівель у всьому інфраструктурному секторі. Хоча певний досвід та потенціал у сфері ППП існує, умови для широкого впровадження залишаються обмеженими та залежать від конкретних проєктів. Без більш потужної стратегії закупівель існує ризик, що ППП розглядатимуться або як прагнення виділення коштів, або як юридична особливість, а не як один із можливих механізмів реалізації.
3.4.3. Рекомендації
Перша рекомендація полягає в тому, щоб зробити стратегію закупівель чітким етапом, що передує тендеру, у життєвому циклі інфраструктури України. Він повинен відбуватися після оцінки проєкту та перед взаємодією з ринком й оголошенням тендеру, відповідно до логіки STEPS ОЕСР. Мета полягає не в тому, щоб створити новий бюрократичний рівень. Мета полягає в тому, щоб забезпечити своєчасне і виважене прийняття ключових рішень щодо реалізації на основі фактичних даних, що дозволить вчасно вплинути на завершення проєктування, аналіз ринку та підготовку тендерної документації. Стратегія закупівель має стати стандартною частиною підготовки складних та дорогих інфраструктурних проєктів, а не залишатися прихованою в тендерній документації.
По-друге, найбільш дієвою моделлю може бути така, за якої власник або бенефіціар проєкту очолює процес підготовки стратегії, щоб ця відповідальність була розподілена чіткіше. Міжнародна практика свідчить, що відповідальність за стратегію закупівель має нести спонсор проєкту/державний замовник за підтримки органу-виконавця та відповідних технічних, комерційних, закупівельних та фінансових фахівців. Її не слід покладати на Prozorro, функція якого полягає у проведенні електронних тендерів, а також не слід розглядати як суто централізоване регуляторне завдання Міністерства економіки. В Україні найбільш дієвою була б модель, за якої власник проєкту або бенефіціар очолювали би процес підготовки стратегії, з обов’язковим внеском від замовника, якщо це інша особа, та консультативним внеском від Міністерства фінансів, Міністерства економіки або Агенції з питань підтримки державно-приватного партнерства, якщо стратегія передбачає фінансову підтримку, нестандартні моделі реалізації або скринінг ППП. Це також відповідало б ширшому принципу УПІ, згідно з яким рішення на рівні проєкту повинні залишатися за стороною спонсора, тоді як центральні органи забезпечують правила, контроль та гарантії.
Третя рекомендація полягає в тому, щоб визначити мінімальний зміст стратегії закупівель із використанням спрощеної логіки STEPS. Як мінімум, у стратегії має бути зазначено: цілі проєкту, що мають значення для вибору способу реалізації; власні можливості замовника та те, що необхідно закуповувати зовні; розбивку робочих пакетів; базовий аналіз ринку щодо кількості постачальників та ймовірних вузьких місць; бажану структуру контракту; запропоновану модель реалізації та механізм оплати для кожного пакета або набору; передбачуваний підхід до розподілу ризиків; наслідки для конкуренції та доступу МСП; а також те, чи слід продовжувати роботу з приватним фінансуванням або ППП для більш повного тестування. Це сильніше, ніж загальний наратив про «вибір закупівель», оскільки він змушує йти на структуровані компроміси. Приклади STEPS у Німеччині та Норвегії показують, що такий аналіз може істотно покращити рішення щодо обсягу контракту, залучення МСП, управління взаємодією та обґрунтованості моделей реалізації на основі співпраці порівняно з ціновими моделями (OECD, 2021[27]; 2025[28]).Вкладка3.9 показує, що стратегія закупівель має значення навіть у тих випадках, коли проєкт повністю фінансується з державного бюджету і немає безпосереднього рішення про ППП. Приклад Німеччини показує, що до цих рішень можна підходити систематично, використовуючи цілі проєкту, ринкові обмеження та характеристики робочих пакетів, а не інституційні звички чи стандартні моделі тендерів. Для великих українських інфраструктурних проєктів, особливо там, де ринки постачальників є вузькими або технічна невизначеність залишається високою, такий тип структурованого аналізу робочих пакетів та аналізу консолідації контрактів значно зміцнив би стратегію закупівель перед початком тендеру.
Вкладка 3.9. Аналіз робочих пакетів та консолідація контрактів: уроки Німеччини
Copy link to Вкладка 3.9. Аналіз робочих пакетів та консолідація контрактів: уроки НімеччиниЗастосування ОЕСР методології STEPS до нового кампусу Федерального управління кримінальної поліції Німеччини (BKA) ілюструє, чому стратегія закупівель не повинна зводитися до бінарного вибору між «традиційними закупівлями» та ППП. Проєкт фінансувався з державного бюджету, проте все одно вимагав структурованого попереднього рішення щодо того, як об’єднати роботи, розподілити взаємодію, зберегти конкуренцію та забезпечити операційну ефективність упродовж часу. За допомогою STEPS проєкт було розбито на 143 робочі пакети, що охоплювали проєктування, будівництво, технічне обслуговування та експлуатацію. Потім ці пакети було проаналізовано на предмет їхніх економічних характеристик, включаючи невизначеність, рідкість наявності відповідних можливостей у постачальників та ризик провалу закупівлі у разі їхньої консолідації або якщо щодо них буде застосовано неправильне ціноутворення. Паралельно було проведено аналіз ринку, щоб перевірити як окремі вузькі місця, так і загальний обсяг контракту, який ринок міг би надійно абсорбувати.
Аналіз показав, що консолідація контрактів має обмежуватися ринковою реальністю. ОЕСР дійшла висновку, що найбільший обсяг контракту має залишатися нижче 500 млн євро, причому бажаним діапазоном є 300–400 млн євро, оскільки більші пакети зменшать кількість учасників тендеру та підірвуть конкуренцію. Також було визначено обмеження, специфічні для окремих пакетів. Спеціалізоване проєктування систем опалення, вентиляції та інженерних мереж потребувало моніторингу як потенційного вузького місця, тоді як проєктування лабораторій було пов’язане з такою високою невизначеністю, що його не слід було включати до механізму паушальної оплати. Вимоги безпеки створювали додатковий фактор витрат і ризиків, але аналіз показав, що цю проблему слід вирішувати шляхом ретельнішого визначення меж зон безпеки та відповідного договірного регулювання, а не шляхом кардинальної зміни моделі реалізації.
Виходячи з цього, німецькі органи влади не порівнювали лише один «традиційний» варіант з одним «інтегрованим» варіантом. Вони розробили п’ять альтернативних стратегій закупівлі, починаючи від моделі «проєктування-тендер-будівництво» з одним контрактом на об’єкт, до декількох більших пакетних контрактів, і закінчуючи підходом із майже максимальним скороченням взаємодій на основі однієї великої угоди DBOM. Потім ці варіанти оцінювали з огляду на консолідовані цілі проєкту. Крайні варіанти були відхилені: найбільш дезагрегована стратегія створювала занадто багато взаємодій, тоді як найбільш агрегована стратегія ризикувала провалом конкурсу, оскільки проєкт вартістю понад 1 млрд євро навряд чи міг би залучити більше ніж одного надійного учасника. Кращим рішенням стала проміжна стратегія, що поєднувала кілька великих контрактів DBOM із більшою роллю для МСП через менші пакети. Фактично, консолідація використовувалася вибірково для зменшення взаємодій та підтримки якості послуг, тоді як деякі менш складні об’єкти були зарезервовані для більш прямої участі МСП
Джерело: OECD (2025[28]), The Procurement Strategy for the German Federal Criminal Police Campus, https://doi.org/10.1787/cd9b9a4e-en.
Четверта пропозиція полягає у побудові стратегії закупівель навколо цілеспрямованого зниження ризиків до проведення тендеру, а не лише навколо вибору процедури. Приклад Норвегії є особливо актуальним для України, оскільки він демонструє практичні заходи щодо зменшення невизначеності до укладення договору: аналіз ринку, прозорі критерії попереднього відбору, повністю прорахований еталонний проєкт, компенсація учасникам тендеру за відповідні пропозиції, що не пройшли відбір, та достатній час для проведення тендеру. Україні не потрібно механічно копіювати цю модель. Але основний урок можна безпосередньо застосувати там, де невизначеність залишається високою: стратегія закупівель повинна спочатку ставити питання, скільки ризику можна усунути, уточнити або розумно залишити, перш ніж вирішувати, яку процедуру тендеру проводити. Це, ймовірно, буде ціннішим, ніж лише подальше вдосконалення процедур.
Для інфраструктурних проєктів зниження ризиків перед тендером має включати не лише аналіз ринку та розробку контракту. Воно також має вимагати дисциплінованого підходу до технічної інформації, що надається ринку. Там, де умови на місці, підземні комунікації, геотехнічні обмеження або ризики взаємодії мають істотне значення для ціни та можливості реалізації проєкту, замовники повинні прагнути оприлюднити відповідні обстеження, базові дані, проєктні припущення та логіку формування вартості у зручній формі до початку тендеру. Неповне розкриття технічної інформації не просто створює незручності для учасників тендеру; воно розширює можливості для завищення премій за ризик, стратегічного заниження цін з подальшими претензіями та значних змін після присудження контракту. Тому стратегія закупівель для процесу відновлення ще до її запуску повинна ставити запитання, які невизначеності можна виміряти, стандартизувати або розкрити достатньо рано, щоб зробити конкуренцію більш надійною.
П’ятим пріоритетом є інтеграція процедур скринінгу та підготовки проєктів ППП в єдину логіку початкового етапу. ППП слід розглядати як один із варіантів реалізації, який може забезпечити найбільшу вигоду. На практиці це означає, що для проєктів, де можливе залучення приватного сектора до реалізації, експлуатації чи фінансування, стратегія закупівель повинна передбачати попередній скринінг на предмет придатності для ППП, а в разі необхідності – більш детальний аналіз ефективності витрат, фінансової доступності, фіскальних ризиків та зацікавленості ринку. Україна вже має інституційні механізми, які можуть в цьому допомогти: Агенцію з питань підтримки державно-приватного партнерства, попередню роботу з інтеграції SOURCE для ППП та концесій, а також нову структуру механізму підготовки проєктів під егідою Агенції з питань підтримки державно-приватного партнерства, яка призначена для взаємодії з ширшою системою УПІ і може згодом готувати проєкти за умовами ППП. Тому правильна рекомендація полягає не в тому, щоб створювати окремий проєктний конвеєр ППП поза межами УПІ та DREAM, а в тому, щоб зробити ППП дисциплінованою гілкою того самого процесу розробки проєктів та стратегії закупівель.
3.5. Закупівлі
Copy link to 3.5. Закупівлі3.5.1. Огляд
Державні закупівлі – це етап, на якому інфраструктурні проєкти трансформуються із затверджених проєктних пропозицій та проєктних рішень у зобов'язальні договори про виконання робіт, постачання товарів та надання послуг. Тому саме на цьому етапі багато попередніх недоліків у підготовці проєктів мають фінансові та операційні наслідки. Для інфраструктурних проєктів результати закупівель залежать не лише від правової бази проведення тендерів, а й від того, чи виходить проєкт на ринок із достатньо зрілим обсягом робіт, надійними кошторисами, послідовним формуванням пакетів та розподілом ризиків, які учасники тендеру можуть достовірно оцінити. За відсутності цих умов закупівлі, як правило, призводять до слабкої конкуренції, стратегічного заниження цін, завищених премій за ризик або ранніх суперечок щодо контрактів, а не до справжньої економічної ефективності.
Україна має порівняно сильну формальну систему закупівель, але деякі ризики, пов’язані саме з інфраструктурними закупівлями, залишаються. Закон України «Про публічні закупівлі» встановлює орієнтовану на ЄС систему, побудовану на принципах прозорості, конкуренції та електронних закупівель, і вже містить інструменти, що стосуються закупівель у сфері інфраструктури, зокрема попередні ринкові консультації, оцінку витрат протягом життєвого циклу, автоматичні індикатори ризику та конкурентний діалог (Verkhovna Rada of Ukraine, 2015[39]). Щодо інфраструктурних робіт, якість закупівлі також залежить від того, чи діє замовник на основі документації та комерційних оцінок, підготовлених суб’єктом, який фактично несе ризик виконання. У випадках, коли технічний власник, формальний бенефіціар та замовник не узгоджені між собою, недоліки закупівлі часто виявляються ще до того, як тендер виходить на ринок. Однак той самий закон також обмежує практичну вагу нецінових критеріїв, вимагаючи, щоб частка критерію ціни або вартості життєвого циклу становила щонайменше 70 % у більшості процедур, що істотно формує практику оцінювання для складних контрактів на виконання робіт (Verkhovna Rada of Ukraine, 2015, Art. 29).
Режим закупівель у воєнний час змінив операційний контекст закупівель у сфері інфраструктури у спосіб, який є зрозумілим, але чутливим до питань управління. Постановою № 1178 було запроваджено спеціальні механізми закупівель в умовах воєнного стану (Cabinet of Ministers of Ukraine, 2022[44]), а у звіті Європейської комісії за 2025 рік зазначається, що воєнні укази розширили винятки із звичайного законодавства про закупівлі (European Commission, 2025[45]). Паралельно з цим у п’ятому звіті ОЕСР про подальші дії зазначається, що у 2024 році прямі контракти становили 45% від загальної вартості закупівель, що, на думку Організації, є тривожним навіть в умовах війни, оскільки це послаблює конкурентний тиск та підвищує ризики порушення доброчесності у секторах з високою вартістю (OECD, 2025[46]).
Програмою реформ України вже визнається, що закупівлі для відновлення вимагають більше, ніж звичайні правила проведення тендерів. В стратегії реформування системи державних закупівель на 2024–2026 роки прямо пов’язується реформа закупівель із відновленням, передбачається інтеграція системи закупівель із системою DREAM, закликається до використання інструментів закупівель, сумісних із вимогами донорів, та передбачаються типові форми контрактів на роботи та послуги, пов’язані з роботами, на основі міжнародної практики. План дій УПІ доповнює це, передбачаючи електронне укладення контрактів та автоматичну передачу контрактів до органів казначейства, що має безпосереднє значення для простежуваності в закупівлях у сфері інфраструктури (Cabinet of Ministers, 2024[47]). Цей напрямок був підкріплений Наказом Міністерства економіки № 26335 від 22 листопада 2024 року, яким затверджено методичні рекомендації щодо закупівлі будівельних робіт під час воєнного стану та протягом 90 днів після його закінчення. Це корисний оперативний крок, але сам по собі він не вирішує глибших проблем слабкої конкуренції, якості документації та контролю до укладення контракту (Ministry of Economy of Ukraine, 2024[48]).
3.5.2. Виклики
У цьому розділі визначено сім основних викликів. Це: надмірне використання винятків у воєнний час; слабка конкуренція навіть у формально конкурентних процедурах; надмірна залежність від ціни; неповна документація та розкриття інформації; слабкий контроль доброчесності до укладення контракту; нагляд, який залишається скоріше коригувальним, ніж превентивним; та фрагментарна простежуваність закупівель, що фінансуються донорами та МФО (міжнародними фінансовими організаціями (IFI)).
Перша проблема на етапі закупівель полягає в тому, що гнучкість у воєнний час призвела до розширення використання неконкурентних механізмів саме в тих сферах, де інфраструктурні проєкти найбільш вразливі до пов’язаних із ціноутворенням ризиків, змови та фаворитизму. За звичайних обставин очікується, що в процесі закупівлі має перевірятися ринок та виявлятися ціна й можливості через конкуренцію. Коли значна частка контрактів оминає цей процес, держава втрачає один із своїх основних інструментів управління для перевірки, чи технічні специфікації, обсяги та ціни є обґрунтованими, і це особливо проблематично у секторах, в яких переважають будівельні роботи, де вартість контрактів є великою, а інфляція витрат може бути прихована за складністю обсягу робіт.
Друга проблема полягає в тому, що конкуренція в українській системі закупівель є слабкою навіть там, де формально застосовуються конкурентні процедури, і ця слабкість особливо шкодить інфраструктурним роботам. Європейська комісія повідомляє, що 68% витрат на закупівлі було укладено через конкурентні процедури, проте середня кількість учасників тендеру становила лише 1,55, що вказує на те, що формальна конкуренція часто не перетворюється на значущу конкурентоспроможність; для інфраструктурних контрактів така низька явка учасників тендеру зменшує ціновий тиск, послаблює стимули для підвищення якості та збільшує вразливість до повторної концентрації на місцевому ринку або негласного розподілу ринку (European Commission, 2025, p. 65[45])
Третім викликом є те, що закупівлі в інфраструктурній сфері залишаються надто орієнтованими на ціну порівняно з питаннями якості, довговічності та можливості технічного обслуговування, які повинні мати важливе значення при укладанні контрактів на виконання робіт. Комісія чітко визначає надмірну залежність від ціни як єдиного критерію присудження контракту, тоді як закон про закупівлі, хоча й дозволяє враховувати витрати протягом життєвого циклу та інші критерії, все ж вимагає, щоб ціна або витрати протягом життєвого циклу становили щонайменше 70% від загальної оцінки в більшості випадків; на практиці це створює структурну схильність до вибору найнижчої ціни в ситуаціях, де методологія реалізації, реалістичність програми, гарантійні зобов’язання, енергоефективність та наслідки довгострокового обслуговування часто повинні мати більше значення, ніж вони його мають зараз (European Commission, 2025[45]) (Verkhovna Rada of Ukraine, 2015[39]).
Четвертим викликом є те, що тендерна документація на інфраструктурні роботи часто є недостатньо повною, стандартизованою або придатною для аналізу, щоб учасники тендеру могли належним чином оцінити ризики. Аналіз ризиків корупції, пов’язаний з НАЗК, щодо реконструкції цивільної інфраструктури показує, що відсутність законодавчих вимог стосовно оприлюднення вичерпного набору документів, необхідних для оцінки будівельних процесів та орієнтовних витрат, зокрема у машиночитаному форматі, створює непрозору основу для визначення переможця (National Agency on Corruption Prevention (NACP), 2025[49]). Це проблема етапу закупівлі, і неповне або неякісне розкриття інформації безпосередньо спотворює поведінку учасників тендеру, порівняння пропозицій та достовірність результатів тендеру. Методичні рекомендації Міністерства економіки 2024 року щодо закупівель у будівництві є практичною відповіддю на цю проблему, але сама необхідність таких рекомендацій підкреслює, що недоліки в документації залишаються системними, а не випадковими.
П’ятий виклик полягає в тому, що заходи з контролю доброчесності на етапі до укладення контракту залишаються слабшими, ніж того вимагає профіль ризиків закупівель у сфері відбудови. Це вужче оцінювання закупівель слід відрізняти від більш широкого прогресу у впровадженні антикорупційних заходів. Антикорупційна робота триває. Наприклад, за даними НАЗК, до кінця IV кварталу 2025 року було повністю або частково реалізовано 743 заходи в рамках Державної антикорупційної програми на 2023–2025 роки (National Agency on Corruption Prevention, 2026[50]). Цей загальний прогрес є реальним, але що стосується закупівель, він не усуває конкретних вразливостей на етапі до укладення контракту, які мають найбільше значення для інфраструктури. Європейська комісія зазначає, що оцінка ризиків, запобігання конфлікту інтересів та внутрішній і зовнішній контроль все ще є слабкими, особливо на етапі до укладення контракту (European Commission, 2025[45]). Це має надзвичайно велике значення для інфраструктури, оскільки упереджені технічні специфікації, обмежувальні кваліфікаційні критерії, слабкий контроль кошторисів та конфлікти за участю проєктувальників, оцінювачів або наглядачів можуть визначити весь результат ще до підписання будь-якого контракту. Опублікування інформації про тендери само по собі не вирішує цих ризиків повністю. Прозорість покращує видимість, але сама по собі не дозволяє виявити змови під час тендерів, скоординовані торги через пов’язані компанії, конфлікти щодо бенефіціарного володіння, специфікації, розроблені під конкретних учасників, або слабкі механізми нагляду. Тому закупівлі в інфраструктурній сфері потребують екосистеми контролю, яка поєднує розкриття інформації з аналізом ризиків, внутрішнім переглядом, забезпеченням дотримання конкурентного законодавства, подальшими заходами після аудиту та санкціями.
Шостий виклик полягає в тому, що нагляд залишається скоріше коригувальним, ніж превентивним, що є запізнілим вирішенням для багатьох невдалих випадків у сфері інфраструктурних закупівель. Закон про закупівлі визначає моніторинг як інструмент оцінки дотримання вимог під час процедури закупівлі та дійсності контракту, а електронна система оприлюднює запити та висновки щодо моніторингу. Проте лише незначна частина заходів з моніторингу ініціюється автоматичними індикаторами ризику, а подальші судові дії залишаються обмеженими, що знижує стримуючий ефект у секторі, де багато шкідливих рішень фактично закріплюються після укладення контракту. Це не означає, що Державна аудиторська служба України або інші контролюючі органи не мають офіційних повноважень або не справляються з цією роботою. Проблема полягає у часі, цільовій спрямованості та специфіці інфраструктури: багато з найбільш згубних рішень щодо закупівель фактично закріплюються до того, як органи нагляду можуть провести моніторинг дотримання вимог, щоб змінити результат.
Останнім викликом є те, що закупівлі для інфраструктурних об’єктів, що фінансуються донорами та МФО (IFI), можуть зазнати оперативної фрагментації, якщо взаємодія не буде повністю інституціоналізована. Українське законодавство дозволяє проводити закупівлі відповідно до договірних правил або правил МФО (IFI), де це доречно, і стратегія реформ справедливо визнає необхідність модуля системи закупівель для міжнародного фінансування та взаємодії з DREAM. Однак, якщо дані про контракти, етапи тендеру та ідентифікатори проєктів не залишатимуться видимими у всіх цих каналах, замовники стикатимуться з дублюванням процесів, а зовнішні зацікавлені сторони втратять можливість чіткого огляду від затвердження проєкту до тендеру, укладення контракту та оплати.
3.5.3. Рекомендації
Рекомендації зосереджуються на семи ключових пріоритетах. Це відновлення конкуренції як норми; поліпшення умов для учасників тендеру до його початку; зменшення надмірної залежності від ціни; розгляд якості документації як питання контролю; перенесення заходів контролю доброчесності на попередні етапи; забезпечення більш превентивного та інфраструктурно-орієнтованого нагляду; та завершення цифрового ланцюга простежуваності від конвеєра до оплати.
Першим пріоритетом є відновлення конкуренції як стандартної логіки функціонування закупівель у сфері інфраструктури, зберігаючи при цьому вузько сформульовані винятки на час війни, де це об’єктивно необхідно. Це вимагає набагато суворішого обґрунтування використання неконкурентних або спрощених процедур відповідно до Постанови № 1178, а також мінімальних зобов’язань щодо розкриття інформації про обсяг проєкту, кількості, технічні обстеження та припущення щодо витрат, де це дозволяють умови безпеки; суть полягає не в тому, щоб повністю усунути гнучкість, а в тому, щоб зробити виняткові процедури такими, що підлягають перегляду, ґрунтуються на доказах та є менш вразливими до рутинного використання заради зручності.
Другим пріоритетом є посилення участі учасників у закупівлях робіт шляхом зменшення невизначеності, якої можна уникнути, до початку тендеру. Україна вже має для цього законний інструмент у вигляді попередніх ринкових консультацій згідно зі статтею 4 Закону про закупівлі, а робота ОЕСР STEPS показує, чому це важливо: краще визначення обсягу робіт, чіткіше формування пакетів, більш зріле ескізне проєктування та повніша інформація зменшують схильність учасників або утримуватися від участі, або встановлювати ціни з урахуванням невизначеності. Процес закупівлі в сфері інфраструктури виграв би від регулярного вивчення ринку для великих робіт, стандартизованих тендерних пакетів, чіткіших визначень взаємодії між лотами та довшого періоду підготовки у випадках, коли проєкти є технічно складними (OECD, 2021[27]).
Третім пріоритетом є приведення методів оцінки у більшу відповідність до вартості інфраструктури, а не до короткострокового мінімізування ціни. Це не обов’язково вимагає негайного перегляду законодавства, хоча мінімальний рівень ціни у 70% є реальним обмеженням. Навіть у межах чинної системи Україна могла б розробити галузеві шаблони оцінки для доріг, мостів, систем водопостачання та громадських будівель, які використовують перевірені нецінові фактори, чіткіші методології розрахунку витрат протягом життєвого циклу та, у виправданих випадках, конкурентний діалог для складних проєктів, тим самим зміщуючи практику в бік більш надійної оцінки вартості протягом усього життєвого циклу без шкоди для рівня прозорості.
Пов’язаним питанням є склад самої оціночної функції. Для великих або технічно складних тендерів на інфраструктуру надійність нецінової оцінки залежить від того, чи мають оцінювачі доступ до справжньої інженерної та виконавчої експертизи, а не лише до юридичної чи процедурної компетентності. Це не обов’язково вимагає створення цілком окремих органів, але вимагає, щоб замовники могли спиратися на незалежні технічні висновки під час оцінки методології, відповідності проєкту вимогам, реалістичності програми, можливості технічного обслуговування та адекватності запропонованих матеріалів або обладнання. Без такої можливості формальна наявність критеріїв вартості життєвого циклу або якості матиме обмежений практичний ефект.
Четвертим пріоритетом є розгляд якості документації як основного питання контролю за закупівлями, а не як адміністративної деталі. Для тендерів на інфраструктурні проєкти повне та корисне розкриття інформації має включати відповідну проєктну основу, кошториси, обстеження, оцінку витрат, припущення щодо взаємодії та методологію оцінки, і ці документи мають бути опубліковані у машиночитаній формі, наскільки це можливо; це безпосередньо випливає з аналізу ризиків НАЗК і є одним із найчіткіших практичних заходів для зменшення як можливостей для корупції, так і суто технічних спотворень тендерних пропозицій (National Agency on Corruption Prevention (NACP), 2025[49]). Для контрактів на виконання робіт це зазвичай має включати відповідні стандарти проєктування, основу для специфікацій матеріалів, геотехнічну інформацію та інформацію про інженерні мережі, де це доречно, а також достатньо чітке пояснення того, які ризики залишаються за роботодавцем, а які передаються учасникам тендеру. У секторах, що рухаються у напрямку приведення у відповідність до стандартів ЄС, тендерна документація також повинна уникати прив’язки закупівлі до застарілих національних норм, якщо для взаємодії, безпеки або сумісності з вимогами донорів потрібні еквівалентні рішення на основі стандартів EN або ISO. Практичним критерієм є те, чи може технічно компетентний учасник тендеру достатньо добре реконструювати припущення замовника, щоб оцінити вартість робіт, не покладаючись на припущення щодо прихованих умов або недокументованих проєктних рішень.
П’ятим пріоритетом є перенесення заходів контролю доброчесності на попередні етапи – до укладення контракту та проведення тендеру. На практиці це може означати обов’язкові декларації про конфлікт інтересів для команд із закупівель та консультантів щодо робіт з високою вартістю, автоматизовані перевірки щодо реєстрів власності та виключень у рамках робочих процесів закупівель, а також стандартизовані заходи контролю за складанням документів, що зменшують можливості для індивідуальних специфікацій або довільних кваліфікаційних вимог. Такий підхід відповідає висновкам Комісії щодо слабкого контролю на етапі до укладення контракту, які вказують на те, що багато ризиків у сфері закупівель виникають до того, як органи нагляду реально можуть втрутитися (European Commission, 2025[45]). Для великих або високоризикових інфраструктурних контрактів стратегія закупівель також повинна включати пропорційні перевірки на доброчесність та ризики для конкуренції щодо структури тендеру, вимог до учасників, змін до контракту та приймання робіт, підкріплені можливістю відстеження через DREAM та Prozorro.
Шостим пріоритетом є надання нагляду більш превентивного характеру та більшої спрямованості на інфраструктуру. Україна вже має правову базу для моніторингу та автоматичних індикаторів ризику, але ці інструменти слід удосконалити для закупівлі робіт, зосередившись на вужчому наборі сигналів високого ризику, таких як участь одного учасника в тендері, повторні переможці на концентрованих ринках, аномально низькі цінові пропозиції, зміни з високим ризиком та невідповідності між тендерними та кошторисними цінами. Це краще відповідатиме рекомендації Комісії щодо посилення превентивних аудитів, що базуються на ризиках, та покращить стримуючий ефект контролюючих органів на етапі, коли рішення щодо закупівель ще можна скасувати (European Commission, 2025[45]).
Що стосується ринків інфраструктури, цей звужений перелік сигналів високого ризику повинен також включати повторювані моделі концентрації в різних категоріях робіт або регіонах, оскільки слабка конкуренція може мати структурний характер, а не бути пов’язаною лише з конкретним проєктом. Практична мета полягає в тому, щоб зосередити увагу аудиту та моніторингу на тих тендерах, де обмежена участь, аномальні ціни, повторювані переможці або високий рівень внесення змін свідчать про погіршення співвідношення ціни та якості та конкурентоспроможності ринку. Це зробить зовнішню перевірку більш релевантною для ризиків реалізації інфраструктурних проєктів, а не зосереджуватиме її на формальних перевірках дотримання вимог після того, як критичні рішення вже прийнято. Одним із практичних способів зробити це більш оперативним є відмова від відновлення ринкової інформації з нуля для кожного тендеру та замість цього застосування підходу категорійного управління для повторюваних пакетів реконструкції, як показано уВкладка3.10.
Вкладка 3.10. Категорійне управління для повторюваних пакетів закупівель на реконструкцію
Copy link to Вкладка 3.10. Категорійне управління для повторюваних пакетів закупівель на реконструкціюКатегорійне управління – це структурований підхід до повторюваних закупівель, за якого замовник розробляє та періодично оновлює спільну інформацію про ринки постачальників, типові обсяги пакетів, типові ризики, моделі концентрації та стандарти документації. Його цінність для інфраструктури полягає в тому, що він зменшує необхідність для кожного замовника заново вивчати ту саму ринкову структуру, вузькі місця та проблеми з формуванням пакетів у кожному тендері.
Для України ця логіка є особливо актуальною у сферах доріг, громадських будівель, водопостачання та водовідведення, а також окремих робіт, пов’язаних з енергетикою, де багато проєктів передбачають подібні пакети робіт та бази постачальників. Підхід категорійного управління не замінить оцінку конкретного проєкту, але зробить закупівлі більш повторюваними та менш залежними від фрагментованого місцевого досвіду. Він також сприятиме розробці більш цілеспрямованих індикаторів ризику, кращому вивченню ринку та більш ґрунтовному порівняльному аналізу документації та виконання контрактів.
Цей підхід, що базується на даних, повинен поширюватися на технічні стандарти та еталони витрат. У секторах з повторюваними типами проєктів Україна отримає вигоду від поступового розширення баз даних еталонних витрат та базових припущень за межі доріг на інші основні класи інфраструктури, щоб спонсори та експерти не оцінювали кожен проєкт окремо. Мета полягає у створенні прозорого орієнтира, за яким можна перевіряти обсяги, ставки та відхилення. Те саме стосується технічних стандартів: якщо проєкти спрямовані на інтеграцію з мережами ЄС або механізмами фінансування, стратегія закупівель має передбачати використання сучасних стандартів EN та ISO для матеріалів та інженерних робіт. Зокрема, необхідно чітко застосовувати застереження «або еквівалент» у випадках, коли національні та європейські стандарти діють одночасно протягом перехідного періоду.
Джерело: OECD (2021[27]), Procurement strategy in major infrastructure projects: Piloting a new approach in Norway , https://www.oecd.org/en/publications/procurement-strategy-in-major-infrastructure-projects_38996343-en.html; OECD (2025[28]), The Procurement Strategy for the German Federal Criminal Police Campus, https://www.oecd.org/en/publications/the-procurement-strategy-for-the-german-federal-criminal-police-campus_cd9b9a4e-en.html.
Сьомим пріоритетом є завершення цифрового ланцюга простежуваності від проєктного конвеєра до тендеру, контракту, реєстрації та оплати. Інтеграція системи закупівель із DREAM та її модулем «донорські закупівлі» в рамках стратегії реформування, у поєднанні з положеннями Плану дій УПІ щодо електронного укладення контрактів та автоматичної передачі даних до органів казначейства, є кроком у правильному напрямку. Щодо управління інфраструктурою, практичною метою має бути єдиний простежуваний запис, що пов’язує реєстрацію проєкту, шлях закупівлі, тендер, присудження, контракт, зміни та оплату, оскільки це є мінімальною цифровою архітектурою, необхідною для того, щоб закупівлі на відновлення були придатними для інвестування та піддавалися аудиту (Cabinet of Ministers, 2024[47]). Важливо, щоб цифровий ланцюг простежуваності не розглядався як заміна контролю: одночасно зі зв’язуванням DREAM, Prozorro, записів про контракти, даних про платежі та моніторингу виконання за допомогою постійних ідентифікаторів слід також забезпечити, щоб в разі виявлення аномалій запускалися процеси інституційного перегляду, подальшого аудиту або заходів з примусового виконання, де це виправдано.
Та сама логіка простежуваності повинна поширюватися на структуру виплат за контрактами. У сфері інфраструктурних робіт слабкий зв’язок між платежами та перевіреним технічним прогресом створює очевидні ризики: зосередження грошових потоків на початку періоду, слабкий вплив на виконання робіт та труднощі з розрізненням законних змін від неефективного виконання. У міру розвитку електронного укладання контрактів більш ефективним підходом було б узгодження авансових та проміжних виплат з чітко визначеними етапами виконання контракту, технічною сертифікацією та контролем змін, щоб історія платежів відображала фактичний прогрес у виконанні, а не лише фінансове затвердження. Це також підвищило б користь даних аудиту та моніторингу через пов’язування платежів з вимірюваними подіями у процесі реалізації.
3.6. Управління активами
Copy link to 3.6. Управління активами3.6.1. Огляд
Управління активами – це той етап, на якому управління інфраструктурою перестає зводитися до затвердження проєктів і починає зосереджуватися на підтримці її працездатності. Управління активами – це систематичне управління інфраструктурою протягом усього її життєвого циклу, що включає оцінку стану, планування технічного обслуговування, розробку програм оновлення та розрахунок витрат протягом життєвого циклу. Управління активами у зрілих системах пов’язує технічні дані про стан та ефективність активів із бюджетними рішеннями, завдяки чому технічне обслуговування, відновлення та заміна стають пріоритетними, перш ніж несправності стануть більш витратними. Це особливо важливо в секторах інфраструктури, де відкладене технічне обслуговування та недостовірні дані про стан можуть швидко погіршити якість послуг та збільшити майбутні капітальні витрати (World Bank, 2018[51]; World Bank, 2019[52]). На практиці питання полягає в тому, чи знають державні органи та оператори, якими активами вони володіють, в якому стані ці активи перебувають, який рівень послуг вони надають, яке технічне обслуговування їм потрібне і коли оновлення стає ефективнішим за латання. У зрілих системах ці дані безпосередньо враховуються при прийнятті бюджетних рішень, завдяки чому технічне обслуговування, відновлення та заміна стають пріоритетними, перш ніж несправності стануть більш витратними.
Нинішня система в Україні є більш розвиненою в питаннях власності, обліку та відбору проєктів, ніж у питаннях міжгалузевого управління активами. Закон «Про управління об'єктами державної власності» встановлює інституційні механізми управління державним майном та передбачає створення Єдиного реєстру об’єктів державної власності, але це, в основному, юридичний реєстр та реєстр прав власності, а не повноцінна система управління інфраструктурними активами, що базується на стані, ризиках та ефективності надання послуг (Verkhovna Rada of Ukraine, 2006). Поточна реформа УПІ, як зазначено в «Дорожній карті реформування управління публічними інвестиціями на 2024–2028 роки» та Плані заходів до неї, зосереджена на стратегічному плануванні, портфелі проєктів, оцінці, відборі та моніторингу. Вона досі не запроваджує дієвого міжвідомчого механізму управління інфраструктурними активами після їхнього введення в експлуатацію (Cabinet of Ministers of Ukraine (CMU), 2024[2]).
Дані з сектору свідчать про те, що Україні все ще потрібні основні технічні елементи сучасного управління активами. У дорожньому секторі Світовий банк закликав до систематичного збору даних про трафік та стан доріг, а також до впровадження системи управління дорожніми активами на основі GIS, у тому числі на обласному рівні після децентралізації (World Bank, 2018[51]). У залізничному секторі аналіз Світового банку для «Укрзалізниці» визначив необхідність системи управління активами, здатної оцінювати бюджети на технічне обслуговування та оновлення, вимірювати обсяги відставання та застосовувати аналіз витрат життєвого циклу до інвестицій (World Bank, 2019[52]). Нещодавній аналіз відновлення доходить до подібного висновку з іншого кута зору: RDNA5 висвітлює втрати, пов’язані з відкладеним технічним обслуговуванням, та наголошує, що планування відновлення має бути узгоджене з реалістичними довгостроковими можливостями експлуатації та технічного обслуговування (Government of Ukraine, World Bank, European Union, United Nations, 2026[3]).
Законодавство України визнає вартість життєвого циклу як критерій закупівлі, але це не є еквівалентом систематичного розрахунку вартості усього терміну експлуатації в управлінні інфраструктурою. Закон «Про публічні закупівлі» (прийнятий у 2015 році, чинна редакція діє з 31 жовтня 2025 року) дозволяє включати до оцінки вартості життєвого циклу витрати на експлуатацію, технічне обслуговування, збір та утилізацію, а також певні екологічні зовнішні ефекти, але той самий закон істотно обмежує практичну вагу нецінових критеріїв у звичайній практиці оцінки (Verkhovna Rada of Ukraine, 2015[39]). Без даних про стан, доказів технічного обслуговування та планування оновлення на рівні сектору положення щодо витрат життєвого циклу залишаються вужчими, ніж повноцінна система управління активами. Їхній практичний ефект у більшості процедур обмежується вимогою, що вага цінового критерію не повинна бути нижчою за 70%, за винятком конкурентного діалогу. Це не перешкоджає проведенню закупівель, орієнтованих на якість, але обмежує простір для застосування нецінових критеріїв у контрактах на виконання складних робіт, де методологія виконання, довговічність, можливість технічного обслуговування та управління ризиками часто є ключовими факторами для забезпечення оптимального співвідношення ціни та якості. Загалом, хоча витрати життєвого циклу визнаються в законодавстві, сама по собі система закупівель не створює практичної системи управління активами.
3.6.2. Виклики
У цьому розділі визначено три основні виклики: слабка видимість активів, недостатній зв’язок між даними про технічне обслуговування та бюджетуванням, а також нерівномірна оперативна спроможність у різних секторах, ДП, комунальних службах та громадах. У сукупності ці прогалини ускладнюють перехід від реактивного ремонту до планового оновлення.
Головною проблемою є відсутність узгодженої міжгалузевої системи управління активами, яка б трансформувала наявний фонд інфраструктури у порівнянну та готову для прийняття рішень інформацію. В Україні існують правові норми щодо управління державним майном та бухгалтерського обліку в державному секторі, а в деяких секторах процедури технічного обслуговування є більш розвиненими, ніж в інших. Однак проаналізовані матеріали не вказують на наявність загальної вимоги до власників інфраструктури щодо ведення стандартизованих інвентарних списків активів, збору порівнянних даних про стан об’єктів, оцінки обсягу затримок з технічним обслуговуванням, застосування методу розрахунку витрат протягом життєвого циклу або використання планів оновлення на основі ризиків на рівні центрального та регіонального урядів. На практиці це означає, що інфраструктура може залишатися видимою у балансі, не будучи керованою як довгостроковий актив у сфері послуг із передбачуваними майбутніми зобов’язаннями (Verkhovna Rada of Ukraine, 2006[53]).
Реформи на місцевому рівні збільшують вимоги до муніципалітетів щодо планування та інформації, але це ще не є зрілою системою управління активами. Робота U-LEAD з управління публічними інвестиціями в муніципалітетах показує, що нещодавні зміни до Бюджетного кодексу вимагають від громад підготовки середньострокових планів пріоритетних публічних інвестицій, формування єдиного місцевого інвестиційного портфеля та роботи через екосистему DREAM у рамках нової логіки затвердження та звітності (U-LEAD with Europe, 2025[54]). Водночас програми підтримки U-LEAD щодо управління муніципальним майном, внутрішнього контролю та моніторингу свідчать про те, що багато муніципалітетів все ще формують базові адміністративні можливості, необхідні для послідовного управління активами, включаючи пакети документів, внутрішні процедури, механізми моніторингу та координацію між департаментами. Отже, викликом для України є не лише розробка нормативно-правової бази на центральному рівні, а й обмежена оперативна спроможність громад перетворити нові вимоги щодо інвестицій та моніторингу на систематичне управління інфраструктурними запасами.
Ця прогалина стала ще більш відчутною в умовах воєнних руйнувань, бюджетних обмежень та децентралізованого надання послуг. Там, де стан активів оцінюється неналежним чином, а потреби в технічному обслуговуванні не є пріоритетними, обмежені кошти на відновлення можуть бути спрямовані на повторні аварійні ремонти, а не на технічне обслуговування, що зберігає вартість, тоді як місцеві органи влади та комунальні підприємства можуть успадкувати зростаючі зобов’язання, не маючи чіткого уявлення про майбутні витрати на оновлення. Досвід, отриманий у сфері автомобільних доріг, залізниць та муніципальної інфраструктури, свідчить про те, що це є реальним ризиком для надання послуг: без надійних даних про стан об’єктів, інструментів управління активами та реалістичного планування експлуатації й технічного обслуговування Україні буде важко зберегти вартість існуючої інфраструктури та одночасно відновлювати пошкоджені об’єкти.
3.6.3. Рекомендації
Рекомендації зосереджуються на трьох пріоритетах: створенні поетапної мінімальної системи управління активами, перетворенні цієї системи на плани на рівні секторів та суб’єктів господарювання, а також більш безпосередньому зв’язку даних про активи з бюджетуванням та цифровою реалізацією.
Україні варто створити поетапну мінімальну систему управління активами, яка доповнює реформу УПІ, а не розглядає управління активами як окрему технічну нішу. Як мінімум, така система повинна визначати загальні вимоги до інвентаризації активів, їх класифікації, методів оцінки стану, мінімальних полів даних, оцінки обсягу затримок з технічного обслуговування, планування технічного обслуговування на основі ризиків та розрахунку вартості життєвого циклу для основних класів інфраструктури. Система також має чітко розрізняти бухгалтерські реєстри, системи моніторингу проєктів та оперативні системи управління активами, щоб держава могла перейти від фіксації того, що їй належить, до розуміння, в якому стані воно знаходиться, які послуги воно надає та скільки коштуватиме його утримання. Цей процес також має супроводжуватися рекомендаціями щодо закупівель для основних інфраструктурних робіт, щоб інформація про життєвий цикл генерувалася у формах, які можна фактично використовувати при розробці та оцінці тендерних пропозицій, зважаючи на те, що у нинішніх правилах зважування для більшості процедур все ще надається перевага ціні.
На рівні реалізації це має перетворитися на секторальні та організаційні плани управління активами (ПУА) для основних класів інфраструктури. Ці плани не слід розглядати як описові інвентаризації. Вони мають визначати базові показники стану активів, очікування щодо рівня послуг, цикли технічного обслуговування та оновлення, оцінки обсягу накопичених робіт, припущення щодо витрат протягом життєвого циклу та критерії для відновлення або заміни. Практична користь полягає в тому, щоб перенести процес прийняття рішень від реактивного ремонту до передбачуваного технічного обслуговування та планування оновлення, що є особливо важливим в умовах тиску з боку процесу відновлення та обмеженого фіскального простору.
Україна повинна використовувати поточні цифрові реформи та реформи у сфері реконструкції як відправну точку для поетапного впровадження. На практиці це означає пов’язати нову архітектуру УПІ та DREAM із галузевими реєстрами активів та наборами даних про технічне обслуговування, починаючи з галузей, де ризики для надання послуг та капіталомісткість є найвищими, таких як автомобільні дороги, залізниця, водопостачання та комунальні мережі. Від галузевих відомств та місцевих органів влади слід вимагати запровадження регулярних обстежень стану, середньострокових планів технічного обслуговування та оновлення, а також подання бюджетних пропозицій, у яких розмежовуються поточне технічне обслуговування, капітальний ремонт та повна заміна. Для місцевих органів влади це також означає прості, повторювані мінімальні вимоги, а не складні автономні системи, які менші громади не можуть підтримувати. З часом ці системи мають сприяти більш надійному прогнозуванню оновлення та допомагати забезпечити відповідність рішень щодо реконструкції майбутнім можливостям експлуатації та технічного обслуговування.
Це також вимагає чіткішого підходу до експлуатації та технічного обслуговування (O&M) у бюджетному процесі. У середньострокових планах та щорічних проєктах бюджету слід чіткіше розмежовувати поточне технічне обслуговування, капітальний ремонт та заміну, а також пов’язувати ці бюджетні асигнування з даними щодо управління активами, а не розглядати технічне обслуговування як залишкову категорію. Якщо поточні видатки не пов’язані з надійними планами технічного обслуговування та оновлення, держава ризикує відновлювати активи, на майбутнє утримання яких структурно не вистачатиме коштів, тим самим переносячи відстрочені зобов’язання на наступний інвестиційний цикл.
3.7. Виведення з експлуатації
Copy link to 3.7. Виведення з експлуатації3.7.1. Огляд
Виведення з експлуатації – це планове управління інфраструктурою наприкінці терміну її експлуатації, що включає технічне закриття, демонтаж або розбирання, відновлення довкілля, повторне використання або перепрофілювання активів і матеріалів, а також управління залишковими фінансовими та безпековими ризиками. У добре розвинених системах питання виведення з експлуатації розглядається на ранніх етапах життєвого циклу, щоб спонсори розуміли майбутні витрати на закриття, екологічні зобов’язання та можливості утилізації або повторного використання ще до прийняття рішення про будівництво або реконструкцію довговічних активів. Це особливо актуально для секторів із значним екологічним слідом, складними наслідками для землекористування або цінними матеріалами, що підлягають відновленню (Government of Ukraine, World Bank, European Union, United Nations, 2026[3]).
На практиці раннє врахування означає, що у великих проєктах слід пропорційно до їхнього профілю ризику визначити ймовірні зобов’язання наприкінці терміну експлуатації до того, як рішення щодо будівництва стануть остаточними. Це включає потенційні витрати на демонтаж або закриття, вимоги щодо поводження з відходами та небезпечними матеріалами, зобов’язання щодо відновлення земель, а також можливості повторного використання, переробки або перепрофілювання матеріалів та компонентів. Без такого далекоглядного підходу інфраструктура може здаватися фінансово доступною на початковому етапі, проте на подальших стадіях її життєвого циклу це може призвести до непередбачуваних екологічних та фінансових зобов’язань.
В Україні дійсно існують правила щодо списання, утилізації та поводження з відходами, але вони не становлять загальної системи виведення інфраструктури з експлуатації. Щодо державного майна, «Порядок списання об’єктів державної власності», затверджений Кабінетом Міністрів, встановлює офіційний механізм списання незавершеного будівництва, завершених об’єктів та іншого державного майна (Cabinet of Ministers of Ukraine, 2007[55]). У ширшому сенсі Закон «Про управління відходами» забезпечує загальну правову основу для регулювання у сфері поводження з відходами (Verkhovna Rada of Ukraine, 2022[56]), тоді як виведення з експлуатації в ядерній сфері регулюється спеціальним законодавством щодо радіоактивних відходів та особливим правовим режимом, що застосовується до об’єктів, пов’язаних з Чорнобилем (Verkhovna Rada of Ukraine, 1991[57]). Ці правила є важливими, але вони фрагментарні та спрямовані на конкретні адміністративні або галузеві питання, а не на планування життєвого циклу інфраструктури наприкінці терміну експлуатації.
Нещодавні реформи почали вирішувати питання утилізації будівельних та демонтажних відходів, але фокус політики залишається вужчим, ніж виведення з експлуатації в повному інфраструктурному сенсі. У звіті про розширення ЄС за 2025 рік зазначено, що Україна все ще має забезпечити належне управління будівельними та демонтажними відходами, відходами гірничодобувної промисловості та небезпечними відходами в рамках приведення законодавства у відповідність до нормативно-правової бази ЄС (European Commission, 2025[45]). У лютому 2026 року уряд затвердив порядок виконання цільових показників з повторного використання та рециклінгу будівельних відходів (Cabinet of Ministers of Ukraine, 2026[58]). Це корисний крок, але він стосується відновлення матеріалів та управління відходами більш безпосередньо, ніж планування виведення з експлуатації на рівні проєктів, формування бюджетних резервів, відновлення територій та перепрофілювання активів.
Починає з’являтися певна місцева підтримка щодо подальшого управління відходами та демонтажем, але вона залишається вужчою, ніж політика повного виведення з експлуатації. Наприклад, програма U-LEAD підтримала 16 муніципалітетів у Сумській області у підготовці місцевих планів поводження з відходами, проведенні стратегічної екологічної оцінки та узгодженні цих планів з регіональною структурою, чітко пов’язуючи ці зусилля з кращим плануванням інвестицій у поводження з відходами (U-LEAD with Europe, 2024[59]). Такі ініціативи є корисними, але вони стосуються місцевих систем поводження з відходами більш безпосередньо, ніж ширше фінансове, технічне та екологічне планування, необхідне для виведення інфраструктури з експлуатації.
3.7.2. Виклики
У цьому розділі визначено три основні виклики: виведення з експлуатації все ще розглядається на занадто пізній стадії життєвого циклу, правила регулювання залишаються розрізненими між режимами утилізації, поводження з відходами та галузевими режимами, а проєктна документація ще не відображає достатньо чітко майбутні зобов’язання щодо закриття об’єктів.
Головна проблема полягає в тому, що виведення з експлуатації розглядається переважно як питання утилізації або списання постфактум, а не як етап, який слід планувати з самого початку життєвого циклу активу. Нинішня система, здається, запускає офіційні процедури лише тоді, коли актив уже став застарілим, пошкодженим, непридатним для використання або надлишковим; на цьому етапі комісія визначає, чи можна повторно використати деталі та матеріали, а решту слід списати відповідно до повноважень відповідного органу. Це більш вузька логіка, ніж виведення інфраструктури з експлуатації у розумінні міжнародної практики, де зобов’язання щодо закінчення терміну експлуатації, екологічні ризики, методи демонтажу, залишкова вартість та варіанти повторного використання розглядаються до або під час розробки проєкту, а не лише тоді, коли актив готовий до списання з балансу (Cabinet of Ministers of Ukraine, 2007[55]) (Verkhovna Rada of Ukraine, 2022[56]).
Це має важливе значення, оскільки несвоєчасне та фрагментарне виведення з експлуатації збільшує як фінансові втрати, так і екологічні ризики. Українські будівельні норми зазвичай не передбачають включення витрат на виведення з експлуатації до проєктної документації, а в разі необхідності виведення з експлуатації зазвичай створюється спеціальна комісія для визначення способів повторного використання, передачі та списання, причому цей процес залежить від дозволів відповідного керівника та місцевої ради (OECD Mission to Kyiv, 2025). Такий підхід може бути адміністративно прийнятним для окремих випадків, але він не гарантує, що майбутні зобов’язання щодо закриття об’єктів будуть закладені в бюджет, що матеріали будуть систематично відновлюватися або що рекультивація земель та відновлення довкілля будуть плануватися послідовно. У контексті воєнних збитків, утворення сміття та старіння муніципальної інфраструктури ці прогалини, ймовірно, стануть більш значущими (Cabinet of Ministers of Ukraine, 2026[58]).
Нещодавні рекомендації U-LEAD щодо знищеного комунального майна підтверджують, що рішення про завершення терміну експлуатації приймаються переважно в рамках адміністративних та технічних процедур після пошкодження. У лютому 2026 року програма U-LEAD описала припинення прав власності на зруйноване муніципальне майно як складний процес, що поєднує технічну інспекцію, прийняття адміністративних рішень та реєстраційні дії, і наголосила, що для визначення того, чи слід відновлювати об’єкт, чи доцільніше його знести, необхідні сертифіковані інженери або експерти з будівництва (U-LEAD with Europe, 2026[60]). Це корисні дані на місцевому рівні, але вони також підкреслюють більш загальну слабкість, виявлену в цьому огляді: система все ще орієнтована на документування та урегулювання руйнувань після події, а не на необхідність попереднього планування витрат на виведення з експлуатації, ліквідаційної вартості, відновлення ділянки та відновлення матеріалів у рамках підготовки проєкту або управління життєвим циклом активів.
3.7.3. Рекомендації
Рекомендації зосереджуються на трьох пріоритетах: більш ранньому висвітленні зобов’язань щодо закінчення терміну експлуатації, створенні пропорційної міжгалузевої структури та більш чіткому пов’язанні виведення з експлуатації з реформами у сфері поводження з відходами, реконструкції та управління місцевими активами.
Україна повинна перейти від правил утилізації до більш чіткої дисципліни виведення з експлуатації інфраструктурних активів. Практичним першим кроком могли б стати національні рекомендації, що вимагають від великих проєктів та значних реконструкцій враховувати виведення з експлуатації або закриття як частину проєктування та планування життєвого циклу, включаючи орієнтовну оцінку витрат у випадках, коли майбутні зобов’язання щодо демонтажу, відновлення або поводження з відходами можуть бути істотними. Це не вимагає повної точності на етапі оцінки, але вимагає, щоб зобов’язання щодо закінчення терміну експлуатації перестали бути невидимими. З часом галузеві рекомендації могли б розрізняти класи активів з обмеженим ризиком закриття та ті, що є екологічно чутливими, мережевими або небезпечними об’єктами, де планування виведення з експлуатації з розрахунком витрат є істотною частиною обережного проєктування.
Україна повинна запровадити базову міжгалузеву систему виведення з експлуатації для об’єктів громадської інфраструктури, пропорційну галузевому ризику та типу активів. Ця система повинна вимагати від спонсорів проєктів та власників активів оцінювати сценарії закінчення терміну експлуатації для основних активів та значних реконструкцій з метою визначення ймовірних зобов’язань наприкінці терміну експлуатації пропорційно до ризику активів та галузі, включаючи орієнтовний підхід до витрат на демонтаж, відновлення та управління відходами, якщо вони можуть бути істотними. Ця система повинна розроблятися не як обтяжливий додатковий рівень затвердження для всіх проєктів, а як структурована вимога для класів активів, де демонтаж, забруднення, ліквідаційна вартість або відновлення земель є суттєвими питаннями. Існуючі адміністративні правила щодо списання повинні залишитися, але вони повинні бути розташовані в ієрархії нижче за попереднє планування життєвого циклу, а не замінювати його.
Україна також повинна пов’язати політику виведення з експлуатації з реформами у сфері поводження з відходами, реконструкції та управління місцевими активами. На практиці це передбачає створення стандартних рекомендацій щодо відображення витрат на виведення об'єктів з експлуатації у проєктній документації, типових процедур оцінки варіантів їхнього повторного використання чи передачі, а також чіткішу координацію між рішеннями про закриття об’єктів, правилами поводження з відходами від знесення та видачею місцевих дозволів. Новий порядок виконання цільових показників щодо підготовки відходів будівництва та знесення 2026 року є корисним орієнтиром (Cabinet of Ministers of Ukraine, 2026[58]), але його слід доповнити рекомендаціями для власників інфраструктури та місцевих органів влади щодо бюджетування, послідовності та документування рішень про закриття об’єктів. Згодом це дозволить Україні перейти від ситуативної утилізації до планового управління завершальним етапом життєвого циклу об'єктів. Це захистить довкілля, зменшить обсяги відходів та дозволить отримати більшу користь від матеріалів, які можна використати повторно.Згодом це дозволить Україні перейти від ситуативної утилізації до планового управління завершальним етапом життєвого циклу об'єктів. Це захистить довкілля, зменшить обсяги відходів та дозволить отримати більшу користь від матеріалів, які можна використати повторно.
Використані джерела
[47] Cabinet of Ministers (2024), Action Plan to implement the Roadmap for Public Investment Management.
[58] Cabinet of Ministers of Ukraine (2026), Government approves procedure for meeting targets on reuse, recycling and other material recovery of construction and demolition waste [news item, 5 February]..
[10] Cabinet of Ministers of Ukraine (2025), ‘DREAM project management ecosystem received legislative regulation’, 17 January 2025..
[5] Cabinet of Ministers of Ukraine (2025), Resolution No. 294 of 28 February 2025 on the approval of the procedure for developing and monitoring the medium-term plan of priority public investments of the state..
[1] Cabinet of Ministers of Ukraine (2025), Resolution No. 527 of 28 February 2025 on certain issues of public investment management..
[23] Cabinet of Ministers of Ukraine (2025), Resolution of August 26, 2025 No. 1049 “On Amendments to the Resolution of the Cabinet of Ministers of Ukraine of February 28, 2025 No. 527”.
[32] Cabinet of Ministers of Ukraine (2025), Ukraine launches Geoportal of the state-level Urban Development Cadastre.
[31] Cabinet of Ministers of Ukraine (2024), Electronic licences and permits: Government launches eDozvil system..
[44] Cabinet of Ministers of Ukraine (2022), Resolution No. 1178 of 12 October 2022 on the specifics of public procurement of goods, works and services for customers under the legal regime of martial law in Ukraine and for 90 days after its termination or cancel.
[55] Cabinet of Ministers of Ukraine (2007), On approval of the Procedure for the write-off of state property [Resolution of the Cabinet of Ministers of Ukraine No. 1314, 8 November 2007].
[4] Cabinet of Ministers of Ukraine (CMU) (2025), CMU Resolution No. 232 (28 Feb 2025), Some issues of public investment distribution, https://ealegislation.com/document.fwx?rgn=165440.
[2] Cabinet of Ministers of Ukraine (CMU) (2024), CMU Order No. 588-r (18 Jun 2024), Action Plan to implement the PIM Reform Roadmap 2024-2028..
[35] CSI (2023), Neuzgodzhenist Planuvalnyh Dokumentiv (Lack of Coherense of Planning Documents).
[14] CTS (2024), “Ukraine’s National Transport Model Updated”, Centre for Transport Strategies (CTS) News, https://en.cfts.org.ua/news/ukraines_national_transport_model_updated.
[7] DREAM (2026), Public Investment Management System, https://dream.gov.ua/en.
[24] EIB Advisory / JASPERS (2024), Ukraine: Economic Appraisal and Public Investment Management.
[45] European Commission (2025), Ukraine 2025 Report, SWD(2025) 759 final..
[25] Government of Ukraine, the World Bank Group, the European Commission, and the United Nations (2025), Rapid Damage and Needs Assessment (RDNA4), https://www.worldbank.org/en/news/press-release/2025/02/25/updated-ukraine-recovery-and-reconstruction-needs-assessment-released.
[3] Government of Ukraine, World Bank, European Union, United Nations (2026), Rapid Damage and Needs Assessment (RDNA5).
[15] ITF (2023), Decarbonising Pathways for Freight Transport in the Philippines, ITF Working Paper, OECD Publishing, https://www.itf-oecd.org/decarbonising-pathways-freight-transport-philippines.
[16] ITF (2023), Decarbonising Pathways for Tashkent’s Urban Mobility, ITF Working Paper, OECD Publishing, https://www.itf-oecd.org/decarbonising-pathways-urban-mobility-uzbekistan.
[17] ITF (2023), “Shaping Post-Covid Mobility in Cities: Summary and Conclusions”, ITF Roundtable Reports, Vol. 190, https://doi.org/10.1787/a8bf0bdb-en.
[18] ITF (2022), “Broadening Transport Appraisal: Summary and Conclusion”, ITF Roundtable Reports, Vol. 188, https://doi.org/10.1787/a0e2e0a6-en.
[19] ITF (2021), “Decarbonising India’s Transport System: Charting the Way Forward”, International Transport Forum Policy Papers, Vol. 88.
[20] ITF (2020), “Decarbonising Argentina’s Transport System: Charting the Way Forward”, International Transport Forum Policy Papers, Vol. 75.
[22] Lviv City Council (2019), Sustainable Urban Mobility Plan for Lviv, https://www.mobiliseyourcity.net/sites/default/files/2020-10/Sustainable%20Urban%20Mobility%20Plan%20of%20Lviv_digital-compressed.pdf.
[11] Ministry for Development of Communities and Territories of Ukraine (2025), ‘Over 470 community and government representatives were trained on the 5 case methodology’, 22 May..
[8] Ministry for Development of Communities and Territories of Ukraine (2025), ‘Public Investment Management Reform. Regional Dimension’, 28 August 2025..
[48] Ministry of Economy of Ukraine (2024), Order No. 26335 on approval of the Methodological Recommendations on the peculiarities of public procurement of construction works during martial law in Ukraine and for 90 days after its termination or cancellation.
[50] National Agency on Corruption Prevention (2026), Results of the implementation of the State Anti-Corruption Program for 2023–2025.
[49] National Agency on Corruption Prevention (NACP) (2025), Corruption risks in the construction, reconstruction and renovation of civilian infrastructure for the recovery of Ukraine..
[9] OECD (2025), Effective Public Investment Toolkit, OECD Publishing, Paris.
[37] OECD (2025), Licensing and Permitting: How to Manage Risks While Supporting Growth, OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy, OECD Publishing, https://doi.org/10.1787/68fc3301-en.
[28] OECD (2025), The Procurement Strategy for the German Federal Criminal Police Campus, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/cd9b9a4e-en.
[46] OECD (2025), Ukraine Fifth Round of Anti-Corruption Monitoring Follow-Up Report, OECD Publishing, Paris.
[27] OECD (2021), Procurement strategy in major infrastructure projects: Piloting a new approach in Norway, OECD Publishing, Paris, https://www.oecd.org/en/publications/procurement-strategy-in-major-infrastructure-projects_38996343-en.html.
[6] OECD (2020), Recommendation of the Council on the Governance of Infrastructure.
[43] OECD (2015), Recommendation of the Council on Public Procurement.
[40] OECD (2012), Recommendation of the Council on Principles for Public Governance of Public-Private Partnerships.
[38] OECD (forthcoming), Accelerating Infrastructure Permitting: from Streamlining to Structured Bargaining.
[26] OECD (forthcoming), Addressing Bottlenecks in Brazil’s Road Concessions: Managing Risk to Contain Costs & Assessing Social Finance.
[41] OECD (forthcoming), Making Private investments in infrastructure work: rethinking Value for Money in project delivery.
[36] Podorozhnyi, V. (2023), Naskilky systema dokumentiv planuvannia vidnovlennia i rozvytku terytorii daie vidpovidi na suchasni vyklyky? [How well does the system of planning documents for territorial recovery and development respond to current challenges?]., USAID HOVERLA Project presentation, 17 November.
[21] Stashkiv, M. et al. (2023), “Navigating the future: Evaluating two-level transport solutions for sustainable urban development”, Journal of Sustainable Development of Transport and Logistics, Vol. 8/2, pp. 91-112, https://doi.org/10.14254/jsdtl.2023.8-2.7.
[60] U-LEAD with Europe (2026), ‘Termination of ownership rights to destroyed municipal property: theoretical considerations that municipalities should be aware of’, U-LEAD with Europe, 17 February..
[54] U-LEAD with Europe (2025), ‘Public Investment Management in Municipalities: preparing for change together’, U-LEAD with Europe, 13 March..
[59] U-LEAD with Europe (2024), ‘Municipalities of the Sumy Oblast will develop local waste management plans’, U-LEAD with Europe, 19 April..
[42] Verkhovna Rada of Ukraine (2025), On Public-Private Partnership (Law No. 4510-IX; valid in the legislation database, replacing the earlier 2010 law).
[34] Verkhovna Rada of Ukraine (2024), On Integrated Prevention and Control of Industrial Pollution (Law No. 3855-IX)..
[56] Verkhovna Rada of Ukraine (2022), On Waste Management [Law of Ukraine No. 2320-IX, 20 June 2022].
[33] Verkhovna Rada of Ukraine (2019), On Amendments to Certain Legislative Acts of Ukraine regarding improvement of the procedure for provision of administrative services in the construction sphere and creation of the Unified State Electronic System in the Construction Sector.
[30] Verkhovna Rada of Ukraine (2018), On Strategic Environmental Assessment (Law No. 2354-VIII)..
[29] Verkhovna Rada of Ukraine (2017), On Environmental Impact Assessment (Law No. 2059-VIII)..
[39] Verkhovna Rada of Ukraine (2015), On Public Procurement (Law No. 922-VIII)..
[13] Verkhovna Rada of Ukraine (2011), On Regulation of City Planning Activity (Law No. 3038-VI)..
[12] Verkhovna Rada of Ukraine (2009), Law of Ukraine No. 1704-VI of 5 November 2009 on Construction Norms..
[53] Verkhovna Rada of Ukraine (2006), On Managing Objects That Are in State Ownership [Law of Ukraine No. 185-V, 21 September 2006].
[57] Verkhovna Rada of Ukraine (1991), On the Legal Regime of the Territory Exposed to Radioactive Contamination Caused by the Chornobyl Catastrophe [Law of Ukraine No. 791а-XII, 27 February 1991]..
[52] World Bank (2019), Ukraine: Ukrzaliznytsia Modernization Strategy, Policy Note 5: Infrastructure Asset Management and Prioritization of Investment. Washington, DC: World Bank.
[51] World Bank (2018), Strategy for Prioritization of Investments, Funding and Modernization of Ukraine’s Road Sector. Washington, DC: World Bank..