Экспертные обзоры ОЭСР конкурентного законодательства и политики: Казахстан 2025

9. Выводы и рекомендации

Отрывок

Глава подводит итоги Экспертного обзора и приводит приоритетные, а затем детальные рекомендации по совершенствованию конкурентного режима в Казахстане. Ключевые рекомендации направлены на укрепление независимости и ресурсного обеспечения Агентства, продвижение принципа конкурентного нейтральности, повышение прозрачности и сокращение роли государства на конкурентных рынках.

Законодательство и политика Казахстана в области конкуренции претерпели множество реформ и изменений за последнее десятилетие после Экспертного обзора 2016 года. ОЭСР положительно оценивает проведённые преобразования и готовность Казахстана к дальнейшим шагам по приведению конкурентного режима в соответствие с международными стандартами. В данном разделе выделены направления, в которых предлагается рассмотреть дополнительные меры для укрепления конкуренции.

9.1. Основные выводы Обзора

9.1.1. Фрагментированное правовое регулирование и отсутствие единого закона о конкуренции

В настоящее время правовое регулирование конкуренции осуществляется посредством ряда нормативных правовых актов. Основным является Предпринимательский кодекс Республики Казахстан, однако он далеко не единственный источник, применяемый Агентством и судами. Консолидация всех норм, регулирующих вопросы конкуренции, в отдельном законодательном акте о конкуренции могла бы существенно повысить эффективность правоприменения. Принятие специального закона о конкуренции позволило бы:

• чётко разграничить ключевые функции Агентства, отделив их от сопутствующих задач, которые снижают эффективность и отвлекают ресурсы;

• создать дополнительный барьер для частых и несистемных изменений правовой базы;

• укрепить институциональную независимость Агентства;

• повысить правовую определённость для бизнеса и инвесторов, облегчая понимание и прогнозирование правоприменительной практики;

• снизить нагрузку на судебную систему, обеспечивающую применение законодательства о конкуренции.

9.1.2. Заметный сдвиг от строгого правоприменения к инструментам мягкого права

В деятельности Агентства наблюдается устойчивая тенденция к смещению акцента от строгого правоприменения в сторону использования инструментов так называемого «мягкого права» — уведомлений, предупреждений и механизмов антимонопольного комплаенса. Подобные меры могут способствовать соблюдению законодательства за счёт более гибких подходов и превентивных методов. Однако их применение требует значительных ресурсов и рабочего времени сотрудников, создавая дополнительную административную нагрузку на Агентство. Казахстану следует тщательно оценить эффективность данной стратегии, поскольку перераспределение ресурсов в пользу мягкого права может отвлекать от основной функции Агентства — обеспечения строгого исполнения законодательства о конкуренции. Это снижает общую результативность правоприменения и ослабляет сдерживающий эффект системы. В краткосрочной перспективе следует направить больше ресурсов на эффективное ex post правоприменение законодательства о конкуренции.

Кроме того, сдерживающее воздействие штрафных санкций Агентства представляется недостаточным. Помимо сложности методики их расчёта, затрудняющей понимание для компаний, размеры штрафов зачастую оказываются сравнительно невелики. Штрафы должны рассчитываться исходя из оборота нарушителя, независимо от его размера, организационно-правовой формы и иных характеристик. Отягчающие обстоятельства должны приводить к увеличению штрафа на заранее установленный процент. Такая система обеспечила бы прозрачность, предсказуемость и единообразие применения санкций для всех участников рынка.

9.1.3. Чрезмерно сжатые сроки расследований

Существенной проблемой остаётся установление Агентством крайне ограниченных сроков для проведения расследований по делам, связанных с нарушением антимонопольного законодательства. Вероятно, такие сроки обусловлены стремлением продемонстрировать высокую эффективность работы, в том числе под воздействием внешних ожиданий. Однако столь жёсткие рамки неизбежно ограничивают глубину анализа. Это снижает качество принимаемых решений, особенно в случаях, требующих комплексного экономического анализа поведения участников рынка или оценки последствий сделок. В результате Агентство вынуждено опираться на упрощённые структурные признаки. В итоге, сжатые сроки и поспешность рассмотрения повышают риск отмены решений судами по процессуальным или техническим основаниям.

9.1.4. Неэффективность программы смягчения ответственности

Ряд инструментов, предусмотренных в деятельности Агентства, используется недостаточно эффективно – как по культурным причинам, так и из-за особенностей правовой базы, ограничивающих их результативность. Это, в частности, касается программы смягчения ответственности (leniency programme). Помимо культурных факторов, снижающих готовность компаний добровольно сообщать о фактах противоправного поведения, законодательство содержит нетипичное по международным меркам условие: Агентство не должно обладать какой-либо информацией о нарушении на момент подачи заявления (Вставка 5.7). Кроме того, программа смягчения ответственности распространяется исключительно на административные санкции и не освобождает заявителя от возможного уголовного преследования. Дополнительным обязательным условием является требование добровольной компенсации всего ущерба, причинённого потребителям в результате антиконкурентного соглашения или согласованных действий. Это положение фактически делает применение программы невозможным, поскольку в большинстве случаев адекватная оценка совокупного ущерба для всех потребителей, особенно с учётом специфики продукции, затруднена или невозможна. ОЭСР настоятельно рекомендует полностью исключить это требование, а также отменить правило, согласно которому Агентство не должно быть полностью осведомлено о факте нарушения на момент подачи заявления. Смягчение этих условий позволило бы повысить привлекательность программы и расширить её применение в соответствии с международной практикой.

9.1.5. Ограниченное и формализованное использование рыночных исследований

ОЭСР установила, что в Казахстане рыночные исследования не используются в полной мере и не выполняют функций, аналогичных практике других юрисдикций. Рекомендуется укрепить их роль, перейдя от формализованного, основанного на чек-листах подхода к проведению содержательного и высококачественного экономического анализа. Действующее требование о проведении анализа рынка до начала расследования на основе фиксированной, юридически обязательной методологии существенно ограничивает практическую ценность этого инструмента. Как отмечается в отчёте, проводимые Агентством исследования не соответствуют международным стандартам. Качественно проведённое рыночное исследование должно обеспечивать всесторонний, ориентированный на будущее анализ рынка, охватывающий его структурные параметры, регуляторные условия, потенциальные барьеры для входа, поведение участников и рыночные эффекты. Важным элементом таких исследований должно быть взаимодействие с заинтересованными сторонами, включая интервью с участниками рынка и потребителями. В отличие от этого, текущий подход Агентства чрезмерно сосредоточен на структурных показателях, например, на индексах концентрации, которые не обеспечивают достаточной доказательной базы для правоприменения.

Кроме того, жёсткое требование соблюдать восемь заранее установленных этапов делает процесс излишне формализованным: несоблюдение хотя бы одного из них может привести к признанию последующих правоприменительных решений недействительными в суде. Такой подход ограничивает гибкость Агентства и снижает стратегическую ценность рыночных исследований как инструмента выявления проблем в области конкуренции и определения приоритетов правоприменения. ОЭСР рекомендует укрепить технический и аналитический потенциал Агентства для проведения содержательных рыночных исследований, соответствующих передовой международной практике. Одновременно следует заменить действующую юридически обязательную методологию Агентства на руководящие принципы рекомендательного характера, аналогичные документам, разработанным ОЭСР. Такие принципы могли бы устанавливать минимальные стандарты и поддерживать аналитическую работу, не ограничивая её. Переход к более гибкому подходу обеспечил бы эффективное и целенаправленное правоприменение без ущерба для правовой определённости и укрепил бы роль рыночных исследований как стратегического инструмента конкурентной политики и адвокатирования, в соответствии с лучшей международной практикой.

9.1.6. Расширение мандата снижает эффективность деятельности Агентства

Экспертный обзор показал, что постепенное расширение полномочий Агентства за пределы его основного мандата – обеспечения соблюдения законодательства о конкуренции – приводит к распылению ресурсов и ограничивает его возможности сосредоточиться на ключевых задачах. В дополнение к основной деятельности Агентство выполняет функции, не характерные для антимонопольного органа, включая участие в процессах приватизации, мониторинг государственных закупок лекарственных средств и медицинского оборудования, лицензирование товарных рынков и контроль цен. Хотя целью данного Обзора не является пересмотр распределения функций между государственными органами, очевидно, что расширение числа несвойственных Агентству задач негативно влияет на его способность эффективно реализовывать основной мандат в сфере защиты конкуренции.

Несмотря на то, что статистические данные указывают на достаточную численность персонала, невозможно достоверно определить, какая часть кадровых и финансовых ресурсов фактически задействована в выполнении ключевых конкурентных функций – таких как расследования, регулирование экономической концентрации и адвокатирование конкуренции – по сравнению с иными направлениями деятельности, включая надзор за товарными биржами, контроль цен, приватизацию и мониторинг закупок в сфере здравоохранения. Интервью с заинтересованными сторонами и сотрудниками Агентства подтверждают, что лишь ограниченное число специалистов полностью занято правоприменительной деятельностью, тогда как многие совмещают несколько функций и распределяют рабочее время между различными задачами.

Для повышения эффективности работы Агентству следует обеспечить более чёткое и целевое распределение ресурсов между функциями, а также институционально разграничить регулятивную деятельность и антимонопольное правоприменение. Значительная часть сотрудников Агентства должна быть полностью и исключительно вовлечена в деятельность по обеспечению соблюдения конкурентного законодательства. В идеале необходима реструктуризация организационной структуры Агентства, предусматривающая четкое разграничение функций и задач каждого департамента и сосредоточения кадров, занимающихся пресечением нарушений антимонопольного законодательства в специализированных подразделениях, отвечающих за расследования и регулирование экономической концентрации.

9.1.7. Широкое участие государства в экономике подрывает конкуренцию и ведёт к искажению рынков

Чрезмерная государственная поддержка может препятствовать инновациям и снижать эффективность, однако в условиях переходной экономики определённый уровень государственного участия может быть оправдан для стабилизации и развития ключевых отраслей. Задача заключается в том, чтобы по мере зрелости соответствующих секторов постепенно сокращать масштабы государственного вмешательства и создавать условия для развития конкуренции в частном секторе.

Казахстан сохраняет значительное присутствие государства во многих секторах экономики, включая те, которые обычно открыты для частной конкуренции, – такие как ИТ-услуги, недвижимость, сельское хозяйство и финансовые услуги. Несмотря на меры, направленные на сокращение государственного участия, включая «правило жёлтых страниц» и недавние инициативы по приватизации, эффективность этих инструментов снижается из-за наличия исключений, размытых критериев и выборочного правоприменения. Кроме того, в последние годы усилилась практика создания единых операторов на основе государственных монополий или предоставления специальных прав – зачастую без достаточных экономических обоснований. Подобные меры ограничивают доступ на рынок и ослабляют конкурентное давление, что влечёт необходимость применения затратного и нередко неэффективного ценового регулирования. Отсутствие единой и последовательно применяемой системы обеспечения конкурентной нейтральности, а также широкие преференции, предоставляемые государственным предприятиям (например, субсидии, налоговые льготы и льготное кредитование), создают неравные условия для частного сектора. Это подрывает рыночные механизмы и доверие инвесторов, подчёркивая необходимость более последовательного внедрения принципов конкурентной нейтральности.

9.1.8. Недостаточное развитие адвокатирования конкуренции, прозрачности и взаимодействия с заинтересованными сторонами снижает эффективность конкурентного режима

Несмотря на достигнутый Казахстаном прогресс в развитии конкурентной политики, ряд регуляторных факторов продолжает ограничивать эффективность правоприменения. Участие заинтересованных сторон в процессе разработки и пересмотра нормативных актов, регулирующих вопросы конкуренции, остаётся ограниченным, а формализованные механизмы систематических публичных консультаций отсутствуют. Это снижает прозрачность, подрывает легитимность регуляторных решений и уменьшает их предсказуемость для участников рынка. Кроме того, отсутствие официально опубликованных руководящих принципов и разъяснений по ключевым аспектам правоприменения – таким как злоупотребление доминирующим положением, регулирование экономической концентрации и антиконкурентные соглашения – создаёт правовую неопределённость для бизнеса и препятствует единообразному и предсказуемому применению законодательства. Устранение этих пробелов способствовало бы повышению правовой определённости, укреплению согласованности нормативно-правового регулирования и приведению конкурентного режима Казахстана в большее соответствие с международной передовой практикой.

9.2. Приоритетные рекомендации в области конкурентной политики и правоприменения в краткосрочной перспективе

Выводы, изложенные выше, отражают ряд системных и институциональных ограничений, снижающих эффективность конкурентного режима Казахстана. Ниже представлены приоритетные направления, которые формируют стратегическую «дорожную карту» по устранению этих проблем в краткосрочной перспективе. Они направлены на укрепление независимости и потенциала Агентства, повышение эффективности правоприменительных инструментов, оптимизацию регулирования экономической концентрации, продвижение принципов конкурентной нейтральности, а также усиление адвокатирования конкуренции и взаимодействия с заинтересованными сторонами.

9.2.1. Укрепление институционального потенциала Агентства и распределение ресурсов

В краткосрочной перспективе сосредоточить усилия на укреплении внутренней структуры Агентства, развитии его кадрового потенциала и внедрении механизмов приоритизации, чтобы повысить его правоприменительные возможности:

• Сосредоточить ресурсы на обеспечении соблюдения законодательства о конкуренции (например, на проведении расследований), минимизировав участие в задачах, не связанных напрямую с функциями защиты конкуренции.

• Внедрить формализованный процесс приоритизации дел.

• Расширить команды расследований за счёт привлечения квалифицированных специалистов – аналитиков данных, эконометристов, специалистов по цифровой аналитике и других технических экспертов.

• Рассмотреть возможность перехода к организационной структуре, выстроенной по направлениям правоприменения, а не по секторам экономики.

• Переосмыслить роль Аналитического исследовательского центра развития конкуренции (АИЦРК) и рассмотреть целесообразность создания полноценного Офиса главного экономиста в структуре Агентства.

• Усилить подготовку сотрудников в области конкурентного права и экономики, включая проведение практических тренингов и семинаров по применению экономических методов анализа.

• Продолжить реализацию мер по цифровизации деятельности Агентства.

9.2.2. Повышение эффективности правоприменения в сфере конкурентного законодательства

Повысить качество анализа и его практической направленности для целей правоприменения:

• Улучшить качество экономического анализа антиконкурентного поведения, уделяя особое внимание оценке его экономических последствий, постепенно отходя от чрезмерной ориентации на структурных признаки.

• Отдавать приоритет расследованию и преследованию «исключающих злоупотреблений» доминирующим положением, а не так называемых «эксплуататорских злоупотреблений», например «монопольно высоких цен», особенно когда они основаны исключительно на наблюдении за ростом цен.

Укрепление системы регулирования экономической концентрации, чтобы сделать её более эффективной и основанной на оценке рисков:

• Рассмотреть возможность отмены действующего режима уведомлений о совершенной экономической концентрации (ex-post) и перехода к обязательному ходатайству о планируемой экономической концентрации (ex-ante) с приостанавливающим эффектом для всех видов экономической концентрации.

• Ввести упрощённые процедуры и формы уведомлений для сделок, не вызывающих опасений с точки зрения конкуренции.

• Активнее применять корректирующие меры для устранения негативного влияния концентраций на конкуренцию.

Усиление правовой определённости, прозрачности и сдерживающего эффекта правоприменения:

• Рассмотреть возможность ограничения либо полной отмены системы уведомлений о начале расследования.

• Обеспечить актуализацию и публикацию всех методик, используемых при расследованиях, сохраняя их рекомендательный характер для Агентства. Ввести систему опубликованных руководящих принципов для сотрудников и судей.

• Рассмотреть возможность увеличения размеров административных штрафов за нарушения антимонопольного законодательства для усиления их сдерживающего эффекта.

9.2.3. Продвижение конкурентной нейтральности и адвокатирование конкуренции

Создать равные условия для всех участников рынка и укрепить взаимодействие с заинтересованными сторонами:

• Ограничить практику создания единых операторов, государственных и естественных монополий.

• Продвигать конкурентную нейтральность через применение единых правил к предприятиям с государственным участием и частным компаниям.

• Ввести прозрачные механизмы контроля за предоставлением государственной поддержки и рассмотреть возможность интеграции лучших практик ЕС – включая чётко определённые критерии предоставления, ограничения по срокам, а также требования прозрачности и недискриминации.

• Продолжать реализацию программ адвокатирования конкуренции, направленных на повышение понимания принципов конкуренции и её преимуществ среди участников рынка и широкой общественности.

• Расширять сотрудничество с государственными и местными исполнительными органами, в частности с отраслевыми регуляторами, для интеграции принципов конкурентной политики в их деятельность.

9.3. Детализированные рекомендации по тематическим направлениям

Оставшаяся часть главы представляет конкретные рекомендации, сгруппированные по разделам, соответствующим структуре отчёта. Эти рекомендации опираются на приоритеты, определённые выше, и содержат практические направления для поддержки реализации конкурентной политики и правоприменения в соответствующих областях. Они также являются важными, однако могут быть реализованы Агентством на втором этапе реформ или в долгосрочной перспективе.

9.3.1. Институциональная структура

• Ввести чёткие правила назначения, освобождения от должности и сроков полномочий Председателя, его заместителей, Правления и руководителей территориальных департаментов.

• Закрепить, что Агентство самостоятельно определяет свой рабочий план и приоритеты задач.

• Разработать стратегию в области управления персоналом, включающую меры по удержанию существующих сотрудников для снижения высокой текучести кадров, введение программ обучения для действующих работников, а также обеспечение свободного доступа к Интернету с офисных компьютеров без необходимости предварительного разрешения.

• Рассмотреть возможности для обеспечения стабильного финансирования, которое позволит осуществлять долгосрочное планирование деятельности Агентства, а также увеличить бюджет с целью инвестирования в развитие институционального потенциала, выходящего за рамки выплаты заработной платы.

• Рассмотреть возможность введения независимого источника финансирования для укрепления независимости Агентства.

• Укрепить внутренний аудит или контрольную функцию в антимонопольном органе.

• Рассмотреть возможность передачи других государственным органам несвойственных Агентству функций, связанных с регулированием товарных рынков, цен, а также мониторингом и приватизацией.

• Избегать дублирования функций внутри Агентства, например, когда несколько департаментов выполняют анализ рынков или обеспечивают поддержку расследований.

• Уточнить порядок назначения членов Совета по барьерам и Общественного совета, а также установить чёткие руководящие принципы их роли в деятельности Агентства.

• Уточнить правила урегулирования конфликта интересов и обеспечить их применение на всех уровнях управления Агентства.

• Повысить прозрачность путем публикации всех решений Агентства в полном объеме, информацию о сторонах, теорию ущерба, правовую основу и применённые санкции, с учётом защиты конфиденциальных данных.

• Обеспечить подготовку и повышение квалификации судей по вопросам конкуренции.

• Рассмотреть возможность создания специализированных судов для пересмотра решений, а также установления достаточных процессуальных сроков для их рассмотрения.

9.3.2. Антиконкурентные действия

• Рассмотреть возможность установления различий между горизонтальными и вертикальными соглашениями при применении исключения «de minimis».

• Сделать презумпцию наличия доминирующего положения для рыночной доли свыше 50% и презумпцию монопсонического положения для рыночной доли свыше 70% опровержимыми.

• Отменить ведение реестра конгломератов и прекратить их мониторинг.

• Пересмотреть систему расчёта штрафов, основанную на месячном расчётном показателе (МРП), поскольку она непрозрачна для компаний и усложняет расчёт санкций, снижая их сдерживающий эффект. Рассмотреть переход к расчёту штрафов как доли от оборота и повышению действующих процентных ставок для формирования достаточного сдерживающего эффекта в отношении нарушителей.

9.3.3. Регулирование экономической концентрации

• Пересмотреть критерии для подачи уведомлений (ходатайств) о согласии на экономическую концентрацию, отказавшись от использования МРП и установив объективные пороги, основанные на совокупном обороте, доле на рынке или стоимости сделки. Действующая система недостаточно прозрачна и может способствовать недобросовестному обходу требований о подаче уведомлений.

• Продлить срок рассмотрения заявлений до 30 дней на этапе анализа фазы I.

• Пересмотреть критерии перехода ко фазе II, которые в настоящее время определены недостаточно чётко; вместо формального перечня ориентироваться на потенциальные экономические эффекты, включая вертикальные слияния, способные ограничивать конкуренцию, а также сделки, в которых объединяющиеся компании действуют не на смежных рынках, но могут оказывать антиконкурентное воздействие (например, слияния, затрагивающие базы данных и иные формы использования данных).

9.3.4. Обеспечение правоприменения в сфере конкуренции

• Отменить жёсткие процессуальные сроки проведения расследований либо, по крайней мере, продлить их до одного года, чтобы обеспечить возможность более глубокого и качественного анализа.

• Пересмотреть методологию проведения рыночных исследований для повышения их аналитической ценности за счёт углубления и расширения анализа. Заменить действующую юридически обязательную методологию на рекомендательные руководящие принципы, обеспечивающие Агентству необходимую гибкость и устраняющие правовую уязвимость при судебном оспаривании решений.

• Внедрить процедуру внутренней проверки качества экономических и правовых позиций по делам до их передачи в суд.

• Ввести практику досудебного урегулирования дел.

• Прекратить практику изъятия активов в государственную собственность в качестве санкции за нарушение антимонопольного законодательства.

• Упростить и смягчить требования к программе смягчения ответственности, в том числе отменить обязанность по возмещению убытков потребителям и требование о том, чтобы на момент подачи заявления Агентство не располагало информацией о правонарушении. Распространить программу смягчения ответственности на сферу уголовного преследования, чтобы повысить её привлекательность.

9.3.5. Участие государства в экономике

• Рассмотреть возможность организационного разделения (unbundling) сетевой инфраструктуры и операторов, предоставляющих услуги с добавленной стоимостью, обеспечив равный доступ различных поставщиков к ключевой инфраструктуре (например, оптоволоконным сетям или телефонным станциям).

• Продвигать принципы конкурентной нейтральности как в регулировании, так и в правоприменительной практике, реализуя следующие меры:

  • Повышать уровень понимания принципов конкурентной нейтральности среди государственных служащих и политиков. Приближение к стандартам ОЭСР обеспечит равные условия для участников рынка, повысит инвестиционную привлекательность и будет стимулировать предпринимательскую активность.

  • Пересмотреть национальные нормы, чтобы гарантировать, что государственные и частные предприятия подчиняются единым налоговым, операционным и закупочным правилам.

  • Отменить положения, автоматически защищающие государственные предприятия, созданные в прошлом, от действия современных конкурентных требований.

  • Провести комплексный анализ действующих субсидий, налоговых льгот и льготного финансирования, предоставляемых государственным предприятиям.

  • Перейти к прозрачным механизмам государственной поддержки, основанным на рыночных потребностях и результатах конкурентной деятельности, а не на статусе предприятия.

  • Обеспечить проведение конкурентных процедур при заключении государственных контрактов, включая участие государственных предприятий.

  • Усилить систему государственных закупок путём внедрения независимых аудитов и установления чётких стандартов подотчётности.

  • Организовать обучающие программы и семинары для государственных органов, регуляторов и других заинтересованных сторон, направленные на повышение понимания принципов конкурентной нейтральности и их практических преимуществ.

  • Активно сотрудничать с международными организациями (например, ОЭСР) для сопоставления национальной политики с международной передовой практикой.

  • Создать механизмы регулярного независимого мониторинга рыночной среды, включая аудит соблюдения законодательства, оценку конкурентных эффектов деятельности государственных предприятий и подготовку рекомендаций по корректировке политики.

• Усилить функциональное разграничение регулирования – рассмотреть возможность чёткого разделения полномочий по обеспечению конкуренции и регулированию рынков.

9.3.6. Адвокатирование конкуренции

• Провести оценку эффективности текущих мероприятий по адвокатированию конкуренции, чтобы на основе полученных данных выработать более системный и результативный подход к продвижению конкурентных принципов.

• Утвердить и опубликовать Руководство по соблюдению антимонопольного законодательства для субъектов рынка.

• Организовать регулярные общественные консультации по вопросам регулирования и реформ в сфере конкуренции.

• Стимулировать систематическое использование рыночных исследований для информирования о правоприменительной деятельности и адвокатирования.

• Продлить сроки проведения рыночных исследований и рассмотреть возможность полной отмены существующих временных ограничений.

• Рассмотреть возможность введения платы за подачу актов антимонопольного соответствия в Агентство.

9.3.7. Институциональное сотрудничество

• Увеличить численность Управления международного сотрудничества Агентства, чтобы обеспечить надлежащую разработку и реализацию международных инициатив, включая сотрудничество в сфере трансграничного правоприменения.

• Рассмотреть возможность создания безопасного информационного шлюза для обмена конфиденциальной информацией с другими государственными органами без необходимости предварительного получения разрешения, а также предусмотреть нормы, допускающие взаимную помощь при проведении расследований.