Estudio de cooperación regulatoria internacional de México

La globalización ha transformado la vida cotidiana de las personas, las empresas y los países de todo el mundo. Las revoluciones tecnológicas de los últimos 30 años y la intensificación de las cadenas globales de producción han aumentado la integración de la economía mundial. Como consecuencia, el acelerado flujo transfronterizo de bienes, servicios, personas y recursos financieros está poniendo a prueba la eficacia y la capacidad de los marcos regulatorios locales. Se hallan sometidas a gran presión tanto la calidad de las nuevas medidas regulatorias como su efectiva puesta en práctica.

La cooperación regulatoria internacional (CRI) representa una valiosa oportunidad para que los países, y en especial los órganos reguladores nacionales, adapten sus regulaciones a las necesidades de rápida evolución de un mundo globalizado. La CRI posibilita que los reguladores contemplen los efectos de sus acciones más allá de las fronteras nacionales, enriquezcan la evidencia para la toma de decisiones, aprendan de la experiencia de sus pares y elaboren estrategias conjuntas para afrontar retos transfronterizos. La CRI cobra especial relevancia para un país de economía abierta como México. Sin embargo, como sucede en todos los países, la globalización aún no ha permeado del todo la labor diaria de los reguladores de México.

En este informe se presenta la primera evaluación realizada por la OCDE del marco normativo y las prácticas de CRI de un país. Se apoya en el marco analítico que desarrolló la Organización después de asumir un principio central sobre cooperación regulatoria internacional contenido en la Recomendación del Consejo sobre Política y Gobernanza Regulatoria de 2012. Dicho marco revela que México destaca por su compromiso con diversos mecanismos de CRI y su uso activo de facto de estos. Con esas acciones, México demuestra su firme determinación de colocarse a la vanguardia de una CRI efectiva. No obstante, esos esfuerzos, si bien importantes y visibles, se han llevado a cabo de manera pragmática y ad hoc, y no como resultado de una estrategia integral. De ahí que aún existan retos para que la CRI beneficie plenamente a la población de México. En el presente informe se identifican áreas de mejora con base en una evaluación minuciosa de los esfuerzos de CRI.

En muchos aspectos de las políticas, prácticas e instituciones nacionales de México resulta palpable su activa labor para adoptar la globalización. Es uno de los pocos países de la OCDE que cuentan con una base jurídica para que los reguladores consideren el entorno internacional. A pesar de ello, en el país, la visión y las políticas de CRI están fragmentadas entre los distintos instrumentos jurídicos y de política pública, por lo que podría haber diferentes requisitos para las diversas herramientas regulatorias. De igual manera, muchas autoridades mexicanas participan en la CRI, bien sea en su puesta en marcha, en la vigilancia de su cumplimiento o ambas actividades.

México ha hecho esfuerzos unilaterales para incluir consideraciones de carácter internacional en su regulación nacional, partiendo de disciplinas de mejora regulatoria. Por ejemplo, ha establecido procedimientos específicos para analizar los efectos comerciales en el proceso de análisis de impacto regulatorio ex ante, los cuales se aplican a todas las medidas regulatorias nuevas. Este proceso de análisis de impacto regulatorio anticipado se emplea para garantizar el envío de notificaciones a la Organización Mundial del Comercio (OMC) y poder recibir así, de parte de actores extranjeros, retroalimentación respecto a proyectos de medidas regulatorias. Aunado a ello, toda la regulación subordinada se acompaña de un resumen en inglés a fin de facilitar que los actores extranjeros la entiendan. Igualmente, México tiene la obligación legal de tomar en cuenta los estándares internacionales en el desarrollo de regulaciones técnicas, a las que denomina Normas Oficiales Mexicanas (NOM).

No obstante, en la práctica, a los reguladores se les dificulta llevar a cabo esas disciplinas unilaterales de CRI. La consideración de instrumentos internacionales dista de ser sistemática en las regulaciones técnicas; tampoco es una obligación legal para las regulaciones no técnicas. Los reguladores se enfrentan a retos metodológicos cuando se trata de calcular los costos del comercio en los análisis de impacto regulatorio. Rara vez se utiliza la evaluación ex post de leyes y reglamentos para analizar los efectos internacionales de una medida regulatoria o para identificar las divergencias respecto de los estándares, normas o mejores prácticas internacionales.

El gobierno mexicano y los órganos reguladores también cooperan ampliamente en temas regulatorios en los niveles bilateral, regional y multilateral. En gran medida, las iniciativas de cooperación de alto nivel se derivan de los estrechos lazos de comercio e inversión que México ha tendido con sus vecinos norteamericanos, Estados Unidos y Canadá. Por ejemplo, México y Estados Unidos concertaron establecer el Consejo de Alto Nivel para la Cooperación Regulatoria donde México celebró diversos acuerdos de reconocimiento mutuo con Canadá y Estados Unidos. En los últimos tiempos, México se ha dado a la tarea de modernizar sus acuerdos comerciales con sus principales socios y ha previsto nuevas disposiciones de CRI en aquellos sectores donde las divergencias regulatorias resulten particularmente onerosas. Los reguladores mexicanos también cooperan de manera bilateral y directa con sus pares extranjeros alrededor del mundo, no sólo en cuestiones de tipo económico. Comparten experiencia e información referentes a enfoques regulatorios, para lo cual firman memorandos de entendimiento (MoU) o se suman a redes más amplias de reguladores. Por último, gracias a su activa participación en diversos organismos multilaterales, México contribuye al diseño y desarrollo de normas y estándares internacionales, asegurándose de que en los escenarios globales se tomen en cuenta su punto de vista y particularidades.

Con todo, la evidencia muestra que la eficacia de los esfuerzos de México en materia de CRI podría fortalecerse. A partir de un análisis de sus políticas, prácticas y logros en materia de CRI, en este informe se identifican tres grandes áreas de mejora. En primer lugar, a fin de consolidar el compromiso político del país y armonizar los incentivos para sustentar una CRI más sistemática, sería recomendable que México diseñara y desarrollara una visión integral y estratégica de este tipo de cooperación, definiendo claramente funciones y responsabilidades. De ese modo se aseguraría que las autoridades que participan en la realización de la CRI trabajen orientadas hacia los mismos objetivos y bajo una coordinación eficaz. En segundo término, convendría que el diseño de tal estrategia contemplara su inclusión en la estrategia de desarrollo nacional más amplia y que no se limitara a reducir los obstáculos comerciales innecesarios. El gobierno mexicano podría entonces aprovechar dicha visión con el propósito de garantizar que todas las partes interesadas pertinentes estén bien informadas sobre la variedad de herramientas de CRI que tienen a su disposición, su aplicabilidad en diversos contextos y los beneficios potenciales de utilizarlas de manera más sistemática. En última instancia, sería adecuado que México procurara una eficaz puesta en marcha de las iniciativas de CRI, al invertir en metodologías y orientación que ayuden a los reguladores a incorporarla en su elaboración de regulaciones, diseño de acuerdos de cooperación con compromisos concretos y un mejor seguimiento.