Aplicación del derecho de la competencia en mercados informales en América Latina y el Caribe

3. Desafíos en la aplicación de la ley para autoridades de competencia en cuanto a mercados informales

Como se señaló en debates anteriores de la OCDE, la relación entre la política de competencia y la informalidad es compleja y va mucho más allá de la visión tradicional según la cual las empresas informales simplemente evaden regulaciones e impuestos. Las empresas informales pueden ejercer una presión competitiva significativa sobre las empresas formales, influir en la estructura de los mercados y afectar las cuotas de mercado, con consecuencias para el control de concentraciones y otras evaluaciones de competencia. En este contexto, las autoridades de competencia corren el riesgo de incurrir en un “punto ciego” si ignoran la actividad económica informal al analizar los mercados. Sin embargo, la aplicación de la ley en relación con empresas informales suele verse dificultada por la falta de datos confiables o de registros legales. Por ello, las autoridades de competencia deben actuar teniendo en cuenta los desafíos específicos asociados con la informalidad, complementando su labor de aplicación con actividades de promoción de la competencia dirigidas a abordar las causas subyacentes de la informalidad, como barreras regulatorias innecesarias, costos excesivos de cumplimiento y requisitos administrativos onerosos (OCDE, 2010[3]).

Esta sección analiza los principales desafíos que enfrentan las autoridades de competencia de ALC al aplicar el derecho de la competencia en casos que involucran mercados informales. En términos generales, el desafío fundamental es la interacción y comunicación con actores informales, lo que genera dificultades secundarias relacionadas con la obtención y el intercambio de información. Estas dificultades afectan tanto las dimensiones sustantivas como procesales de los casos. Más específicamente, incluyen problemas para realizar el análisis competitivo propiamente dicho (por ejemplo, identificar competidores y definir mercados relevantes), y obstáculos procesales que deben superarse para garantizar el debido proceso, el derecho de defensa y la proporcionalidad (por ejemplo, la notificación de investigaciones y el cálculo y cobro de multas).

3.1. Definición del mercado relevante

La definición del mercado relevante constituye un elemento central del análisis de competencia y representa uno de los principales desafíos para las autoridades de competencia de ALC cuando aplican el derecho de la competencia en mercados donde participan empresas informales. Este desafío suele surgir en situaciones de competencia efectiva o potencial entre empresas formales e informales, especialmente en el contexto del control de concentraciones, aunque también puede presentarse en casos de abuso de posición dominante. En ocasiones menos frecuentes, la cuestión también aparece en investigaciones de carteles, particularmente en aquellas jurisdicciones que continúan evaluando el mercado relevante y el poder de mercado antes de imponer sanciones.

En la práctica, la experiencia de la región muestra que diversas autoridades han debido analizar el tema en varios casos a lo largo de los últimos 25 años (consulte el Anexo A de este documento para una lista de casos selectos). Estos casos involucran principalmente casos de concentraciones, aunque casos de abuso de posición dominante también pueden ser identificados como se observa más abajo.

En 2001, la antigua Comisión Nacional de Defensa de la Competencia (CNDC) identificó preocupaciones en la adquisición de Correo Argentino por International Mail en Argentina. En su análisis de concentración, la CNDC consideró información proporcionada por las partes sobre el número de operadores no registrados activos en el mercado, poniendo de manifiesto la dificultad para obtener datos fiables, ya que la información aportada por las partes era la única disponible y, según la propia CNDC, posiblemente sobreestimaba la realidad. La CNDC concluyó que la inclusión de empresas informales no tenía un impacto relevante sobre las restricciones competitivas analizadas y decidió excluirlas de la definición del mercado relevante. La operación fue finalmente retirada por las partes (CNDC, 2001[12]).

También en Argentina, surgieron debates similares en los casos de concentración Adidas/Reebok (2006) y Dass-Nordeste/Vulcabras-Azaleia (2018). Ambos se referían al mercado de calzado deportivo, en el que la CNDC excluyó de la definición de mercado relevante el calzado producido en mercados informales. En el caso Adidas/Reebok, el principal argumento fue que el calzado vendido en mercados informales no constituía un sustituto de los productos de Adidas y Reebok debido a diferencias significativas en calidad y tecnología. La entonces CNDC señaló expresamente que: “esta Comisión Nacional entiende que tanto las marcas propias de ciertos super e hipermercados así como los productos ilegales [vendidos en mercados informales], no han de ser considerados dentro del mercado debido a que los consumidores a la hora de comprar un calzado requieren de cierta tecnología – aún cuando difiere según las marcas- que estos productos no ofrecen, así como la importancia que los consumidores le asignan a la marca” (CNDC, 2006[13]). Para llegar a esta conclusión, la CNDC se apoyó en información proporcionada por distribuidores y otros participantes del mercado, realizando una evaluación cualitativa. Aunque la informalidad desempeñó un papel marginal en el análisis, fue la segunda ocasión en que los mercados informales fueron considerados en una operación de concentración en Argentina. Esto fue luego corroborado en la operación Dass-Nordeste/Vulcabras-Azaleia en 2018.

Más recientemente, el Consejo Administrativo de Defensa Económica (CADE) de Brasil analizó una operación de concentración en el mercado de servicios para mascotas (por ejemplo, servicios de paseo y baño). El análisis consideró distintos escenarios de mercado relevante, algunos incorporando la presión competitiva ejercida por prestadores individuales de servicios (que presentan elementos de informalidad), además de las empresas formales. La cuestión fue planteada inicialmente por las partes, que argumentaban que estos prestadores individuales debían incluirse al calcular las cuotas de mercado. El Departamento de Estudios Económicos de CADE consideró válido el argumento, aunque propuso escenarios alternativos más conservadores para el análisis competitivo. Finalmente, concluyó que en la mayoría de los escenarios las cuotas de mercado seguían siendo superiores al 20%, e incluso superiores al 50% en varios casos, justificando un examen más profundo. La operación fue finalmente autorizada con remedios (CADE, 2025[14]).

A diferencia de los casos analizados por la CNDC en Argentina, CADE se apoyó en datos oficiales, concretamente en la base de datos del Informe Anual de Información Social (RAIS) del Ministerio de Trabajo de Brasil. El uso de esta información se dio a propuesta de las partes de la concentración y permitió estimar el número de personas que prestaban servicios en el mercado relevante y que de otro modo habrían quedado excluidas del análisis si solo se hubieran considerado los ingresos de las principales empresas (incluyendo las partes en la concentración). En otras palabras, la cantidad de individuos fue significativa en la base de datos oficial del RAIS, y podría reducir potencialmente las participaciones en el mercado combinadas de las partes de la concentración para los fines del análisis de la operación de concentración.

En Costa Rica, la Comisión para Promover la Competencia (COPROCOM) también ha incorporado consideraciones relacionadas con la informalidad en sus análisis. En dos operaciones recientes, COPROCOM reconoció la presión competitiva ejercida por actores informales. En 2024, se consideró la presencia de numerosos operadores informales en una operación en el mercado de panadería y repostería artesanal, una actividad que requiere poca tecnología para el empaquetado y la venta de productos a través de minoristas menores, que operan junto a competidores formales en un sector con bajas barreras de entrada (COPROCOM, 2024[15]). En 2023, COPROCOM explícitamente consideró operadores informales, principalmente negocios que no estaban afiliados con la asociación industrial ni registrados en el Instituto de Turismo del país, como parte de la oferta en el mercado de alquiler de vehículos, lo que contribuyó a reducir las preocupaciones de competencia asociadas a la operación (COPROCOM, 2023[16]).

En Perú, la experiencia relacionada con la informalidad comenzó en casos vinculados al poder de mercado y posteriormente se extendió al control de concentraciones (ya que el control de concentraciones estaba limitado al sector de electricidad hasta 2021). Esto incluyó una referencia explícita a la informalidad en los Lineamientos para la calificación y análisis de las operaciones de concentración empresarial emitidos por el Instituto Nacional de Defensa da la Competencia y de Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI) en 2022 (como se indica más abajo).

En 2015, se solicitó a INDECOPI que emitiera una opinión sobre las condiciones de competencia de los servicios prestados en el nuevo Puerto de Yurimaguas, ubicado en la región nororiental de la Amazonía peruana, tras la adjudicación de un contrato de concesión a Concesionaria Puerto Amazonas para operar el nuevo terminal portuario de Yurimaguas. En 2015, INDECOPI concluyó que no existían condiciones de competencia para los servicios portuarios estándar, lo que activó las facultades regulatorias del Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (OSITRAN), regulador peruano encargado de la infraestructura de transporte de uso público, incluida la imposición de sanciones y medidas correctivas cuando corresponda (INDECOPI, 2015[17]). Tras la evaluación realizada por INDECOPI, OSITRAN decidió iniciar de oficio un procedimiento de fijación tarifaria que abarcaba una amplia gama de servicios estándar y determinó que las tarifas se establecerían conforme al marco regulatorio aplicable mediante una metodología de benchmarking, al tiempo que requirió al concesionario presentar una propuesta tarifaria dentro de un plazo determinado. En su análisis, OSITRAN tomó en consideración la informalidad existente en los servicios de transporte fluvial en Yurimaguas, reconociendo la importante presencia de operadores informales y su incidencia tanto en la dinámica de la oferta como de la demanda. Asimismo, las autoridades peruanas examinaron si las empresas formales podían satisfacer la demanda y proporcionar la capacidad operativa ofrecida por los prestadores informales, por ejemplo, mediante la disponibilidad de embarcaciones pequeñas o grandes para diferentes necesidades. Desde la perspectiva de la demanda, también se tuvieron en cuenta las preferencias y hábitos de los consumidores, que con frecuencia favorecían servicios informales más económicos o más accesibles. En última instancia, los mercados informales fueron incorporados explícitamente en la evaluación competitiva, influyendo en la definición del mercado relevante, las cuotas de participación y las conclusiones sobre la existencia de competencia efectiva (OSITRAN-Peru, 2015[18]).

En otro caso en Perú, el Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL), regulador del sector de telecomunicaciones del país que también actúa como autoridad de competencia en los mercados de telecomunicaciones, consideró elementos de informalidad en un análisis de competencia realizado en 2021. En el marco de un procedimiento administrativo específico destinado a determinar si determinadas empresas poseían “Poder Significativo de Mercado” (Proveedor Importante), condición que conllevaría la imposición de obligaciones regulatorias adicionales, OSIPTEL concluyó que Telefónica del Perú contaba con una participación de mercado significativa y se beneficiaba de ventajas estructurales en el mercado de televisión por cable. Entre dichas ventajas se encontraban las economías de escala y determinadas prácticas comerciales, tales como descuentos por volumen, la oferta de servicios empaquetados (bundled services) y la disponibilidad de contenido exclusivo. Los mercados informales fueron considerados expresamente al evaluar las participaciones de mercado, con el fin de obtener una medición más realista del grado de dominancia de Telefónica. Incluso después de incorporar a los proveedores informales en el análisis, Telefónica continuó siendo el principal operador del mercado. En consecuencia, OSIPTEL concluyó que la empresa ostentaba una posición dominante en varias regiones del país, lo que justificaba su calificación como “Proveedor Importante” y una eventual intervención regulatoria destinada a prevenir efectos anticompetitivos (OSIPTEL-Perú, 2021[19]).

Aunque los casos antes mencionados no se referían al control de concentraciones, esas experiencias desempeñaron un papel crucial en la incorporación de elementos vinculados a la informalidad en los Lineamientos para la calificación y análisis de las operaciones de concentración empresarial de INDECOPI de 2022. De hecho, los lineamientos peruanos de control de concentraciones contienen una sección específica dedicada a la informalidad (Sección 2.2.8), como se destaca en el recuadro siguiente, lo que posiblemente los convierte en los únicos lineamientos de control de concentraciones en el mundo que incluyen una disposición de esta naturaleza.

Cuadro 1. Lineamientos para el Control de Concentraciones en Perú (2022)

Disposición específica sobre informalidad

En 2022, INDECOPI emitió sus primeros lineamientos en materia de control de concentraciones, con el objetivo de proporcionar orientación sobre la definición de mercados y el análisis de competencia aplicable a las operaciones de concentración en el Perú. Estos lineamientos contienen una disposición específica sobre la informalidad:

Sección 2.2.8. Informalidad

La oferta informal de productos puede gozar de la preferencia de un segmento de los consumidores que priorizan un (menor) precio en sus decisiones de consumo.

(…)

Las empresas en informalidad se suelen mantenerse pequeñas en tamaño y con una productividad a menudo baja, ya que crecer implicaría asumir los costos de formalización y, al ser pequeñas, pueden eludir con mayor facilidad ser detectadas y castigadas.

Por otro lado, los consumidores pueden no estar dispuestos a asumir riesgos sobre la calidad u otras características que sí poseen los productos formales. Esto puede conllevar a que muchos proveedores informales puedan no ser un sustituto perfecto de la oferta formal.

El análisis del factor de informalidad para definir el mercado relevante se determinará en la revisión de cada caso en particular.

(…)

La Comisión podrá incorporar a su análisis de la informalidad los factores que considere convenientes para definir el mercado involucrado, lo cual se determinará en función de las características de la actividad económica bajo revisión.

Fuente: INDECOPI (2022[20]), Lineamientos para la calificación y análisis de las operaciones de concentración empresarial - Informes y publicaciones - Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual - Plataforma del Estado Peruano, https://www.gob.pe/institucion/indecopi/informes-publicaciones/3862900-lineamientos-para-la-calificacion-y-analisis-de-las-operaciones-de-concentracion-empresarial.

El mensaje central de los Lineamientos para la calificación y análisis de las operaciones de concentración empresarial de INDECOPI es que la informalidad es un elemento relevante para el análisis de competencia en el Perú. Con el fin de garantizar flexibilidad en dicha evaluación, los Lineamientos establecen que INDECOPI analizará el papel de la informalidad en la definición del mercado relevante caso por caso, considerando tanto factores de oferta, como la capacidad de las empresas formales y de los proveedores informales, como factores de demanda, tales como las preferencias de los consumidores.

En Paraguay, un caso reciente de concentración aprobado con condiciones también abordó la cuestión de la informalidad para efectos de la definición del mercado relevante. En 2022, la Comisión Nacional de la Competencia (CONACOM) examinó una operación de concentración entre supermercados y distinguió entre los “canales modernos de distribución” (es decir, los supermercados) y los “canales tradicionales de distribución” (es decir, los mercados locales conocidos como despensas), tomando en consideración factores relacionados con la informalidad antes de decidir centrar su análisis exclusivamente en los “canales modernos” como mercado relevante. Asimismo, y dado que las partes notificantes alegaban que la operación contribuiría a la formalización del empleo, el paquete de compromisos que permitió aprobar la transacción incluyó la formalización de los contratos entre el supermercado adquirido y sus proveedores, ya que muchos de ellos carecían de contratos escritos, situación que favorecía la informalidad (CONACOM, 2022[21]).

Barbados también ha tenido una experiencia reciente en materia de aplicación de la normativa de competencia relacionada con los mercados informales, concretamente en lo que respecta a la presión competitiva que estos ejercen sobre los mercados formales objeto de análisis en procedimientos de control de concentraciones. En 2023, la Fair Trading Commission (FTC) aprobó la adquisición de iExchange por CashWiz en los mercados de venta minorista de productos y servicios de empeño (es decir, préstamos otorgados a cambio del depósito de bienes de valor, como joyas, televisores u otros equipos). En su análisis, la FTC reconoció expresamente que las partes de la operación “enfrentan una considerable presión competitiva de numerosas empresas que comercializan bienes similares. El número de submercados dentro de la venta minorista de productos y el número de agentes que operan tanto en el sector formal como en el informal son demasiado numerosos para ser representados visualmente mediante datos. No obstante, la Comisión considera que el mercado relevante es altamente competitivo”, por lo que no resultó necesario alcanzar una definición precisa del mercado relevante. En otras palabras, el análisis de la FTC indicó que la competencia se desarrollaba tanto entre las partes notificantes y las empresas formales (por ejemplo, comercios minoristas, joyerías y tiendas de consignación) como entre las partes y un gran número de vendedores informales (por ejemplo, personas que ofrecen productos a través de redes sociales y otros canales de comercio electrónico), lo que limitaba la capacidad de las partes para ejercer poder de mercado tras la operación (FTC-Barbados, 2023[22]).

En otras jurisdicciones del Caribe también se han documentado experiencias adicionales en materia de control de concentraciones que involucran mercados informales. En Jamaica, por ejemplo, la Fair Trading Commission (FTC) ha encontrado dificultades para identificar a los participantes del mercado y definir los mercados relevantes debido a zonas grises en la segmentación de los mercados, así como para obtener los datos necesarios para llevar a cabo el análisis competitivo (Jamaica, 2018[23]). Esta problemática de las “zonas grises” es asimismo destacada por la profesora Taimoon Stewart, quien cita el ejemplo de los zapatos comercializados por las denominadas “Importadoras Comerciales Informales”, un grupo de mujeres que viajan a Estados Unidos y a otros destinos para adquirir mercancías y revenderlas informalmente en Jamaica a precios inferiores a los ofrecidos por empresas formales que comercializan productos iguales o similares (Stewart, 2018[24]).

En suma, la experiencia jurisprudencial de las autoridades de competencia de la región de ALC revela la relevancia que la informalidad puede tener para determinar el poder de mercado en casos concretos, por ejemplo al definir los mercados relevantes en el contexto del control de concentraciones. Entre los desafíos de aplicación también se encuentran la identificación de los competidores pertinentes y la consiguiente falta de datos fiables para llevar a cabo evaluaciones de competencia adecuadas.

3.2. Notificación procesal

Otro conjunto de desafíos en materia de aplicación surge en las investigaciones dirigidas contra empresas informales, las cuales no están exentas del cumplimiento de la legislación de competencia. En estas situaciones, la competencia suele tener lugar dentro de los propios mercados informales, y no entre empresas formales e informales (como ocurre en los casos relacionados con el poder de mercado y la definición del mercado relevante analizados anteriormente).

La manifestación más evidente de este problema se relaciona con la notificación procesal, es decir, el procedimiento mediante el cual una autoridad de competencia comunica formalmente a una empresa o persona el inicio de una investigación formal, una etapa clave en los casos de carteles antes de que los investigados adquieran formalmente la condición de parte demandada. Se trata de una fase fundamental para garantizar que las empresas y las personas tengan una oportunidad justa de defenderse, salvaguardando el debido proceso y el derecho de defensa. Un desafío similar también puede surgir cuando una autoridad de competencia necesita obtener información de un actor informal en el marco de una investigación contra operadores formales.

En la República Dominicana, Pro-Competencia cerró 17 investigaciones entre 2018 y 2023 debido a la ausencia de información verificable, situación asociada en gran medida a problemas de informalidad. Entre los ejemplos se encontraban sectores en los que más del 60 % del suministro de agua purificada provenía de operadores sin licencia (circunstancia confirmada por el Ministerio de Salud), así como una investigación relacionada con repuestos automotrices en la que seis empresas no estaban registradas y no pudieron ser localizadas.

Cuadro 2. Investigaciones cerradas debido a informalidad en la República Dominicana (2018-2023)

Entre 2018 y 2023, Pro-Competencia archivó 17 investigaciones debido a problemas relacionados con la informalidad, en particular por la falta de información suficiente para notificar a las partes investigadas. Estos casos representaron aproximadamente el 20% del total de investigaciones por carteles realizadas durante ese período y se vieron negativamente afectados por los desafíos derivados de la informalidad.

A continuación, se presentan dos ejemplos de mercados involucrados en dichas investigaciones:

• Mercado de repuestos y accesorios automotrices. Los intentos de Pro-Competencia de realizar notificaciones formales fueron infructuosos: las direcciones proporcionadas en las denuncias correspondían a establecimientos comerciales cerrados, espacios ocupados por otros negocios o simplemente terrenos baldíos. La investigación se vio completamente frustrada por la imposibilidad de identificar representantes legales, requerir información contable o acceder a registros de transacciones.

• Mercado de agua purificada. Más del 60% de los operadores eran informales. Las autoridades públicas no pudieron identificar a los participantes del mercado, calcular cuotas de mercado o niveles de concentración, definir el mercado relevante ni notificar formalmente a las empresas. En consecuencia, la investigación fue archivada sin que se pudiera determinar la existencia de un cartel o de un abuso de posición dominante.

Fuente: República Dominicana (2025[25]), Contribución de la República Dominicana, Informality and Competition Defense in the Dominican Republic, https://one.oecd.org/document/DAF/COMP/GF/WD(2023)1/en/pdf.

Los casos de la República Dominicana ponen de manifiesto las dificultades para notificar a empresas no registradas, generalmente debido a la falta de representación legal de las empresas informales, lo que demuestra que la informalidad plantea desafíos específicos para combatir eficazmente los carteles y, de manera más amplia, para la aplicación del derecho de la competencia. El proyecto de ley actualmente en trámite, presentado formalmente por Pro-Competencia en febrero de 2026, busca subsanar esta brecha mediante la introducción de la posibilidad de perseguir y sancionar a personas físicas, dado que la legislación vigente limita las acciones de aplicación a las empresas. La incorporación de sanciones aplicables a individuos permitirá a Pro-Competencia actuar contra agentes económicos que operan de manera informal, superando parcialmente las dificultades observadas en los casos descritos anteriormente. Asimismo, el proyecto de ley propone modernizar aún más el régimen de competencia de la República Dominicana a través de diversas reformas, entre ellas la introducción de un sistema de control de concentraciones empresariales, la adopción de un programa de clemencia para la detección de carteles, así como el fortalecimiento de las sanciones y medidas correctivas, todas ellas herramientas que también podrían resultar aplicables a problemáticas relacionadas con la informalidad.

3.3. Obtención de pruebas

La recopilación de pruebas en los mercados informales también está sujeta a desafíos específicos, ya que la informalidad suele reducir la disponibilidad, fiabilidad y trazabilidad de las pruebas. Por ejemplo, las pruebas documentales pueden ser limitadas porque los agentes informales rara vez mantienen registros empresariales formales, tales como facturas, contratos, registros contables o correos electrónicos profesionales. Demostrar la existencia de un acuerdo entre competidores puede resultar particularmente difícil cuando las prácticas en los mercados informales tienden a basarse en acuerdos verbales en lugar de registros o intercambios escritos.

En la práctica, las pruebas de carteles pueden detectarse de maneras y en formatos inusuales en los mercados informales. En Brasil, por ejemplo, se detectó un cartel entre pequeñas panaderías de Sobradinho, una ciudad situada en la periferia de Brasilia, debido a un error ortográfico idéntico que aparecía en avisos impresos anunciando un aumento en el precio del pan, reproducidos y exhibidos en varias panaderías de la ciudad. Si bien esta circunstancia constituyó una prueba clave para demostrar la existencia de intercambios destinados a fijar precios, también revela un aparente desconocimiento por parte de los participantes sobre el carácter ilícito de su conducta (CADE, 2013[26]).

En Chile, la Fiscalía Nacional Económica (FNE) encontró pruebas públicas de coordinación, entre ellas un anuncio en una emisora de radio local en un caso relacionado con servicios de transporte y un protocolo firmado dentro de una asociación gremial informal en un caso relativo al mercado de panaderías. El desafío no consistía en demostrar la existencia del acuerdo como tal, sino en aplicar eficazmente las herramientas de investigación y sanción cuando las contrapartes carecen de representación legal y sus asesores pueden no estar familiarizados con el derecho de la competencia, las facultades de investigación o los procedimientos de acuerdo o conciliación (FNE, 2025[27]; 2025[28]).

En la República Dominicana, varios casos pusieron de manifiesto las dificultades para recopilar pruebas en mercados informales. En el mercado de producción y distribución de huevos, la práctica generalizada de realizar transacciones en efectivo, la ausencia de registros contables y la existencia de productores no registrados hicieron imposible determinar la estructura del mercado, verificar las cuotas de mercado o demostrar la supuesta colusión. Como consecuencia, el caso fue archivado debido a la imposibilidad de sustentar las pruebas necesarias (República Dominicana, 2025[25]).

3.4. Cálculo de multas

Otro desafío frecuente para las autoridades de competencia de los países de ALC es el cálculo y, en particular, el cobro de multas en casos relacionados con mercados informales. Esta cuestión surge con mayor frecuencia en las investigaciones de carteles, ya que las empresas sancionadas por abuso de posición dominante generalmente operan en mercados formales y, por lo tanto, cuentan con personalidad jurídica, registros contables y activos identificables sobre los cuales pueden ejecutarse las sanciones. En cambio, los participantes en carteles informales suelen operar sin constitución legal, registro tributario u otras formas de organización empresarial formal. Como consecuencia, la propia empresa puede carecer de personalidad jurídica, lo que dificulta, e incluso en algunos casos imposibilita, la imposición o ejecución de una multa directamente contra el negocio. En la práctica, las autoridades de competencia pueden verse obligadas a sancionar a la persona física que actúa como propietaria, representante u operador de facto de la empresa, o a recurrir a mecanismos jurídicos alternativos disponibles en la legislación nacional para atribuir responsabilidad y recuperar las sanciones. Más específicamente, la ausencia de registros financieros fiables complica la evaluación de la facturación u otras métricas comúnmente utilizadas para calcular multas, lo que puede menoscabar tanto la proporcionalidad como el efecto disuasorio de las sanciones.

En México, la entonces Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) utilizó información pública del Instituto Nacional de Estadística y Geografía para estimar los ingresos anuales promedio en el contexto de un caso de cartel en el mercado de productores de tortillas, sancionado por la COFECE en 2015. Estos indicadores sustitutivos (proxies) fueron fundamentales para garantizar la proporcionalidad de las sanciones, en consonancia con los principios constitucionales de proporcionalidad y seguridad jurídica (COFECE, 2017[29]).

Cuadro 3. Cálculo de multas en el cartel de las tortillas en México (2017)

En 2017, la entonces COFECE sancionó a un cartel en el mercado de las tortillas en el estado de Jalisco. El caso se refería a un acuerdo ilegal promovido a través de asociaciones gremiales y respaldado por un funcionario público estatal, mediante el cual se establecía un rango de referencia para el precio minorista de las tortillas. Se impusieron sanciones a las personas involucradas, incluidos representantes de empresas y el funcionario público que facilitó el acuerdo.

El mercado de las tortillas en México se caracteriza por un alto grado de informalidad, con un gran número de pequeños productores y una disponibilidad limitada de información financiera confiable. Esto generó importantes desafíos para la autoridad de competencia, en particular en lo relativo al cálculo de multas proporcionales y al respeto de las garantías del debido proceso.

Para hacer frente a estas limitaciones, la entonces COFECE recurrió a indicadores estadísticos públicamente disponibles elaborados por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), incluidos datos sobre ingresos promedio e información sectorial, con el fin de estimar la capacidad económica de los infractores y calibrar las sanciones. Mediante el uso de datos objetivos provenientes de terceros, en lugar de utilizar la facturación específica de cada empresa, la autoridad de competencia pudo imponer multas compatibles con los principios constitucionales de proporcionalidad y seguridad jurídica.

Fuente: COFECE (2017[29]), Procedimiento Administrativo Nº DE‑009‑2016 (del 26.10.2017).

El caso mexicano también muestra cómo la cooperación con las autoridades estadísticas puede ayudar a subsanar vacíos probatorios en los mercados informales, permitiendo a las autoridades de competencia mantener el efecto disuasorio de la aplicación de la ley sin excluir a los actores informales del ámbito de aplicación de la normativa ni comprometer las garantías procesales.

En Colombia, la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) enfrentó desafíos similares al calcular multas en 2018. El caso se refería a un cartel en el mercado de servicios de transporte de carga, concretamente a una tabla de tarifas de fletes gestionada por dos asociaciones, entre ellas la Asociación Colombiana de Camioneros (ACC). Según las conclusiones de la SIC, la asociación difundía la tabla de precios mediante reuniones, correos electrónicos y oficinas regionales, con el objetivo de influir en los precios cobrados por los servicios de transporte de carga. Como resultado, dos asociaciones y varias personas fueron sancionadas. Sin embargo, surgieron dificultades para determinar el monto de las multas aplicables a las asociaciones, ya que estas no contaban con ingresos propios ni con información fiable sobre los registros financieros de sus afiliados, en su mayoría transportistas individuales (SIC, 2018[30]).

En Brasil, el Consejo Administrativo de Defensa Económica (CADE) sancionó a un cartel de larga duración en el mercado de producción de sal que involucraba a cerca de un centenar de demandados, varios de los cuales desarrollaban actividades empresariales informales que generaron dificultades concretas tanto para el cálculo como para el cobro de las multas. En total, fueron sancionadas 18 empresas y 38 personas físicas por su participación en el cartel, muchas de ellas pequeñas empresas respecto de las cuales era difícil obtener información relevante, como datos oficiales de facturación. En particular, tres de ellas fueron multadas sobre la base de una disposición legal general aplicable cuando no se dispone de información sobre la facturación (CADE, 2018[31]).

En síntesis, la cuestión relativa al cálculo y al cobro de multas está vinculada tanto a la proporcionalidad de las sanciones como a su efectividad, por lo que tiene implicaciones más amplias para la política de competencia, incluida la capacidad de disuadir eficazmente futuras conductas anticompetitivas.

3.5. Poder de compra

Si bien el derecho de la competencia suele centrarse en el lado de la oferta de los mercados, es decir, en la rivalidad entre vendedores, la competencia no se desarrolla exclusivamente entre quienes venden bienes o servicios. La competencia también puede producirse entre compradores por la adquisición de bienes. Esto resulta particularmente evidente cuando los vendedores deben tratar con un único comprador, conocido como monopsonista, o cuando varios compradores se coordinan para actuar como uno solo. Sin embargo, incluso en ausencia de un monopsonio pleno, los compradores pueden poseer un poder de compra significativo, lo que también influye en los resultados de mercado (OCDE, 2022[32]).

En los mercados informales, las dinámicas asociadas al poder de compra también son relevantes, especialmente porque las empresas informales suelen estar fragmentadas y constituidas por pequeños emprendedores, lo que puede contribuir a una escasa capacidad de negociación cuando suministran bienes o servicios a empresas formales (por ejemplo, productos agrícolas o pequeños proveedores de servicios). En tales relaciones verticales, las empresas informales pueden depender de un número limitado de compradores de mayor tamaño, creando condiciones en las que estos pueden ejercer una influencia significativa sobre los precios, las condiciones de pago y otras prácticas comerciales, dando lugar a distorsiones de mercado tales como precios predatorios, prácticas comerciales injustas y la exclusión de participantes del mercado.

En 2025, un caso en Chile ilustró esta problemática del poder de compra en los mercados informales. En una investigación por cartel, la FNE solicitó sanciones por un presunto cartel de compradores relacionado con la adquisición de centolla en la Patagonia. Según la FNE, las víctimas eran pescadores informales, mientras que los compradores investigados eran empresas multinacionales formales que exportaban la mayor parte de su producción. La investigación requirió un trabajo directo en terreno, que incluyó la toma de declaraciones a bordo de embarcaciones pesqueras y múltiples visitas a los lugares donde se desarrollaba la actividad. El caso puso de relieve que las cuestiones relacionadas con el poder de compra y los carteles de compradores también pueden involucrar mercados informales, en los que los actores informales son las víctimas y no los infractores, a diferencia de los ejemplos anteriores vinculados a desafíos de investigación, tales como la notificación procesal y el cálculo de multas.

Cuadro 4. Presunto cartel de compradores en el mercado de la centolla en Chile (2025)

En 2025, la FNE solicitó la imposición de sanciones por un presunto cartel de compradores relacionado con las adquisiciones de centolla en la Patagonia, en el que los principales afectados son emprendedores informales (y no los infractores de prácticas anticompetitivas).

En esta relación vertical entre actores informales y empresas formales, el segmento aguas arriba del mercado está compuesto casi en su totalidad por pescadores artesanales y pequeños intermediarios, un grupo altamente fragmentado y con escaso acceso a capital. Estos actores carecen de poder de negociación, tienen una movilidad limitada y dependen de un reducido número de empresas formales para comercializar sus capturas.

Según la FNE, la informalidad desempeña un papel específico en este caso porque amplifica el perjuicio sufrido por los actores informales como consecuencia del presunto cartel de compradores. En opinión de la FNE, muchos de los proveedores informales dependen económicamente de la pesca de centolla, que constituye su principal fuente de subsistencia.

Fuente: FNE (2025[33]), Procedimiento Administrativo N° 2627-20 (del 12.09.2025).

En este caso chileno, la FNE sostiene que el carácter fragmentado y cuasi informal de la oferta constituye un factor que incrementa la vulnerabilidad frente a las conductas anticompetitivas, por lo que la informalidad forma parte del análisis y representa una particularidad de la investigación. En lugar de atenuar el poder de mercado, la informalidad amplifica la eficacia y los efectos perjudiciales del cartel de compradores, al impedir que los proveedores cambien de comprador o se resistan a la conducta coordinada en materia de precios por parte de los compradores.

En 2022, la COPROCOM sancionó a nueve empresas formales por acordar no adquirir arroz en granza producido localmente en Costa Rica. En este caso, los productores nacionales de arroz en granza constituían el segmento menos formalizado de la cadena de suministro y fueron directamente perjudicados por un boicot coordinado llevado a cabo por la agroindustria formal. Este precedente también ilustra cómo el derecho de la competencia puede proteger a los actores informales frente a prácticas anticompetitivas ejercidas por empresas formales (COPROCOM, 2022[34]).

Debates previos celebrados en la OCDE también reconocieron la existencia de esta problemática en Jamaica, donde grandes empresas que adquieren bienes o servicios del sector informal pueden ejercer poder monopsónico. En este contexto, se ha sostenido que las autoridades de competencia desempeñan un papel importante en la protección de la competencia tanto en los mercados formales como en los informales, independientemente de la condición formal o informal de las empresas involucradas (OCDE, 2018[2]).

Además, el poder de compra también puede manifestarse en los mercados laborales, específicamente en situaciones en las que las empresas poseen “poder de mercado laboral” al contratar trabajadores informales. Cuando existe poder de negociación por parte de las empresas, estas pueden fijar salarios por debajo de los niveles competitivos del mercado laboral correspondiente, generando desigualdades entre los trabajadores vinculados a mercados laborales concentrados y aquellos que participan en mercados más competitivos. En estas circunstancias, los trabajadores de bajos ingresos (generalmente asociados a la informalidad) tienden a ser los más perjudicados debido a su limitada capacidad de negociación (Naidu, Posner and Weyl, 2018[35]).

En los países de ALC, las actuaciones de las autoridades de competencia en los mercados laborales han sido limitadas y se reducen a unos pocos casos. Aunque estos no estaban relacionados con mercados informales, constituyen un ámbito en el que las autoridades de competencia de la región podrían considerar una mayor intervención en el futuro. De hecho, la literatura reciente sostiene que el poder monopsónico en los mercados laborales latinoamericanos puede contribuir al aumento del empleo informal, cuestión que merece ser analizada como una posible teoría del daño en el marco del derecho de la competencia (Johannsen and Rodriguez, 2025[36]).