Questo capitolo illustra l’evoluzione e l’attuale struttura dei servizi per l’impiego esternalizzati in tutta Italia. Ripercorre il passaggio dalle prime riforme e dalle sperimentazioni regionali all’attuale sistema, che comprende il programma più ampio e ambizioso mai realizzato finora, il programma Garanzia di Occupabilità dei Lavoratori (GOL). Il capitolo discute poi alcune delle caratteristiche chiave del programma GOL, sia a livello nazionale che nell’attuazione a livello regionale. Mette inoltre a confronto gli approcci tra le regioni per mostrare dove i modelli presentano somiglianze o differenze. La discussione in questo capitolo fornisce quindi le basi per le valutazioni e il modello proposto nei capitoli successivi.
Un nuovo modello per rafforzare i partenariati pubblico‑privati nei servizi per l'impiego in Italia
Sommario
In passato, i servizi per l'impiego finanziati con fondi pubblici non hanno storicamente svolto in Italia un ruolo così importante come in altri Paesi dell'OCSE e hanno dovuto affrontare sfide in termini di performance e coerenza regionale (OECD, 2019[1]). A ciò si sono aggiunte ulteriori sfide, quali investimenti storicamente limitati nelle politiche attive del mercato del lavoro (ALMP), un alto tasso di disoccupazione (soprattutto tra i giovani) e una ripartizione frammentata delle responsabilità tra i livelli nazionale, regionale e locale. Questi fattori hanno reso difficile garantire livelli di servizio uniformi, contribuendo a un sostegno frammentato per le persone in cerca di lavoro.
I servizi per l’impiego esternalizzati offrono la possibilità di affrontare diverse delle debolezze strutturali che hanno caratterizzato la governance del mercato del lavoro in Italia. Ampliando la gamma di attori coinvolti nell'erogazione dei servizi, è possibile aumentare la capacità di erogazione, introdurre competenze specialistiche e promuovere l'innovazione nell'orientamento, nel coinvolgimento dei datori di lavoro e nell'offerta formativa. In particolare, la collaborazione con provider privati e del terzo settore accreditati può aiutare a superare i limiti di capacità all’interno dei Centri Pubblici per l’Impiego (CPI), ridurre i tempi di attesa e offrire un sostegno più personalizzato e intensivo alle persone in cerca di lavoro con esigenze diverse. Se accompagnati da chiare regole di accreditamento, accordi di finanziamento trasparenti e incentivi outcome-based (basati sui risultati), i modelli di esternalizzazione possono anche rafforzare la responsabilità per i risultati e creare una pressione competitiva costruttiva tra i provider. L’esperienza italiana degli ultimi due decenni, culminata nell’attuazione su larga scala del programma GOL, suggerisce che tali partnership abbiano contribuito a potenziare i servizi, ad aumentare la partecipazione alle ALMP e a integrare in tutte le regioni un’analisi dei profili più strutturata e un sostegno basato su percorsi personalizzati.
Questo capitolo esamina più nel dettaglio l’evoluzione, la progettazione e il funzionamento dei servizi per l’impiego esternalizzati in Italia. Si traccia lo sviluppo dei modelli regionali e nazionali, si analizza la governance, i meccanismi di finanziamento e di pagamento, e si valuta come i beneficiari vengono profilati, indirizzati e sostenuti lungo percorsi diversi. Si presta particolare attenzione all’interazione tra i quadri nazionali e le scelte di attuazione regionali, nonché al ruolo degli incentivi outcome-based e delle strutture di mercato nel plasmare il comportamento dei provider. Questa analisi fornisce le basi empiriche e istituzionali per il capitolo successivo, che attinge a questi risultati, insieme a evidenze internazionali, per valutare i punti di forza e di debolezza del sistema attuale e per formulare proposte per un modello di erogazione esternalizzato più raffinato e sostenibile.
In passato, i Servizi Pubblici per l’Impiego (PES) in Italia hanno dovuto affrontare sfide persistenti relative alla loro efficacia, credibilità e alle disparità regionali in termini di utilizzo e performance. Solo circa il 20% dei disoccupati nel 2020 ha contattato i PES italiani per cercare un nuovo lavoro, una delle percentuali più basse tra i Paesi dell’UE (Figura 1.1, Grafico A). Chi cerca lavoro spesso percepisce i servizi come di scarsa qualità o inefficaci, in particolare se confrontati con i canali informali di ricerca di occupazione, che sono molto più diffusi. Questo sottoutilizzo dei PES riflette sfide più ampie nella governance del mercato del lavoro italiano, quali investimenti storicamente modesti nelle ALMP a fronte di tassi di disoccupazione superiori alla media UE, in particolare per i giovani (Figura 1.1, Grafici B e C), e un sistema frammentato di responsabilità tra i livelli nazionale, regionale e locale (OECD, 2019[1]).
L'erogazione dei servizi per l'impiego in Italia ha subito profondi cambiamenti dalla fine degli anni '90. Una serie di riforme legislative ha progressivamente aperto il mercato dei servizi per l'impiego alla partecipazione di provider privati, con l'obiettivo di migliorare la qualità, l'efficienza e l'accessibilità dei servizi. La riforma Treu (Legge 469/1997) ha posto formalmente fine al monopolio pubblico sui servizi per l’impiego, introducendo un sistema misto in cui provider privati selezionati potevano operare a fianco dei CPI. La riforma Biagi (Legge 30/2003 e Decreto Legislativo 276/2003) ha ulteriormente liberalizzato questo modello, estendendo l’erogazione dei servizi per l’impiego a una gamma più ampia di attori privati, comprese le agenzie per il lavoro private (Agenzie per il Lavoro, APL), operanti nell’ambito di sistemi di autorizzazione nazionale e accreditamento regionale di nuova istituzione (Trivellato et al., 2016[2]).
Questi cambiamenti hanno coinciso con un più ampio spostamento verso il decentramento. La riforma costituzionale del 2001 (Titolo V, Articolo 117) ha chiarito la divisione delle competenze tra i diversi livelli amministrativi del governo. Le politiche del mercato del lavoro sono state poste sotto la legislazione concorrente, il che significa che il governo nazionale ha stabilito i principi fondamentali, le regioni hanno esercitato i poteri legislativi e le province erano responsabili della progettazione e dell’erogazione dei servizi attraverso gli uffici locali dei PES. Al contrario, la responsabilità della formazione professionale è stata devoluta interamente alle regioni. Per mitigare il rischio di un’eccessiva divergenza, la legislazione nazionale ha introdotto, e successivamente perfezionato, il concetto di Livelli Essenziali delle Prestazioni (LEP), che definiva un insieme comune di servizi minimi che tutte le regioni sono tenute a garantire a livello nazionale. Questa ridefinizione dei ruoli istituzionali mirava ad avvicinare i servizi agli utenti, aumentare la flessibilità e favorire la sperimentazione. In pratica, tuttavia, ciò ha contribuito a una significativa frammentazione e ha portato a marcate differenze nella quantità e nella qualità dei servizi disponibili tra le regioni (Trivellato and Martini, 2015[3]; European Commission, 2023[4]; OECD, 2019[1]).
Riconoscendo queste carenze, il Jobs Act del 2015 ha cercato di rafforzare il coordinamento centrale attraverso la creazione dell’Agenzia Nazionale Politiche Attive Lavoro (ANPAL). La riforma mirava a trasferire le responsabilità dal livello provinciale a quello centrale e a introdurre standard minimi di servizio in tutto il paese. Il suo impatto, tuttavia, è stato limitato da vincoli istituzionali. Il fallimento del referendum costituzionale ha limitato il mandato dell’ANPAL, consentendo solo il consolidamento dei poteri dalle province (subregionali) al livello regionale. La struttura operativa dei PES è rimasta decentralizzata, con 19 regioni e due province autonome che mantengono la responsabilità primaria per la progettazione e l’erogazione dei servizi attraverso uffici locali, ciascuno guidato dalla propria legislazione e dai propri quadri di pianificazione (OECD, 2019[1]).
Nel 2024, la governance dei servizi per l'impiego è stata ulteriormente ristrutturata con l'istituzione di Sviluppo Lavoro Italia S.p.A., una nuova agenzia nazionale che opera sotto l'egida del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, mentre l'ANPAL ha cessato la propria attività.1 La riforma mirava a semplificare la governance delle ALMP, rafforzare il coordinamento tra il governo nazionale e le regioni, migliorare la qualità dei servizi pubblici e privati e sviluppare partnership più solide con il sistema di istruzione e formazione e le imprese. Il ruolo di Sviluppo Lavoro Italia è quello di facilitare e accelerare questi processi e di sostenere le autorità centrali e regionali nello sviluppo e nell'attuazione delle ALMP.
La collaborazione tra i servizi pubblici e privati per l'impiego si è ampliata negli ultimi decenni, sebbene i progressi siano stati disomogenei. Le regioni hanno introdotto meccanismi per esternalizzare compiti specifici a provider accreditati, ma gli approcci variano notevolmente e, in alcune aree, l'esternalizzazione è ancora limitata o inefficace. Ciò è in parte spiegato dalla mancanza di un sistema nazionale applicato in modo coerente per l'affidamento di incarichi a provider privati, nonché dalla variabilità dei meccanismi di accreditamento e controllo della qualità. Inoltre, l’esternalizzazione è tipicamente legata a iniziative specifiche, come la Garanzia Giovani o l’Assegno di Ricollocazione (Sezione 1.3), piuttosto che essere integrato in un approccio sistemico, rendendo i modelli instabili e fortemente dipendenti dal proseguimento delle misure esistenti e dei flussi di finanziamento. Affrontare queste sfide è diventata una priorità politica, con una crescente enfasi sullo sviluppo di un quadro nazionale più coerente per i servizi esternalizzati. In questo contesto, la revisione del più recente e ambizioso programma GOL finanziato dall’UE riveste particolare interesse ed è pertanto al centro di gran parte della presente relazione (Sezione 1.4).
Nota: i dati relativi all’OCSE e all’UE-27 sono medie ponderate. I dati si riferiscono al 2019 (Germania) nel Grafico A e al 2021 (Grecia, Israele) e al 2022 (Irlanda, Stati Uniti) nel Grafico B.
Fonte: A: elaborazioni OCSE basate su European Labour Force Survey, EULFS. B: OECD (2025), Labour Market Programmes (dataset), https://data-explorer.oecd.org/s/3c5. C: OECD (2025), Employment and unemployment by five-year age group and sex (dataset), https://data-explorer.oecd.org/s/3c6 (consultato il 19 dicembre 2025).
Negli ultimi decenni, l’Italia ha sperimentato una serie di modelli per l’esternalizzazione dell’erogazione delle ALMP. Il decentramento dei poteri alle regioni e l’introduzione di provider privati accreditati hanno consentito variazioni e innovazioni nell’erogazione dei servizi. Diverse regioni, tra cui la Lombardia, la Provincia Autonoma di Trento, la Campania, l’Emilia-Romagna, il Lazio, le Marche, la Sardegna, la Toscana e il Veneto, hanno sviluppato i propri programmi con approcci di governance differenti, che spaziano da sistemi di quasi-mercato con incentivi outcome-based a modelli più tradizionali di esternalizzazione orientati al settore pubblico (OECD, 2019[1]). Queste diverse esperienze regionali hanno generato importanti insegnamenti e hanno orientato la progettazione delle successive iniziative nazionali.
La Lombardia è stata la prima regione italiana a introdurre un modello di tipo quasi-mercato per l’erogazione dei servizi per l’impiego. Mentre la maggior parte delle altre regioni ha affidato l’assegnazione delle risorse per i servizi per l’impiego alle autorità pubbliche, tipicamente a livello provinciale tramite gare d’appalto e contratti, il sistema lombardo è stato progettato per consentire ai beneficiari di scegliere tra provider pubblici e privati accreditati. Questo modello è stato codificato nella Legge Regionale n. 22/2006 e reso operativo attraverso il programma Dote Unica Lavoro (DUL), che è diventato uno dei primi e influenti esempi di servizi per l'impiego basati su voucher in Italia (Scarano, 2023[5]).
Sebbene il programma DUL abbia introdotto un modello innovativo con un forte potenziale di miglioramento dell'efficacia complessiva, le valutazioni della sua attuazione hanno anche rivelato alcune limitazioni. La struttura di finanziamento outcome-based era intesa a promuovere la concorrenza, l'efficienza e l'equità, incentivando i provider a servire le persone più difficili da collocare. Tuttavia, nella pratica, il modello contrattuale era vincolato da dinamiche di mercato disomogenee. I provider più grandi e a scopo di lucro hanno avuto maggiore successo nell'attrarre beneficiari, poiché disponevano di una maggiore capacità di marketing ed erano maggiormente in grado di raggiungere il numero minimo di candidati richiesto per attivare un corso di formazione, il che ha aumentato la loro affidabilità percepita (Trivellato et al., 2016[2]). Inoltre, la ricerca di Trivellato e Martini (2015[3]) suggerisce che i provider privati hanno spesso adottato comportamenti opportunistici, come indirizzare i beneficiari in funzione dei pagamenti associati ai servizi, piuttosto che sulle loro esigenze e privilegiare, attraverso la selezione, i casi più facili da collocare.
Un’altra valutazione empirica evidenzia sia i vantaggi che le sfide del sistema DUL. Scarano (2023[5]) confronta l’approccio outcome-based della Lombardia e il modello a pagamento fisso dell’Emilia-Romagna utilizzando il metodo propensity score matching (abbinamento basato sul punteggio di propensione) e la regressione logistica su dati amministrativi. I risultati mostrano che la DUL ha avuto un impatto sostanzialmente maggiore sui risultati occupazionali rispetto al modello dell’Emilia-Romagna, in particolare nel ridurre il rischio di trascuratezza dei casi più complessi. Gli incentivi legati alle performance in Lombardia sembravano spingere i provider verso una maggiore responsabilità per i risultati occupazionali. Tuttavia, questi effetti erano prevalentemente a breve termine. Mentre i beneficiari alla DUL avevano una maggiore probabilità di ottenere contratti di lavoro di sei mesi, la probabilità calava drasticamente quando i risultati venivano misurati a dodici mesi. Ciò suggerisce che i provider fossero incentivati a promuovere un approccio di “rapido inserimento lavorativo”, abbinando i beneficiari a posti vacanti sufficienti a innescare i pagamenti ma non necessariamente adatti a una permanenza a lungo termine. Va notato che nella prima fase della DUL analizzata da Scarano (2023[5]), i collocamenti lavorativi dovevano durare almeno sei mesi, senza pagamenti aggiuntivi per contratti che superassero tale durata. Nelle fasi successive, questo aspetto è stato affrontato introducendo pagamenti outcome-based più elevati per i collocamenti della durata di dodici mesi o più e per i contratti a tempo indeterminato.
La regione Veneto offre un altro esempio di programma regionale basato su voucher che combinava la libertà di scelta dei beneficiari con incentivi outcome-based (Langenbucher and Vodopivec, 2022[6]). Nel 2017, il Veneto ha introdotto l’Assegno per il Lavoro attraverso il Fondo sociale europeo (FSE). Il programma era rivolto a tutti i disoccupati di età superiore ai 30 anni, nonché ai lavoratori a basso reddito. L’assegno dava diritto ai beneficiari a un massimo di sei mesi di sostegno, come assistenza nella ricerca di lavoro, consulenza e formazione, erogati da provider privati e senza scopo di lucro accreditati. I disoccupati in cerca di lavoro sceglievano il proprio provider, supportati da classifiche di rendimento disponibili al pubblico. Il modello di pagamento era principalmente outcome-based (circa il 60% nella pratica), con ricompense più elevate legate all’occupazione duratura (6‑9 mesi) a seconda della fascia di occupabilità del beneficiario, assegnata tramite strumenti di profilazione regionale che utilizzavano dati amministrativi. I provider ricevevano questa componente variabile solo se i beneficiari rimanevano presso il datore di lavoro iniziale per la durata richiesta, il che creava potenziali disincentivi nei casi in cui i beneficiari cambiassero lavoro dopo il collocamento. Sebbene fossero accreditati più di 100 provider, il mercato era concentrato, con i primi dieci che servivano circa due terzi dei beneficiari. Ciò suggerisce dinamiche simili a quelle osservate in Lombardia, dove i provider più grandi hanno guadagnato quote di mercato. Dato che i provider più grandi erano anche i più efficaci (cfr. Riquadro 1.1 per i dettagli), ciò suggerisce che il mercato fosse efficiente nell’indirizzare i beneficiari verso i provider più efficaci.
Il lancio dell’Assegno di Ricollocazione (AdR) ha segnato il primo tentativo dell’Italia di estendere i programmi regionali di voucher a un sistema nazionale. È stato introdotto nel 2015 nell’ambito della più ampia riforma del mercato del lavoro prevista dal Jobs Act (Pastore, 2020[7]) e attuato a livello nazionale nel 2018. La sua progettazione ha attinto direttamente alle esperienze dei modelli regionali, compreso il sistema DUL della Lombardia, ne ha ripreso gli elementi chiave, quali i valori differenziati dei voucher basati su criteri oggettivi di profilazione e la possibilità per i beneficiari di scegliere tra provider pubblici e privati accreditati. A differenza dei modelli regionali, tuttavia, il sistema nazionale AdR mirava a rafforzare il controllo centrale, attribuendo al PES la responsabilità delle procedure standardizzate di profiling, limitando così i potenziali conflitti di interesse che potrebbero emergere qualora i provider privati effettuassero direttamente le valutazioni (Pastore, 2020[7]). L’accesso ai voucher era esteso a tutti i percettori di indennità di disoccupazione disoccupati da almeno quattro mesi. Per garantire flessibilità nell’erogazione dei servizi a una platea così ampia di potenziali beneficiari e per far fronte alle inefficienze del sistema pubblico, le persone in cerca di lavoro potevano rivolgersi a provider privati accreditati per il profiling qualora un PES non rispondesse alla loro richiesta di assistenza entro due mesi.
I dati sull'efficacia del programma AdR mostrano risultati contrastanti. Secondo le statistiche del 2018, il 9,9% delle persone in cerca di lavoro aventi diritto ha richiesto i voucher entro un anno dall'avvio del programma (ANPAL, 2018[8]). Questo basso tasso di adesione può essere attribuito alla struttura del voucher, che incorporava una condizionalità di attivazione che potrebbe aver aumentato la probabilità di sanzioni per le persone che non rispettavano i requisiti di ricerca attiva di lavoro (OECD, 2019[1]). Una valutazione d’impatto degli effetti a breve termine del programma ha rilevato un effetto leggermente positivo, ma statisticamente non significativo, sull’occupazione (ANPAL, 2018[8]). Tuttavia, lo studio aveva un campione di piccole dimensioni, il che ne limitava la potenza statistica2, e non teneva conto dell’effetto dei programmi regionali. Uno studio più recente di Zanella e Salomone (2025[9]) ha rilevato che i voucher hanno avuto un effetto a lungo termine sulla riduzione della probabilità che gli uomini rimanessero disoccupati, ma nessun effetto comparabile per le donne. Secondo gli autori, questa differenza di genere potrebbe riflettere la maggiore riluttanza delle donne ad accettare un'offerta di lavoro, date le maggiori limitazioni legate alla cura della famiglia e ai costi di trasporto. Ciò potrebbe incentivare i provider orientati alla massimizzazione del profitto a praticare una discriminazione di genere a fini statistici. Questi risultati evidenziano la necessità di un monitoraggio più attento delle attività dei provider. Lo studio ha inoltre dimostrato che il programma non ha peggiorato la qualità dell'abbinamento lavorativo, misurata in termini di retribuzione e durata del lavoro, ed è risultato economicamente vantaggioso rispetto ad altre misure grazie alla natura condizionata della remunerazione dei provider, basata sui risultati occupazionali.
Un altro importante programma nazionale, Garanzia Giovani, è stato introdotto nel 2014 e per diverse regioni ha rappresentato la prima esperienza di partenariato pubblico-privato. Garanzia Giovani era un programma finanziato dall’UE volto a ridurre la disoccupazione giovanile tra i NEET (ovvero giovani che non studiano, non lavorano e non seguono corsi di formazione) di età compresa tra i 15 e i 29 anni. Un’innovazione chiave è stata l’introduzione di strumenti di profilazione per valutare la distanza dei singoli individui dal mercato del lavoro ed erogare servizi su misura di conseguenza. Come nel caso dell’AdR, i livelli di pagamento erano legati alla profilazione della persona e al tipo di risultato occupazionale.
Gli insegnamenti tratti dall'attuazione di Garanzia Giovani hanno guidato la progettazione delle future ALMP, compreso il programma GOL. Ad esempio, alcune analisi hanno evidenziato la necessità di stabilire standard di servizio e meccanismi di monitoraggio ben definiti per garantire che i tirocini offerti nell’ambito di Garanzia Giovani forniscano una formazione efficace, condizioni di lavoro eque e reali opportunità di sviluppo delle competenze. Questa esigenza è emersa perché, in alcuni casi, i tirocini sono stati utilizzati in modo improprio come forma di manodopera a basso costo piuttosto che come autentiche esperienze di apprendimento, compromettendo l’efficacia del programma (Eleveld et al., 2022[10]). Nel complesso, il programma Garanzia Giovani ha favorito un maggiore coordinamento tra i sistemi nazionali e regionali e ha gettato le basi per servizi su misura per i beneficiari, che in seguito sono diventati un elemento chiave del programma GOL italiano, esaminato in dettaglio nella sezione seguente.
Lanciato nel novembre 2021 nell’ambito del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), il programma GOL rappresenta l’iniziativa più recente e ambiziosa finanziata dall’UE nel campo dei servizi per l’impiego in Italia. Ha fornito un impulso significativo al rafforzamento della cooperazione pubblico-privato nell’erogazione dei servizi per l’impiego. Sebbene esistano altri programmi di erogazione dei servizi in esternalizzazione per le persone in cerca di lavoro in tutta Italia, GOL rappresenta senza dubbio il più importante degli ultimi anni. Pertanto, questa sezione esamina l'attuale approccio all'esternalizzazione alla luce di questo programma, quale principale applicazione del più ampio quadro strutturale attualmente in vigore in Italia. Per una descrizione più dettagliata del programma GOL, comprese le sue attuazioni a livello regionale, nonché alcuni programmi passati o attualmente in corso, si rimanda all'allegato online (https://www.oecd.org/en/publications/a-new-model-for-strengthening-public-private-partnerships-in-employment-services-in-italy_35b815ef-en/support-materials.html).
Il programma GOL è concepito per migliorare l'occupabilità, con particolare attenzione ai gruppi vulnerabili. Si concentra in modo specifico sulle persone a maggior rischio di esclusione dal mercato del lavoro, tra cui le donne, i disoccupati di lunga durata, le persone con disabilità e coloro che hanno meno di 30 anni o più di 55. Il programma offre un pacchetto di servizi personalizzati, tra cui assistenza nella ricerca di lavoro, sviluppo delle competenze ed esperienze lavorative, adattati ai profili dei beneficiari e alle esigenze del mercato del lavoro. Sebbene il programma sia coordinato a livello nazionale, la sua attuazione è affidata alle regioni, che hanno il compito di adattarlo alle condizioni del mercato del lavoro locale attraverso i Piani Attuativi Regionali (PAR).
Il programma, che rappresenta una riforma di grande portata delle ALMP in Italia, mira a fornire un sostegno personalizzato ad almeno 3 milioni di persone tra il 2022 e il 2026, di cui almeno 800 000 dovranno essere coinvolte in attività di formazione. Il raggiungimento di questo obiettivo ambizioso, che rappresenta circa il 12% della forza lavoro italiana di 24,8 milioni di persone (OECD, 2025[11]), in un arco di tempo così ristretto ha richiesto in media oltre 100 000 nuove iscrizioni al mese (Figura 1.2), esercitando una notevole pressione sia sui servizi pubblici per l’impiego che sui provider privati affinché aumentassero rapidamente la propria capacità. A gennaio 2025, dall’avvio del programma erano state registrate in totale 3,58 milioni di iscrizioni (Linfante et al., 2025[12]).
Numero di nuovi beneficiari iscritti a GOL per mese
GOL: Garanzia Occupabilità dei Lavoratori.
Nota: i dati riguardano i beneficiari di GOL dal lancio del programma fino alla fine di ottobre 2025.
Fonte: Linfante et al. (2025[12]), Attuazione del Programma GOL: garanzia di occupabilità dei lavoratori, Nota di monitoraggio (dati al 31/10/2025).
Il programma GOL adotta un approccio personalizzato all’attivazione, basato su una valutazione qualitativa multidimensionale dei profili dei beneficiari (cfr. Sezione 1.4.2 per i dettagli sul meccanismo di profilazione). Tale valutazione assegna i beneficiari a uno dei cinque percorsi distinti, ciascuno dei quali è concepito per affrontare diversi ostacoli all’occupazione e sostenere vari livelli di preparazione al mercato del lavoro.
I cinque percorsi GOL sono:
1. Reinserimento lavorativo: questo percorso si rivolge alle persone più vicine al mercato del lavoro e valutate come prontamente occupabili. Si tratta in genere di individui con un rischio relativamente basso di disoccupazione di lunga durata e con competenze spendibili sul mercato. I beneficiari ricevono servizi di orientamento e intermediazione a sostegno delle attività di ricerca di lavoro, in linea con le opportunità del mercato del lavoro locale. Inizialmente non era prevista alcuna formazione specifica per questo gruppo, ma nel 2023 il programma GOL è stato aggiornato per consentire a tutti i beneficiari di accedere a corsi di formazione.
2. Aggiornamento: questo percorso sostiene le persone che sono un po' più distanti dal mercato del lavoro ma che possiedono già competenze rilevanti e spendibili. L'intervento principale prevede una formazione a breve termine, che dura in genere fino a 150 ore, incentrata sull'aggiornamento delle competenze esistenti per rispondere meglio alle esigenze del mercato del lavoro. Questi corsi sono principalmente di natura professionalizzante e sono progettati per facilitare il reinserimento lavorativo.
3. Riqualificazione: questo percorso è pensato per le persone le cui attuali competenze non sono in linea con le esigenze del mercato del lavoro. Ai beneficiari vengono offerte opportunità di formazione professionale e riqualificazione a lungo termine, che vanno da 150 a 600 ore, spesso finalizzate al conseguimento di qualifiche più elevate in termini di livelli del Quadro europeo delle qualifiche. Gli interventi possono includere anche il sostegno al rafforzamento delle competenze di base e trasversali, per avvicinare i beneficiari ai profili professionali più richiesti.
4. Lavoro e inclusione: questo percorso è rivolto a persone che devono affrontare ostacoli complessi e multidimensionali all’occupazione, per le quali le sole ALMP non sono sufficienti. Il percorso prevede uno stretto coordinamento con una rete di servizi territoriali, inclusi servizi sociali, educativi, sanitari e di conciliazione, per sostenere la loro occupabilità attraverso piani integrati e personalizzati.
5. Ricollocazione collettiva: questo percorso si applica ai lavoratori colpiti da crisi aziendali. A differenza degli altri percorsi, l’ammissibilità non si basa su valutazioni individuali, bensì sul contesto collettivo dell’azienda. Gli interventi vengono in genere avviati mentre i lavoratori sono ancora formalmente occupati e vengono sviluppati in consultazione con i rappresentanti dell’azienda e dei lavoratori. L’attenzione è rivolta alla progettazione di soluzioni che consentano il reinserimento collettivo dei lavoratori colpiti, piuttosto che al reinserimento generale nel mercato del lavoro.
Il numero dei beneficiari varia a seconda del percorso. Come illustrato in Figura 1.3, dall’inizio del programma fino a gennaio 2025, la metà di tutti i beneficiari (50,5%) è stata indirizzata al Percorso 1 (Reinserimento lavorativo), seguita dal 24,8% nel Percorso 2 (Aggiornamento) e dal 20,7% nel Percorso 3 (Riqualificazione) (Linfante et al., 2025[12]). Una quota minore (3,8%) ha richiesto un sostegno più completo nell’ambito del Percorso 4 (Lavoro e inclusione), mentre solo lo 0,1% è stato coinvolto nel Percorso 5 (Ricollocazione collettiva). La quota esigua di indirizzamenti al Percorso 5 riflette il fatto che molte regioni non hanno attivato questo percorso.
Distribuzione dei beneficiari tra i percorsi dall'inizio del programma alla fine di gennaio 2025
GOL: Garanzia Occupabilità dei Lavoratori.
Nota: la quota più esigua di beneficiari (0,1%) è inserita nel Percorso 5.
Fonte: elaborazioni OCSE basate su Linfante et al. (2025[12]) Attuazione del Programma GOL: garanzia di occupabilità dei lavoratori, Nota di monitoraggio (dati al 31/10/2025).
1.4.1. Finanziamento
Il programma GOL è finanziato principalmente attraverso i fondi del PNRR, con una dotazione di 5,454 miliardi di euro stanziata per il periodo 2021‑25 (Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, 2025[13]). I fondi del PNRR sono subordinati al raggiungimento delle seguenti milestone e degli obiettivi (Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, 2021[14]):
Milestone 1: entrata in vigore del decreto interministeriale che istituisce il programma GOL (nonché il Piano Nazionale Nuove Competenze) entro la fine del 2021 (raggiunto).
Milestone 2: entrata in vigore di tutti i PAR e raggiungimento di almeno il 10% del totale dei beneficiari del programma entro la fine del 2022 (raggiunto).
Target 1: almeno 3 milioni di persone hanno beneficiato del programma GOL entro la fine del 2025. Di queste, almeno il 75% deve essere costituito da donne, disoccupati di lunga durata, persone con disabilità, persone sotto i 30 anni o sopra i 55 anni.
Target 2: almeno 800 000 beneficiari del GOL hanno partecipato ad attività di formazione entro la fine del 2025. Di questi, almeno 300 000 dovrebbero aver partecipato a corsi di formazione sulle competenze digitali.
Target 3: entro la fine del 2025, almeno l’80% dei CPI in ciascuna regione avrà soddisfatto i criteri dei LEP definiti nel quadro di GOL.
I fondi sono stati assegnati alle regioni e alle province autonome secondo quote percentuali predefinite, calcolate sulla base della media ponderata dei diversi indicatori regionali. Questi sono, in ordine di importanza, i seguenti: la quota regionale dei beneficiari dell’indennità di disoccupazione rispetto al totale nazionale, la quota regionale calcolata in modo analogo per le persone in cerca di lavoro, la quota dei beneficiari di assistenza sociale indirizzati ai CPI, la quota dei lavoratori che ricevono indennità di licenziamento e la quota di occupati (Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, 2021[14]). Gli stanziamenti annuali successivi sono individuati in base al numero di beneficiari GOL in ciascuna regione e alla relativa spesa per le misure e i servizi volti alla loro attivazione.
La copertura finanziaria fornita dal PNRR ha permesso di finanziare adeguatamente i percorsi GOL per la durata quinquennale del programma. Tuttavia, questi fondi sono destinati a scadere alla fine del 2026. Nell’attuazione del programma GOL, molte regioni hanno integrato i fondi ricevuti dal PNRR con finanziamenti provenienti dal Fondo sociale europeo Plus (FSE+) e dai fondi regionali. La quota di finanziamento proveniente dai fondi del PNRR varia a seconda della regione. Ad esempio, nel 2022, la quota di finanziamento stanziata dai fondi del PNRR era del 69% in Emilia-Romagna, rispetto al 94% in Umbria.
Date le analogie nei gruppi target sia per i fondi del PNRR che per quelli del FSE+, le regioni hanno adottato approcci diversi per garantire che non vi siano duplicazioni nell'utilizzo dei fondi. Diverse regioni (ad esempio Lombardia, Piemonte, Umbria, Valle d’Aosta) hanno deciso di utilizzare prima i fondi del PNRR, data la scadenza anticipata per questi fondi, e a partire dal 2026 di utilizzare i fondi del FSE+ per continuare i servizi GOL o per finanziare iniziative future. Queste regioni hanno inoltre garantito che, durante il periodo di sovrapposizione dei fondi PNRR e FSE+, le iniziative FSE+ non si rivolgano agli stessi destinatari del programma GOL. Altre territori (ad esempio Calabria, Campania, Lazio, Liguria, Provincia autonoma di Bolzano, Provincia autonoma di Trento) hanno specificato che i fondi FSE+ sostengono principalmente iniziative strutturali per l’occupazione, quali la formazione a lungo termine e gli incentivi all’occupazione, mentre i fondi PNRR sono destinati a interventi a breve termine. Nel Lazio, i fondi FSE+ contribuiranno alla continuità delle politiche attive del lavoro e della formazione anche dopo la conclusione del programma GOL. Per gestire la sovrapposizione tra i finanziamenti FSE+ e PNRR, La Provincia autonoma di Bolzano ha istituito una tavola rotonda permanente tra il Dipartimento del Lavoro e gli Uffici FSE+.
Alcune regioni hanno deciso di utilizzare i fondi FSE+ per misure aggiuntive oltre a quelle coperte dal PNRR (ad esempio Abruzzo, Sardegna). La Puglia ha riservato tutti i fondi del PNRR ai quattro percorsi principali (P1‑P4), mentre il Percorso 5 (Ricollocazione collettiva) è finanziato esclusivamente attraverso il FSE+. Inoltre, il Fondo per la transizione giusta della Politica di coesione dell’UE 2021‑2027 viene utilizzato per sostenere i servizi per l’impiego e la formazione nelle aree di transizione industriale, come Taranto e Brindisi nella regione Puglia.
1.4.2. Gruppi target e processo di assegnazione dei beneficiari dei percorsi di servizio
La partecipazione al programma GOL è aperta a un'ampia gamma di persone in cerca di lavoro e lavoratori vulnerabili, con criteri di ammissibilità precisi che variano da regione a regione. In particolare, il programma si rivolge a giovani, donne svantaggiate, persone con disabilità, lavoratori anziani, disoccupati beneficiari di prestazioni previdenziali e di sostegno al reddito, nonché a lavoratori con orario ridotto o redditi molto bassi. Sebbene la partecipazione non sia obbligatoria per tutti, è obbligatoria per i beneficiari di misure di sostegno al reddito soggette a condizioni, come l’Assegno di Inclusione (ADI), il Supporto per la Formazione e il Lavoro (SFL) o le indennità di disoccupazione Nuova Assicurazione Sociale per l’Impiego (NASPI) o Indennità di Disoccupazione per i Collaboratori (DIS-COLL).
Queste prestazioni mirano a sostenere le persone che si trovano in condizioni di disoccupazione o di vulnerabilità sociale ed economica e sono generalmente subordinate alla ricerca attiva di un impiego e alla partecipazione a programmi attivi del mercato del lavoro. Per coloro che hanno perso il lavoro involontariamente, le indennità di disoccupazione come la NASPI (per i dipendenti del settore privato) e la DIS-COLL (per alcune altre categorie di lavoratori temporanei e atipici, compresi alcuni studenti) forniscono una sostituzione del reddito, con durata e importi legati ai contributi versati in precedenza. L'ADI è una prestazione non contributiva, subordinata al reddito, destinata alle famiglie in condizioni di povertà o di esclusione sociale, che richiede a tutti i membri della famiglia in età lavorativa (con alcune eccezioni) di impegnarsi in misure di attivazione. Le persone in cerca di lavoro che non hanno diritto alle indennità di disoccupazione o al sostegno al reddito possono accedere alla SFL, che fornisce un'indennità mensile fissa mentre partecipano a formazione, riqualificazione professionale, orientamento, accompagnamento al lavoro e altre misure attive per migliorare l'occupabilità. A gennaio 2025, il 46% di tutti i beneficiari di GOL con un patto di servizio attivo riceveva la NASPI o la DIS-COLL, il 5% riceveva l’ADI e il 4% riceveva l’SFL, mentre il restante 45% era disoccupato senza sostegno al reddito condizionato (Linfante et al., 2025[12]).3
Oltre ai gruppi target individuati a livello nazionale, alcune regioni orientano l’attenzione verso altri gruppi di persone con esigenze di supporto individuate. Ad esempio, la Valle d’Aosta si rivolge ai lavoratori impiegati nel settore turistico a causa della precarietà del loro lavoro stagionale. La Sicilia considera i lavoratori impegnati in attività socialmente utili, per lo più impiegati dagli enti locali, come un gruppo target specifico poiché storicamente hanno affrontato difficoltà nel passaggio a un’occupazione stabile. In Umbria (prima del 2024) e in Veneto, i disoccupati possono beneficiare di GOL solo se sono disoccupati da più di 6 mesi. A seguito dell’aggiornamento del 2024 dei loro PAR, Emilia-Romagna, Liguria, Lombardia e Umbria hanno ampliato l’ambito del programma per includere tutti i disoccupati indipendentemente dall’età, dal genere e dalla durata della disoccupazione.
Il percorso dei beneficiari del programma GOL segue una sequenza di fasi che va dalla registrazione iniziale al completamento del programma (Figura 1.4). Le diverse regioni utilizzano strumenti e strategie differenti per raggiungere i potenziali beneficiari. Tuttavia, in genere il percorso inizia con la registrazione della persona in cerca di lavoro presso un CPI locale (Fase 1) e la sottoscrizione della Dichiarazione di Immediata Disponibilità (DID) in formato digitale, che attesta la disponibilità immediata al lavoro. Per alcune categorie di persone in cerca di lavoro, ad esempio i beneficiari di sussidi, è obbligatoria anche la registrazione al Sistema Informativo per l’Inclusione Sociale e Lavorativa (SIISL). In questo caso la piattaforma avvisa il CPI affinché contatti la persona in cerca di lavoro. Segue un incontro iniziale di accoglienza, durante il quale il consulente del CPI presenta il programma GOL al beneficiario, verifica i documenti ed effettua le valutazioni quantitative (Fase 2) e qualitative (Fase 3) del profilo del beneficiario per suggerire il percorso GOL più adatto.
Le valutazioni sono solitamente effettuate dai CPI. La Lombardia e il Lazio sono le uniche due regioni in cui anche i provider privati accreditati possono effettuare la valutazione di profilazione, a condizione che sia in vigore un accordo di partenariato formale con la regione o l’agenzia per il lavoro. Il modello lombardo consente ai provider privati di effettuare le valutazioni di profilazione dal 2006, mentre il Lazio ha ridefinito solo di recente, a partire dal 2023, il proprio modello di governance dei servizi per l’impiego per consentire alle organizzazioni accreditate di erogare servizi di accoglienza e profilazione. L'Umbria aveva inizialmente previsto di consentire ai provider privati accreditati di effettuare l'accoglienza iniziale e la valutazione, seguendo il modello della Lombardia. Tuttavia, durante la fase iniziale di implementazione del programma, i provider privati accreditati sono stati coinvolti solo dopo la fase di valutazione e la regione ha da allora deciso di mantenere le attività di valutazione iniziale sotto la competenza esclusiva dei CPI, in linea con la legislazione nazionale.
Per la valutazione dei potenziali beneficiari di GOL vengono utilizzati strumenti di profilazione quantitativa e qualitativa (Agneni, Linfante and Micheletta, 2022[15]). I provider accreditati sono tenuti a utilizzare gli stessi strumenti di valutazione dei consulenti CPI. In primo luogo, la profilazione quantitativa viene condotta utilizzando le informazioni provenienti dal DID e dalla Scheda Anagrafica Professionale (SAP) del beneficiario, che include caratteristiche personali (ad es. sesso, età, comune di residenza), composizione del nucleo familiare, cittadinanza (italiana, UE, extra-UE), titolo di studio, situazione lavorativa e disponibilità di misure di sostegno al reddito. Successivamente, viene effettuato un profilo qualitativo attraverso un colloquio di orientamento di base, durante il quale il consulente del CPI valuta l’esperienza e l’occupabilità della persona in cerca di lavoro utilizzando un questionario di valutazione strutturato. Il questionario è suddiviso in tre sezioni che riguardano la situazione lavorativa, le competenze e le condizioni personali. Se il colloquio iniziale rivela significative fragilità personali o socio-economiche, viene condotta una valutazione qualitativa più approfondita, che costituisce una fase obbligatoria per tutti i beneficiari con disabilità o esigenze complesse. Ogni domanda del questionario viene valutata con un punteggio su una scala da 0 a 3, con un punteggio massimo raggiungibile di 15 punti per sezione. I punteggi ottenuti in ciascuna sezione determinano il percorso a cui viene assegnato il beneficiario (Figura 1.5).
Regole per la traduzione dei punteggi dell’orientamento di base e della valutazione approfondita nei cinque percorsi GOL
Fonte: basato su (Agneni, Linfante and Micheletta, 2022[15]).
Oltre al questionario strutturato, i consulenti utilizzano una Check-list per la Valutazione professionale per affinare il profilo del beneficiario. La check-list aiuta a esplorare fattori aggiuntivi quali la compatibilità con il mercato del lavoro, la mobilità, l’esperienza pregressa e l’interesse per l’imprenditorialità. I consulenti possono avvalersi delle indicazioni fornite dalla Valutazione professionale per aggiungere o sottrarre 3 punti al punteggio del profilo qualitativo, ma solo in una delle sezioni e solo se il punteggio totale si avvicina ai valori soglia. In pratica, la misura in cui viene applicata questa discrezionalità varia a seconda della regione. In alcune aree, viene utilizzata regolarmente da consulenti esperti; in altre, la discrezionalità viene applicata raramente, con solo il 10% dei profili modificati rispetto al risultato generato automaticamente (in genere, queste modifiche vengono apportate per assegnare alle persone un sostegno più intensivo). I consulenti sono supportati da un manuale metodologico e possono adattare il loro approccio al colloquio in base al comfort e alla reattività del beneficiario (Ceccarelli, Rombolà and Guadalupi, 2022[16]). Le regioni hanno inoltre la flessibilità di adattare gli strumenti di profilazione alle loro esigenze locali. Ad esempio, nella Provincia autonoma di Bolzano, lo strumento è offerto in due lingue e la padronanza sia dell’italiano che del tedesco è esplicitamente inclusa nella valutazione.
Le analisi del divario di competenze e gli strumenti di intelligence delle competenze sono utilizzati dai consulenti in diverse regioni per determinare il tipo di formazione adatto al profilo e alle esigenze del beneficiario. La Lombardia ha sviluppato un quadro di analisi del divario di competenze che sintetizza i dati provenienti da banche dati amministrative, indagini statistiche e approfondimenti sul mercato del lavoro disponibili sul web. Questo sistema integrato aiuta i consulenti a valutare le competenze dei beneficiari e ad allineare i loro percorsi alle attuali tendenze del mercato del lavoro. Nel Lazio, l’analisi del divario di competenze è una componente obbligatoria della fase di orientamento specialistico per tutti i beneficiari che necessitano di formazione. L’Umbria utilizza il dashboard di Labour Market Intelligence di Sviluppo Lavoro Italia durante la fase di orientamento specialistico per aiutare i consulenti dei CPI a valutare l’occupabilità dei beneficiari e la loro distanza dal mercato del lavoro. La Toscana utilizza strumenti basati sull'intelligenza artificiale, in particolare lo Skills Scanner sviluppato attraverso la piattaforma di IA Intuition. Questo strumento abbina i beneficiari alle opportunità di lavoro analizzando la compatibilità tra i loro CV e le posizioni disponibili. Il database di Intuition attinge a un'ampia gamma di fonti, inclusi i CV di persone non iscritte e residenti fuori regione, ampliando così le possibilità di abbinamento.
A seguito della valutazione, il beneficiario sottoscrive un Patto di Servizio Personalizzato (PSP), che costituisce un accordo formale tra il beneficiario e il CPI in merito alle azioni da intraprendere per la ricerca di lavoro del beneficiario (Fase 4 in Figura 1.4). Il patto specifica i diritti e le responsabilità della persona in cerca di lavoro e registra la scelta del provider di servizi, pubblico o privato. Una volta sottoscritto il patto, viene fissato il primo appuntamento con il provider selezionato (Fase 5).
Se una persona non rispetta il patto senza giustificazione, l’operatore del CPI contatta il beneficiario per chiarire i motivi della sua assenza e, se del caso, avvia le sanzioni. Le sanzioni possono includere riduzioni progressive dei pagamenti delle prestazioni. Tuttavia, questo meccanismo sanzionatorio si applica principalmente ai beneficiari del sostegno al reddito ed è applicato in modo meno rigoroso per coloro che non ricevono tali prestazioni. Sebbene i provider privati e altri attori possano segnalare irregolarità, solo il CPI ha l’autorità di imporre sanzioni formali.
Nel quadro del GOL, a ciascun beneficiario viene assegnato un consulente del CPI, responsabile di supervisionare i progressi del beneficiario lungo il percorso di attivazione concordato. Ciò include il coordinamento con i provider di formazione, il monitoraggio della frequenza e gli aggiornamenti del SAP del beneficiario (tra le Fasi 6 e 7). Tuttavia, le consultazioni con le parti interessate indicano che il monitoraggio durante l’erogazione del servizio è stato spesso limitato nella pratica, in particolare nelle regioni con un carico di lavoro elevato o con vincoli operativi.
1.4.3. Struttura del mercato
Il mercato dei servizi per l'impiego in Italia è costituito da una vasta gamma di provider che varia da regione a regione. Come già discusso in precedenza, GOL è stato concepito all'interno di un quadro nazionale ma viene attuato a livello regionale. Le agenzie regionali per i servizi all'impiego supervisionano la rete dei provider di servizi per l'impiego, coordinando sia gli attori pubblici che quelli privati. All'interno di questa rete, i CPI svolgono un ruolo centrale in quanto enti pubblici direttamente responsabili della erogazione di servizi per l'impiego alle persone in cerca di lavoro e in quanto autorità contraente incaricata di supervisionare le operazioni dei servizi appaltati quando questi vengono esternalizzati.
Oltre ai CPI, le seguenti sono le principali categorie di attori che forniscono servizi nel GOL:
Provider di servizi per l'occupazione e servizi correlati a scopo di lucro (APL), comprese le agenzie di lavoro interinale e le società private di selezione del personale. Questi provider a scopo di lucro comprendono le agenzie di lavoro interinale (il segmento del personale temporaneo degli APL) nonché le società private di selezione del personale e di ricollocamento che operano principalmente a servizio dei datori di lavoro per aiutarli a soddisfare il loro fabbisogno di personale. I provider più grandi possono operare in diversi paesi ed essere in grado di sfruttare le competenze acquisite in altri paesi. Tuttavia, i provider privati non devono necessariamente essere grandi e le dimensioni delle aziende possono variare a seconda della struttura del mercato. Questi provider offrono un'ampia gamma di servizi, tra cui attività quali la valutazione, la consulenza personalizzata, l'intermediazione per le offerte di lavoro, la sensibilizzazione dei datori di lavoro e il collocamento. Come parte del loro portafoglio, possono anche erogare formazione (se accreditati), come di fatto fanno attraverso un fondo di formazione dedicato per le persone impiegate presso agenzie di lavoro interinale (Forma.Temp, 2025[17]). Il settore del lavoro interinale è rappresentato da due associazioni chiave, Assolavoro, l’Associazione Nazionale di Categoria delle Agenzie per il Lavoro, e Assosomm, l’Associazione Italiana delle Agenzie per il Lavoro.
Provider di servizi senza scopo di lucro (denominati in Italia “terzo settore”). Questi attori dell’economia sociale comprendono organizzazioni non governative, fondazioni e cooperative sociali che spesso sono specializzate nell’aiutare le persone più lontane dal mercato del lavoro. Questi attori forniscono inoltre servizi a gruppi vulnerabili attraverso contratti di servizi sociali regionali e comunali e possono anche ricevere finanziamenti dal FSE+ e dalle sovvenzioni del PNRR, donazioni filantropiche e proventi commerciali generati da attività di impresa sociale. Lavorano comunemente a fianco dei servizi sociali comunali nell’ambito dei percorsi di “Lavoro e inclusione” di GOL. Erogano servizi di sensibilizzazione, inserimento, accompagnamento personalizzato e, ove accreditati, servizi di collocamento o formazione.
Provider di formazione. I provider di istruzione e formazione accreditati offrono principalmente percorsi di aggiornamento e riqualificazione professionale nell’ambito di GOL, inclusi corsi professionali brevi, moduli di competenze digitali e, ove pertinente, componenti di apprendimento sul posto di lavoro. Tra questi figurano anche istituti di istruzione che possono essere specializzati in particolari tipi di qualifiche professionali, come gli Istituti tecnologici superiori (ITS Academy). Oltre a offrire formazione, questi provider possono anche offrire servizi di collocamento se sono accreditati a farlo.
Consulenti del lavoro. L'Italia dispone di una rete professionale distintiva di cosiddetti consulenti del lavoro, il cui lavoro si concentra principalmente sulla erogazione di servizi professionali alle imprese, ad esempio, gestione delle buste paga, conformità al diritto del lavoro e amministrazione delle risorse umane, ma può includere anche altre attività nel settore privato, come i servizi di reclutamento a pagamento per conto dei datori di lavoro. I consulenti del lavoro sono rappresentati da un'organizzazione ombrello, la Fondazione Consulenti per il Lavoro, che gestisce un ramo di intermediazione occupazionale che può partecipare ai cataloghi regionali, ove accreditato. Questa rete collega migliaia di professionisti locali in grado di supportare sia i datori di lavoro che le persone in cerca di occupazione con servizi di intermediazione per le offerte di lavoro e servizi correlati nell'ambito di GOL.
In totale, secondo i dati riportati nei PAR, in Italia vi sono circa un migliaio di provider di servizi per l’impiego accreditati e oltre 2 000 provider di formazione accreditati, oltre ai circa 550 CPI che offrono anche servizi interni e gestiscono la rete di provider esterni. Questa rete diversificata offre la possibilità di servizi specializzati che hanno il potenziale per aiutare a superare le barriere e soddisfare le aspirazioni di carriera di una vasta gamma di individui. Tuttavia, come verrà discusso nella Sezione 1.4.5, ciò può anche rendere difficile, nella pratica, la scelta di un provider adeguato.
La maggior parte delle regioni si affida a un sistema misto pubblico-privato per l’erogazione dei servizi per l’impiego, con i CPI solitamente responsabili del coordinamento dell’offerta. Le regioni mantengono la discrezionalità su quali servizi possano essere esternalizzati. Ad esempio, il Lazio e la Puglia inizialmente non consentivano l’esternalizzazione dell’orientamento specialistico, ma in seguito hanno rivisto le disposizioni per consentire ai provider privati di svolgere tali servizi al fine di risolvere i punti critici. L’Abruzzo assegna ancora ai CPI la responsabilità esclusiva dei servizi di orientamento specialistico. In Campania, l’orientamento specialistico è erogato da provider privati, ad eccezione dei beneficiari del Percorso 4. Diverse regioni (ad esempio Abruzzo, Campania, Puglia, Sicilia, Umbria e Valle d’Aosta) vietano ai provider accreditati sia per l’erogazione di servizi per l’impiego che per le misure di formazione di erogare sia servizi per l’impiego che di formazione allo stesso beneficiario, al fine di evitare un conflitto di interessi. La Provincia autonoma di Bolzano è l’unico territorio che utilizza un modello esclusivamente pubblico per l’erogazione dei servizi per l’impiego, sebbene anche qui l’erogazione della formazione sia esternalizzata a provider privati.
Alcune regioni adottano un modello cooperativo, ripartendo i ruoli di erogazione dei servizi tra provider pubblici e privati. È il caso del Friuli Venezia Giulia, dove solo pochi servizi sono affidati a provider privati (in particolare, ciò esclude le persone in cerca di lavoro più facilmente inseribili). Dal 2019, la regione utilizza un modello a doppio tutor per i lavoratori colpiti da crisi, assegnando sia un consulente pubblico che uno privato per accompagnare congiuntamente il beneficiario lungo tutto il suo percorso.
Anche gli attori dell’economia sociale svolgono un ruolo importante nella erogazione di servizi ai gruppi vulnerabili, in particolare ai beneficiari del Percorso 4. In Toscana, le organizzazioni del terzo settore svolgono un ruolo formalizzato e integrante nel programma GOL, partecipando direttamente come provider di servizi accreditati. Queste organizzazioni forniscono servizi chiave per il mercato del lavoro attivo in coordinamento con i CPI, che rimangono il punto di accesso obbligatorio. L’approccio della Toscana sfrutta la presenza locale e le competenze delle organizzazioni del terzo settore, promuovendo una struttura di governance più inclusiva e coesa.
La distribuzione dei beneficiari tra provider pubblici e privati varia a seconda delle regioni, dei percorsi GOL e dei tipi di servizi offerti. Nel Lazio, ad esempio, i provider privati di servizi per l’impiego erogano l’80% delle politiche attive del mercato del lavoro specializzate, quali l’orientamento specialistico, l’accompagnamento al lavoro, l’incontro tra domanda e offerta e il sostegno al lavoro autonomo, mentre i CPI gestiscono il 99% delle attività di accoglienza. In Emilia-Romagna e Umbria, rispettivamente l’86% e il 71% di tutti i beneficiari di GOL hanno scelto un provider privato accreditato per l’erogazione dei servizi per l’impiego. Tuttavia, la distribuzione tra i percorsi differisce: in Emilia-Romagna i provider privati prevalgono in tutti i percorsi, mentre in Umbria servono principalmente i beneficiari del Percorso 1, che sono più vicini al mercato del lavoro (Figura 1.6). Al contrario, in Toscana l’88% dei beneficiari sceglie i CPI, mentre solo il 12% opta per provider privati accreditati.
Al 31 marzo 2025
Nota: Percorso 1 (Reinserimento lavorativo), Percorso 2 (Aggiornamento), Percorso 3 (Riqualificazione), Percorso 4 (Lavoro e inclusione), Percorso 5 (Ricollocazione collettiva). Il Percorso 5 non è attivo in Emilia-Romagna.
Fonte: elaborazioni OCSE basate sui dati forniti nei questionari regionali da Umbria e ed Emilia-Romagna.
Le regioni possono inoltre influenzare il livello di coinvolgimento dei provider privati nell’ambito di GOL, stabilendo regole su quali gruppi di beneficiari possano ad essi essere indirizzati. Ad esempio, il Friuli-Venezia Giulia limita il tipo di beneficiari che possono essere indirizzati a provider privati accreditati. Esistono due categorie di beneficiari che possono essere inseriti presso gli APL: i beneficiari del Percorso 4 (Lavoro e Inclusione) e coloro che sono disoccupati da più di 12 mesi, indipendentemente dal percorso a cui appartengono. Questo approccio viene adottato per mitigare il potenziale comportamento di selezione dei casi più facili da parte dei provider privati. L'aggiornamento del 2024 al PAR ha ampliato i gruppi di beneficiari che possono essere indirizzati agli APL per includere anche beneficiari appartenenti ad altri percorsi se, durante la valutazione del profilo, emerge che sono disoccupati da più di sei mesi e necessitano di accompagnamento al lavoro.
Secondo i dati forniti nei questionari regionali, la variazione nel ruolo dei provider pubblici e privati si applica anche all’erogazione della formazione. In Umbria solo il 10,9% dei beneficiari ha seguito corsi di formazione tenuti da provider privati, mentre sia in Calabria che nel Lazio tutti gli interventi formativi sono erogati esclusivamente da provider privati accreditati.
Diverse regioni hanno istituito strutture organizzative collaborative, ovvero le Associazioni Temporanee di Impresa (ATI) e le Associazioni Temporanee di Scopo (ATS), per coordinare l’erogazione dei servizi e migliorare l’integrazione tra servizi per l’occupazione, la formazione e il sostegno sociale. Mentre le ATI sono partnership formali tra imprese commerciali registrate presso la Camera di Commercio, le ATS consentono una più ampia collaborazione tra enti senza scopo di lucro, del terzo settore o misti per realizzare progetti a tempo determinato, in particolare quelli con una dimensione di inclusione sociale. L’uso di queste associazioni facilita la messa in comune di competenze specialistiche in ambito legale, amministrativo e occupazionale a sostegno dell’attuazione. Diverse regioni hanno adottato questo approccio in modi diversi:
In Toscana, l’uso delle strutture ATS è adattato alle esigenze dei beneficiari del Percorso 4. La partecipazione è determinata tramite un bando di progetti e le ATS devono includere una combinazione di cooperative sociali, agenzie per l’impiego e provider con esperienza nell’integrazione sociale e lavorativa. Questi partenariati, supervisionati dall’Agenzia Regionale Toscana per l’Impiego (ARTI), consentono un approccio più olistico e coordinato al sostegno dei gruppi svantaggiati.
Anche il Friuli Venezia Giulia adotta strutture ATI per attuare i percorsi GOL. In particolare, il Percorso 5 si basa su una misura di ricollocamento gestita da un’ATI dal 2019. L’attuale ATI, composta da sette provider accreditati, opera in stretta collaborazione con i CPI per erogare sostegno ai lavoratori colpiti da ristrutturazioni aziendali. Inoltre, la formazione per tutti i percorsi è erogata da tre ATI selezionate tramite un bando regionale, garantendo un’offerta strutturata e di qualità garantita.
La Liguria compie un ulteriore passo avanti nell’integrazione dell’erogazione dei servizi attraverso la costituzione obbligatoria di ATS nei propri bandi di attuazione del GOL. Date le dimensioni ridotte della regione e il numero limitato di provider, questo approccio garantisce che ogni beneficiario sia indirizzato a un unico ATS in grado di erogare l’intera gamma di servizi GOL. Ciò non solo semplifica il percorso dell’utente, ma migliora anche il coordinamento e riduce la frammentazione. Dal punto di vista della gestione finanziaria, l’ente capofila all’interno di ciascun ATS è responsabile del consolidamento dei dati e della rendicontazione, fungendo da intermediario per l’erogazione dei fondi regionali tramite l’Agenzia regionale Lavoro, Formazione, Accreditamento (ALFA), l’ente regionale delegato.
Nelle Marche, in Sardegna e in Valle d’Aosta, i provider accreditati possono anche operare in modo collaborativo attraverso strutture ATI e ATS.
1.4.4. Criteri per la partecipazione dei provider al mercato dei servizi per l’impiego
I provider privati che intendono erogare servizi per l'impiego devono ottenere l'accreditamento (Ministry of Labour and Social Policies, 2018[18]), anche quando forniscono servizi nell'ambito del programma GOL. L'Italia gestisce un sistema di accreditamento a due livelli per i servizi per l'impiego. Mentre i requisiti a livello nazionale stabiliscono standard minimi, inclusi requisiti legali, finanziari e strutturali (Ministry of Labour and Social Policies, 2018[18]), ogni regione e provincia autonoma ha l'autonomia di definire requisiti aggiuntivi, e la maggior parte delle regioni lo fa in pratica attraverso i propri sistemi di accreditamento regionali. Come terzo livello aggiuntivo, per programmi specifici come GOL, le regioni possono emettere avvisi pubblici che stabiliscono requisiti e condizioni aggiuntivi specifici per il programma per i provider. Per i provider di formazione esiste un processo di accreditamento separato, che si svolge esclusivamente a livello regionale.
I requisiti di accreditamento nazionali, come stabilito dal Decreto Ministeriale dell’11 gennaio 2018, includono la solidità finanziaria, ad esempio, capitale sociale minimo o estratti conto bancari, e la conformità alle leggi in materia fiscale, previdenziale e di occupazione delle persone con disabilità. I provider accreditati devono avere almeno un ufficio operativo nella regione per la quale si richiede l’accreditamento e dichiarare i servizi per l’impiego tra i propri scopi statutari. I provider accreditati devono inoltre disporre di un codice etico, di un sito web operativo e di un indirizzo e-mail certificato per la comunicazione.
I provider accreditati devono inoltre rispettare i requisiti strutturali e operativi. Questi includono il rispetto delle norme edilizie e di salute e sicurezza, nonché l’accessibilità per le persone con disabilità. Ogni sede deve includere un’area di accoglienza e informazione, sale per colloqui privati e postazioni connesse a Internet per la ricerca di lavoro. I provider devono garantire almeno 20 ore settimanali di apertura al pubblico e dotare ogni sede di almeno due consulenti qualificati e un responsabile. Devono esporre in modo visibile un cartello con i dettagli del loro accreditamento. Inoltre, sono incoraggiati a possedere la certificazione ISO o credenziali simili di garanzia della qualità e sono obbligati a condividere i dati con le autorità nazionali e regionali per il monitoraggio e il coordinamento attraverso il Sistema Informativo Unitario Lavoro (SIUL). I provider accreditati devono riconfermare l’idoneità ogni tre anni e informare le autorità di eventuali cambiamenti di circostanze che incidano su questi requisiti nel corso di tale periodo.
Le norme regionali di accreditamento spesso aggiungono un ulteriore livello di requisiti a quello nazionale relativo alla presenza territoriale. Ad esempio, in Umbria i provider sono tenuti ad avere uffici operativi nell’area di almeno tre CPI locali nella regione. Il modello regionale toscano di accreditamento per i servizi per l’impiego è organizzato a livello regionale e provinciale per facilitare la partecipazione di consulenti radicati a livello locale la cui struttura non è sufficientemente grande per essere accreditata a livello regionale. I provider che svolgono attività in una sola provincia, anche in un'unica sede, possono registrarsi presso la sezione provinciale corrispondente. Per la registrazione nella sezione regionale, è necessario disporre di sedi e svolgere attività in almeno due province. La Toscana garantisce inoltre l'accessibilità per i gruppi vulnerabili, imponendo l'adozione di modalità operative inclusive e l'accesso a distanza come parte dei propri requisiti di accreditamento.
Le regioni utilizzano inoltre la propria discrezionalità per variare i requisiti relativi alle competenze del personale dei consulenti. Ad esempio, la Sardegna e il Lazio richiedono requisiti specifici di qualifica ed esperienza per i ruoli professionali chiave, compresi livelli definiti di istruzione ed esperienza professionale. Il Lazio richiede inoltre un minimo di un anno di esperienza in tutte le aree di servizio generali obbligatorie e per ciascun servizio specializzato per il quale si richiede l’accreditamento. La Liguria richiede che i consulenti dei servizi per l’impiego siano certificati per l’Identificazione, la Validazione e la Certificazione delle Competenze (IVC), un sistema strutturato volto a riconoscere formalmente le competenze sviluppate dai lavoratori attraverso percorsi di apprendimento formali, non formali e informali.
Oltre alle differenze tra le regioni, i requisiti di personale possono variare all’interno delle stesse regioni a seconda dei gruppi di destinatari assistiti dai consulenti o delle diverse aree regionali. Ad esempio, in Sicilia, per il Percorso 4, i consulenti devono avere almeno due anni di esperienza nella gestione di interventi di integrazione sociale e/o lavorativa rivolti a persone vulnerabili a rischio di esclusione sociale. I requisiti possono variare anche in base al tipo di provider di servizi. Ad esempio, in Emilia-Romagna, il sistema di accreditamento si distingue in due aree: “Area di accreditamento 1” per la maggior parte dei servizi e “Area di accreditamento 2” per l’inserimento lavorativo e l’inclusione sociale di persone fragili e vulnerabili. Per l’Area 2, l’accreditamento è concesso su base territoriale con riferimento ai 38 distretti socio-sanitari e richiede la presenza di un centro di erogazione dei servizi lavorativi nel distretto socio-sanitario per il quale si richiede l’accreditamento. I provider accreditati per l’erogazione dei servizi nell’ambito dell’Area 1 devono disporre di almeno cinque sedi operative in Emilia-Romagna e ciascuna sede deve trovarsi in un distretto diverso, mentre i provider accreditati per i servizi nell’ambito dell’Area 2 devono disporre di almeno una sede operativa per ciascuna area distrettuale dell’Emilia-Romagna in cui intendono essere accreditati. Sebbene apparentemente concepiti per garantire la vicinanza al beneficiario, questi requisiti aumentano la complessità operativa dell’erogazione di servizi in aree diverse.
Alcune regioni non hanno requisiti di accreditamento regionali separati per i servizi per l’impiego. Ad esempio, la Calabria ha deciso di non prevedere requisiti di accreditamento aggiuntivi rispetto a quelli previsti dalla legislazione nazionale. Tuttavia, i provider accreditati che partecipano a GOL vengono selezionati tramite bandi pubblici che specificano determinati requisiti e condizioni specifici del programma. Questi includono disposizioni volte a prevenire conflitti di interesse tra i servizi di formazione professionale e quelli per l’occupazione all’interno della stessa entità giuridica e l’obbligo per i provider accreditati di accettare tutte le persone in cerca di lavoro segnalate, comprese quelle che devono affrontare ostacoli significativi nel mercato del lavoro.
Le regioni possono aggiornare i propri requisiti di accreditamento per rispondere ai cambiamenti delle condizioni locali e delle priorità regionali. Ad esempio, la Lombardia ha aumentato la flessibilità nelle sedi di servizio, in quanto le agenzie possono ora operare da spazi pubblici o privati, in presenza di accordi formali che garantiscano gli standard operativi. Inoltre, nuovi enti, ad esempio le autorità locali, le organizzazioni del terzo settore e le associazioni professionali, potranno erogare servizi di informazione di base sul mercato del lavoro senza necessità di accreditamento, sotto il coordinamento delle Province e della Città metropolitana di Milano.
I revisori regionali effettuano controlli periodici per verificare che i provider accreditati continuino a soddisfare i requisiti di accreditamento. Il mancato rispetto o la mancata segnalazione di cambiamenti che incidono su tali requisiti può comportare la sospensione. È importante sottolineare che, durante il periodo di sospensione, i provider possono continuare a erogare servizi finanziati dal governo. Tuttavia, l’accreditamento può essere revocato in caso di gravi irregolarità o di inadempienza. In pratica, la revoca dell’accreditamento è rara e in diverse regioni nessun provider ha subito tale provvedimento.
1.4.5. Assegnazione dei beneficiari ai provider
L’assegnazione dei beneficiari ai provider di servizi è solitamente gestita dai CPI, in quanto rappresentano il primo punto di contatto. In pratica, la scelta del provider tende a dipendere principalmente dalla vicinanza geografica o dalla specializzazione, piuttosto che da una valutazione della sua capacità di erogare un servizio di alta qualità adeguato alle esigenze dei beneficiari. In alcune regioni, ad esempio in Puglia, i beneficiari scelgono spesso provider più grandi e rinomati. Di solito, le regioni pubblicano l’elenco dei provider di servizi disponibili online sul portale regionale per l’occupazione o sul sito web (ad es. Calabria, Emilia-Romagna, Lombardia, ecc.). In Abruzzo, una volta selezionati i provider, viene pubblicata una mappa georeferenziata dei provider accreditati, garantendo che i servizi siano distribuiti in modo uniforme in tutta la regione, in particolare nelle aree meno servite. Nel Lazio, i beneficiari possono selezionare il proprio provider in modo indipendente attraverso il Sistema informativo per l'occupazione della Regione Lazio (Portale Lazio Lavoro) o con il supporto del proprio consulente. Sebbene attualmente non vi siano regioni con un sistema di valutazione dei provider, il Veneto rappresenta un esempio interessante in quanto regione che in passato disponeva di un sistema di valutazione dei provider (cfr.Riquadro 1.1).
Le regioni adottano approcci diversi per abbinare i beneficiari ai provider utilizzando i dati disponibili. Per favorire un processo decisionale più informato, molte regioni stanno pianificando di implementare sistemi di valutazione dei provider. Questi consentirebbero ai beneficiari di confrontare le performance dei provider e di effettuare scelte più strategiche nella selezione dei servizi. Il Veneto ha già utilizzato un sistema di classificazione pubblica sperimentale per l’iniziativa Assegno per il Lavoro, che ha assegnato i finanziamenti regionali in base alle performance dei provider. La Calabria sta sviluppando un modello di valutazione delle performance per i provider accreditati, che valuterà l’efficacia nei collocamenti lavorativi e i risultati dei programmi di formazione. Anche l’Abruzzo e la Puglia prevedono di istituire in futuro un sistema di valutazione per aiutare i beneficiari a compiere una scelta informata. I rappresentanti della Puglia hanno osservato che il loro sistema potrebbe potenzialmente includere il feedback dei beneficiari, simile alle recensioni online sulla soddisfazione degli utenti presenti su altre piattaforme di valutazione dei consumatori. La Toscana raccoglie il feedback dei beneficiari sui servizi ricevuti utilizzando strumenti di valutazione della soddisfazione degli utenti e potrebbe utilizzare questi dati per strutturare un sistema di valutazione nazionale.
Nonostante l'introduzione di meccanismi volti a consentire ai beneficiari di scegliere liberamente il proprio provider, nella pratica il pregiudizio dello status quo sembra limitarne la portata. I beneficiari possono richiedere una ridefinizione del profilo e un cambio di provider se presentano una richiesta ragionevole al proprio CPI. Tuttavia, nella pratica i beneficiari cambiano raramente il provider di servizi GOL. Ad esempio, in Valle d’Aosta ciò avviene solo se diventa necessario ridefinire il profilo della persona a causa di cambiamenti nelle condizioni personali o professionali. In Liguria, i beneficiari possono effettuare al massimo un cambio di provider, ma il numero di beneficiari che cambia provider è molto basso. Analogamente, in Toscana i beneficiari possono richiedere di cambiare provider solo una volta durante tutto il programma GOL. In pratica, i beneficiari tendono a cambiare provider nei rari casi in cui un provider non offra più servizi attraverso il programma GOL, ad esempio a causa della cessazione dell’attività o della revoca dell’accreditamento. Tuttavia, il diritto di cambiare provider è in linea di principio possibile in tutte le regioni, con la notevole eccezione dell’Emilia-Romagna dove, di norma, ai beneficiari non è consentito cambiare provider una volta avviato un programma in un percorso GOL specifico.
Per il suo precedente programma regionale di servizi per l’impiego esternalizzati, l’Assegno per il Lavoro, la regione Veneto aveva messo in atto un sistema per valutare le performance dei provider di servizi accreditati. Il modello raggruppava i provider in base alle dimensioni (grandi/medi/piccoli) e li valutava in base a tre criteri con nove indicatori:
(i) risultati occupazionali (ad es. collocamenti >6 mesi, compreso un indicatore separato per i risultati tra i più svantaggiati);
(ii) efficienza e qualità (ad es. voucher attivati, ore di servizi individuali, utilizzo del voucher formazione); e
(iii) affidabilità (utilizzo delle risorse e abbandoni).
Sul sito web della regione, i provider erano classificati in quattro fasce qualitative, ciascuna contrassegnata da un badge colorato: verde, blu, arancione e rosso. I risultati venivano aggiornati periodicamente e pubblicati, con l’esclusione dalle valutazioni dei provider con meno di 10 beneficiari. La regione utilizzava le valutazioni sia per orientare i finanziamenti sia per guidare la scelta informata dei disoccupati tra i provider.
È interessante notare che, secondo le ultime valutazioni pubblicate, i provider più grandi avevano generalmente valutazioni migliori. Ad esempio, tra i 15 provider più grandi, un terzo aveva la valutazione più alta. Al contrario, tra i provider medi e piccoli, la percentuale con le valutazioni più alte era rispettivamente del 18% e del 14%.
Fonte: Veneto Lavoro (2022[19]), Rating Enti Assegno per il lavoro,https://www.regione.veneto.it/web/lavoro/rating-enti-assegno-per-il-lavoro.
1.4.6. Modello di pagamento
Come in schemi contrattuali simili in altri Paesi dell’OCSE, il modello di pagamento di GOL prevede una combinazione di pagamenti a prestazione e outcome-based (basati sui risultati) per i provider. I pagamenti a prestazione compensano i provider per i servizi effettivamente erogati, mentre quelli outcome-based dipendono dai risultati occupazionali raggiunti. I pagamenti outcome-based compensano i provider per i risultati occupazionali e variano a seconda dei diversi tipi di persone in cerca di lavoro e dei contratti di lavoro con cui vengono assunti. Lo scopo di questi compensi outcome-based è fornire un incentivo finanziario ai provider affinché inseriscano i beneficiari in rapporti di lavoro duraturi.
Il modello di pagamento per l’erogazione di servizi nell’ambito del programma GOL si basa sulle Unità di Costo Standard (UCS) nazionali (ANPAL, 2022[20]) che sono standardizzate in tutta Italia. Queste UCS sono legate a servizi specifici definiti dai LEP. Ogni UCS corrisponde a un valore finanziario fisso per un servizio o un intervento definito e ha lo scopo di riflettere il costo di erogazione di tale servizio sulla base di parametri di riferimento storici tratti da programmi precedenti, quali Garanzia giovani.
Mentre l'UCS rimane costante in tutti i percorsi di GOL, il numero totale di ore di servizi erogati, e quindi i livelli complessivi di pagamento, variano a seconda dell'intensità del sostegno richiesto da ciascun percorso. La maggior parte dei servizi è remunerata in base alle tariffe orarie per le attività svolte: l'orientamento specialistico, l'accompagnamento al lavoro e l'attivazione di tirocini hanno un valore di 39,94 EUR all'ora. Il pagamento per le sessioni di gruppo è fissato a 82,27 EUR per ora di servizio. Per i tirocini, i provider ricevono pagamenti a processo (ossia basati sulle attività svolte) per le attività di tutoraggio e accompagnamento, nonché un pagamento outcome-based adeguato al livello di svantaggio del beneficiario, che va da 215 EUR per il Percorso 1 a 537,50 EUR per il Percorso 4. Per la creazione di imprese e il sostegno al lavoro autonomo, la tariffa oraria è di 45 EUR per beneficiario.
Il servizio di incontro tra domanda e offerta è l’unico servizio esclusivamente outcome-based e subordinato al raggiungimento di questi ultimi, più comunemente l’inserimento lavorativo. Per quanto riguarda i risultati occupazionali, il sistema UCS ricompensa i provider in base sia al tipo di contratto di lavoro ottenuto sia alla categoria di profilo del beneficiario. Sono definite tre categorie di contratti: contratto a tempo indeterminato o di apprendistato di alto livello, contratto di apprendistato di medio livello o a tempo determinato di durata superiore a 12 mesi e contratto a tempo determinato di durata compresa tra 6 e 12 mesi. I pagamenti variano da 645 a 3 225 EUR a seconda del tipo di contratto e del percorso GOL. Ad esempio, la stipula di un contratto a tempo indeterminato o di apprendistato di livello superiore comporta un pagamento di 1 213 EUR per il Percorso 1 e fino a 2 426 EUR per il Percorso 4, mentre un contratto a tempo determinato di durata inferiore a 12 mesi comporta 245 EUR per il Percorso 1 e 491 EUR per il Percorso 4. Tali importi sono calcolati al netto delle ore già retribuite nell’ambito del servizio a processo “accompagnamento al lavoro” (LEP F1).
Sebbene il modello di pagamento di GOL offra ai provider la possibilità di ricevere, in teoria, una quota elevata di pagamenti outcome-based, in pratica la quota di pagamenti outcome-based è generalmente destinata a essere relativamente modesta.Figura 1.7 illustra la quota dei pagamenti outcome-based in GOL tenendo conto di due serie di scenari. La prima serie di scenari, rappresentata nel Grafico A, mostra il limite massimo teorico della quota dei pagamenti outcome-based come percentuale del pagamento totale per beneficiario (ipotizzando che tutti i beneficiari abbiano trovato un impiego), con valori separati tracciati in base al percorso GOL e al tipo di contratto di lavoro. La seconda serie di scenari, illustrata nel Grafico B, mostra le quote probabili dei pagamenti outcome-based, tenendo conto dei risultati storici relativi alla quota di beneficiari inseriti. Entrambe le serie di scenari sono approssimazioni grossolane che formulano ipotesi riguardo ai servizi LEP (pagati in base a un modello a prestazione) erogati ai beneficiari.
I pagamenti outcome-based in GOL forniscono solo deboli incentivi finanziari per premiare i provider per l'inserimento dei beneficiari nel mondo del lavoro. Il limite massimo della quota di pagamenti outcome-based ricevuti dai provider varia in teoria dal 16 al 65%, ma le quote effettive outcome-based rappresentano probabilmente, in media, solo il 25% di tutti i pagamenti effettuati ai provider nella pratica. Questa discrepanza può essere spiegata da due fattori principali. In primo luogo, solo una esigua minoranza dei beneficiari a GOL trova un impiego durante il programma, circa il 36% in media. In secondo luogo, la maggior parte di coloro che trovano un impiego è assunta con contratti a tempo determinato.
Oltre a variare tra i diversi gruppi target, nella pratica i pagamenti outcome-based variano notevolmente anche tra le regioni italiane. Ciò è dovuto al fatto che, come verrà discusso nella Sezione 1.4.9, i risultati occupazionali dei beneficiari a GOL variano notevolmente tra le regioni. Secondo gli scenari illustrati in Figura 1.7, la quota dei pagamenti outcome-based arriva fino al 46% dei pagamenti totali per beneficiario (per il Percorso 2 nella Provincia autonoma di Bolzano) e scende fino al 6% (per il Percorso 4 in Campania). Questa variazione nei risultati di base può portare a differenze significative negli incentivi per i provider. Ad esempio, i rappresentanti della Toscana, che ha registrato un tasso di inserimento lavorativo dei provider GOL superiore alla media nazionale, hanno osservato che, a causa della componente basata sui risultati del modello di pagamento, anche quando i provider utilizzano il numero massimo di ore di servizio a processo, a volte erogano ore aggiuntive senza remunerazione al fine di raggiungere il risultato.
Sebbene l’UCS sia definita a livello nazionale, esistono eccezioni regionali al modello di pagamento. Ad esempio, in Campania il servizio di accompagnamento al lavoro prevede un pagamento outcome-based; i servizi sono ammissibili al pagamento se portano al completamento di un rapporto di lavoro nelle forme contrattuali previste dal bando pubblico. In Sardegna, il modello di pagamento per l’accompagnamento al lavoro era inizialmente destinato ad essere anch’esso outcome-based, ma l’aggiornamento del 2023 lo ha modificato in modo da renderlo a processo.
Quota dei pagamenti outcome-based nei percorsi GOL utilizzando diverse ipotesi sui risultati occupazionali
GOL: Garanzia Occupabilità dei Lavoratori.
Nota: il Grafico A illustra il pagamento massimo teorico outcome-based previsto per i tre principali tipi di contratto per i quali tali pagamenti differiscono, nell’ipotesi che tutti i beneficiari trovino un’occupazione. Il Grafico B mostra le quote medie dei pagamenti outcome-based, tenendo conto dei risultati storici nei diversi percorsi e nelle diverse regioni, sulla base di una serie di ipotesi semplificative. Tra queste, si ipotizza che le percentuali di individui che trovano un’occupazione nei diversi tipi di contratto, così come le quote dei beneficiari, siano uniformi su tutto il territorio italiano. Tutti gli scenari ipotizzano che i beneficiari di GOL usufruiscano dei seguenti servizi: Orientamento di base/Sottoscrizione del PSP e Accompagnamento al lavoro. Si ipotizza inoltre che i beneficiari dei Percorsi 3 e 4 seguano un Orientamento specialistico. In tutti i casi, si ipotizza che i beneficiari ricevano il numero massimo di ore previsto per il servizio nel percorso in questione.
Fonte: elaborazioni OCSE basate sul modello di determinazione dei prezzi di GOL e sui risultati storici riportati in Figura 1.10 e Figura 1.11.
A differenza dei servizi per l'impiego, il modello di pagamento per la formazione non prevede pagamenti outcome-based nella maggior parte delle regioni. Per la formazione, i livelli di pagamento UCS nazionali dipendono dal numero di anni di esperienza didattica del consulente di formazione. I livelli di pagamento si distinguono in tre fasce (A, B e C), che vengono applicate a seconda dell'esperienza e delle qualifiche dei provider di formazione (Tabella 1.1). I corsi di formazione richiedono generalmente un numero minimo di beneficiari affinché la formazione possa essere svolta; inoltre, il pagamento è spesso subordinato a un livello minimo di partecipazione da parte dei beneficiari (di norma, almeno il 70% di partecipazione).
Le regioni possono definire i propri livelli di compenso per i corsi di formazione basandosi sull’UCS nazionale, sull’UCS approvata a livello europeo o su un’UCS adottata a livello regionale. All’interno di una regione, di norma, tutti i tipi di interventi formativi sono soggetti alla stessa struttura UCS; l’unico elemento che differisce è il numero massimo di ore consentite per ciascun corso.
Le implementazioni regionali del modello di pagamento per la formazione possono variare in altri aspetti oltre agli importi dell’UCS. Ad esempio, il PAR della Lombardia indica l’intenzione di incentivare finanziariamente gli enti di formazione a offrire corsi duali che includano un’esperienza lavorativa oltre alla formazione. I provider riceverebbero un finanziamento aggiuntivo se riuscissero a garantire tirocini pratici, anche se questi non fanno ufficialmente parte della qualifica. Nel Lazio, i provider vengono solitamente pagati per intero dopo aver completato le attività di formazione. Tuttavia, per i corsi di oltre 100 ore, possono richiedere un anticipo del 70%. L'anticipo si basa sulla durata del corso, sul numero di beneficiari e sul costo standard applicabile. Il pagamento finale viene effettuato al termine del corso.
Nota: le UCS sono tariffe standard predeterminate applicate per unità di attività (ad esempio, per ora di formazione, beneficiario o servizio erogato) principalmente nei programmi finanziati dal FSE e dal PNRR per finanziare e rimborsare i progetti sulla base dei risultati piuttosto che dei costi effettivamente sostenuti.
Fonte: ANPAL (2022[20]).
1.4.7. Erogazione dei servizi e requisiti
I servizi previsti dal programma GOL hanno requisiti standardizzati a livello nazionale, determinati dai LEP. I LEP definiscono l’insieme minimo di servizi e standard che tutte le regioni devono garantire per assicurare un accesso equo alle ALMP in tutto il paese. Questi servizi coprono l’intero ciclo di vita del sostegno al mercato del lavoro, dalla valutazione delle competenze e dall’orientamento all’inserimento lavorativo, alla facilitazione dei tirocini e all’assistenza al lavoro autonomo. Mentre le UCS sono standardizzate per tutti i servizi, il numero massimo di ore per ciascun servizio varia a seconda del percorso, con i beneficiari dei Percorsi 3 (Riqualificazione) e 4 (Lavoro e inclusione) che necessitano di maggiore sostegno (Figura 1.8).
GOL consente modalità di erogazione miste e si basa sui programmi precedenti per sfruttare i più recenti progressi tecnologici al fine di snellire l’erogazione. L’erogazione può avvenire di persona o a distanza e la maggior parte dei servizi può essere erogata sia individualmente che in gruppo, a seconda della natura dell’attività. Nel quadro del programma GOL viene erogato un numero maggiore di servizi a distanza/in formato digitale rispetto al precedente programma Garanzia giovani. Ad esempio, in Umbria fino al 50% del numero totale di ore di servizio può essere erogato a distanza per i servizi di orientamento e di sostegno alla ricerca di lavoro, e fino al 100% per la formazione al lavoro autonomo. In Liguria, tutti i servizi, compresa la formazione, possono essere svolti a distanza. Per affrontare il divario digitale, la Regione Toscana ha nominato 40 facilitatori digitali, disponibili per telefono o di persona, per assistere i beneficiari nell’accesso al Portale Toscana Lavoro, nella programmazione di appuntamenti con il CPI, nella partecipazione a colloqui online e nella sottoscrizione digitale del Patto di Servizio.
Nota: Percorso 1 (Reinserimento lavorativo), Percorso 2 (Aggiornamento), Percorso 3 (Riqualificazione), Percorso 4 (Lavoro e inclusione).
Fonte: ANPAL (2022[20]), Deliberazione del Commissario straordinario n. 6 del 16 maggio 2022.
Sebbene il numero di ore di servizio richiesto per ciascun percorso sia definito a livello nazionale, l’intensità dell’erogazione può variare da una regione all’altra, il che significa che la durata del collocamento dei beneficiari presso i provider di servizi può variare. In Emilia-Romagna, la durata dei percorsi è stata standardizzata a 12 mesi, a partire dalla sottoscrizione iniziale del Patto di Servizio. Tuttavia, la durata di 12 mesi può essere prorogata nel caso in cui un corso o un tirocinio venga completato oltre la data di scadenza. In Liguria e Umbria, i beneficiari dei Percorsi 1 e 2 vengono inseriti presso i provider di servizi GOL per un massimo di 6 mesi4 , mentre i beneficiari dei Percorsi 3 e 4 per un massimo di 12 mesi. Nel Lazio, i beneficiari dei Percorsi 3, 4 e 5 possono rimanere presso un provider di servizi per un massimo di 18 mesi. Sia in Emilia-Romagna che in Liguria, i beneficiari possono ripetere il percorso GOL se rimangono disoccupati.
Per garantire un sostegno completo e olistico ai beneficiari, in particolare a quelli con esigenze complesse, molte regioni integrano il sostegno a GOL con risorse aggiuntive, spesso collaborando con organizzazioni del terzo settore. Ciò vale in particolare per l’erogazione di servizi ai beneficiari dei Percorso 4 (Lavoro e inclusione). Questo percorso è progettato per individui con esigenze complesse e le regioni spesso integrano i servizi standard del mercato del lavoro con interventi che coinvolgono organizzazioni del terzo settore e servizi sociali comunali. Per riflettere meglio i diversi gradi di vulnerabilità tra i beneficiari dei Percorso 4, la Valle d’Aosta ha suddiviso il Percorso 4 in due sottopercorsi denominati “Lavoro” e “Inclusione”, consentendo interventi più mirati. La stragrande maggioranza (87%) dei beneficiari rientra nel “Percorso Inclusione” e beneficia di ore di consulenza aggiuntive finanziate con risorse regionali. La Valle d’Aosta offre inoltre una misura di attivazione aggiuntiva per i giovani NEET con vulnerabilità multiple, con l’obiettivo di evitare che i giovani rimangano in lunghe fasi di inattività. L’Emilia-Romagna si basa su piani di inclusione lavorativa preesistenti e sulla Legge Regionale 14/2015 per i beneficiari dei Percorso 4, garantendo l’integrazione tra servizi occupazionali, sociali e sanitari. I percorsi di inclusione attiva personalizzati sono sostenuti dal Fondo Regionale per l’Occupazione delle Persone con Disabilità.
I tirocini sono una forma comune di sostegno aggiuntivo offerto ai gruppi vulnerabili che costituiscono i beneficiari dei Percorso 4. La Sicilia adotta un modello globale per i beneficiari dei Percorso 4, che combina tirocini di inclusione sociale, tutoraggio personalizzato e collaborazione strutturata con il terzo settore. I tirocini di inclusione sociale forniscono un percorso strutturato di orientamento, formazione e (re)inserimento lavorativo per migliorare l’inclusione sociale, l’autonomia e la riabilitazione. Hanno una struttura dei costi basata sui risultati di 500 EUR per ogni inserimento, oltre a un'indennità mensile di 500 EUR per un massimo di 6 mesi. I tutor personalizzati, formati in materia di inclusione sociale e lavorativa, forniscono tra le 4 e le 20 ore al mese di sostegno individuale. Le cooperative sociali offrono tirocini attraverso tirocini extracurriculari e iniziative di esperienza lavorativa preparatoria. Il Piemonte offre anche tirocini di inclusione sociale e ha istituito uno sportello di progettazione che riunisce professionisti dei servizi sociali e dell’occupazione per elaborare congiuntamente piani di sostegno integrati. La Calabria ha introdotto tirocini extracurriculari simili nell’aprile 2024. L’Abruzzo consente la transizione dei tirocini extracurriculari verso l’occupazione a condizioni specifiche e offre sostegno alla creazione di imprese attraverso il FSE+ e i fondi nazionali. Il Veneto fornisce un sostegno mirato al lavoro autonomo nell’ambito del Percorso 4.
Diverse regioni hanno introdotto misure di formazione specifiche per allineare meglio i servizi alle esigenze dei beneficiari e alla domanda del mercato del lavoro. La Toscana si concentra sulla riduzione dei tassi di abbandono minimizzando il numero di ore in aula, ampliando la formazione online e incorporando tirocini. Dal 2025, l’avvio di percorsi di formazione o apprendistato è obbligatorio per tutti i beneficiari. Per facilitare la partecipazione, la Toscana eroga anche voucher di mobilità per chi deve spostarsi e voucher per gli assistenti familiari per aiutarli a conciliare la partecipazione alla formazione con le responsabilità di assistenza. Inoltre, i beneficiari dei Percorsi 2 e 3 possono usufruire di voucher Just in Time per seguire una formazione su misura che risponda direttamente alle esigenze immediate dei datori di lavoro, con un importo massimo di 6 000 EUR per voucher. Anche l’Umbria promuove la formazione e i tirocini orientati alla domanda, con incentivi outcome-based per i provider. Per i beneficiari disoccupati, ciò include tirocini extracurriculari a sostegno dell’ingresso nel mercato del lavoro. Per i lavoratori occupati, i contratti a breve termine consentono l’acquisizione di competenze specifiche di settore, con opzioni di cofinanziamento tramite fondi di formazione interprofessionale. Alcuni territori, come la Provincia autonoma di Bolzano e la Campania, hanno introdotto corsi di formazione in settori ad alta domanda, quali il turismo, l’informatica, l’edilizia e la sanità.
1.4.8. Gestire della cooperazione pubblico-privato
Uno degli obiettivi chiave del programma GOL è rafforzare la collaborazione tra provider pubblici e privati. Una collaborazione efficace è essenziale per espandere i servizi, garantire una maggiore scelta ai beneficiari e migliorare la qualità del sostegno. Ciò può essere facilitato attraverso lo sviluppo di un sistema integrato che promuova standard comuni, riduca la frammentazione tra i provider e sostenga un monitoraggio regolare.
In questo contesto, lo sviluppo della piattaforma SIISL è stato particolarmente importante per facilitare la cooperazione tra i CPI, i provider privati accreditati e i servizi sociali. La piattaforma funge da hub digitale centrale, integrando i servizi dei sistemi di occupazione e di welfare. I beneficiari delle prestazioni registrati presso l’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS) vengono automaticamente inseriti nella SIISL e a ciascuno viene assegnato un CPI che ne segue il percorso. Da dicembre 2024, la piattaforma è aperta a tutti gli italiani e ai cittadini stranieri in possesso di un codice fiscale italiano o di altre credenziali digitali valide. Alla fine del 2024 erano registrati oltre 2,28 milioni di utenti, con un numero destinato ad aumentare man mano che gruppi target più ampi vengono automaticamente iscritti.5 SIISL supporta i beneficiari nella creazione dei loro CV e fornisce orientamento professionale personalizzato attraverso strumenti basati sull'intelligenza artificiale, mettendo al contempo a disposizione informazioni su offerte di lavoro e opportunità di formazione.
Lo sviluppo di dashboard di performance in tempo reale con dati sul numero di beneficiari, la loro distribuzione geografica e i profili professionali consente ai provider di avere una visione molto più chiara della domanda prevista per gestire le loro esigenze quotidiane in termini di risorse. I dati del SIISL rivelano squilibri geografici tra i luoghi in cui viene erogata la formazione e quelli in cui si concentrano le offerte di lavoro, in particolare tra il sud e il nord dell’Italia. Sono evidenti anche squilibri occupazionali tra l’offerta di persone in cerca di lavoro e la domanda dei datori di lavoro, con settori come la logistica che segnalano persistenti carenze di manodopera. Una volta integrate con il SIISL, le regioni potranno accedere ai dati sui posti vacanti disponibili e sulle opportunità di formazione all’interno e al di fuori della propria regione.
Le regioni stanno inoltre compiendo progressi nell’utilizzo di sistemi digitali per convalidare le credenziali dei provider, snellendo l’amministrazione e aumentando l’efficienza. Nell’ambito del programma Garanzia giovani in Lombardia, i servizi per l’impiego erogati da provider privati accreditati sono stati convalidati digitalmente utilizzando AppFirmaLOM, un’applicazione che opera attraverso il Sistema Pubblico di Identità Digitale (SPID) italiano. Ciò ha eliminato le pratiche cartacee rendendo i processi completamente digitali, snellendo le procedure di rendicontazione e supervisione e riducendo gli oneri amministrativi, migliorando l’efficienza e accelerando i pagamenti ai provider di servizi. Inoltre, la Lombardia sta cercando di passare all’autoprofilazione degli utenti, in cui questi ultimi possono registrarsi sul portale con il supporto di chatbot.
GOL viene monitorato anche a livello macro-strategico, parallelamente al monitoraggio operativo di livello inferiore svolto dalle regioni e dai loro partner operativi che gestiscono i beneficiari dei programmi. A livello nazionale, il monitoraggio di GOL è gestito principalmente a livello centrale dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali. I dati amministrativi provengono dal SAP del beneficiario, un fascicolo digitale che tiene traccia della sua storia lavorativa, dello stato delle prestazioni, della frequenza ai corsi di formazione e del percorso di inserimento. Sebbene i registri SAP siano archiviati e gestiti a livello regionale, alcuni dati selezionati vengono trasmessi al livello centrale per la rendicontazione e l’analisi. I provider sono tenuti a inserire i dati relativi ai progressi fisici, procedurali e finanziari nel sistema informativo nazionale ReGiS a supporto della gestione, del monitoraggio, della rendicontazione e dello scambio di dati degli interventi del PNRR. Sebbene i risultati dei servizi siano tecnicamente registrati in tempo reale, in pratica il Ministero riceve informazioni sui risultati dei corsi solo al termine dell’intervento, causando ritardi nel monitoraggio.
Oltre al monitoraggio di routine delle performance, sia il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali che le singole regioni si avvalgono di partner esperti per valutazioni più complesse o consulenze metodologiche. A livello nazionale, i progetti sono spesso affidati all’Istituto Nazionale per l’Analisi delle Politiche Pubbliche (INAPP), che supporta anche le Valutazioni d’impatto controfattuale (CIE). Anche le regioni svolgono attività di monitoraggio e valutazione nell’ambito delle loro capacità istituzionali. In Lombardia e in Valle d’Aosta sono stati istituiti comitati incaricati di esaminare i risultati del monitoraggio, assicurando che gli interventi siano in linea con gli obiettivi politici regionali e modificando di conseguenza la progettazione del programma. Ad esempio, a seguito di consultazioni con i partner privati e dopo aver ricevuto il loro feedback, il comitato in Valle d’Aosta ha deciso di consentire l’esternalizzazione del Percorso 1, che in precedenza era gestito internamente dai CPI. Inoltre, un team di valutazione esterno, guidato da un professore universitario, conduce revisioni qualitative annuali per valutare l’efficacia e fornire indicazioni per miglioramenti futuri. In Emilia-Romagna e Liguria, sul sito web regionale vengono pubblicati rapporti mensili di monitoraggio sull’attuazione dei servizi.
Nonostante i progressi nell’uso dei dati e la capacità dei provider di utilizzare dashboard per gestire le performance, permangono significative opportunità per sviluppare meglio la condivisione delle informazioni al fine di migliorare la conoscenza operativa e l’erogazione dei servizi. Nella maggior parte delle regioni, i provider privati hanno accesso solo a una parte delle informazioni rilevanti detenute dai CPI, il che significa che devono raccogliere autonomamente le informazioni di base sui propri beneficiari. Un'eccezione degna di nota è l'Emilia-Romagna, dove i provider accreditati possono accedere ai dati rilevanti dei propri beneficiari attraverso il Sistema Informativo Lavoro dell'Emilia-Romagna (SILER) una volta selezionati. In precedenza, alcuni dati chiave, come le date di inizio della formazione o il numero di ore frequentate, erano disponibili solo in una piattaforma separata, il Sistema Informativo Formazione dell’Emilia-Romagna (SIFER). Questa inefficienza ha spinto la regione a combinare i suoi due sistemi informatici in un sistema integrato per snellire i servizi per l'impiego e l'erogazione della formazione.
Il monitoraggio delle performance dei provider privati rimane limitato, in assenza di un quadro di valutazione completo attualmente in vigore. Di conseguenza, pochissime regioni utilizzano il proprio sistema di monitoraggio per orientare i modelli occupazionali o per allocare i fondi. È riconosciuta la necessità che le Valutazione dell'impatto controfattuale (CIE) valutino l’efficacia dell’erogazione dei servizi privati e confrontino i risultati tra i diversi provider e percorsi.
1.4.9. Partecipazione e risultati
L'implementazione di GOL ha raggiunto più di 3 milioni di persone tra la sua introduzione nel 2021 e l'inizio del 2025 (Linfante et al., 2025[12]), il che rappresenta un notevole successo rispetto alla precedente iniziativa dei servizi per l'occupazione promossa dal governo centrale, l’AdR. Le persone raggiunte da GOL avevano compilato una DID al lavoro e alle misure attive di politica occupazionale, si erano recate presso i Servizi per l’impiego, erano state sottoposte a una valutazione quantitativa e qualitativa e avevano sottoscritto un PSP, che le assegnava a uno dei cinque percorsi del programma GOL. Tuttavia, solo il 61,8% di questi beneficiari di GOL aveva avviato o completato almeno un servizio per l’occupazione, tra cui l’orientamento specialistico, l’accompagnamento al lavoro, l’attivazione di tirocini e il servizio per il lavoro autonomo. Questo tasso di adesione potrebbe riflettere la capacità inizialmente limitata dei servizi per l’occupazione di coinvolgere i beneficiari delle attività pianificate, con conseguenti lunghi tempi di attesa tra l’ammissione e l’effettivo avvio dei percorsi previsti. Un'altra spiegazione potrebbe essere che alcuni beneficiari si assicurano un impiego in modo relativamente rapido per conto proprio prima di partecipare ai servizi di inserimento.
La partecipazione al programma GOL è stata inizialmente ostacolata dai lunghi tempi di attuazione dei programmi nelle diverse regioni. Ciò era attribuibile a una serie di fattori legati alle complessità connesse alla definizione dei dettagli del programma, con il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali che emanava le linee guida, le regioni che adottavano le proprie procedure specifiche per le quali il proprio personale aveva bisogno di tempo per adattarsi, e i provider che richiedevano tempo aggiuntivo per avviare le proprie attività e ottenere l’accreditamento.
Nel corso del programma GOL, queste sfide iniziali sono state progressivamente superate. Un indicatore importante di ciò riguarda l’efficienza del servizio: il tempo medio che intercorre tra l’ammissione di una persona in cerca di lavoro e l’avvio di una misura di politica attiva. Questo tempo è diminuito significativamente da 126 giorni nel terzo trimestre del 2022 a soli 8 giorni nel quarto trimestre del 2024. Questo progresso si riflette anche nella quota crescente di beneficiari che hanno avviato almeno una misura di politica attiva, passata dal 48,2% al 71,8% nello stesso periodo. Nonostante l’aumento complessivo dell’efficienza e la riduzione dei tempi di attesa, le disparità regionali rimangono significative. L'adesione dei beneficiari supera il 90% in territori come la Provincia autonoma di Bolzano, Friuli-Venezia Giulia, la Provincia autonoma di Trento e Veneto, mentre rimane al di sotto del 30% in Basilicata, Molise e Sicilia (Figura 1.9).
Percentuale di beneficiari del programma GOL iscritti con almeno un servizio attivato
GOL: Garanzia Occupabilità dei Lavoratori.
Nota: i dati riguardano i beneficiari del programma GOL dal lancio del programma nel novembre 2021 fino alla fine di gennaio 2025.
Fonte: elaborazioni OCSE basate su Linfante et al. (2025[12]), Attuazione del Programma GOL: garanzia di occupabilità dei lavoratori, Nota di monitoraggio (dati al 31/10/2025).
Al 31 gennaio 2025, un totale di 1 175 463 beneficiari del programma GOL erano occupati, rappresentando il 35,8% delle persone iscritte al programma. Tra gli occupati, la maggioranza aveva trovato un impiego dopo l’adesione al programma GOL, rappresentando il 31,8% di tutti i beneficiari. Si può ritenere che queste persone abbiano trovato un nuovo posto di lavoro direttamente a seguito della partecipazione ai servizi GOL. Il restante 4,1% era già occupato prima dell'iscrizione al programma, il che suggerisce che queste persone potrebbero aver aderito al GOL per altre esigenze di sostegno, quali l'aggiornamento professionale, la formazione o il riorientamento.6
Le cifre sopra riportate forniscono solo un'istantanea della percentuale di beneficiari del programma GOL occupati in un determinato momento. Non tengono conto del fatto che le coorti successive di beneficiari potrebbero non aver avuto ancora tempo sufficiente per trovare un impiego o che le coorti precedenti potrebbero aver registrato più ingressi e uscite dal mondo del lavoro a seguito della loro partecipazione a GOL. Un'analisi più granulare, ad esempio, che esamini i risultati occupazionali a tre, sei o dodici mesi dalla partecipazione, offrirebbe una visione più approfondita dell'efficacia del programma nel sostenere l'occupazione sostenibile.
Le disparità regionali nei risultati occupazionali tra i beneficiari (Figura 1.10) riflettono non solo l’efficacia complessiva di GOL nel facilitare i collocamenti lavorativi, ma anche le differenze nelle condizioni del mercato del lavoro locale, le caratteristiche dei gruppi target raggiunti e la tempistica di attuazione del programma nelle diverse regioni. Le percentuali più basse di beneficiari che trovano un impiego dopo GOL si osservano nelle regioni meridionali della Campania (24%), della Basilicata (24,4%) e della Sicilia (25,6%). Al contrario, molte regioni dell’Italia centrale e settentrionale registrano risultati occupazionali post-programma più positivi, con il 35% o più dei beneficiari che trovano un impiego. La percentuale più alta è stata registrata nella Provincia Autonoma di Bolzano con il 45,5%.
Percentuale di beneficiari che hanno trovato lavoro dopo la partecipazione a GOL rispetto ai tassi di occupazione regionali
GOL: Garanzia Occupabilità dei Lavoratori.
Nota: occupazione dei beneficiari di GOL: i dati riguardano i beneficiari di GOL dal lancio del programma fino alla fine di gennaio 2025. La percentuale di beneficiari che hanno trovato un impiego è calcolata dividendo il numero di beneficiari che erano occupati alla fine di gennaio 2025 per il numero totale di beneficiari raggiunti da GOL. La definizione di "occupato" esclude le persone che erano occupate prima di entrare nel programma GOL, i beneficiari del Percorso 5 (Ricollocamento collettivo) e i lavoratori autonomi. Occupazione regionale: i tassi di occupazione sono definiti come il numero di persone occupate in età lavorativa rispetto alla popolazione in età lavorativa (15‑64 anni).
Fonte: (Linfante et al., 2025[12]), Occupazione dei beneficiari di GOL; (OECD, 2024[21]), Job Creation and Local Economic Development 2024 – Country Notes: Italy, Figura 1.
I risultati occupazionali variano anche in base al percorso assegnato ai beneficiari, in linea con la loro distanza stimata dal mercato del lavoro (Figura 1.11). Come previsto, i beneficiari del Percorso 1, quelli considerati più vicini all’occupazione, registrano il tasso più elevato di nuovi inserimenti lavorativi, pari al 39,9%. Invece, i beneficiari dei Percorsi 3 e 4, che in genere devono affrontare ostacoli più consistenti all’occupazione, mostrano tassi di inserimento lavorativo significativamente più bassi, rispettivamente del 15,7% e del 14,4%.
Per quanto riguarda la tipologia contrattuale, poco meno della metà dei beneficiari occupati ha un contratto a tempo determinato (44,2%), mentre una percentuale simile (45,5%) è impiegata con forme contrattuali più stabili: il 37,9% con contratti a tempo indeterminato e il 7,6% tramite apprendistato. Il restante 10,2% degli occupati era impiegato nel lavoro domestico e in altre forme contrattuali. La quota di contratti a tempo determinato e a tempo indeterminato tra tutti i beneficiari occupati è relativamente costante in tutti i percorsi, il che suggerisce pari opportunità per tutti i gruppi target di accedere a posti di lavoro di qualità. Gli apprendistati sono leggermente più comuni tra i beneficiari dei Percorsi 2 e 3 che seguono percorsi di aggiornamento e riqualificazione professionale, mentre il lavoro domestico è particolarmente diffuso nel Percorso 4, che si rivolge a persone che devono affrontare maggiori ostacoli nel mercato del lavoro.
Percentuale di beneficiari che hanno trovato un impiego dopo aver partecipato a GOL per percorso e tipo di contratto
GOL: Garanzia Occupabilità dei Lavoratori.
Nota: i dati riguardano i beneficiari di GOL dal lancio del programma fino alla fine di gennaio 2025. La percentuale di beneficiari che hanno trovato un impiego è calcolata dividendo il numero di beneficiari che erano occupati alla fine di gennaio 2025 per il numero totale di beneficiari raggiunti da GOL. La definizione di “occupato” esclude le persone che erano occupate prima di entrare nel programma GOL, i beneficiari del Percorso 5 (Ricollocazione collettiva) e i lavoratori autonomi. La distribuzione per tipo di contratto è calcolata moltiplicando la percentuale di tutti i beneficiari occupati (compresi quelli che erano occupati prima di entrare in GOL) con un determinato tipo di contratto per la percentuale di beneficiari che hanno trovato un impiego dopo la partecipazione a GOL.
Fonte: elaborazioni OCSE basate su Linfante et al. (2025[12]), Attuazione del Programma GOL: garanzia di occupabilità dei lavoratori, Nota di monitoraggio (dati al 31/10/2025).
Le CIE del programma GOL non sono ancora state pubblicate, sebbene diverse siano attualmente in corso. Tali valutazioni sono state commissionate sia dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, sia dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, nonché dalle autorità regionali. Sono condotte sia dal governo centrale (nel caso del Ministero dell’Economia e delle Finanze e dell’INAPP) sia da ricercatori esterni. I dati utilizzati in queste valutazioni variano; alcune analisi utilizzano dati disponibili a livello centrale, accessibili tramite infrastrutture per l’accesso sicuro ai dati gestite dall’INPS, mentre altri dati sono specifici per regione.
Riferimenti
[15] Agneni, L., G. Linfante and C. Micheletta (2022), L’Assessment dei beneficiari GOL: Indicazioni operative per la profilazione qualitativa, ANPAL.
[20] ANPAL (2022), Deliberazione del Commissario straordinario n. 6 del 16 maggio 2022, https://storicoanpal.politicheattive.lavoro.gov.it/programma-gol.html.
[8] ANPAL (2018), Rapporto di valutazione della sperimentazione dell’Assegno di Ricollocazione, ANPAL, https://oa.inapp.gov.it/items/b9214763-efaa-42ee-84ba-7b5ac0d16f3c/full (accessed on 29 July 2025).
[16] Ceccarelli, S., D. Rombolà and M. Guadalupi (2022), La Gestione del Colloquio di Orientamento di Base Proposta Metodologica per l’utilizzo della Traccia di Profilazione Qualitativa nell’Assessment di GOL, ANPAL Servizi.
[10] Eleveld, A. et al. (2022), “Implementation of the European Youth Guarantee and the Right to Work: A Comparative Analysis of Traineeship Programmes Under the EU Active Labour Market Policy”, International Journal of Comparative Labour Law and Industrial Relations, Vol. 38/Issue 3, pp. 269-298, https://doi.org/10.54648/ijcl2022013.
[4] European Commission (2023), Benchlearning Initiative External Assessment Summary Report 3rd cycle – Italy, Publications Office of the European Union, Luxembourg, https://www.anpal.gov.it/documents/552016/586504/3rd+cycle+Assessment_Italy_Report_final_rev.pdf/24994ea0-e471-99ad-4c9f-35bf167328a4?t=1683793965326 (accessed on 20 August 2025).
[17] Forma.Temp (2025), Forma.temp - Il soggetto attuatore [Forma.temp - the implementing entity], https://www.formatemp.it/soggetto-attuatore/ (accessed on 27 August 2025).
[2] Hansen and Andrej Christian Lindholst, M. (ed.) (2016), “A case of employment services in Italy”, International Journal of Public Sector Management, Vol. 29/5, pp. 409-425, https://doi.org/10.1108/ijpsm-02-2016-0031.
[6] Langenbucher, K. and M. Vodopivec (2022), “Paying for results: Contracting out employment services through outcome-based payment schemes in OECD countries”, OECD Social, Employment and Migration Working Papers, No. 267, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/c6392a59-en.
[12] Linfante, G. et al. (2025), Attuazione del programma gol garanzia di occupabilità dei lavoratori Nota di monitoraggio (dati al 31/01/2025), INAPP, https://oa.inapp.gov.it/server/api/core/bitstreams/db306308-5db0-4f01-a94f-608418f20ffc/content.
[13] Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali (2025), Manuale operativo per i soggetti attuatori M5C1 Riforma 1.1 “ALMPs e formazione professionale”.
[14] Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali (2021), Interministerial Decree No.9 of 11/11/2021, https://www.lavoro.gov.it/documenti-e-norme/normative/Documents/2021/DI-n-9-del-11-11-2021-adozione-Programma-Naz-GOL.
[18] Ministry of Labour and Social Policies (2018), Ministerial Decree of 2018 ‘Criteria for the definition of accreditation systems for employment services’ as well as regional regulations’, https://www.lavoro.gov.it/documenti-e-norme/normative/Documents/2018/DM-11-gennaio-2018.pdf.
[11] OECD (2025), Labour force (indicator), https://www.oecd.org/en/data/indicators/labour-force.html (accessed on 29 August 2025).
[21] OECD (2024), Job Creation and Local Economic Development 2024 - Country Notes: Italy, OECD Publishing, Paris, https://www.oecd.org/en/publications/job-creation-and-local-economic-development-2024-country-notes_ad2806c1-en/italy_9a583862-en.html#section-d1e33.
[1] OECD (2019), Strengthening Active Labour Market Policies in Italy, Connecting People with Jobs, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/160a3c28-en.
[7] Pastore, F. (2020), “The quasi-market of employment services in Italy”, Journal of Policy Modeling, Vol. 42/6, pp. 1248-1269, https://doi.org/10.1016/j.jpolmod.2019.06.008.
[5] Scarano, G. (2023), “Outcome-based contracting and gaming practices in marketised public employment services. Dilemmas from the Italian case”, Journal of Social Policy, Vol. 54/1, pp. 160-178, https://doi.org/10.1017/s0047279422001003.
[3] Trivellato, B. and M. Martini (2015), “Functional Reforms in Italian Employment Policies: Institutional Impact at the Macro and Micro Level”, International Journal of Public Administration, Vol. 38/6, pp. 422-432, https://doi.org/10.1080/01900692.2014.944985.
[19] Veneto Lavoro (2022), Rating Enti Assegno per il lavoro [Rating Work Allowance], https://www.regione.veneto.it/web/lavoro/rating-enti-assegno-per-il-lavoro.
[9] Zanella, G. and R. Salomone (2025), “Incentive-based active labor market programs: Insights from policy experimentation in Italy”, Labour Economics, Vol. 93, p. 102687, https://doi.org/10.1016/j.labeco.2025.102687.
← 1. https://www.lavoro.gov.it/stampa-e-media/comunicati/pagine/politiche-attive-nasce-sviluppo-lavoro-italia-spa.
← 2. La potenza statistica indica la capacità dell'analisi di rilevare una differenza quando questa esiste. Con un campione più ridotto diventa più difficile individuare variazioni nei risultati anche quando queste esistono nella realtà.
← 3. L'ADI e l'SFL sono stati introdotti rispettivamente il 1° settembre 2023 e il 1° gennaio 2024 in sostituzione del precedente Reddito di Cittadinanza, il che può in parte spiegare il numero limitato di beneficiari tra i beneficiari dei Percorsi GOL.
← 4. In Umbria, le linee guida aggiornate per l'attuazione dei Percorsi GOL consentono ai beneficiari dei Percorsi 1 e 2 di ricevere ulteriori ore di "accompagnamento al lavoro" o misure di formazione dopo la fine del periodo iniziale di sei mesi, qualora rimangano ancora disoccupati.
← 6. Queste stime escludono i beneficiari del Percorso 5 (Ricollocazione collettiva) e i lavoratori autonomi.