O Capítulo 2 apresenta uma panorâmica dos ecossistemas de inovação das tecnologias emergentes para a participação dos cidadãos em Portugal, Espanha e Países Baixos. Contextualiza o panorama tecnológico e a tradição de participação dos cidadãos de cada país, seguido de um mapa visual do respetivo ecossistema de inovação de tecnologias emergentes para a participação dos cidadãos. Em seguida, examina estes ecossistemas pela lente do quadro da hélice quádrupla – setor público, setor privado, organizações da sociedade civil e universidades – destacando os principais intervenientes, os seus papéis e contributos para o ecossistema. O capítulo conclui identificando oportunidades para as autoridades públicas de cada ecossistema reforçarem a utilização das tecnologias emergentes para melhorar a participação dos cidadãos.
Como os ecossistemas de inovação promovem a participação dos cidadãos utilizando tecnologias emergentes em Portugal, Espanha e Países Baixos
Resumo
Este capítulo apresenta os resultados de uma exploração dos ecossistemas de inovação das tecnologias emergentes para a participação dos cidadãos em Portugal, Espanha e Países Baixos. Para cada país, a análise é estruturada da seguinte forma:
Em primeiro lugar, uma secção sobre os antecedentes e o contexto, que fornece uma panorâmica do contexto histórico, administrativo, jurídico, social e cultural da participação dos cidadãos e do modo como a tecnologia a pode melhorar.
Em segundo lugar, a secção sobre a configuração do ecossistema ilustra as principais componentes do ecossistema, destacando as principais iniciativas, os intervenientes e as redes que promovem a inovação, a governação e as normas que estimulam a colaboração e o grau de adoção da tecnologia.
Em terceiro lugar, o estudo aprofunda as funções específicas dos principais intervenientes1 e as respetivas experiências no apoio à conceção e adoção de tecnologias emergentes para a participação dos cidadãos.
Finalmente, o estudo identifica alguns pontos de alavancagem (Meadows, 1999[13]) indicando possíveis ações que os governos podem tomar para intervir em cada ecossistema.
O papel da participação dos cidadãos em Portugal está bem estabelecido desde a Revolução dos Cravos de 1974 (Falanga, 2018[14]). As liberdades cívicas que permitem a participação estão consagradas na Constituição Portuguesa (OECD, 2023[15]). A Agência de Modernização Administrativa (AMA) desempenha um papel fundamental na promoção e apoio à participação dos cidadãos e à inovação em todo o setor público. Em 2017, Portugal aderiu à Parceria para a Administração Aberta e, em 2021, lançou os Princípios Orientadores para uma Abordagem Baseada nos Direitos Humanos nos Serviços Públicos (doravante designados por Princípios Orientadores). Estes fornecem orientações aos decisores políticos para envolverem os cidadãos no desenvolvimento de serviços públicos (OECD, 2023[15]).
Portugal é pioneiro em abordagens inovadoras para apoiar a participação dos cidadãos, utilizando plataformas digitais específicas e realizando o primeiro orçamento participativo à escala nacional do mundo em 2017 (Falanga and Ferrão, 2021[16]). O modelo de orçamento participativo de Lisboa, criado em 2007, foi amplamente adotado por outros municípios. Os cidadãos podem participar em linha por via de uma plataforma digital criada pela cidade; presencialmente, nas Assembleias Participativas, um mecanismo de participação para discutir propostas que envolvem os cidadãos, permitindo a reflexão e o debate coletivos; e, desde 2013, por SMS (Allegretti and Antunes, 2014; Falanga, 2018). Nas suas duas primeiras edições, o Orçamento Participativo Nacional (OPN) convidou os cidadãos a proporem e votarem em projetos, permitindo a atribuição de recursos do orçamento público. No entanto, o OPN foi suspenso em 2019 (Falanga, 2023[17]). A plataforma de código aberto participa.gov, lançada em 2021 e gerida pela AMA, fornece uma ferramenta central para permitir iniciativas de participação dos cidadãos e está a explorar a utilização da tecnologia de blockchain como tecnologia de preservação da confiança. Recentemente, a OCDE mapeou quatro processos deliberativos em Portugal, nomeadamente o Conselho de Cidadãos de Lisboa, uma assembleia permanente que tem apresentado recomendações sobre alterações climáticas e adaptação urbana (OECD, 2023[15]).
Os esforços para digitalizar os processos na administração pública, incluindo a participação dos cidadãos, enfrentam o desafio dos baixos níveis de competências digitais entre os cidadãos. Embora programas como o INCoDe tenham procurado melhorar o desenvolvimento e as competências digitais com recurso a uma série de políticas integradas (OECD, 2023[15]), o fosso digital foi referido como uma preocupação por muitos entrevistados. Apenas 41% da população total em Portugal utilizou serviços públicos em linha em 2021 (Eurostat, 2023[18]), sendo que apenas 56% da população total tem competências digitais básicas ou superiores a básicas (Eurostat, 2023[19]). Portugal ocupa o décimo quinto lugar entre os 27 Estados-Membros da União Europeia (UE) na edição de 2022 do Índice de Digitalidade da Economia e da Sociedade (IDES) e o décimo quinto lugar na utilização de serviços públicos digitais ou administração pública em linha (European Commission, 2022[20]). Entre outras iniciativas, o Governo de Portugal lançou, em 2022, o projeto «Eu Sou Digital» para promover a literacia e a inclusão digitais.
Embora o aumento da afluência às urnas em Portugal seja uma tendência democrática positiva, a polarização dos discursos e a falta de confiança no governo colocam desafios à participação dos cidadãos. Em 2023, 32% dos portugueses declararam ter alto ou moderadamente alto nível de confiança no governo central, abaixo da média da OCDE de 39% (OECD, 2024[21]). Os entrevistados neste estudo identificaram a falta de confiança como um obstáculo fundamental à participação dos cidadãos em geral e à utilização de tecnologias emergentes na participação dos cidadãos em particular.
Os inquiridos do Inquérito de Mapeamento Sistémico, incluindo as organizações públicas, estão a explorar uma série de tecnologias para melhorar a participação dos cidadãos. As tecnologias que a maioria dos inquiridos está a utilizar ativamente, a desenvolver ou para as quais está a considerar aplicações são a IA generativa (39%), o código aberto (36%) e a tecnologia de preservação da privacidade e a cibersegurança (31%). A tecnologia de blockchain é identificada em algumas entrevistas como uma tecnologia valiosa para garantir processos fiáveis de participação dos cidadãos, enquanto se espera que a IA ajude na análise das propostas dos cidadãos. Em 2019, o Governo de Portugal tornou-se pioneiro na modernização da administração pública com a utilização ética da IA, no âmbito da adoção da estratégia IA Portugal 2030 (Government of Portugal, 2019[22]).
2.1.1. Configuração do ecossistema português de inovação de tecnologias emergentes para a participação dos cidadãos
Com base nas respostas ao Inquérito de Mapeamento Sistémico, foi gerada a seguinte visualização de rede para mostrar a posição relativa (nós) e a natureza das ligações (arestas) entre intervenientes no ecossistema de inovação de tecnologias emergentes para a participação dos cidadãos em Portugal.
Nota: este gráfico deve ser visto como um complemento face a outras fontes de evidência e análise. Foi filtrado para incluir apenas intervenientes com 2 ou mais ligações. O tamanho do nó é proporcional ao número de ligações identificadas. Os inquiridos podem parecer mais influentes no gráfico da rede se acrescentarem um grande número de ligações. A validação do estudo foi feita pedindo aos inquiridos que destacassem os intervenientes influentes em cada categoria da hélice quádrupla. Os ficheiros originais podem ser acedidos aqui.
Fonte: OCDE, com base nas respostas ao inquérito.
Apesar dos elevados níveis de atividade e de apoio à participação dos cidadãos, as iniciativas estão fragmentadas e a utilização da tecnologia para a participação dos cidadãos é limitada. A maioria das iniciativas de participação dos cidadãos é encomendada pelos municípios e realiza-se à escala local, com as organizações da sociedade civil (OSC) a prestar apoio e a atuar como intermediárias entre os cidadãos e os municípios. Embora Portugal ocupe o 11.º lugar no Índice de Governação Digital, no que respeita à dimensão da abertura por defeito, o país ocupa o 19.º lugar, abaixo da média da OCDE (OECD, 2024[23]). A Rede de Autarquias Participativas (RAP), coordenada pela ONG sem fins lucrativos Oficina, facilita a partilha de conhecimentos para a participação dos cidadãos. Atribui um prémio anual para estabelecer e desenvolver boas práticas neste domínio. No entanto, a informação sobre iniciativas de participação é fragmentada, com um entrevistado-chave a sugerir que as tecnologias para a participação dos cidadãos podem ser contraproducentes, dados os atuais níveis de confiança dos cidadãos nas instituições públicas em Portugal.
Embora a participação dos cidadãos seja uma prioridade para a administração pública à escala nacional, as iniciativas para a implementar, integradas ou não na tecnologia, são ainda fragmentadas e podem ser mais consolidadas. Exemplos de tais iniciativas incluem o Orçamento Participativo Nacional e a participa.gov, a plataforma nacional para processos participativos. No setor privado, as redes lideradas por organizações como a StartUp Portugal, a +351 Associação Portuguesa de Startups e a Casa do Impacto (parte da organização do terceiro setor Santa Casa da Misericórdia) desempenham um papel importante na promoção da inovação tecnológica para o impacto social, incluindo a participação dos cidadãos. No entanto, resultaram em muito poucas empresas em fase de arranque que exploram tecnologias emergentes para este fim, fazendo eco das conclusões do GovTech Index 2020, segundo as quais Portugal tem «significativamente menos empresas em fase de arranque no domínio da tecnologia em geral, e da GovTech em particular, do que outros países de topo [para a GovTech], como a Espanha e o Brasil» (CAF and Oxford Insights, 2020[24]).
Embora as iniciativas lideradas pelo governo local promovam a interação em todo o ecossistema de inovação, a falta de apoio governamental sustentado resulta numa cultura de concorrência, em vez de colaboração, entre o setor privado e as organizações da sociedade civil. As iniciativas participativas à escala municipal promovem a colaboração entre os setores privado, público, académico e da sociedade civil. No entanto, esses projetos não são frequentemente sustentados, o que gera incerteza para o setor privado e para as organizações da sociedade civil que operam neste domínio. De acordo com alguns entrevistados, este facto conduziu a uma cultura de competição por recursos escassos que inibe a colaboração e a inovação.
Os intervenientes dos ecossistemas em Portugal expressaram o desejo de que o governo desempenhe um papel mais forte na promoção da participação dos cidadãos por meio de estratégias, agendas e planos nacionais, melhorando o financiamento e estabelecendo plataformas para o trabalho em rede e a colaboração. As estratégias e o financiamento a mais longo prazo são identificados pelos entrevistados como oportunidades fundamentais para reforçar a colaboração entre organismos governamentais e não governamentais em matéria de tecnologias emergentes de participação e para garantir progressos sustentáveis na inovação da participação dos cidadãos. A colaboração, tanto à escala nacional como internacional, é apontada como uma oportunidade importante para desenvolver e expandir as inovações.
2.1.2. Intervenientes dos ecossistemas: papéis, contributos e experiências
Setor público
As agências da administração central têm influência no ecossistema das tecnologias emergentes para a participação dos cidadãos, reunindo intervenientes, estabelecendo normas e contribuindo com orientações, ferramentas e conhecimentos especializados. A AMA é identificada pela maioria dos participantes no inquérito como um interveniente influente no ecossistema das tecnologias emergentes para a participação dos cidadãos, liderando iniciativas fundamentais como a participa.gov, uma plataforma em linha para a participação dos cidadãos e a coordenação do fórum multilateral da Parceria para a Administração Pública Aberta. O LabX, que se insere no âmbito da AMA, estabelece orientações, quadros e ferramentas para apoiar os intervenientes do setor público a empreenderem iniciativas de participação dos cidadãos e a incorporarem os contributos dos cidadãos nos seus planos e atividades. A ANI, a agência nacional de inovação de Portugal, é identificada pelo segundo maior número de participantes como um interveniente influente. A organização divulga o financiamento e publica convites abertos, que podem envolver aspetos de participação dos cidadãos, como o Novo Bauhaus Europeu. O INA, Instituto Nacional de Administração, oferece formação à administração pública em matéria de participação.
Os ministérios e as iniciativas setoriais à escala nacional incorporam e promovem a participação dos cidadãos no que diz respeito a temas ou grupos demográficos específicos. O Ministério do Ambiente tem a sua própria plataforma de participação dos cidadãos para consultas sobre planeamento, a participa.pt. Tem havido uma clara ênfase na participação dos jovens, demonstrada em iniciativas como a Academia Participo!, operada pela Comissão para a Cidadania e a Igualdade de Género (Comissão para a Cidadania e a Igualdade de Género (CIG), 2021[25]), o Orçamento Participativo para as Escolas e o Orçamento Participativo Jovem (Dias et al., 2021[26]). No entanto, existem outras oportunidades para garantir um apoio sustentado, uma vez que tanto o Orçamento Participativo Jovem como o Orçamento Participativo Nacional foram descontinuados a partir de 2019.
No entanto, a maioria das iniciativas de participação dos cidadãos é lançada à escala municipal ou local. A Rede de Municípios Participativos (RAP), criada em 2014 como resultado do projeto «Portugal Participa: Caminhos para a Inovação Social», permite a partilha de experiências e a promoção do conhecimento sobre práticas participativas entre mais de 70 membros. Atribui ainda um prémio anual às Boas Práticas de Participação (Oficina, n.d.[27]).
Os intervenientes do setor público identificam a falta de confiança do público como o principal obstáculo à participação dos cidadãos em Portugal, tendo 73% dos inquiridos do setor público salientado este facto. Outros desafios incluem o apoio político insuficiente (64%), o acesso a financiamento (64%), os procedimentos regulamentares (55%) e a capacidade de envolver governos e funcionários (55%).
Os intervenientes do setor público viram-se para o ecossistema mais vasto para interagir com os cidadãos, aceder a conhecimentos especializados e a novas ideias e perspetivas. Manifestam preferência por métodos presenciais, mas estão a explorar e a aplicar outras tecnologias em circunstâncias específicas, como a incorporação da tecnologia blockchain no participa.gov para eliminar a fraude eleitoral. O setor público salienta a necessidade de reforçar os programas de formação digital nas zonas rurais, para garantir uma participação mais inclusiva dos cidadãos. No entanto, os entrevistados sublinharam a importância dos métodos presenciais de participação dos cidadãos para garantir a inclusão e uma deliberação efetiva.
Setor privado
As redes do setor privado, comandadas por organizações como a 351 Associação Portuguesa de Startups e a Casa do Impacto, desempenham um papel importante na promoção da inovação tecnológica para a participação dos cidadãos. No entanto, muito poucas organizações do setor privado estão ativas no desenvolvimento de novas ferramentas que possam ser utilizadas para a participação dos cidadãos. Entre os principais intervenientes contam-se a MyPolis, que desenvolve ferramentas para a democracia participativa centradas nos jovens, e a eSolidar, uma plataforma de participação para empresas e associações.
Os intervenientes do setor privado estão motivados a colaborar com outros atores no ecossistema por via de novas ideias e perspetivas, do apoio à cooperação com outras partes interessadas, do acesso aos cidadãos e do acesso à informação. No entanto, de acordo com os entrevistados, o financiamento é um desafio fundamental, uma vez que a fraca procura e a falta de recursos criam uma cultura de concorrência em vez de colaboração e reduzem o acesso ao talento. A pequena dimensão do mercado português e a falta de iniciativas sustentadas limitam as possibilidades de expansão da atividade do setor privado.
As organizações do setor privado estão a fazer experiências com a IA, a tecnologia de blockchain e a realidade aumentada. A IA está a ser explorada para apoiar a tradução automática, enquanto se considera que a tecnologia de blockchain é para promover a transparência e a confiança.
Academia
Os intervenientes académicos fornecem conhecimentos especializados, promovem a colaboração e a inovação e criam conhecimento por via da avaliação das iniciativas de participação dos cidadãos. Entre os exemplos incluem-se o Fórum dos Cidadãos, criado por académicos associados à Universidade Nova de Lisboa e ao Instituto Gulbenkian de Ciência (Fórum dos Cidadãos, n.d.[28]), a Universidade de Aveiro, que testou abordagens participativas ao planeamento estratégico (Wolf, Nogueira and Borges, 2021[29]) e a «Portugal Participa: Caminhos para a Inovação Social», uma parceria entre uma ONG, o Centro de Estudos Sociais (CES Universidade de Coimbra) e financiado pela Fundação Calouste Gulbenkian, que foi avaliado pelo Instituto de Ciências Sociais da Universidade de Lisboa (Falanga and Ferrão, 2021[16]).
Os intervenientes académicos exploram as oportunidades e o impacto da tecnologia na sociedade civil e na participação dos cidadãos. O Laboratório de IA, Comunicação e Democracia da Nova IMS está a explorar a forma como a IA pode aumentar a participação dos cidadãos e melhorar as relações entre o governo e os cidadãos (AI, Communication & Democracy Lab, 2024[30]). Nos centros de investigação de I&D, como o Centro para a IA Responsável, os académicos estão a colaborar com organizações do setor privado para desenvolver e testar novas tecnologias relevantes para a participação dos cidadãos.
Os agentes académicos reconheceram os benefícios da colaboração intersetorial, mas destacaram a falta de acesso aos recursos humanos como um desafio fundamental. A colaboração com o setor privado é vista como um motor de inovação e conhecimento. Considera-se que é necessária uma maior colaboração em toda a Europa para aumentar as novas aplicações da tecnologia. A dificuldade do meio académico em atrair e reter recursos humanos foi identificada como um desafio fundamental, uma vez que as carreiras académicas não são consideradas competitivas.
Sociedade civil
As OSC desempenham um papel fundamental em Portugal enquanto prestadores fiáveis de apoio e serviços aos cidadãos, muitas vezes como intermediários do governo. Abrangem uma vasta gama de atividades e são reconhecidas como parceiros importantes na implementação de iniciativas como a Parceria para a Administração Aberta. As autarquias colaboram habitualmente com eles para envolver os cidadãos em iniciativas de participação cidadã, como a regeneração de bairros no Porto (Falanga and Ferrão, 2021[16]).
As OSC promovem a inclusão, capacitam os cidadãos e responsabilizam o governo, desempenhando um papel fundamental no controlo da utilização da tecnologia pela administração pública. Defendem comunidades específicas e pronunciam-se sobre questões digitais e de participação relevantes, desde a inclusão digital e a privacidade dos dados até à participação cívica e ao reforço das capacidades. Organizações como o Centro de Inclusão Digital (CDI) implementam projetos que promovem a literacia digital e a cidadania ativa, competências essenciais para participar e interagir com as plataformas digitais.
As OSC prestam apoio à administração pública na conceção e execução de iniciativas de participação dos cidadãos. Exemplos disso são o papel de liderança da In Loco no projeto PP e a coordenação da rede RAP pela Oficina, bem como o fornecimento de ferramentas e orientações para melhorar a participação dos cidadãos (Falanga and Ferrão, 2021[16]).
Organizações específicas fornecem e divulgam financiamento para iniciativas que promovem a cidadania ativa e a participação dos cidadãos. Por exemplo, a Fundação Calouste Gulbenkian financiou o projeto Portugal Participa entre 2014-2016. Atualmente, gere o Programa Cidadãos Ativos, com convites anuais financiados entre 2018-2022, por via de uma combinação de EEA Grants e dos recursos próprios da Fundação.
Apesar da sua importância, o financiamento limitado e as barreiras administrativas criam incertezas que corroem a vontade das OSC de colaborar com o setor público na participação dos cidadãos. Uma questão adicional identificada pelos entrevistados é a pequena dimensão do sistema de participação dos cidadãos em Portugal, o que significa que não existem muitas ocasiões estruturadas e que os recursos são limitados para replicar e expandir as abordagens. Esta situação reflete desafios semelhantes enfrentados pelos intervenientes do setor privado.
As OSC colaboram com outras entidades do ecossistema para obterem maior reconhecimento e perfil público, bem como novas ideias e perspetivas. Para as OSC, o ecossistema é um importante facilitador do trabalho em rede e do acesso a «recursos como o financiamento, os conhecimentos e a experiência de outras organizações e setores» (Entrevistado 57, organização da sociedade civil), bem como a infraestruturas digitais.
Poucas organizações da sociedade civil estão a explorar ou a utilizar tecnologias emergentes, embora algumas, como o Coletivo Matéria, utilizem ferramentas de IA. A maioria depende de ferramentas digitais convencionais para comunicação e colaboração.
Este projeto envolveu jovens de Cascais (com idades compreendidas entre os 18 e os 28 anos) que participaram num seminário presencial para compreender os fatores que os levam a participar e os obstáculos que enfrentam na participação dos cidadãos. Os participantes foram submetidos a duas rondas de enquadramento da questão em grupo, começando por nomear os principais pontos problemáticos da participação dos cidadãos que eles próprios experimentam para uma especificação comum da questão através de um quadro de desafios. A fase final envolveu a utilização de técnicas de prototipagem rápida para gerar potenciais soluções para estas questões, com recurso a materiais de prototipagem tangíveis, tais como blocos de construção.
Os participantes destacaram positivamente experiências recentes de participação democrática, em que lhes foram dadas informações claras e em que a comunicação teve lugar pelas redes sociais. Em contrapartida, identificaram a má comunicação com a administração pública e a falta de informação sobre os temas e as oportunidades de participação dos cidadãos como tendo um impacto negativo na participação.
2.1.3. Áreas de oportunidade para as autoridades públicas melhorarem a utilização de tecnologias emergentes para a participação dos cidadãos
Adotar uma direção estratégica e objetivos claros: Os intervenientes indicam uma falta de orientação estratégica na adoção de tecnologias emergentes para iniciativas de participação dos cidadãos, o que conduz à incerteza e à concorrência em vez da colaboração. Os Planos de Ação para a Administração Aberta de Portugal poderiam ser utilizados para discutir e estabelecer objetivos nacionais claros para a participação dos cidadãos e a integração de tecnologias emergentes, ganhando legitimidade no fórum multilateral.
Definir regras e normas para a utilização da tecnologia: Com base no trabalho da AMA (LabX), as orientações e normas para a implementação de iniciativas de participação dos cidadãos e a utilização de tecnologias emergentes poderiam definir expetativas e garantir uma participação eficaz. A participação das OSC pode ajudar a garantir que a inclusão seja uma prioridade fundamental. Aproveitar o trabalho de instituições académicas, como a Universidade Nova e o Centro para a IA Responsável, poderia ajudar a estabelecer orientações práticas e éticas para a aplicação de tecnologias emergentes nesta área.
Melhorar os fluxos de informação e os circuitos de retorno de informação: As deficiências de comunicação e a falta de informação salientadas pelos cidadãos e pelas OSC podem ser resolvidas por meio de uma melhor comunicação sobre as oportunidades de participação e de mecanismos que demonstrem a influência e o impacto da participação dos cidadãos na tomada de decisões. Uma comunicação mais ampla e a expansão de iniciativas de reconhecimento, como o prémio RAP para boas práticas de participação, poderiam promover a adoção e a inovação da participação dos cidadãos, tanto pela administração pública como pela sociedade civil.
Estabelecer mecanismos de financiamento sustentáveis: Os intervenientes sublinham que o financiamento limitado cria incerteza e corrói a vontade de colaboração entre as OSC. A colaboração e a inovação poderiam ser promovidas por meio de mecanismos de financiamento sustentáveis para iniciativas de participação dos cidadãos e tecnologias associadas ligadas a objetivos nacionais claros.
Reforçar e alargar a estrutura do ecossistema: Os intervenientes sublinham que Portugal oferece oportunidades limitadas de expansão das abordagens e tecnologias de participação dos cidadãos. Os esforços para aceder a cadeias de valor globais podem promover a expansão e incentivar outras atividades. As iniciativas participativas locais bem-sucedidas em Portugal, como as iniciativas de orçamento participativo à escala municipal, poderiam ser mais exploradas como um elemento de base para alargar as abordagens participativas no plano nacional ou aplicar transversalmente as lições aprendidas a outros instrumentos de participação.
Desde a transição da Espanha para a democracia, o país tem tido uma forte história de governação participativa impulsionada pela sociedade civil à escala local. A Constituição de 1978 consolidou os esforços para envolver os cidadãos no processo democrático. Durante os anos de 1980, foram criados instrumentos e mecanismos de participação formalizada sob pressão das organizações de bairro (Brugé, Font and Gomà, 2003[31]). A legislação fundamental, incluindo a Lei de Bases do Regime Local de 1985 e a Lei de Medidas para a Modernização da Administração Local de 2003, estabeleceu quadros para a participação dos cidadãos e instou as entidades locais a adaptarem os seus regulamentos. A adesão de Espanha à UE em 1986 contribuiu para alinhar as práticas de participação com as normas europeias. À escala nacional, iniciativas como a Parceria para a Administração Pública Aberta (criada em 2011) e o Fórum para a Administração Pública Aberta (criado em 2018) fomentaram a colaboração entre a administração e a sociedade civil, para definir objetivos, partilhar experiências e promover boas práticas em matéria de participação dos cidadãos, nomeadamente por via de plataformas de participação digital e laboratórios de inovação. Os relatórios da OCDE sobre o Governo Aberto e a promoção da democracia deliberativa em Espanha destacam uma forte cultura de inovação à escala subnacional (OECD, 2024[32]; OECD, 2019[33]). Por exemplo, a OCDE mapeou 15 processos deliberativos em Espanha, incluindo as recentes Assembleias de Cidadãos no País Basco, que tratam da saúde mental e das alterações climáticas (OECD, 2024[32]).
Os movimentos sociais que utilizam tecnologias digitais estimularam a inovação e a adoção da participação dos cidadãos na década de 2010. Estes apelaram a uma maior transparência, responsabilidade e participação dos cidadãos na governação. As colaborações entre os intervenientes envolvidos nestes movimentos e a administração pública levaram ao desenvolvimento de novas abordagens para a participação dos cidadãos, particularmente a escala da cidade e dos municípios, com inovações como a Decidim e a Democracia Consultiva a surgirem no plano local. A participação dos cidadãos na política municipal tornou-se mais diversificada e as inovações floresceram nos últimos anos, incluindo os orçamentos participativos, os inquéritos deliberativos, as assembleias de cidadãos e os conselhos ou fóruns locais (Hernandez, 2018[34]). Fazendo eco de uma abertura consolidada, a Espanha está classificada em 7.º lugar no âmbito da OCDE na dimensão «Aberto por defeito», ao mesmo tempo que está posicionada em 15.º lugar no Índice Geral de Governação Digital (OECD, 2024[23]).
A Espanha tem um elevado nível de digitalização, de serviços públicos digitais e de conetividade, o que estabelece uma base sólida para o desenvolvimento e a aplicação de novas tecnologias para a participação dos cidadãos. A Espanha ocupa o 7.º lugar entre os 27 Estados-Membros da União Europeia (UE) na edição de 2022 do Índice de Digitalização da Economia e da Sociedade (IDES) e está entre os principais países europeus em termos de conetividade (3.º) e utilização de serviços públicos digitais ou administração pública em linha (5.º) (European Commission, 2022[35]).
As histórias de sucesso da utilização das tecnologias para a participação dos cidadãos estão ancoradas em contextos locais, que albergam ecossistemas tecnológicos com interações dinâmicas entre os intervenientes. A capacidade do país para promover ferramentas inovadoras para a participação dos cidadãos é evidente no surgimento de duas iniciativas para a democracia digital: Consul, desenvolvido em Madrid, e Decidim, em Barcelona, com o objetivo de proporcionar plataformas digitais de participação e oferecer canais presenciais de interação. Estes instrumentos foram reproduzidos em muitos países e níveis de governo, incluindo a União Europeia (Generalitat de Catalunya and Political Watch, 2022[36]). A Espanha é o país mais bem classificado da região ibero-americana no GovTech Index 2020 (CAF and Oxford Insights, 2020[24]). De acordo com este estudo, a Espanha tem indicadores elevados nos três pilares analisados: a oferta de empresas em fase de arranque, a procura governamental deste tipo de tecnologias e o quadro jurídico.
2.2.1. Configuração do ecossistema de inovação espanhol de tecnologias emergentes para a participação dos cidadãos
A partir das respostas ao Inquérito de Mapeamento Sistémico, foi gerada a seguinte visualização de rede para mostrar a configuração do ecossistema de inovação de tecnologias emergentes para a participação dos cidadãos em Espanha.
Nota: este gráfico deve ser visto como um complemento face a outras fontes de evidência e análise. Foi filtrado para incluir apenas intervenientes com 2 ou mais ligações. O tamanho do nó é proporcional ao número de ligações identificadas. Os inquiridos podem parecer mais influentes no gráfico da rede se acrescentarem um grande número de ligações. A validação do estudo foi feita pedindo aos inquiridos que destacassem os intervenientes influentes em cada categoria da hélice quádrupla. Os ficheiros originais podem ser acedidos aqui.
Fonte: OCDE, com base nas respostas ao inquérito.
O ecossistema de intervenientes que trabalham em tecnologias emergentes para a participação dos cidadãos em Espanha é dinâmico, mas segmentado. Os intervenientes no ecossistema partilham objetivos semelhantes de melhorar a participação dos cidadãos e a democracia pela inovação e estão abertos à colaboração para obter «novas ideias e perspetivas». No entanto, existem oportunidades para reforçar a coordenação da aplicação das tecnologias emergentes de participação à escala nacional. Atualmente, as redes mais pequenas baseadas em intervenientes ou iniciativas individuais incentivam a colaboração em tópicos específicos, em regiões específicas ou em determinados setores. Entre estas contam-se a Rede NovaGob, que organiza um dos congressos mais importantes sobre inovação no setor público em Espanha, a comunidade Decidim, que liga utilizadores e programadores da Decidim em todo o mundo, e a Rede de Entidades Locais para a Transparência e a Participação Cidadã da FEMP (Red de Entidades Locales por la Transparencia y la Participación Ciudadana de la FEMP), que desempenha um papel importante na coordenação e divulgação da participação dos cidadãos e das iniciativas de governo aberto. Apesar de Portugal, os Países Baixos e a Espanha serem todos membros da Parceria para a Administração Aberta, a sua influência só foi reconhecida pelos intervenientes em Espanha. Os entrevistados destacaram o Fórum do Governo Aberto, composto por membros da sociedade civil e da administração pública, como tendo potencial para reforçar a colaboração intersetorial nacional em matéria de participação dos cidadãos. A Espanha tentou resolver os desafios de coordenação na participação por via do projeto de V Plano de Governo Aberto (2024-2028).
Os intervenientes da sociedade civil e os municípios estão ligados, em média, mais frequentemente a intervenientes de todos os setores, o que demonstra o seu papel transversal e a sua influência no ecossistema espanhol. As instituições académicas mostram uma forte interação com as OSC, refletindo um esforço de colaboração na investigação e na defesa de políticas. Um exemplo desta relação é o Projeto Manifesto Aberto, desenvolvido entre o Political Watch e a Universidade de Valência (Cátedra de Tecnologia Cívica e Empoderamento), uma plataforma virtual que permite consultar as propostas eleitorais dos partidos políticos por meio de um assistente virtual. As entidades governamentais, especialmente à escala municipal, também têm interações significativas com as organizações da sociedade civil, o que realça a importância da sociedade civil nos processos de governação local. Exemplo disso é a forte relação de colaboração que a Federação Regional de Associações de Moradores de Madrid (FRAVM) mantém com a Câmara Municipal de Madrid. Assegurar a inclusão e a representatividade da participação é altamente relevante tanto para as OSC como para o setor público, tal como partilhado pelos participantes no seminário.
A colaboração entre os intervenientes apoia-se em normas partilhadas e regras informais. Os intervenientes do ecossistema manifestam uma forte vontade de colaborar e trabalhar abertamente, tanto por via de redes como de projetos específicos. O código aberto é identificado como uma norma fundamental, dada a utilização de fundos públicos. Os entrevistados também identificaram uma convicção comum de que as tecnologias para a participação dos cidadãos devem ser utilizadas em conformidade com os princípios democráticos.
O código aberto é uma norma partilhada pelos intervenientes que trabalham na participação dos cidadãos, com muitos a explorarem aplicações para a IA generativa e a tecnologia de blockchain. O código aberto tem uma utilização generalizada, com 34,7% das organizações a utilizá-lo ou a desenvolvê-lo ativamente e 26,7% a considerar as suas aplicações. O código aberto é uma norma para algumas organizações que trabalham na participação dos cidadãos, como a Decidim, que não integra tecnologias proprietárias. A IA generativa e a computação em nuvem estão também a ser ativamente utilizadas ou consideradas por muitos intervenientes, sendo o setor privado o mais suscetível de explorar as tecnologias em geral. No que diz respeito às potenciais utilizações destas tecnologias emergentes nos processos participativos, os entrevistados mencionaram que (i) a tecnologia de blockchain serve principalmente para garantir a integridade dos processos de votação eletrónica e a gestão transparente dos dados públicos; (ii) a inteligência artificial, que facilita a análise de grandes volumes de dados, serve para moderar automaticamente as propostas dos cidadãos, fazer corresponder as necessidades da comunidade à investigação relevante e detetar utilizadores «spam»; e (iii) as plataformas de dados abertos servem para melhorar a transparência e incentivar a participação dos cidadãos por via da disponibilidade de dados públicos e da acessibilidade dos processos.
A maioria dos intervenientes não governamentais expressou que o governo poderia fazer mais para promover a inovação tecnológica na participação dos cidadãos, com recurso ao desenvolvimento de estratégias nacionais e da disponibilização de financiamento sustentável. Os entrevistados apontaram a necessidade de uma coordenação mais forte das práticas inovadoras por parte do governo central, bem como de uma comunicação pública mais clara sobre as orientações estratégicas, como condições prévias importantes para a sustentabilidade do ecossistema de inovação. O financiamento público ad hoc, em comparação com as fontes de financiamento sustentadas, representa uma incerteza a longo prazo para as tecnologias de fonte aberta. As limitações de financiamento foram também identificadas como uma fonte de concorrência entre os intervenientes do ecossistema, impedindo uma colaboração eficaz. Para enfrentar estes desafios, os inquiridos apelaram ao governo para que desenvolvesse estratégias, agendas e planos nacionais, aumentasse o financiamento e as subvenções para a I&D e a inovação das empresas e criasse redes e plataformas de colaboração.
2.2.2. Intervenientes dos ecossistemas: papéis, contributos e experiências
Setor público
As entidades públicas, em grande parte à escala municipal, são patrocinadores decisivos, utilizadores finais e decisores no que respeita aos contributos recolhidos por via de iniciativas de participação dos cidadãos. Estes intervenientes são uma importante fonte de procura de processos de participação dos cidadãos. Estabelecem requisitos para a inovação e criam oportunidades para a experimentação no terreno, a fim de utilizar da forma mais eficaz possível os contributos dos cidadãos. Na liderança estão a Câmara Municipal de Madrid e a Câmara Municipal de Barcelona. Entre os municípios, a Rede de Entidades Locais para a Transparência e a Participação dos Cidadãos, que faz parte da Federação Espanhola de Municípios e Províncias (FEMP), promove a transparência e a participação dos cidadãos entre os governos locais. Além disso, o País Basco, em Espanha, liderou recentemente abordagens inovadoras à participação dos cidadãos, incluindo a criação de uma assembleia permanente de cidadãos à escala da cidade de Tolosa e à escala basca (OECD, 2024[32]).
No plano nacional e regional, as entidades públicas estabelecem orientações e normas de participação. Estas entidades incentivam e apoiam a implementação de processos participativos, produzem orientações e planos de ação e estimulam o desenvolvimento de novas soluções pela definição de objetivos e da liderança de projetos. Entre os principais intervenientes contam-se o Ministério das Finanças e da Função Pública, responsável pelo pilar da participação no IV Plano de Ação para a Administração Aberta de Espanha, e a Direção-Geral de Dados do Ministério da Transformação Digital e da Função Pública. A Direção-Geral da Participação Cidadã do Governo da Catalunha e o Departamento de Governação, Administração Digital e Autonomia do País Basco são exemplos de entidades que, à escala regional, pretendem incentivar e facilitar a participação dos cidadãos na tomada de decisões e nos assuntos públicos.
As equipas e entidades da administração pública prestam apoio e informação para promover a inovação na participação dos cidadãos. Entre estes contam-se o HazLab e o Laboratório de Inovação Pública do Instituto Nacional de Administração Pública (LIP/INAP) e entidades regionais como o LAAAB Laboratorio de Aragón Gobierno Abierto e o Aranzazulab, no País Basco.
Os principais desafios no setor público incluem a falta de uma coordenação transversal, uma sensibilização e capacidades limitadas para a participação dos cidadãos e a falta de confiança do público. As organizações do setor público estão atrasadas na adoção e exploração de tecnologias emergentes, apesar do seu papel na criação de oportunidades de inovação. Reconhecem o valor das novas tecnologias, como a IA, para ajudar a processar e categorizar os contributos dos cidadãos, mas afirmam que devem ser utilizadas com cuidado e avaliadas.
Setor privado
Os criadores e implementadores de tecnologia do setor privado fornecem software para diferentes processos participativos, permitindo a participação dos cidadãos apoiada pela tecnologia. Podem identificar-se três tipos de intervenientes nesta função: (i) programadores que fornecem um vasto conjunto de serviços, como a e-Agora; (ii) programadores que fornecem software como serviço para um processo específico (por exemplo, uma consulta ou um processo de votação em linha), como a OsOigo, a Kuorum e a Appsamblea; e, por último, (iii) empresas que implementam as plataformas de código aberto Decidim e Consul. Estas empresas oferecem serviços de implementação, personalização, apoio técnico e formação, assegurando que as plataformas participativas são adaptadas às necessidades específicas de cada comunidade ou câmara municipal (por exemplo, Democrateam, Enreda, PokeCode ou Colectic).
Muitas empresas do ecossistema prestam serviços de consultoria para a implementação de processos de participação dos cidadãos, respondendo e complementando as necessidades e capacidades do setor público. Entre estas contam-se a Deliberativa, a Ibatuz, a PR4, a EIDOS e a Novadays.
Os aceleradores de empresas emergentes desempenham um papel crucial na promoção da inovação no domínio da participação dos cidadãos, apoiando as empresas tecnológicas em fase de arranque que se dedicam à participação dos cidadãos e à administração pública aberta. A Gobe, um estúdio de inovação especializado em GovTech, centra-se na colaboração público-privada para impulsionar a transformação digital no setor público.
Os intervenientes do setor privado identificam, no Inquérito de Mapeamento Sistémico, o acesso a fundos sustentáveis (53%) e a contratos públicos, o grau de sensibilização do público para este domínio (53%), as regras e os procedimentos ditados pela regulamentação (47%) e o grau de apoio político (44%) como os principais desafios ao seu trabalho. Os processos de adjudicação de contratos públicos dificultam frequentemente a participação das pequenas empresas.
As organizações do setor privado são as mais ativas na utilização, desenvolvimento e análise de novas tecnologias, desempenhando um papel fundamental na exploração do modo como estas podem ser aplicadas. Três quartos dos inquiridos do setor privado estão a utilizar ativamente, a desenvolver ou a considerar o código aberto, enquanto mais de metade está a utilizar ativamente, a desenvolver ou a considerar a IA generativa e a computação em nuvem.
Academia
Os agentes académicos realizam investigação, prestam aconselhamento especializado em matéria de participação e desempenham um papel fundamental na ligação entre a investigação e a prática da participação dos cidadãos. Identificam lacunas, desafios e oportunidades no ecossistema e desempenham um papel fundamental no Fórum do Governo Aberto de Espanha. Entre os principais intervenientes contam-se institutos públicos de investigação como o Instituto de Governo e Políticas Públicas (IGOP) e grupos independentes como o GIGAPP e a Fundação NovaGob.
A academia presta serviços, tais como formação, desenvolvimento de soluções e apoio à implementação. Por exemplo, a Universidade Nacional de Educação à Distância (UNED) ministra cursos para funcionários públicos, enquanto o Centro de Inovação em Tecnologia para o Desenvolvimento Humano da UPM colabora em metodologias de participação.
Para os intervenientes académicos, a colaboração com outros no ecossistema estimula novas ideias e perspetivas (76%), permite o acesso a conhecimentos especializados (61%) e possibilita o desenvolvimento de ligações importantes com funcionários governamentais (61%), tal como expresso no Inquérito de Mapeamento Sistémico. Os principais obstáculos incluem o acesso ao financiamento (63%) e os procedimentos regulamentares (55%). As entrevistas revelaram desafios como a baixa motivação do público para participar e a resistência à participação dos cidadãos no seio da administração pública.
Os agentes académicos desenvolvem ativamente novas aplicações tecnológicas, sendo a IA generativa e o processamento de linguagem natural os mais explorados (38%). Estes reconhecem o impacto transformador das plataformas digitais na participação dos cidadãos, mas notam uma mudança do otimismo tecnológico para a apreensão no terreno. Entre os principais intervenientes que exploram as tecnologias emergentes destaca-se o Instituto Interdisciplinar da Internet (IN3).
Sociedade civil
As organizações da sociedade civil fornecem ferramentas e apoio tecnológicos essenciais. Organizações como a Consul e a Decidim, originárias de Madrid e Barcelona, respetivamente, desenvolvem e disponibilizam tecnologia de código aberto para processos participativos ao abrigo de regimes de organização sem fins lucrativos. Estas enfrentam desafios em termos de financiamento e governação sustentáveis devido ao seu modelo de código aberto e de utilização gratuita.
As organizações da sociedade civil prestam consultoria centrada nos cidadãos e apoiam a sua participação. Entre eles contam-se intervenientes como a Deliberativa, uma associação sem fins lucrativos especializada na conceção e facilitação de processos participativos e deliberativos, e o Platoniq Lab, que oferece ferramentas que facilitam a colaboração entre intervenientes sociais e combinam criatividade e tecnologia para resolver problemas comunitários.
As organizações da sociedade civil desempenham um papel fundamental na promoção da inovação na participação dos cidadãos e na abertura da administração pública. Organizações como a Political Watch e a Civio promovem a transparência e a responsabilização em Espanha e realizam o acompanhamento e a análise da atividade do setor público, fornecendo ferramentas que permitem aos cidadãos aceder e avaliar a informação pública. Intervenientes como o Arantzazulab e a Red CIMAS reúnem e apoiam os intervenientes para explorar novas abordagens de governação colaborativa e reforçar as capacidades de participação dos cidadãos. O Fórum do Governo Aberto, composto por membros da sociedade civil e da administração pública, criou comunidades de prática para partilhar boas práticas de participação dos cidadãos. A Fundação Cotec fornece investigação e aconselhamento a entidades dos setores público e privado para promover a inovação tecnológica.
As associações específicas de cidadãos são representadas por organizações da sociedade civil dedicadas, que lhes conferem poderes e atuam como mediadores junto da administração pública. Entre eles contam-se associações de bairro, associações de jovens e grupos baseados em identidades específicas. São frequentemente convocadas por confederações maiores, como a CEAV (Confederação Estadual das Associações de Moradores).
Os principais desafios para a sociedade civil são o financiamento (69%), o acesso aos dados (54%) e as regras e procedimentos ditados pela regulamentação (54%), de acordo com as suas respostas ao Inquérito de Mapeamento Sistémico. As entrevistas revelam preocupações adicionais com a cultura e as capacidades organizacionais no setor público, a falta de apoio político e os desafios resultantes da falta de coordenação.
Cerca de metade das organizações da sociedade civil inquiridas estão a utilizar ou a ponderar utilizar a IA e as tecnologias de código aberto. Estas abordam as novas tecnologias com cautela, privilegiando uma aplicação democrática e transparente.
Este projeto envolveu jovens de Madrid (com idades compreendidas entre os 18 e os 29 anos) que participaram num seminário presencial para compreender os fatores que os levam a participar e os obstáculos que enfrentam na participação dos cidadãos. Estes cidadãos explicaram que consideram que as ferramentas digitais para a participação dos cidadãos facilitam o empenhamento democrático.
No entanto, partilharam experiências de processos de participação cidadã mal geridos, que prejudicam a confiança no governo e a motivação para contribuir. A informação limitada sobre os processos de participação cidadã, os objetivos e a forma como os seus contributos serão utilizados leva-os a sentirem-se céticos quanto à possibilidade de os seus contributos conduzirem a resultados genuínos.
2.2.3. Áreas de oportunidade para as autoridades públicas melhorarem a utilização de tecnologias emergentes para a participação dos cidadãos
Adotar uma direção estratégica e objetivos claros: Os intervenientes indicam que, embora existam muitas iniciativas, o ecossistema que impulsiona as tecnologias emergentes para a participação dos cidadãos está segmentado e carece de uma orientação coesa. Os V Planos de Ação para o Governo Aberto de Espanha poderiam ser aproveitados para promover objetivos nacionais com uma maior ênfase na inovação para a participação dos cidadãos.
Definir regras e normas para a utilização da tecnologia: As OSC podem ajudar os governos a definir orientações que garantam que a participação dos cidadãos é realizada em conformidade com os princípios democráticos e concebida de uma forma inclusiva e centrada nos cidadãos.
Melhorar os fluxos de informação e os circuitos de retorno de informação: O declínio da confiança nas instituições governamentais e as baixas taxas de participação podem ser resolvidos com recurso ao reforço da transparência e de mecanismos de feedback que demonstrem de que forma o contributo dos cidadãos influencia a tomada de decisões.
Desenvolver capacidades e mentalidades na administração pública: Os intervenientes identificam a falta de capacidades e de apoio na administração pública como obstáculos à inovação na participação dos cidadãos. Entidades governamentais como o HazLab, o LAAB e o LIP/INAP têm potencial para desenvolver capacidades e uma cultura de envolvimento dos cidadãos pela partilha de conhecimentos e do apoio.
Estabelecer mecanismos de financiamento sustentáveis: As plataformas críticas para a utilização da tecnologia na participação dos cidadãos enfrentam incertezas quanto ao financiamento. O compromisso de financiamento ou o apoio ao estabelecimento de modelos de financiamento sustentáveis poderiam garantir estas importantes infraestruturas partilhadas.
Reforçar e alargar a estrutura do ecossistema: A colaboração e a coordenação entre os diferentes setores da administração pública e o ecossistema mais vasto poderão ser apoiadas por meio reforço do papel do Fórum da Administração Aberta na coordenação e evolução das iniciativas de participação dos cidadãos nos diferentes níveis de governo.
Os Países Baixos têm uma forte cultura de colaboração e de construção de consensos, mas a confiança nas instituições tem vindo a diminuir e a polarização é uma preocupação para muitos. O «modelo dos pólderes», uma abordagem de colaboração para a criação de consensos que deriva da necessidade histórica de gerir os pólderes (terrenos conquistados ao mar), é uma base importante da política e da sociedade neerlandesas. Apesar desta cultura de colaboração, a maioria dos neerlandeses está preocupada com a polarização política, sendo que três quartos dos cidadãos neerlandeses consideram que esta está a aumentar (SCP, 2022[37]). Em 2023, 44% dos neerlandeses declararam ter uma confiança elevada ou moderadamente elevada no governo nacional, o que representa uma diminuição de 5% desde 2021 (OECD, 2024[38]). Uma questão fundamental que contribui para esta desconfiança são as experiências passadas em que os cidadãos sentem que o seu contributo foi solicitado, mas não foi verdadeiramente considerado nos processos de tomada de decisão.
O Governo dos Países Baixos tem vindo a tomar medidas para aumentar a participação. Leis recentes, como a Lei do Ambiente e do Planeamento e a Lei do Reforço da Participação no Plano Descentralizado, estabelecem novas expectativas para a participação dos cidadãos. O Kenniscentrum voor Beleid en Regelgeving (Centro de Conhecimento para Políticas e Regulamentos) partilha informações sobre como iniciar um processo de participação para organizações governamentais, com base no trabalho do Kennisknooppunt Participatie (Centro de Conhecimento para a Participação), criado pelo Ministério das Infraestruturas e Gestão da Água (I&W). Em 2021, a educação para a cidadania foi acrescentada aos currículos escolares, promovendo os valores democráticos e as competências de participação (Government of the Netherlands, 2021[39]). Além disso, a OCDE identificou 22 processos deliberativos nos Países Baixos, incluindo uma Assembleia Nacional de Cidadãos em curso sobre as alterações climáticas (OECD, 2023[15]).
Os Países Baixos promovem um elevado nível de inovação tecnológica e de digitalização, incluindo a participação dos cidadãos. Os Países Baixos ocupam o terceiro lugar no Índice de Digitalização da Economia e da Sociedade e o quarto lugar na utilização de serviços públicos digitais ou administração pública em linha (European Commission, 2022[40]), refletindo a infraestrutura digital do país, o grau de competências digitais e a qualidade dos serviços digitais prestados pelo governo. Esta base tecnológica apoia a inovação na participação dos cidadãos. Reforçar a participação dos cidadãos com ferramentas digitais é um compromisso do mais recente Plano de Ação para a Administração Aberta. Para o efeito, o Ministério do Interior e das Relações do Reino (BZK) está empenhado em desenvolver a ferramenta Pol.is para utilização nacional (Ministry of the Interior and Kingdom Relations, 2023[41]). Está disponível uma vasta gama de outras ferramentas e técnicas para a participação dos cidadãos, incluindo plataformas como a OpenStad e a Consul.
No entanto, os cidadãos neerlandeses estão preocupados com o desenvolvimento de novas tecnologias e a sua aplicação pelo governo. A confiança no tratamento dos dados pessoais pelo governo diminuiu significativamente, passando de 32% em 2018 para 19% em 2023 (KPMG, 2023[42]). Um dos principais fatores desta erosão da confiança é o caso dos abonos de família, em que milhares de pais foram injustamente acusados de fraude com base em algoritmos, o que teve graves consequências financeiras e sociais. Além disso, 52% dos cidadãos neerlandeses manifestam preocupação com o aumento da IA e dos algoritmos, em especial no que respeita à privacidade (KPMG, 2023[42]). Neste sentido, o desempenho dos Países Baixos em termos de dados abertos e abertura por defeito está classificado em 16.º lugar, imediatamente abaixo da média da OCDE, ocupando a 22.ª posição no Índice Global de Governação Digital (OECD, 2024[23]).
2.3.1. Configuração do ecossistema de inovação neerlandês de tecnologias emergentes para a participação dos cidadãos
A partir das respostas ao Inquérito de Mapeamento Sistémico, foi gerada a seguinte visualização de rede para mostrar a posição relativa dos intervenientes e as suas relações específicas no ecossistema de inovação das tecnologias emergentes para a participação dos cidadãos nos Países Baixos.
Nota: este gráfico deve ser visto como um complemento face a outras fontes de evidência e análise. Foi filtrado para incluir apenas intervenientes com 2 ou mais ligações. O tamanho do nó é proporcional ao número de ligações identificadas. Os inquiridos podem parecer mais influentes no gráfico da rede se acrescentarem um grande número de ligações. A validação do estudo foi feita pedindo aos inquiridos que destacassem os intervenientes influentes em cada categoria da hélice quádrupla. Os ficheiros originais podem ser acedidos aqui.
Fonte: OCDE, com base nas respostas ao inquérito.
O ecossistema de participação dos cidadãos através das tecnologias emergentes nos Países Baixos é dinâmico e envolve intervenientes dos setores público, privado, académico e da sociedade civil. Iniciativas comandadas pelo setor público, como a Kennisknooppunt Participatie, OpenStad, o piloto Pol.is e projetos académicos, como o consórcio REDRESS, ligam eficazmente diversos intervenientes, estimulam a colaboração e fazem avançar o ecossistema por via de atividades como eventos em rede, projetos de investigação (orientados para os cidadãos) e o desenvolvimento de ferramentas participativas. Iniciativas do setor privado, como a Populytics, apresentam ferramentas amplamente aceites pela comunidade e utilizadas pelo governo. Os principais requisitos para o seu sucesso incluem o financiamento, um sentido de orientação comum e a integração efetiva da tecnologia em processos participativos bem organizados.
A cooperação entre os intervenientes no ecossistema é apoiada por objetivos, padrões e normas comuns. Os intervenientes no ecossistema partilham objetivos semelhantes, com a maioria dos inquiridos a apresentar declarações de missão para as suas organizações que se alinham com os objetivos de melhorar a participação dos cidadãos. Os intervenientes de todo o ecossistema identificam o código aberto como uma norma; e esta é também a política governamental: «O software que o governo desenvolve (ou desenvolveu) deve ser, tanto quanto possível, de código aberto» (Ministry of the Interior and Kingdom Relations., 2020[43]). Muitos intervenientes do ecossistema dão prioridade à perspetiva do cidadão na implementação de novas tecnologias, em vez de um impulso tecnológico vertical (do topo para a base). Existe uma forte preocupação com a inclusão no ecossistema, com o objetivo de evitar lacunas de conhecimento e riscos associados a utilizações e práticas tecnológicas que possam ser discriminatórias. Muitos estão empenhados em expandir o ecossistema, acolhendo todos os interessados em participar. Isto é ilustrado por uma citação de um representante do setor público: «Só temos de garantir que cria entusiasmo e que inspira as pessoas a fazer mais».
No entanto, não existe uma rede nacional específica para orquestrar todos os intervenientes do ecossistema em torno da participação dos cidadãos. A entidade que mais se aproxima de uma entidade nacional é a Kennisknooppunt Participatie, uma iniciativa do Ministério das Infraestruturas e da Gestão da Água (I&W). Apesar de ter uma vasta agenda de eventos para 2024 e uma extensa rede de parceiros, vários entrevistados referem que esta Plataforma de Conhecimento se centra principalmente em iniciativas que não dependem das tecnologias digitais. Consequentemente, a relevância da Kennisknooppunt Participatie varia de acordo com diferentes intervenientes do ecossistema. Outro exemplo, a Rede Democracia em Ação, envolve o Ministério do Interior e das Relações do Reino (BZK), a Associação de Municípios Neerlandeses (VNG), as associações profissionais de líderes e profissionais da administração local (membros do conselho, conselheiros provinciais, funcionários, vereadores, secretários municipais e presidentes de câmara) para inovar e reforçar a democracia local e provincial.
A maior parte das plataformas e ferramentas de participação digital nos Países Baixos desenvolveram as suas próprias comunidades específicas. Entre estas contam-se a Alkemio, a Go Vocal, a OpenStad, a Polis, a Smart Citizen e a Smarticipatie. Estas comunidades organizam-se normalmente nas suas plataformas ou por via de ferramentas como o Slack para trocar ideias, partilhar conhecimentos e prestar apoio técnico. A interação entre estas comunidades específicas é relativamente limitada porque a maioria dos utilizadores, com exceção dos municípios de maior dimensão e com mais orçamento, utiliza normalmente apenas uma única plataforma.
Apenas uma minoria dos inquiridos no Inquérito de Mapeamento Sistémico está a utilizar ativamente, a desenvolver ou a considerar as aplicações de tecnologias emergentes. O padrão tecnológico mais utilizado é o código aberto, com 24% das organizações a utilizá-lo ou a desenvolvê-lo ativamente e 19% a considerar as suas aplicações.
A segunda, terceira e quarta posições das tecnologias utilizadas estão todas relacionadas com a IA, o que indica um forte interesse e atividade nas aplicações de IA entre as organizações. As entrevistas destacam as utilizações específicas da IA, como a análise do feedback, o apoio à elaboração de políticas pela criação de personas para os cidadãos participarem virtualmente e a simplificação de textos, para que estes sejam mais fáceis de compreender. As ferramentas normalmente utilizadas incluem o ChatGPT e plataformas de empresas como Go Vocal, Alkemio e Dembrane. Os gémeos digitais, a RA e a RV, são identificadas como apoiando a participação no que respeita ao ambiente físico.
Os intervenientes do ecossistema consideram que o governo poderia promover a inovação na participação dos cidadãos por via de uma orientação mais clara e de um financiamento sustentável. 41% dos inquiridos identificaram o desenvolvimento de agendas, estratégias e planos nacionais como uma prioridade fundamental para o governo estimular o ecossistema para a participação dos cidadãos e as tecnologias emergentes. Uma orientação mais clara sobre o que constitui uma participação de elevada qualidade (por exemplo, por meio de uma marca de qualidade do Ministério do Interior e das Relações do Reino (BZK) ou da Associação de Municípios (VNG)) poderia estabelecer normas e promover a inovação. O financiamento sustentável das iniciativas de código aberto e os acordos-quadro que especificam os papéis das diferentes organizações na manutenção de iniciativas de longa data, como a OpenStad, são também identificados como elementos em falta na governação da participação dos cidadãos nos Países Baixos.
2.3.2. Intervenientes dos ecossistemas: papéis, contributos e experiências
Setor público
Os ministérios desempenham um papel crucial enquanto financiadores e reguladores dos processos de participação dos cidadãos. O Ministério do Interior e das Relações do Reino (BZK) é responsável pela política em matéria de democracia e cidadania, albergando uma Direção-Geral específica para a Democracia e a Governação (DenB) e supervisionando os planos de ação da Parceria para o Governo Aberto dos Países Baixos (Open Government Partnership, 2022[44]), que incluem compromissos em matéria de democracia digital, desenvolvimento códigos abertos e profissionalização da participação. O Ministério das Infraestruturas e da Gestão da Água (I&W) tem uma direção específica para a participação e está a desenvolver um centro de conhecimento (Kennisknooppunt Participatie).
Os municípios são os principais iniciadores e «utilizadores finais» dos contributos da participação dos cidadãos, proporcionando oportunidades e financiamento para abordagens inovadoras. Os municípios de Haia e Amesterdão são pioneiros na participação dos cidadãos. Amesterdão foi pioneira no desenvolvimento da OpenStad, uma plataforma de participação digital em 2016, que foi adotada por Haia em 2019. O município da Holanda do Sul previu quatro cenários para o futuro sobre a integração da participação dos cidadãos e das tecnologias emergentes, como a IA, refletindo sobre o potencial da utilização de plataformas digitais para a participação dos cidadãos. Em geral, os municípios utilizam uma de quatro abordagens para aplicar as tecnologias digitais à participação dos cidadãos:
1. Utilizar plataformas fechadas tudo-em-um geridas por empresas como a Go Vocal (anteriormente conhecida como CitizenLab).
2. Desenvolver os seus próprios instrumentos fechados, como Roterdão e Eindhoven.
3. Desenvolver ou utilizar plataformas de código aberto como o OpenStad ou o Consul
4. Utilizar principalmente uma ferramenta de código aberto, mas integrando ocasionalmente ferramentas e técnicas específicas ou exclusivas, como a Populytics ou a Swipocratie.
A Associação de Municípios Neerlandeses (VNG) desempenha um papel crucial de ligação, reunindo conhecimentos, partilhando informações e gerindo aspetos complexos das tecnologias de participação digital.
Os principais obstáculos no setor público incluem a falta de orientação estratégica, de continuidade, de competências e capacidades e de empenho nas práticas participativas. De acordo com os inquiridos do Inquérito de Mapeamento Sistémico, as organizações do setor público enfrentam obstáculos ao desenvolvimento e implementação de tecnologias emergentes para a participação dos cidadãos, tais como a segurança dos dados e a proteção da privacidade (79%), as regras regulamentares (64%), as capacidades administrativas (36%) e os níveis de confiança do público (36%). Os inquiridos referiram que a administração pública poderia dar mais prioridade a uma participação significativa, que era frequentemente vista como sendo limitada por razões de eficiência. Iniciativas como a OpenStad tiveram dificuldade em estabelecer modelos sustentáveis de governação e financiamento.
As organizações do setor público estão atrasadas em relação a outras na adoção e exploração de tecnologias emergentes. Os inquiridos de organizações do setor público são os que têm menos probabilidades de declarar que estão a utilizar ativamente ou a desenvolver ou a considerar aplicações das tecnologias inquiridas (13%, em média, contra 18% em todos os setores). As mais frequentemente utilizadas são o código aberto, a IA generativa, a aprendizagem automática, os gémeos digitais, a computação em nuvem e a Internet das coisas.
Setor privado
Os fornecedores de plataformas e tecnologias do setor privado desempenham um papel fundamental no desenvolvimento, implementação e teste de novas soluções digitais para a participação dos cidadãos. Criam ferramentas e plataformas especializadas, combinando-as frequentemente com serviços de consultoria. A Populytics destaca-se como um interveniente importante, operando a plataforma Wevaluate com base na investigação da TU Delft. Outros fornecedores importantes incluem a Mett, a Go Vocal e a Alkemio. Outras organizações do setor privado contribuem para o desenvolvimento e a implementação de iniciativas de participação dos cidadãos, mas não são centrais para o ecossistema. Estas incluem grandes empresas de tecnologia, empresas de engenharia e agências de design.
As empresas de consultoria do setor privado prestam aconselhamento e apoio na facilitação de processos participativos. Estas organizações, como a Smarticipatie e a Facilitation Company, utilizam uma série de plataformas e abordagens para apoiar o setor público.
Para as organizações do setor privado, a segurança dos dados e a proteção da privacidade (74%) e as regras e procedimentos ditados pela regulamentação (67%) são os principais obstáculos, tal como referido nas respostas ao inquérito de mapeamento sistémico. Para eles, o fator mais importante é a capacidade de interagir com os governos e os funcionários (63%). A grande maioria dos intervenientes do setor privado colabora com outros intervenientes no ecossistema para aceder a novas ideias e perspetivas (88%) e procurar melhorar o reconhecimento e o perfil público do seu trabalho (59%), estabelecer ligações com funcionários públicos, contactos com clientes e acesso a conhecimentos especializados (56%).
As organizações do setor privado são as que têm maior probabilidade de utilizar e/ou desenvolver ativamente ou considerar aplicações de tecnologias emergentes (23%, em média, contra 18% em todos os setores). A este respeito, desempenham um papel importante na contribuição de conhecimentos práticos para a aplicação das novas tecnologias à participação dos cidadãos.
Academia
Os agentes académicos exploram e desenvolvem novas abordagens e ferramentas para a participação dos cidadãos utilizando tecnologias emergentes. A TU Delft acolhe investigadores influentes, com o método da Avaliação Participativa do Valor a ter um impacto significativo. A Universidade de Ciências Aplicadas de Haia centra-se nas tecnologias emergentes para a participação dos cidadãos, incluindo a RV. Além disso, a HHS está a desenvolver a plataforma Public Dialogues, uma plataforma de participação em linha que permite aos residentes interagir, trocar ideias e discutir vários tópicos.
Os agentes académicos contribuem com orientações baseadas em dados para as iniciativas de participação dos cidadãos. O Instituto Rathenau produz relatórios de investigação sobre a melhoria da democracia por meio da tecnologia. O projeto REDRESS, levado a cabo por um consórcio de quatro universidades (Universidade de Tilburg, Universidade de Radboud, Universidade de Utrecht, Universidade de Twente) e o Instituto de Investigação Social dos Países Baixos, está a investigar inovações democráticas híbridas.
Juntamente com as universidades, os grupos de reflexão e as organizações de investigação contribuem para o desenvolvimento e a aplicação da participação dos cidadãos. Entre estas contam-se a Nederlands Platform Burgerparticipatie (NPBO) e a Platform31.
Os intervenientes do mundo académico procuram principalmente financiamento e novas ideias e perspetivas (79%) e contactos com funcionários públicos (67%). Outros resultados do Inquérito de Mapeamento Sistémico mostram que o acesso ao financiamento é um obstáculo significativo para os agentes académicos (67%). Outros obstáculos identificados são as regras e os procedimentos ditados pela regulamentação (67%) e a segurança dos dados e a proteção da privacidade (56%).
Os agentes académicos destacam-se por considerarem as tecnologias de ponta, explorando aplicações cuja eficácia e viabilidade comercial ainda não estão confirmadas, como os gémeos digitais e a RV ou RA (44,4%). Tal como noutros setores, é provável que os intervenientes no mundo académico utilizem e explorem as normas de código aberto e a IA generativa, mas são os únicos a explorar os gémeos digitais e a RV ou RA com uma frequência tão elevada e podem fornecer conhecimentos especializados nesta área.
Sociedade civil
As redes da sociedade civil e os intervenientes na defesa de causas ajudam os cidadãos a estabelecer contactos e a construir comunidades. Organizações como a Buurkracht, a Colaboração Nacional de Cidadãos Ativos (LSA) e a Collectieve Kracht apoiam iniciativas de cidadãos e geram motivação para o envolvimento cívico. Os grupos de interesse baseados em temas, profissões e localidades específicas são frequentemente convidados a contribuir para consultas sobre políticas e atividades governamentais relevantes.
Apoio das OSC no desenvolvimento, implantação e manutenção de tecnologias. A Waag explora o papel da tecnologia na sociedade, gerindo o Code for NL e investigando a forma como os residentes podem utilizar a tecnologia para se apropriarem do seu ambiente e colaborarem com o governo. A Consul Democracy Foundation gere uma comunidade em torno da plataforma de participação de código aberto Consul.
É mais provável que as OSC utilizem ou explorem tecnologias de preservação da privacidade e cibersegurança do que os agentes de outros setores. Embora as OSC sigam a tendência de utilizar e considerar o código aberto e a IA generativa, são invulgares na sua utilização de tecnologia de preservação da privacidade e cibersegurança, refletindo a sua preocupação com a preservação da segurança e dos direitos dos cidadãos.
As OSC procuram melhorar o seu acesso à informação e as ligações com as partes interessadas, mas enfrentam menos obstáculos em comparação com outros setores. As OSC procuram informação e apoio para colaborar com outras partes interessadas (ambos 75%), bem como contactos com funcionários públicos, acesso a financiamento, acesso a conhecimentos especializados, novas ideias e perspetivas (62,5%). Alguns projetos tecnológicos, como o Consul, sublinham os desafios que se colocam ao estabelecimento de modelos sustentáveis de financiamento e governação para a manutenção de software de código aberto.
De acordo com os entrevistados das OSC, os cidadãos não confiam muitas vezes nas tecnologias, o que dificulta a sua adoção e a eficácia da participação dos cidadãos. Esta desconfiança resulta de experiências passadas negativas, como o uso de códigos QR da COVID e a falta de literacia digital. No entanto, novas tecnologias, como o ChatGPT, estão a ser adotadas pelos cidadãos para articular opiniões, escrever propostas e interagir com a administração pública, muitas vezes ultrapassando a implementação oficial.
Os intervenientes de hélice múltipla também estão presentes no contexto neerlandês. Iniciativas como a Digicampus ou a GovTech NL encontram-se na junção da hélice quádrupla: combinam abordagens públicas, privadas, da sociedade civil e académicas para cocriar soluções inovadoras e inclusivas para questões sociais, tais como a incorporação da participação dos cidadãos na administração pública pela tecnologia.
Este projeto envolveu estudantes universitários por via de um seminário presencial em Haia, a fim de compreender os fatores que os levam a participar e os obstáculos que enfrentam na participação dos cidadãos. Seguindo o método de prototipagem orientado para o utilizador do Digicampus, foi pedido aos alunos que identificassem os pontos problemáticos da participação dos cidadãos e criassem um protótipo de uma possível solução (digital) para resolver o problema. As principais questões salientadas foram a falta de confiança para contribuir para um tópico devido à falta de conhecimentos, o tempo necessário para participar e a falta de sensibilização para as oportunidades de participação.
2.3.3. Áreas de oportunidade para as autoridades públicas melhorarem a utilização de tecnologias emergentes para a participação dos cidadãos
Adotar uma direção estratégica e objetivos claros: Os intervenientes indicam uma falta de orientação estratégica e de continuidade da participação dos cidadãos na administração pública. Os níveis nacionais de administração, como a BZK, poderiam abordar esta questão estabelecendo objetivos nacionais claros para a inovação na participação dos cidadãos e normas de qualidade para os processos de participação dos cidadãos, em especial utilizando tecnologias emergentes.
Definir regras e normas para a utilização das tecnologias: Para enfrentar os desafios relativos à confiança do público na utilização da tecnologia pela administração, orientações transparentes e educação pública sobre a utilização da IA e dos algoritmos nos processos de participação dos cidadãos, desenvolvidas em parceria entre a administração pública e as OSC, poderiam aumentar a sensibilização e a aceitação do público em relação a tecnologias responsáveis e orientadas para objetivos específicos.
Melhorar os fluxos de informação e os circuitos de retorno de informação: A falta de informação e de circuitos de feedback sobre as oportunidades de participação dos cidadãos e o seu impacto na tomada de decisões pode dissuadir a participação do público. Os sistemas de avaliação e de comunicação clara aos cidadãos dos resultados e do impacto das iniciativas de participação dos cidadãos poderão resolver este problema. Um quadro de avaliação claro e exemplos de boas práticas na participação dos cidadãos podem garantir que as iniciativas são eficazes e inclusivas, utilizando redes como a VNG e a Kennisknooppunt Participatie para divulgar conhecimentos.
Desenvolver capacidades e mentalidades na administração pública: Os intervenientes identificam a falta de capacidades em matéria de colaboração aberta, utilização de tecnologias e conceção de processos de participação, bem como o apoio da administração pública, como obstáculos à inovação na participação dos cidadãos. O Kennisknooppunt Participatie destina-se a apoiar a consolidação e a partilha de conhecimentos e competências em matéria de participação.
Estabelecer mecanismos de financiamento sustentáveis e quadros de colaboração: Os intervenientes referem os desafios que se colocam ao estabelecimento de modelos de governação e de financiamento sustentáveis para as iniciativas. Os acordos-quadro para a contratação de fornecedores e a manutenção e desenvolvimento a longo prazo de plataformas de participação dos cidadãos podem facilitar a colaboração e o desenvolvimento em todo o ecossistema.
Reforçar e alargar a estrutura do ecossistema: A Kennisknooppunt Participatie está a desenvolver uma rede nacional de partilha de conhecimentos e poderá ser apoiada para abranger uma gama mais vasta de tópicos de participação dos cidadãos para além do domínio físico. A GovTech NL é uma iniciativa de colaboração que pretende ser a comunidade profissional para a inovação da administração pública cívica e poderá revelar-se um centro importante para promover as capacidades do ecossistema por via da sua plataforma de apoio, programas e instalações para a inovação e o desenvolvimento de tecnologias cívicas.
← 1. A comparação entre os três países revela cinco categorias comuns de papéis nos ecossistemas de inovação para a participação pública:
1. A Liderança Estratégica e a Governação abrangem as funções de alto nível que definem a orientação geral e as regras e expetativas da participação pública. Estas incluem a definição da orientação estratégica, a regulamentação, o financiamento e a avaliação do impacto.
2. A implementação operacional inclui as funções práticas envolvidas na execução dos processos participativos e na gestão dos dados associados. Estas incluem a facilitação de processos participativos, a implementação técnica e a gestão de dados.
3. O envolvimento e a representação da comunidade centram-se nas funções que interagem diretamente com os cidadãos e as comunidades e que os representam. Estas incluem o envolvimento dos cidadãos, a defesa de causas e a representação e a criação de confiança.
4. A gestão da inovação e do conhecimento engloba funções relacionadas com o desenvolvimento de novas ferramentas e abordagens, a criação e divulgação de conhecimentos e o reforço das capacidades das partes interessadas. Estas incluem o fornecimento e o desenvolvimento de ferramentas, a inovação e a experimentação, a criação de conhecimentos e o reforço das capacidades.
5. O desenvolvimento do ecossistema aborda funções que se centram na criação de ligações entre os intervenientes, na partilha de conhecimentos e experiências e na expansão de iniciativas bem-sucedidas. Estas incluem a criação de redes e a respetiva expansão e replicação.