Экспертные обзоры ОЭСР конкурентного законодательства и политики: Казахстан 2025

Краткий обзор

Обзор конкурентной политики Казахстана, подготовленный ОЭСР в 2025 году, представляет результаты экспертной оценки законодательства и политики в сфере конкуренции. В нём анализируется прогресс и ключевые изменения, произошедшие в конкурентной системе Казахстана за десятилетие после первого Обзора 2016 года, и формулируются основные рекомендации по повышению эффективности, независимости и предсказуемости конкурентной политики. Выводы и рекомендации были обсуждены Комитетом по конкуренции ОЭСР 20 июня 2025 года.

За этот период Казахстан реализовал масштабные реформы, направленные на модернизацию национальной системы конкуренции. Несмотря на то, что основная правовая база остаётся закреплённой в Предпринимательском кодексе Республики Казахстан, принятом в 2015 году, широкий круг иных нормативных актов продолжает регулировать вопросы конкуренции. Пять последовательных «антимонопольных пакетов» внесли многочисленные материальные и процессуальные изменения в антимонопольное законодательство.

Агентство по защите и развитию конкуренции Республики Казахстан (АЗРК), созданное в 2020 году как независимый орган, укрепило внутреннюю структуру, систему региональной координации и механизмы взаимодействия со стейкхолдерами. Наряду с правоприменительной функцией, Агентство играет заметную роль в более широких направлениях государственной политики — включая приватизацию, государственные закупки и мониторинг цен. Однако столь широкий мандат несёт риск смещения фокуса Агентства от его основной задачи – обеспечения соблюдения антимонопольного законодательства.

Обзор выявил ряд структурных и институциональных проблем, продолжающих ограничивать эффективность конкурентного правоприменения в Казахстане. Среди них — фрагментарная правовая база, преобладание превентивных инструментов «мягкого права» над пресечением нарушений конкурентного законодательства, а также ограниченное использование ключевых механизмов, таких как программа смягчения ответственности (leniency) и полноценные рыночные исследования. Дополнительные трудности создают процедурный формализм при проведении рыночных анализов, отсутствие судебной специализации и частые изменения законодательства, что подрывает правовую определенность для бизнеса и увеличивает нагрузку на судебную систему.

Экономика Казахстана по-прежнему характеризуется высоким уровнем государственного участия. Предприятия с государственным участием широко представлены во множестве отраслей экономики, а практика создания «единых операторов» со специальными или монопольными правами усиливается. Ценовое регулирование остаётся распространённым, что свидетельствует о сохраняющихся структурных барьерах на пути перехода от плановой к полностью рыночной экономике. Несмотря на реализованные реформы, включая внедрение принципа «жёлтых страниц» и создание Национального офиса по приватизации, принцип конкурентной нейтральности остаётся труднодостижимым и недостаточно понятым. Недавние политические и судебные реформы пока не обеспечили более последовательного применения антимонопольного законодательства.

Агентство активно участвует в институциональном сотрудничестве. На международном уровне оно участвует в региональных и глобальных форумах, включая Евразийский экономический союз (ЕАЭС), Конференцию ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД) и ОЭСР, что способствует обмену опытом и выравниванию национальных практик с международными стандартами. На национальном уровне Агентство сотрудничает с отраслевыми регуляторами и другими государственными органами в решении вопросов конкуренции в ключевых секторах экономики. Вместе с тем необходимо более системное и структурированное взаимодействие с бизнесом, гражданским обществом, академическим сообществом и судебной системой. Это позволит повысить осведомлённость о принципах антимонопольного законодательства, укрепить общее понимание целей правоприменения и расширить поддержку реформ. Проактивная и обеспеченная ресурсами стратегия адвокатирования конкуренции будет способствовать формированию устойчивой культуры конкуренции.

Рекомендации Обзора охватывают правовую и институциональную базу, практику правоприменения, регулирование экономической концентрации, участие государства в экономике, проведение рыночных исследований, стратегию адвокатирования и судебный надзор. Их реализация позволит Казахстану выстроить более эффективную, независимую и экономически обоснованную систему конкуренции, соответствующую международным лучшим практикам. Это, в свою очередь, будет способствовать устойчивой диверсификации экономики и долгосрочному экономическому росту.

Ключевые рекомендации

1. Укрепление институционального потенциала Агентства и распределение ресурсов

В краткосрочной перспективе сосредоточить усилия на укреплении внутренней структуры Агентства, развитии его кадрового потенциала и внедрении механизмов приоритизации, чтобы повысить его правоприменительные возможности.

• Сосредоточить ресурсы на обеспечении соблюдения законодательства о конкуренции (например, на проведении расследований), минимизировав участие в задачах, не связанных напрямую с функциями защиты конкуренции.

• Внедрить формализованный процесс приоритизации дел.

• Расширить команды расследований за счёт привлечения квалифицированных специалистов – аналитиков данных, эконометристов, специалистов по цифровой аналитике и других технических экспертов.

• Рассмотреть возможность перехода к организационной структуре, выстроенной по направлениям правоприменения, а не по секторам экономики.

• Переосмыслить роль Аналитического исследовательского центра развития конкуренции (АИЦРК) и рассмотреть целесообразность создания полноценного Офиса главного экономиста в структуре Агентства.

• Усилить подготовку сотрудников в области конкурентного права и экономики, включая проведение практических тренингов и семинаров по применению экономических методов анализа.

• Продолжить реализацию мер по цифровизации деятельности Агентства.

2. Повышение эффективности правоприменения в сфере конкурентного законодательства

Повысить качество анализа и его практической ценности для целей правоприменения.

• Улучшить качество экономического анализа антиконкурентного поведения, уделяя особое внимание оценке его экономических последствий, постепенно отходя от чрезмерной ориентации на структурных признаки.

• Отдавать приоритет расследованию и преследованию «исключающих злоупотреблений» доминирующим положением, а не так называемых «эксплуататорских злоупотреблений», например «монопольно высоких цен», особенно когда они основаны исключительно на наблюдении за ростом цен.

Укрепление системы регулирования экономической концентрации, чтобы сделать её более эффективной и основанной на оценке рисков.

• Рассмотреть возможность отмены действующего режима уведомлений о совершенной экономической концентрации (ex-post) и перехода к обязательному ходатайству о согласии на планируемую экономическую концентрацию (ex-ante) с приостанавливающим эффектом для всех видов экономической концентрации.

• Ввести упрощённые процедуры и формы уведомлений для сделок, не вызывающих опасений с точки зрения конкуренции.

• Активнее применять корректирующие меры для устранения негативного влияния концентраций на конкуренцию.

Усиление правовой определённости, прозрачности и сдерживающего эффекта правоприменения.

• Рассмотреть возможность ограничения либо полной отмены системы уведомлений о начале расследования.

• Обеспечить актуализацию и публикацию всех методик, используемых при расследованиях, сохраняя их рекомендательный характер для Агентства. Ввести систему опубликованных руководящих принципов для сотрудников и судей.

• Рассмотреть возможность увеличения размеров административных штрафов за нарушения антимонопольного законодательства для усиления их сдерживающего эффекта.

3. Продвижение конкурентной нейтральности и адвокатирование конкуренции

Создать равные условия для всех участников рынка и укрепить взаимодействие с заинтересованными сторонами:

• Ограничить практику создания единых операторов, государственных и естественных монополий.

• Продвигать конкурентную нейтральность через применение единых правил к предприятиям с государственным участием и частным компаниям.

• Ввести прозрачные механизмы контроля за предоставлением государственной поддержки и рассмотреть возможность интеграции лучших практик ЕС — включая чётко определённые критерии предоставления, ограничения по срокам, а также требования прозрачности и недискриминации.

• Продолжать реализацию программ адвокатирования конкуренции, направленных на повышение понимания принципов конкуренции и её преимуществ среди участников рынка и широкой общественности.

• Расширять сотрудничество с государственными и местными исполнительными органами, в частности с отраслевыми регуляторами, для интеграции принципов конкурентной политики в их деятельность.