Экспертные обзоры ОЭСР конкурентного законодательства и политики: Казахстан 2025

6. Участие государства в экономике

Отрывок

В данной главе анализируется роль государства в экономике Казахстана, с особым вниманием к государственным предприятиям, государственным и естественным монополиям, «специальному праву», регулированию цен, товарным биржам и мерам государственной поддержки. Кроме того, рассматриваются вопросы институциональной фрагментации регуляторных функций и двойной роли антимонопольного органа, который одновременно осуществляет правоприменительные функции и функции рыночного регулятора.

6.1. Государственные предприятия

В Казахстане государственные предприятия (ГП) могут существовать в форме обычных юридических лиц — акционерных обществ или товариществ с ограниченной ответственностью — либо в форме специализированных государственных компаний.

Перечень видов деятельности, осуществляемых государственными предприятиями, юридическими лицами с долей государства более 50% акций и их аффилированными организациями, утвержден Постановлением Правительства РК1 и регулярно обновляется. По состоянию на 1 февраля 2025 года он включает 419 видов деятельности, выполняемых как минимум одним (а в отдельных случаях — более чем тридцатью) предприятиями с участием государства.

В перечень входят как инфраструктурные сектора экономики — энергетика, телекоммуникации, транспорт, почтовые услуги и управление отходами, — так и многие сферы, которые обычно являются конкурентными и в которых доминирует частный бизнес: промышленное производство, сельское хозяйство, ресторанные и гостиничные услуги, печатные СМИ, телевещание, ИТ-услуги (включая установку и обслуживание оборудования и программного обеспечения, ИТ-консалтинг), операции с недвижимостью, финансовые услуги, аренду автомобилей и грузовиков, упаковку и другие виды деятельности.

Реестр всего государственного имущества, включая государственные предприятия, ведёт Комитет государственного имущества и приватизации Министерства финансов Республики Казахстан.

6.1.1. Ограничение присутствия государства в экономике

Учитывая значительное присутствие государства в экономике, в Казахстане действуют правила, направленные на ограничение создания новых компаний с государственным участием (так называемый принцип «желтых страниц»). Статья 192 Предпринимательского статьса РК устанавливает основания для участия государства в экономике, а именно:

1. отсутствие иной возможности обеспечения национальной безопасности, обороноспособности или защиты интересов общества;

2. использование и содержание стратегических объектов, находящихся в государственной собственности;

3. осуществление деятельности государственных монополий;

4. отсутствие либо низкий уровень конкуренции на товарном рынке;

5. осуществление деятельности ранее созданными государственными предприятиями.

При создании нового государственного предприятия государство может опираться только на одно из предусмотренных законом оснований. Во всех случаях государству запрещено создавать государственные предприятия, относящиеся к категории малых предприятий.

Агентство по защите и развитию конкуренции (Агентство) осуществляет надзор за созданием государственных предприятий. Любое новое предприятие, а также расширение или изменение видов деятельности действующих предприятий требуют согласования с Агентством. Государственный или местный исполнительный орган подаёт заявление, после чего Агентство проводит анализ товарного рынка и в течение 60 дней принимает решение. В согласии может быть отказано, если создание предприятия приведёт к ограничению конкуренции или если на рынке уже действуют частные субъекты, оказывающие аналогичные услуги. Эта процедура известна как принцип «жёлтых страниц» (Вставка 6.1). Если предприятие создано без одобрения, Агентство вправе выдать предписание об устранении нарушения; такое предписание может быть обжаловано в судебном порядке.

Вставка 6.1. Применение принципа «желтых страниц» в Казахстане

Меры по ограничению участия государства в коммерческой деятельности

Казахстан применяет принцип «жёлтых страниц» для ограничения участия государства в коммерческой деятельности, уже осуществляемой частными предприятиями. Этот принцип закреплён в Предпринимательском кодексе РК и реализуется АЗРК, которое играет ключевую роль в мониторинге, предотвращении и сокращении необоснованного вмешательства государства в конкурентные рынки.

Агентство рассматривает все предложения о создании или расширении государственных предприятий либо организаций с долей государства более 50 %. Согласие не предоставляется, если в соответствующей сфере уже действуют частные компании, за исключением ограниченных случаев — например, обеспечения национальной безопасности или недостаточной конкуренции. Кроме того, участие государства в малом бизнесе запрещено.

Для реализации этого подхода АЗРК предприняло ряд шагов:

• Ограничение видов деятельности. В 2022 году Агентство инициировало внесение изменений в постановление правительства о перечне видов деятельности, осуществляемых государственными предприятиями, сократив их число с 410 до 365. Реформа 2024 года уточнила перечень, установив привязку к пятизначным кодам ОКЭД, а также определив географический охват и сроки действия. Такой целевой подход обеспечивает сохранение только стратегически необходимых государственных участников в сферах, где конкуренция отсутствует.

• Приватизация. В рамках более широкой программы экономической либерализации свыше 540 квазигосударственных организаций подлежат передаче в частный сектор. За процесс отвечает созданный в структуре Агентства Национальный офис по приватизации.

• Контроль соблюдения требований. Агентство регулярно проверяет соответствие деятельности государственных организаций утверждённым мандатам. В 2024 году по результатам проверок 793 организаций Агентство вынесло 331 предписание и привело в соответствие с законодательством о конкуренции 12 видов деятельности одного национального государственного предприятия.

• Ограничение государственных заданий. Поправки в Бюджетный кодекс РК сузили критерии отнесения услуг к «государственным заданиям», что уменьшило возможности для неконкурентных закупок.

Эти меры направлены на укрепление роли Агентства как системного регулятора, предотвращающего необоснованное расширение государственного сектора на конкурентные рынки, и на поддержку развития более динамичной экономики, основанной на развитии частного бизнеса.

Источник: информация, предоставленная Агентством.

Вставка 6.2. Телекоммуникационный сектор Казахстана: доминирование государства и усилия по приватизации

Телекоммуникационный рынок Казахстана характеризуется значительным присутствием государства. Доминирующим игроком на рынке является национальная компания АО «Казахтелеком», контрольный пакет акций которой принадлежит национальному холдингу «Самрук-Казына». АО «Казахтелеком» работает в нескольких сегментах, включая фиксированную телефонию, мобильную связь, доступ в интернет, ИТ-услуги и др.

Ряд сделок по слияниям и поглощениям привел к формированию высококонцентрированного рынка мобильной связи, который до недавнего времени контролировался АО «Казахтелеком». В 2016 году АО «Казахтелеком» и Tele2 Group создали совместное предприятие, объединив дочерние компании Altel и ТОО «Mobile Telecom Service». Долю в ТОО «Mobile Telecom Service» АО «Казахтелеком» продал Tele2 Group в 2010 году. В 2018 году АО «Казахтелеком» приобрел 75% акций АО «Kcell» – крупнейшего на тот момент оператора мобильной связи в Казахстане. В 2021 году АО «Казахтелеком» продал 24 %, сохранив контрольный пакет 51 %. После выхода Tele2 Group с рынка Казахстана в 2019 году АО «Казахтелеком» получил полный контроль над совместным предприятием Altel/Mobile Telecom Service.

Рынок мобильной связи Казахстана фактически стал трёхоператорным: АО «Казахтелеком» контролирует двух операторов – АО «Kcell» и Altel/Mobile Telecom Service – суммарно с долей 63% по данным годового отчета Агентства за 2023 год. Третьим оператором является Beeline с долей 37%.

Для сокращения присутствия государства в секторе телекоммуникаций Казахстан предпринял шаги к приватизации: в 2020 году принял новый Комплексный план приватизации на 2021–2025 годы, в который включили ТОО «Mobile Telecom Service» в список предприятий, подлежащих приватизации. Предполагалось завершить сделку посредством прямой продажи в 2024 году. Процесс был завершён в начале 2025 года, когда было объявлено, что «Казахтелеком» продал свою дочернюю компанию Mobile Telecom Service катарскому холдингу Power International Holding.

Источники: Казахтелеком (2023[1]), Обзор рынка телекоммуникаций за 2023 год, https://ar2023.telecom.kz/ru/overview-of-the-telecommunications-market-in-2023.html; Дичева (2025[2]), Новости: Казахтелеком завершил продажу Tele2/ALTEL компании Power International Holding (PIH), https://www.towerxchange.com/article/2ebcafxcgqm6kbv17d0qo/news-kazakhtelecom-completes-tele2-altel-sale-to-power-international-holding-pih; Tele2 Group (2015[3]), Tele2 и Казахтелеком объединяют мобильные операции в Казахстане, https://www.tele2.com/media/news/2015/tele2-and-kazakhtelecom-to-combine-mobile-operations-in-kazakhstan/; Reuters (Reuters, 2018[4]), Казахтелеком покупает 75% акций Kcell у Telia и Turkcell, https://www.reuters.com/article/markets/kazakhtelecom-buys-75-pct-stake-in-kcell-from-telia-turkcell-idUSL8N1YH16S/; The Astana Times (2019[5]) Tele2 AB выходит с рынка Казахстана, https://astanatimes.com/2019/01/tele2-ab-telecom-operator-to-leave-kazakh-market/; Fitch Ratings (2021[6]), Продажа доли в Kcell нейтральна для рейтингов Казахтелекома и Kcell, https://www.fitchratings.com/research/corporate-finance/kcell-stake-sale-neutral-for-kazakhtelecom-s-kcell-ratings-05-10-2021; Mobile World Live (2009[7]), Tele2 покупает контрольный пакет акций казахстанского оператора NEO, https://www.mobileworldlive.com/europe/tele2-buys-majority-stake-in-kazakhstans-neo/; Power International Holding (2025[8]), Power International Holding (PIH) завершил приобретение ТОО «Mobile Telecom Service (MTS)» у АО «Казахтелеком», https://powerholding-intl.com/2025/01/14/power-international-holding-pih-completes-the-acquisition-of-mobile-telecom-service-llp-mts-from-kazakhtelecom-jsc/; Годовой отчет о развитии конкурентной политики в Казахстане: 2023 год (2024[9]), DAF/COMP/AR(2024)47.

Вместе с тем, данная система имеет ограничения. Она применяется только к двум последним основаниям участия государства в экономике, не затрагивая первые три, что оставляет государственным органам широкие возможности для создания предприятий. Кроме того, поскольку закон с обратной силой легализовал государственные предприятия, созданные до 2020 года, Агентство может контролировать лишь расширение или изменение деятельности существующих предприятий.

В последние годы предприняты шаги по дальнейшему ограничению сферы деятельности государственных предприятий. В 2024 году пересмотрен механизм определения видов экономической деятельности квазигосударственных организаций. Новый формат перечня разрешённых видов деятельности предусматривает установление индивидуальных перечней для каждой государственной компании, определение географических границ (регионов Республики Казахстан) и сроков присутствия предприятия (периода деятельности). 2 Кроме того, правительство ввело мораторий на создание новых ГП до 31 декабря 2026 года.3

6.1.2. Конкурентная нейтральность

Законодательство о конкуренции Казахстана в целом закрепляет равное отношение к частным и государственным предприятиям. Вместе с тем отдельные нормы нарушают принцип конкурентной нейтральности. Так, Статья 41 Бюджетного кодекса РК4 предоставляет Правительству право возлагать на государственные предприятия выполнение отдельных государственных услуг или реализацию бюджетных инвестиционных проектов. К таким услугам и проектам, в частности, относятся аэрокосмическая деятельность, охрана окружающей среды, образование, наука, здравоохранение, культура и туризм, геологические исследования, строительство и содержание автомобильных дорог общего пользования (перечень не является исчерпывающим).

Процедура предоставления государственного задания является неконкурентной и не подпадает под действие законодательства о государственных закупках. Хотя закон требует от АЗРК подготовки заключения по каждому конкретному государственному заданию, сама концепция данного механизма несёт в себе антиконкурентные риски.

Кроме того, по информации Агентства, государственные предприятия нередко имеют доступ к бюджетным средствам и иным формам государственной поддержки, включая субсидии и налоговые льготы. Представители делового сообщества сообщили ОЭСР, что такие предприятия часто пользуются налоговыми освобождениями и получают кредиты по существенно более низким ставкам, чем частные компании, что затрудняет конкуренцию на равных условиях.

С другой стороны, существуют и практики, действующие в противоположном направлении. В ряде тендеров, где участвуют две частные компании и одно государственное предприятие, последнее автоматически исключается из участия. По информации Агентства, целью такой практики является сокращение роли государства в экономике. Однако она также ограничивает конкуренцию, поскольку исключает одного из потенциальных участников и может усиливать стимулы частных компаний к сговору.

Практическая реализация принципа конкурентной нейтральности в Казахстане остаётся недостаточно развитой. Интервью с заинтересованными сторонами показали, что большинство участников, включая сотрудников Агентства, не знакомы с определением «конкурентной нейтральности» и соответствующими материалами ОЭСР.

6.2. Государственные монополии и специальное право

6.2.1. Определение государственной монополии и специального права

В сферах, где реализация товаров на конкурентном рынке «может оказать негативное воздействие» на конституционный строй, национальную безопасность, общественный порядок, права и свободы человека и здоровье населения, государство имеет право ограничивать конкуренцию. Это может осуществляться двумя способами:5

• посредством установления исключительного права государства на производство, реализацию и/или закупку определённого товара (государственная монополия), или

• посредством предоставления исключительного права на производство, реализацию и/или закупку определённого товара конкретному субъекту рынка (специальное право). Субъекты, получившие такие права, именуются едиными или национальными операторами или уполномоченными организациями.

Субъектами государственной монополии могут быть только государственные предприятия, учреждённые Правительством Республики Казахстан. Субъектами специального права (едиными операторами) могут выступать государственные предприятия, акционерные общества или товарищества с ограниченной ответственностью, в которых государство прямо или косвенно владеет 100 % долей участия.

Изначально Предпринимательский кодекс РК регулировал исключительно государственные монополии. Однако, по данным Агентства, государственные органы стали предоставлять отдельным субъектам рынка исключительные права на реализацию определённых товаров, чтобы обойти процедуры государственных закупок. Такие единые операторы фактически функционировали как государственные монополии, но не подпадали под те же регуляторные требования. В 2021 году Агентство провело анализ и выявило более 50 субъектов, получивших исключительные права. В рамках пятого антимонопольного пакета в Предпринимательский кодекс РК были внесены поправки, закрепившие понятие «специальное право» и распространившие на единых операторов режим регулирования, применяемый к государственным монополиям. Вставка 6.2 иллюстрирует примеры таких субъектов.

Вставка 6.3. Примеры единых операторов в Казахстане

АО «Центр электронных финансов»

Компания предоставляет ИТ-решения для государственных органов и организаций в сфере управления государственными финансами. В 2021 году она была назначена Министерством здравоохранения единым оператором в области закупок лекарственных средств и медицинских изделий. Согласно Статье 249 Закона РК «О здоровье народа и системе здравоохранения» компания отвечает за разработку и сопровождение веб-портала для закупок лекарственных средств и медицинских изделий.

Институт законодательства и правовой информации Республики Казахстан

Государственная организация, оказывающая содействие в разработке законодательных и нормативных актов, проведении сравнительно-правовых исследований и оценке эффективности законодательства. Институт назначен единым оператором, в частности, для проведения лингвистической экспертизы проектов нормативных правовых актов, ведения государственного реестра нормативных актов и экспертизы проектов международных договоров.

Источники: Центр электронных финансов, https://www.ecc.kz/en/company/about; Институт законодательства и правовой информации Республики Казахстан,https://www.zqai.kz/ru/about; Государственный реестр субъектов государственной монополии и специального права, Кодекс Республики Казахстан от 7 июля 2020 года № 360-VI ЗРК.

6.2.2. Нормативно-правовая база для субъектов государственной монополии и единых операторов

При предоставлении государственной монополии или специального права государство обязано уведомить участников рынка не менее чем за шесть месяцев. В течение последующих шести месяцев другие субъекты сохраняют право на реализацию соответствующих товаров. Кроме того, другие субъекты рынка имеют право на компенсацию убытков, вызванных введением государственной монополии или назначением единого оператора.6

Деятельность субъектов государственной монополии и специального права подлежит строгому регулированию и ограничена установленной сферой. Осуществление иных видов деятельности запрещено, за исключением случаев стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций. Эти субъекты не могут владеть долями в других юридических лицах и не вправе передавать права, связанные с государственной монополией или специальным правом. Агентство отвечает за мониторинг соблюдения нормативных требований и в случае двух и более нарушений либо злоупотребления своим монопольным положением субъект может быть лишён специального права.

Государственные монополии и специальные права подлежат ценовому контролю Агентства.7 При установлении цен они обязаны придерживаться утверждённых правил ценообразования.8 Цены формируются на основе плановых затрат, включающих только издержки, непосредственно связанные с производством товаров или оказанием услуг (например, материальные затраты, расходы на ремонт, оплату труда и процентные платежи). Агентство уполномочено проверять соответствие цен установленным требованиям. Для целей мониторинга субъекты государственной монополии и единые операторы обязаны не менее, чем за 30 дней до изменения цены, уведомить о планируемом изменении и представить обосновывающие материалы.

Агентство ежегодно анализирует деятельность субъектов государственной монополии и специального права и может вносить в Правительство РК предложения о передаче отдельных видов деятельности в конкурентную среду.

6.2.3. Недавние изменения и их влияние на конкуренцию

Использование механизма единых операторов в Казахстане стало заметно более частым, что, учитывая их монополистическую природу, вызывает обеспокоенность с точки зрения рыночной конкуренции. Правительство продолжает создавать единых операторов (Elizarov, 2025[10]). Так, в декабре 2024 года был учреждён единый оператор системы учёта в сфере игорного бизнеса,9 а также объявлено о создании нового единого оператора по обеспечению авиационным топливом.10 Предоставление специальных прав устраняет конкуренцию и должно применяться лишь в исключительных случаях. Однако практика Казахстана пока не соответствует данному принципу.

По мере увеличения числа единых операторов складывается впечатление, что АЗРК затруднительно отслеживать все изменения. Агентство ведёт реестр субъектов государственной монополии и единых операторов, однако даже после его введения, в перечень не включены все операторы, выявленные при предыдущем анализе. По состоянию на январь 2025 года в реестре числились 18 субъектов государственной монополии и 22 единых оператора,11 что не отражает фактическое количество таких субъектов в стране (Elizarov, 2025[10]).

Хотя регулирование деятельности единых операторов всё чаще принимает форму контроля цен, это во многом является необходимым следствием закрытия рынка, посредством предоставления специальных прав, которые искусственно создают монополии. В большинстве случаев контроль цен представляет собой «второе лучшее» решение и, безусловно, не является «первым наилучшим». В интересах потребителей, а также смежных рынков — как поставщиков, так и покупателей — рынки должны оставаться открытыми для конкуренции, поскольку именно рыночные механизмы снижают необходимость в жёстком ценовом регулировании. Кроме того, антимонопольные органы, как правило, не обладают достаточными ресурсами и инструментами для системного контроля цен наряду со своими основными функциями — обеспечением соблюдения законодательства о конкуренции и адвокатирования конкуренции.

6.3. Естественные монополии

6.3.1. Определение естественных монополий

Закон «О естественных монополиях»12 2018 года определяет естественную монополию как состояние рынка, при котором создание конкурентных условий для удовлетворения спроса на определённый вид товаров, работ или услуг невозможно или «экономически нецелесообразно». Такое состояние может быть обусловлено технологическими особенностями производства или предоставления соответствующих товаров, работ или услуг.13 Это определение отличается от классического экономического понимания естественной монополии, при котором наличие только одного оператора объясняется природными или структурными факторами. Закон также содержит исчерпывающий перечень «регулируемых услуг», относимых к сфере естественных монополий:

1. транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам (за исключением транзита и экспорта);

2. транспортировка сырого газа по соединительным газопроводам, транспортировка товарного газа по соединительным газопроводам, магистральным газопроводам и газораспределительным системам (за исключением транзита и экспорта), хранение товарного газа;

3. передача электрической энергии;

4. производство, передача, распределение и реализация тепловой энергией (за исключением выработки из грунтовых и водных источников);

5. техническое диспетчеризация отпуска и потребления электроэнергии в сеть;

6. балансирование производства и потребления электрической энергии;

7. магистральные железнодорожные сети;

8. перевозки железнодорожным транспортом в рамках государственно-частного партнёрства (при отсутствии альтернатив);

9. подъездные пути (при отсутствии альтернатив);

10. аэронавигация (за исключением международных и транзитных полётов);

11. порты (при отсутствии альтернатив);

12. аэропорты (за исключением транзитных и международных рейсов);

13. предоставление кабельной канализации в аренду или пользование (за исключением деятельности субъектов малого предпринимательства);

14. водоснабжение и водоотведение.

Вставка 6.4. Газовый сектор Казахстана как пример естественной монополии

Газовый сектор Казахстана высокоцентрализован и находится под преобладающим контролем государства. Ключевым игроком является АО «Национальная компания “QazaqGaz”» — вертикально интегрированная государственная газовая компания, работающая на нескольких стадиях цепочки создания стоимости: от разведки и добычи природного газа до транспортировки, распределения и продажи потребителям. АО «QazaqGaz» была создана в 2000 году под названием АО «КазТрансГаз» как дочернее предприятие национальной нефтяной компании АО «КазМунайГаз». В 2021 году её собственность была передана национальному холдингу «Самрук-Казына», после чего компания была переименована в АО «QazaqGaz». АО «QazaqGaz» имеет ряд дочерних компаний.

АО «QazaqGaz» назначена национальным оператором в газовой отрасли. В соответствии со Статьёй 15 Закона РК «О газе и газоснабжении» это предоставляет АО «QazaqGaz» преимущественное право закупки сырого и товарного газа у недропользователей в качестве единого оператора. Примечательно, что закупочные цены АО «QazaqGaz» жёстко регулируются и, по оценкам недропользователей, нередко оказываются убыточными.

Транспортировка сырого и товарного газа по трубопроводам и газораспределительным системам относится к сфере естественных монополий и регулируется Комитетом по регулированию естественных монополий РК, в том числе в части формирования и утверждения тарифов. К числу субъектов естественных монополий, осуществляющих транспортировку, относятся АО «Интергаз Центральная Азия», АО «КазТрансГаз Аймак», ТОО «Газопровод Бейнеу – Шымкент» и ТОО «Азиатский газопровод» — все они являются дочерними компаниями QazaqGaz.

На оптовом рынке товарный газ могут реализовывать национальный оператор, производители и владельцы товарного газа. Благодаря преимущественному праву АО «QazaqGaz» доминирует на оптовом уровне: по данным Агентства, в 2021 году 95 % товарного газа на оптовом рынке было реализовано АО «QazaqGaz». Хотя оптовый рынок формально более не относится к сфере естественных монополий, он остаётся объектом ценового регулирования в форме установления предельных цен (см. Раздел 6.4).

На розничном уровне продажей товарного газа занимаются газораспределительные организации (ГРО), владельцы автомобильных газонаполнительных компрессорных станций, а также производители товарного газа (в случае поставок промышленным потребителям, подключённым к магистральному газопроводу). Анализ Агентства 2023 года показал наличие 28 ГРО в Казахстане. Тем не менее проблемы конкуренции, возникающие «выше по цепочке», транслируются и на розничный сегмент. Так, в годовом отчёте Агентства за 2022 год отмечено, что 90 % газа, закупленного АО «QazaqGaz» по преимущественному праву, реализуется на розничном рынке её дочерней компанией АО «КазТрансГаз Аймак». В отчёте за 2023 год Агентство установило, что АО «КазТрансГаз Аймак» занимает монопольное положение на розничном рынке в 10 из 17 газифицированных регионов страны. Розничный рынок формально не является естественной монополией, однако отнесён к социально значимым рынкам и подлежит регулированию в форме предельных цен.

Источники: QazaqGaz,https://qazaqgaz.kz/ru/obshchaya-informaciya; Сатубалдина, (2023[11]), Газовая дилемма: богатая газовая промышленность Казахстана сталкивается с критическими проблемами, https://astanatimes.com/2023/04/gas-dilemma-abundant-gas-industry-in-kazakhstan-faces-critical-challenges/; ежегодные отчёты Агентства за 2022 и 2023 годы (Kazakhstan, 2024[9]; 2023[12]); Закон Республики Казахстан от 9 января 2012 года № 532-IV; Статья 23 Закона «О газе и газоснабжении».

Телекоммуникации и почтовые услуги были исключены из данного перечня в 2017 году.14 Следует отметить, что многие из перечисленных секторов в странах ОЭСР и ряде других юрисдикций с 1990-х годов были открыты для конкуренции или подверглись структурному разделению, что позволило обеспечить конкуренцию на отдельных звеньях цепочки поставок. Все хозяйствующие субъекты, предоставляющие регулируемые услуги, подлежат включению в Государственный регистр субъектов естественных монополий РК. Хозяйствующий субъект может подать заявление в Комитет по регулированию естественных монополий РК о включении в регистр. При этом отсутствуют законодательные критерии для добавления новых секторов в перечень. При удовлетворении такого заявления субъект получает статус естественной монополии и право оказывать регулируемые услуги. Эта практика представляется антиконкурентной, поскольку ограничивает конкуренцию даже в тех сегментах, где она потенциально возможна. Целесообразно пересмотреть соответствующие подходы, включая определение рынков, на которых проведение тендеров могло бы привлечь внешних участников.

6.3.2. Комитет по регулированию естественных монополий РК

Взаимосвязь конкурентной политики и регулирования естественных монополий в Казахстане претерпевала значительные институциональные изменения. При введении регулирования естественных монополий в 1998 году надзорные функции возлагались на антимонопольный орган. В 2004 году функции защиты конкуренции были выделены в отдельное ведомство, и было создано Агентство по регулированию естественных монополий.15 В 2014 году они вновь были объединены в структуре Министерства национальной экономики в составе Комитета по регулированию естественных монополий и защите конкуренции (КРЕМЗК). В 2019 году КРЕМЗК был разделён на три комитета, включая отдельные органы по вопросам конкуренции и по вопросам естественных монополий. В 2020 году создано Агентство по защите и развитию конкуренции (АЗРК) как независимый орган, тогда как Комитет по регулированию естественных монополий остался в структуре Министерства национальной экономики.

Комитет реализует государственную политику в соответствующей сфере, включая установление тарифов, утверждение типовых договоров, определение показателей качества, контроль соблюдения законодательства и ведение Государственного регистра субъектов естественных монополий. По своей структуре Комитет сопоставим с антимонопольным органом: он включает центральный аппарат и 20 региональных подразделений под руководством Председателя, его заместителей и руководителей территориальных департаментов.16^,17

6.3.3. Нормативно-правовая база регулирования естественных монополий

Тарифное регулирование

Ключевым элементом регулирования естественных монополий является установление тарифов. Субъекты естественных монополий рассчитывают тарифы в соответствии с Правилами формирования тарифов, утверждёнными Министерством национальной экономики РК,18 после чего подают заявку в Комитет по регулированию естественных монополий (Комитет) на их утверждение. Мониторинг поведения хозяйствующих субъектов в смежных сегментах, включая единых операторов, в пределах своей компетенции осуществляет АЗРК.

Закон РК «О естественных монополиях» предусматривает четыре метода тарифного регулирования:

• затратный метод — тариф определяется исходя из экономически обоснованных затрат и прибыли;

• стимулирующий метод — тариф учитывает показатели качества и надёжности регулируемых услуг, а также эффективность деятельности субъекта;

• метод индексации — применяется к субъектам малой мощности и предполагает ежегодную индексацию утверждённого тарифа не выше уровня, установленного Комитетом;

• метод определения тарифа в рамках договора ГЧП — тарифы устанавливаются выше уровня необходимых затрат с обеспечением возврата инвестиций и целевой рентабельности согласно ТЭО проекта государственно-частного партнёрства.

Срок утверждения тарифа зависит от применяемого метода: по затратному и стимулирующему методам — на пять лет, по методу индексации — на один год, по методу ГЧП — на срок действия договора ГЧП либо на меньший период. Учитывая рыночные колебания и неопределённость издержек, пятилетний горизонт может быть чрезмерно длительным, хотя изначально он призван защищать покупательную способность потребителей. Изменение утверждённого тарифа до истечения срока допускается лишь в исключительных случаях (например, изменение заработной платы, производственных затрат, налоговых ставок, введение чрезвычайного положения и т. п.).

Получение согласия на отдельные действия

Субъекты естественных монополий обязаны получать согласие Комитета на:

• совершение сделок с имуществом, используемым для предоставления регулируемых услуг (если балансовая стоимость имущества превышает 0,05% балансовой стоимости активов субъекта);

• реорганизацию или ликвидацию.

Перед совершением таких действий субъект естественной монополии подает заявление в Комитет. В согласии отказывают, если предполагаемые действия приведут к повышению тарифов, снижению качества регулируемой услуги, нарушению договорных обязательств перед потребителями, ущемлению прав и законных интересов потребителей либо если представленные документы содержат неполные или недостоверные сведения.

Обязательные услуги

Ряд регулирующих норм закреплён в Предпринимательском кодексе РК, что имеет институциональные последствия: полномочия по обеспечению исполнения этих норм возложены на Агентство (а не на Комитет). В соответствии со Статьёй 163-1 Предпринимательского кодекса РК субъекты естественных монополий и квазигосударственного сектора19 обязаны оказывать обязательные услуги физическим и юридическим лицам.

Обязательные услуги — это деятельность субъектов естественных монополий и квазигоссектора, которая в соответствии с законодательством Республики Казахстан обязательна для физических и юридических лиц и подтверждает их право осуществлять деятельность.20 К таким услугам относятся, в частности, выдача разрешений, технических условий, сертификатов. Подробный перечень обязательных услуг 21 утверждается Агентством и включает, среди прочего, выдачу технических условий на подключение к электрическим сетям и разрешений на проведение работ в охранной зоне магистрального трубопровода.

Полномочия Агентства по утверждению перечня и правил22 предоставления обязательных услуг логически выходят за рамки классического антимонопольного правоприменения и рыночной конкуренции, что требует чёткого разграничения функций с профильными регуляторами.

6.4. Регулирование цен

В Казахстане действует разветвлённая система ценового регулирования. Цены устанавливаются не только в сферах государственных и естественных монополий, но и во многих иных сегментах экономики. Регулирование принимает различные формы, включая установление предельных (максимальных/минимальных) цен, а также применение формул ценообразования. Таблица 6.1 приводит некоторые товары и услуги, подпадающие под ценовое регулирование.23

Система ценового регулирования не является централизованной: в неё вовлечены различные органы. Так, цены на ряд лекарственных средств регулирует Министерство здравоохранения; предельные отпускные цены производителей электрической энергии — Министерство энергетики; предельные розничные цены на электроэнергию и тарифы естественных монополий — Комитет по регулированию естественных монополий. В отдельных случаях полномочиями по установлению предельных цен (например, на социально значимые продукты питания) обладают местные исполнительные органы.

Агентство активно участвует в регулировании цен. Его деятельность условно делится на две группы: прямое и косвенное ценовое регулирование.

Таблица 6.1. Товарные рынки, подлежащие ценовому регулированию в Казахстане

Товарный рынок	Вид ценового регулирования
Социально значимые продукты питания (например, пшеничная мука, пшеничный хлеб, рис, картофель, лук, белый сахар, подсолнечное масло, говядина, курица, молоко, масло сливочное, куриные яйца и соль)	предельные цены
Товары и услуги субъектов естественных монополий	формулы ценообразования (подлежат утверждению)
Товары и услуги субъектов государственных монополий и субъектов специального права	формулы ценообразования (подлежат утверждению)
Нефтепродукты (опт и розница)	предельные цены
Лекарственные средства	предельные цены
Водка, крепкие спиртные напитки, коньяк и бренди	минимальные цены
Сигареты, сигариллы и табачные изделия с нагреваемым табаком	минимальные цены
Товары и услуги на рынках, не относящихся к естественным монополиям, в период чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий, а также по соображениям национальной безопасности	предельные цены
Товарный и сжиженный нефтяной газ	предельные цены
Сырой и товарный газ, закупаемый национальным оператором на основании преимущественного права государства	формулы ценообразования
Продукция производителей электрической энергии	предельные цены
Субсидируемые услуги в сфере почты, связи и транспорта	предельные цены
Товары и услуги на «социально значимых рынках», включая розничную продажу электроэнергии и товарного газа, услуги аэропортов на внутренних рейсах и железнодорожные перевозки	предельные цены
Аренда имущества для размещения объектов связи и прокладки волоконно-оптических линий связи	предельные цены

Источники: Статья 116 Предпринимательского кодекса РК и различные подзаконные акты о ценовом регулировании отдельных категорий; Приказ Заместителя Премьер-Министра — Министра торговли и интеграции Республики Казахстан от 11 мая 2023 года № 166-НҚ.

Прямое ценовое регулирование. Речь идёт о случаях, когда Агентство уполномочено устанавливать и/или утверждать цены. Основной блок полномочий касается цен субъектов государственных монополий и единых операторов (см. Раздел 6.2.2), где Агентство утверждает правила формирования цен и контролирует их соблюдение. Второе направление — временное регулирование цен в условиях чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий:24 предельные цены могут вводиться в отношении всего товарного рынка либо отдельных хозяйствующих субъектов. В последнем случае Агентство запрашивает документы, позволяющие адаптировать цену к специфике субъекта (издержки, необходимый уровень прибыли, инвестиционные планы). Агентство вправе вводить временное регулирование цен по решению Президента или Премьер-Министра, а также по собственной инициативе. С конца 2020 года, после пандемии COVID-19, Агентство стало со-регулятором цен на фармацевтическую продукцию и медицинские изделия; в настоящее время регулируются цены примерно на 6 060 лекарственных препаратов.

Косвенное ценовое регулирование. Применяется, когда Агентство само цены не устанавливает, но влияет на их динамику. Используются два основных механизма: во-первых, правоприменение в сфере конкуренции, в первую очередь нормы о злоупотреблении доминирующим (монопольным) положением. Понятие «монопольно высоких цен» трактуется широко и используется для мониторинга и расследования случаев повышения цен (см. Раздел 4.4.3.), что оказывает сдерживающее воздействие на ценообразование. Во-вторых, Агентство вправе рекомендовать Правительству введение ценового регулирования в отдельных секторах. По результатам консультаций со стейкхолдерами известно, что недавно Агентство предлагало ввести регулирование цен на уголь для энергопроизводящих организаций, а также на услуги, технологически связанные с регулируемыми услугами субъектов естественных монополий.25

Кроме того, Агентство сообщило, что дополнительным инструментом косвенного воздействия на цены выступают меры нетарифного регулирования внешней торговли (например, запреты и фитосанитарные ограничения в агропромышленном комплексе).

Хотя ценовое регулирование в целом направлено на защиту покупательной способности населения и, в ряде случаев, поддержку национальной промышленности, оно неизбежно порождает рыночные искажения. В Казахстане ценовое регулирование выглядит не только всеобъемлющим, но и расширяющимся по охвату товаров и секторов. Более того, расширение практики предоставления специальных прав, по меньшей мере, нейтрализует, а в худшем случае — подрывает усилия по приватизации, которые при успешной реализации могли бы способствовать формированию конкурентной среды и последовательному сокращению потребности в ценовом контроле.

Отмечается смешение функций Агентства: его приоритетной задачей должно оставаться правоприменение в сфере конкуренции в интересах потребителей и развития активной рыночной экономики, а не прямое или косвенное регулирование цен. Установление и администрирование цен целесообразно ограничивать по объёму и срокам и, по возможности, закреплять за профильными регуляторами.

Агентство указывает, что Правительством Республики Казахстан подготовлен ряд поправок, направленных на отмену пороговых и предельно допустимых розничных цен на социально значимые продукты питания, со сроком вступления в силу 31 декабря 2025 года. Ожидается, что данные изменения сократят прямое государственное вмешательство в формирование цен на базовые продукты при сохранении надзора за недопущением необоснованного роста цен посредством иных рыночных механизмов (например, регулирования торговых надбавок).

6.5. Товарные биржи

Помимо регулирования государственных и естественных монополий, а также цен на отдельные рынки, государство участвует в предпринимательской деятельности и иными способами. Один из таких инструментов — создание товарных бирж.

Товарные биржи представляют собой площадки для торговли определёнными видами товаров. Торги проводятся в электронной форме путём подачи заявок и осуществляются дилерами или через брокеров. В соответствии со Статьёй 6 Закона РК «О товарных биржах»26 товарные биржи создаются в форме акционерных обществ и обеспечивают организационное и техническое сопровождение биржевой торговли.

В настоящее время в Казахстане действуют восемь товарных бирж: пять стандартизированных (торговля пшеницей, цементом, сахаром, углём и нефтепродуктами) и три нестандартизированные (спецтехника, оборудование и запасные части). В 2024 году общий объём сделок, заключённых через товарные биржи, составил 1,9 трлн тенге (около 4 млрд долл. США). За Агентством по защите и развитию конкуренции закреплены несколько функций, связанных с регулированием товарных бирж.27 Эти функции реализуются Департаментом биржевого контроля АЗРК и включают выдачу лицензий товарным биржам, предоставляющих право осуществлять биржевую торговлю; контроль за деятельностью товарных бирж и соблюдением законодательства Республики Казахстан, включая требования по противодействию легализации (отмыванию) доходов и финансированию терроризма; а также участие в подготовке законодательных поправок по вопросам биржевой деятельности.

Департамент биржевого контроля выполняет задачи, направленные на обеспечение равного доступа к торгам для всех участников и на поддержание конкурентной среды в процессе торгов — с учётом специфики обращающихся товаров (например, угля, нефтепродуктов и др.). Однако ни одна из этих функций напрямую не относится к правоприменению в сфере конкуренции. По информации Агентства, развитие биржевой торговли в Казахстане ориентировано преимущественно на стимулирование конкуренции между участниками торгов, а не между самими товарными биржами (ранее в Казахстане действовало порядка 23 так называемых «карманных» бирж), и текущие реформы направлены на консолидацию и повышение прозрачности торгов.

Тем не менее возникают вопросы, почему антимонопольный орган, основной задачей которого является обеспечение конкуренции, одновременно выполняет функции лицензирования, регулирования доступа и контроля за исполнением требований законодательства в сфере противодействия отмыванию доходов. Эти функции характерны для профильного финансового или отраслевого регулятора, а не антимонопольного органа и иллюстрируют восприятие АЗРК в Казахстане как универсального рыночного регулятора, а не специализированного антимонопольного органа по защите конкуренции.

В будущем Казахстан планирует расширять сферу биржевой торговли, распространив её на новые категории продукции.

6.6. Государственные меры поддержки частного предпринимательства

В Казахстане действует разветвлённая система государственной поддержки, направленная на стимулирование развития частного предпринимательства.28 Система государственной поддержки охватывает малый и средний бизнес, сельское хозяйство, инновационную и творческую деятельность, инвестиции, отечественное производство, жилищное строительство, туризм, а также специальные экономические и индустриальные зоны.29 Политика государственной поддержка реализуется Министерством национальной экономики Республики Казахстан.

Существуют четыре основных формы государственной поддержки:30

1. Финансовая поддержка. Включает широкий спектр инструментов, таких как: (i) предоставление государственных грантов; (ii) государственные займов; (iii) субсидирование процентных ставок по кредитам или купонного вознаграждения по облигациям; (iv) возмещение или субсидирование расходов; (v) частичное гарантирование кредитов; и (vi) закуп гарантированного объёма товаров. Финансовая поддержка осуществляется через специальный фонд развития предпринимательства.

2. Инфраструктурная поддержка. Включает помощь в организации бизнеса, юридическое, маркетинговое и управленческое сопровождение, а также содействие в предоставлении материальных, технических и иных ресурсов. В рамках этой поддержки создаются центры обслуживания предпринимателей и бизнес-инкубаторы.

3. Институциональная поддержка. Реализуется через создание специализированных институтов, включая научно-исследовательские центры и организации, занимающиеся анализом и разработкой решений по развитию предпринимательства.

4. Нефинансовая поддержка. Охватывает проведение обучающих семинаров, выпуск методических пособий и аналитических материалов, продвижение передовых зарубежных технологий, поддержку экспорта отечественных товаров и популяризацию частного предпринимательства.

Поскольку меры государственной поддержки могут искажать конкурентную среду, АЗРК уполномочено согласовывать введение новых мер государственной поддержки, а также проекты нормативных актов, регулирующих порядок их предоставления. Кроме того, Агентство вправе контролировать процесс предоставления господдержки, в том числе на предмет обеспечения равного доступа к мерам поддержки для всех субъектов рынка. При выявлении нарушений применяется процедура, предусмотренная Статьёй 194 ПК, в отношении антиконкурентных действий государственных органов. Процесс включает направление уведомления соответствующему органу, последующее расследование и, при необходимости, привлечение к административной ответственности.

В последние годы Агентство выявляло случаи фаворитизма и предоставления конкурентных преимуществ отдельным участникам при распределении господдержки. Например, приоритетное и ускоренное рассмотрение заявок отдельных компаний было квалифицировано как потенциальное нарушение. Агентство направило уведомления операторам господдержки, где были выявлены подобные признаки.

Вместе с тем в Казахстане отсутствует комплексное применение принципов конкурентной нейтральности на уровне всей системы государственного управления, которое обеспечивало бы поддержку усилий Агентства. В частности, в сельском хозяйстве местные производители получают значительные субсидии, что делает иных участников рынка менее конкурентоспособными. Избирательный характер предоставления господдержки создаёт барьеры для конкуренции и снижает эффективность распределения ресурсов.

Источники

[2] Dicheva, N. (2025), News: Kazakhtelecom completes Tele2/ALTEL sale to Power International Holding (PIH), https://www.towerxchange.com/article/2ebcafxcgqm6kbv17d0qo/news-kazakhtelecom-completes-tele2-altel-sale-to-power-international-holding-pih.

[10] Elizarov, M. (2025), The government stubbornly ignores the president’s ban on the creation of single operators, https://exclusive.kz/pravitelstvo-uporno-ignoriruet-zapret-prezidenta-na-sozdanie-edinyh-operatorov/ (accessed on 3 February 2025).

[6] Fitch Ratings (2021), Kcell Stake Sale Neutral for Kazakhtelecom’s, Kcell’s Ratings, https://www.fitchratings.com/research/corporate-finance/kcell-stake-sale-neutral-for-kazakhtelecom-s-kcell-ratings-05-10-2021.

[9] Kazakhstan (2024), Annual Report on Competition Policy Developments in Kazakhstan: 2023, https://one.oecd.org/document/DAF/COMP/AR(2024)47/en/pdf.

[12] Kazakhstan (2023), Annual Report on Competition Policy Developments in Kazakhstan: 2022, https://one.oecd.org/document/DAF/COMP/AR(2023)47/en/pdf.

[1] Kazakhtelecom (2023), Overview of the 2023 telecoms market, https://ar2023.telecom.kz/en/overview-of-the-telecommunications-market-in-2023.html (accessed on 5 March 2025).

[7] Mobile World Live (2009), Tele2 buys majority stake in Kazakhstans NEO, https://www.mobileworldlive.com/europe/tele2-buys-majority-stake-in-kazakhstans-neo/.

[8] Power International Holding (2025), Power International Holding (PIH) completes the acquisition of Mobile Telecom – Service LLP (MTS) from Kazakhtelecom JSC, https://powerholding-intl.com/2025/01/14/power-international-holding-pih-completes-the-acquisition-of-mobile-telecom-service-llp-mts-from-kazakhtelecom-jsc/.

[4] Reuters (2018), Kazakhtelecom buys 75 pct stake in Kcell from Telia, Turkcell, https://www.reuters.com/article/markets/kazakhtelecom-buys-75-pct-stake-in-kcell-from-telia-turkcell-idUSL8N1YH16S/.

[11] Satubaldina, A. (2023), “Gas Dilemma: Abundant Gas Industry in Kazakhstan Faces Critical Challenges”, The Astana Times, https://astanatimes.com/2023/04/gas-dilemma-abundant-gas-industry-in-kazakhstan-faces-critical-challenges/ (accessed on 5 March 2025).

[3] Tele2 Group (2015), Tele2 and Kazakhtelecom to combine mobile operations in Kazakhstan, https://www.tele2.com/media/news/2015/tele2-and-kazakhtelecom-to-combine-mobile-operations-in-kazakhstan/.

[5] The Astana Times (2019), Tele2 AB telecom operator to leave Kazakh market, https://astanatimes.com/2019/01/tele2-ab-telecom-operator-to-leave-kazakh-market/.

Примечания

← 1.  Постановление Правительства Республики Казахстан от 28 декабря 2015 года № 1095.

← 2.  Указ Президента Республики Казахстан от 8 мая 2024 года № 542.

← 3.  Постановление Правительства Республики Казахстан от 21 августа 2024 года № 678.

← 4.  Кодекс Республики Казахстан от 4 декабря 2008 года № 95-IV.

← 5.  Статья 193 Предпринимательского кодекса РК.

← 6.  Статья 193(10) Предпринимательского кодекса РК.

← 7.  Статья 120 Предпринимательского кодекса РК.

← 8.  Приказ Министра национальной экономики Республики Казахстан от 15 марта 2016 года № 134.

← 9.  Постановление Правительства Республики Казахстан от 20 декабря 2024 года № 1087.

← 10.  См. https://vlast.kz/novosti/63181-mintransporta-planiruet-opredelit-edinogo-operatora-po-aviatoplivu-dla-resenia-problemy-deficita.html.

← 11.  См. https://www.gov.kz/memleket/entities/zk/documents/details/781858?lang=ru.

← 12.  Закон Республики Казахстан от 27 декабря 2018 года № 204-VІ ЗРК.

← 13.  Статья 4 Закона РК «О естественных монополиях».

← 14.  Закон Республики Казахстан от 28 декабря 2016 года № 34-VI.

← 15.  Указ Президента Республики Казахстан от 29 сентября 2004 года № 1449.

← 16.  Приказ Министра национальной экономики Республики Казахстан от 29 июля 2019 года № 190.

← 17.  Статья 8 Закона РК «О естественных монополиях».

← 18.  Приказ Министра национальной экономики Республики Казахстан от 19 ноября 2019 года № 90.

← 19.  Квазигосударственные субъекты — государственные предприятия, товарищества с ограниченной ответственностью, акционерные общества, включая национальные управляющие холдинги, национальные холдинги, национальные компании, учредителем или акционером которых является государство. По своей сути данный термин совпадает с понятием ГП (государственные предприятия).

← 20.  Статья 163-1(2) Предпринимательского кодекса РК.

← 21.  Приказ Председателя Агентства по защите и развитию конкуренции Республики Казахстан от 12 июля 2023 года № 9.

← 22.  Приказ Министра национальной экономики Республики Казахстан от 16 января 2019 года № 6.

← 23.  Статья 116 Предпринимательского кодекса РК.

← 24.  Приказ Министра национальной экономики Республики Казахстан от 16 июня 2016 года № 262.

← 25.  Законопроект «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития конкуренции».

← 26.  Закон Республики Казахстан от 4 мая 2009 года № 155-IV.

← 27.  Статья 4-3 Закона РК «О товарных биржах».

← 28.  Статья 91 Предпринимательского кодекса РК.

← 29.  Статья 92 Предпринимательского кодекса РК.

← 30.  Статьи 93-97 Предпринимательского кодекса РК.