Paraguay ha alcanzado un crecimiento económico rápido y sólido y ha progresado en una amplia serie de indicadores del desarrollo tras dejar atrás un largo periodo de instabilidad económica y política a principios de los años 2000. En 2014, el país adoptó su primer Plan Nacional de Desarrollo, fijando el rumbo hacia una ambiciosa visión para el futuro del país. Para mantener el ritmo del crecimiento económico y lograr un desarrollo más inclusivo, Paraguay tendrá que superar múltiples obstáculos institucionales, económicos y sociales, que plantean retos a su modelo de desarrollo. Este primer volumen del Estudio Multidimensional de Paraguay analiza el desempeño reciente del país y presenta los principales obstáculos a su desarrollo. Se estudian cinco grandes áreas, que corresponden a las áreas clave de los Objetivos de Desarrollo Sostenible: prosperidad, bienestar de las personas, planeta, paz e instituciones, y alianzas y financiamiento.
Estudio multidimensional de Paraguay
Resumen
Resumen Ejecutivo
Tras dejar atrás un período prolongado de inestabilidad económica y política, Paraguay ha obtenido unos buenos resultados en varias dimensiones de desarrollo desde 2003. La economía ha crecido a una tasa del 4.6% anual en términos reales, la tasa de pobreza ha pasado del 58% al 27% y la creación de empleo ha aumentado a razón de un 2.8% anual, por encima de la tasa de crecimiento de la población en edad de trabajar. El desarrollo del país se ha beneficiado de una coyuntura externa favorable, caracterizada por considerables subidas de los precios de los principales productos agrícolas de exportación y de un fuerte dividendo demográfico. Las reformas estructurales emprendidas desde la transición democrática de 1989 y aceleradas en el período reciente han permitido al país aprovechar las dinámicas favorables de la década de 2000. Para mantener el ritmo de desarrollo y hacerlo más inclusivo, Paraguay deberá abordar una serie de obstáculos institucionales, económicos y sociales que cuestionan su modelo de desarrollo.
Paraguay aprobó en 2014 su primer Plan Nacional de Desarrollo (PND). Elaborado a partir de un amplio proceso de consultas nacionales, el PND se presenta como una agenda ambiciosa para el desarrollo a medio plazo, con el horizonte puesto en 2030, articulada en torno a tres ejes estratégicos: (i) la reducción de la pobreza y el desarrollo social, (ii) el crecimiento económico inclusivo, y (iii) la inserción de Paraguay en el mundo.
El presente informe constituye el primer volumen del Estudio Multidimensional de País (EMDP) dedicado a Paraguay. Su diseño responde al objetivo de apoyar al país en la elaboración de una estrategia que le permita alcanzar sus objetivos de desarrollo. El presente volumen describe las fuerzas que impulsan el desarrollo del país, compara los resultados de su desarrollo con el de otros países tomados como referencia e identifica los principales obstáculos que dificultan el avance duradero del crecimiento nacional y el bienestar de sus ciudadanos.
El crecimiento económico del país es uno de los más elevados de América Latina, pero también presenta gran volatilidad, debido sobre todo al peso que la agricultura tiene en la economía y a la concentración de sus exportaciones en productos agrícolas primarios y sus derivados. A pesar de esta volatilidad, el régimen de objetivos directos de inflación ha conseguido atenuar la inestabilidad de los precios, y el marco fiscal del país exhibe solidez, con unos niveles de deuda reducidos y uno de los déficits públicos más bajos de América Latina. En la década pasada la productividad creció de manera constante, pese a que los niveles de inversión fueron inferiores –en torno a 4 puntos porcentuales de PIB menos– a los de la región y la OCDE. La transformación estructural está avanzando, con una reducción del empleo agrícola de diez puntos porcentuales en los últimos diez años. Sin embargo, dado que el empleo está desplazándose en parte a actividades de baja productividad del sector servicios, la redistribución de la fuerza de trabajo está contribuyendo al crecimiento menos de lo que habría sucedido en otro caso.
El nivel de vida ha mejorado, pero la desigualdad sigue planteando un gran reto. El crecimiento económico y la estabilización macroeconómica han coadyuvado a elevar el nivel de vida de los paraguayos y a reducir la tasa de pobreza del 45% en 2007 al 27% en 2015. Asimismo, la sólida creación de empleo ha contribuido a mejorar los ingresos. La ampliación de la atención sanitaria gratuita ha ayudado a mejorar el acceso a sus servicios. La desigualdad de ingresos es una de las más altas dentro del grupo de referencia y persisten acusadas diferencias en dimensiones no monetarias, como el acceso a seguros sociales, el agua o servicios de saneamiento, especialmente entre las áreas urbanas y rurales. La vulnerabilidad también supone un factor de desigualdad: la percepción de inseguridad es relativamente alta en el país y los homicidios se concentran en unos pocos departamentos, fundamentalmente en torno a las zonas fronterizas.
La expansión económica actual ha intensificado la presión sobre el rico patrimonio ambiental del país. Paraguay cuenta con uno de los mix energéticos más limpios de la región, lo que le ha permitido mantener una baja intensidad en emisiones de dióxido de carbono y gestionar bien la contaminación atmosférica, y puede presumir de unos ecosistemas diversos y abundantes recursos para la producción primaria. Sin embargo, la deforestación es uno de sus problemas ambientales más acuciantes, debido al aumento del uso del suelo con fines agrícolas y ganaderos.
Las instituciones de gobernanza están aún atravesando por profundas transformaciones y habrá de insistirse en su reforzamiento si se quiere elevar la confianza y asegurar el Estado de Derecho. La democracia paraguaya todavía se halla en fase de consolidación. La confianza en las principales instituciones es menor que en los países de referencia, especialmente en el caso de la justicia. Tal como reflejan las encuestas, el apoyo de los ciudadanos a la democracia y su satisfacción con ella también son bajos comparados con otros países de América Latina. No obstante, ese apoyo y confianza han aumentado en la década pasada, poniendo así de manifiesto la resiliencia de las instituciones democráticas nacionales en un período salpicado por varios episodios de inestabilidad política. Los elevados niveles de corrupción que se perciben lastran la confianza en las instituciones públicas, limitan las oportunidades empresariales y erosionan el capital social. Aunque está desarrollándose un exhaustivo sistema de integridad centrado en la transparencia, garantizar su eficacia sigue constituyendo un gran reto.
Los flujos de financiamiento del desarrollo son exiguos en Paraguay comparados con los de los países de referencia y la OCDE, pese a las recientes mejoras descritas por los flujos públicos y privados. Dada la prudente orientación presupuestaria del país y su baja dependencia de la deuda pública, el financiamiento público del desarrollo proviene sobre todo del margen de maniobra fiscal del Estado. El gasto público es relativamente bajo y se sitúa en el 25% del PIB, frente al 34% de América Latina y el 45% de los países de la OCDE. Ello es consecuencia de unos bajos ingresos fiscales y de un elevado gasto no discrecional, que representa casi la mitad del gasto público total. La contribución privada al desarrollo, equivalente al 5.5% del PIB, también es relativamente modesta. La inversión extranjera directa (IED) ha aumentado, pero aún es escasa, cifrándose en un 1.16% del PIB.
Habida cuenta del modelo de desarrollo del país, el gobierno paraguayo afronta dos grandes desafíos para hacer realidad su visión: dirigir la economía hacia un crecimiento sostenible a medio plazo y mejorar la capacidad del país para corregir la desigualdad. Un modelo de desarrollo basado en la agricultura complica sumamente ambas tareas. La agricultura mecanizada genera pocos puestos de trabajo y concentra los ingresos. La baja diversificación explica, en parte, el alto grado de informalidad en la economía paraguaya. A su vez, esa informalidad alimenta la desigualdad y merma la capacidad del Estado para incidir en la redistribución de los ingresos y orientar la transformación estructural de la economía.
Para propiciar un crecimiento sostenible a medio plazo el país debe superar los obstáculos que impiden aumentar la inversión y allanar el camino para una mejora de la competitividad. El escaso margen de maniobra fiscal del país limita la inversión pública, al tiempo que también existe potencial sin explotar por el lado de la inversión privada, a la vista de la solidez y rentabilidad que exhibe el sector bancario paraguayo. La inversión en infraestructuras es especialmente necesaria por la geografía del país y podría deparar oportunidades rentables. Dos factores críticos para potenciar la competitividad pasan por mejorar los resultados educativos y reforzar la capacidad del Estado en diferentes ámbitos, como el ordenamiento y la administración del suelo, la integridad, la calidad regulatoria y la protección ambiental.
El país también ha de superar obstáculos para hacer más inclusiva su senda de desarrollo. La diversificación y la mejora de los resultados educativos son necesarias para conseguir una distribución más equitativa de los ingresos. Sin embargo, el poder del Estado para influir en la desigualdad de las condiciones de vida se ve limitado por su escasa capacidad para prestar unos servicios públicos de calidad a todos, y por igual, en todo el territorio nacional, y por el escaso impacto que el sistema fiscal y de transferencias tiene sobre la pobreza y la desigualdad. El predominio de la informalidad y la fragmentación del sistema de protección social restan eficacia a las actuaciones del gobierno en pos de alcanzar unos niveles de vida más igualitarios.
