José-Francisco Pacheco
Alberto González Pandiella
Ampliar la protección social y combatir la informalidad en América Latina
Este capítulo se basa en un informe de fondo original elaborado por José-Francisco Pacheco para la OCDE. La versión actual ha sido revisada y editada por Alberto González Pandiella (OCDE), incorporando actualizaciones adicionales. 8 Reducir la informalidad en Costa Rica: desafíos y oportunidades.
Resumen
El sistema de protección social de Costa Rica ha garantizado históricamente una amplia cobertura y buena calidad, pero actualmente enfrenta crecientes presiones derivadas del cambio demográfico, la amplia informalidad y la persistente pobreza y desigualdad. Con alrededor del 40% de los trabajadores en el empleo informal, muchos permanecen excluidos de la protección, mientras que las elevadas contribuciones a la seguridad social desincentivan la creación de empleo formal. Para ampliar la cobertura y reducir la informalidad, se necesitan reformas que aseguren al menos un nivel básico de protección social para todos. Una estrategia gradual podría comenzar extendiendo la cobertura a las personas mayores y a los niños en situación de pobreza. El capítulo propone trasladar el financiamiento desde las contribuciones a la nómina hacia la tributación general, una reforma que facilitaría el empleo formal y al mismo tiempo fortalecería la protección social.
Costa Rica tiene una larga tradición de iniciativas de protección social destinadas a proteger a su población frente a diferentes riesgos. Si bien ya se habían puesto en marcha iniciativas informales desde mediados del siglo XIX, el primer pilar formal de protección social del país surgió en la década de 1940, con la creación de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) y las reformas del código laboral. Desde entonces, el sistema de seguro social contributivo se ha ampliado a otros sectores. Las iniciativas de asistencia social no contributiva destinadas a reducir la pobreza surgieron durante la década de 1970. Entre ellas figuraba la creación del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF), financiado con contribuciones salariales y transferencias del presupuesto público. Con el tiempo, se amplió la red de programas de asistencia social, financiados principalmente por el FODESAF, para abarcar a los niños, los ancianos y los pobres. La financiación de la protección social en la actualidad depende en gran medida de las cotizaciones sociales. En total, las contribuciones sociales obligatorias representan alrededor del 37% de los salarios, de las cuales cerca de dos tercios se destinan a la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS). Los empleadores asumen la mayor parte del costo, aportando aproximadamente el 72% del total de las contribuciones.
A pesar de estar caracterizado por modelos institucionales y financieros consolidados, el sistema de protección social de Costa Rica presenta una fragmentación en la prestación de servicios y deficiencias en varios aspectos. En particular, los niveles de informalidad laboral han aumentado en las últimas décadas y ahora afectan a alrededor del 40% del total de los trabajadores. Aunque múltiples factores pueden explicar la informalidad laboral (Pacheco, 2020), como se analiza en los Estudios Económicos de Costa Rica de la OCDE, cada vez se reconoce más que la financiación de la protección social, y en particular las elevadas cotizaciones obligatorias, son un factor importante (Flores-Estrada Pimentel, 2021).
En la última década se han debatido diversas opciones para reducir la informalidad en Costa Rica, pero se han concretado pocas medidas. Este capítulo analiza la opción de reducir la dependencia de las contribuciones sociales y aumentar el uso de los impuestos generales para financiar la protección social en Costa Rica, y cómo este cambio podría reducir la informalidad y fortalecer la protección social.
8.2.1. Pobreza y desigualdad
Desde 1994, los niveles de pobreza de los hogares en Costa Rica se han mantenido estables en torno al 22% (Gráfico 8.1). Las tasas de pobreza extrema también se han mantenido estables, afectando a aproximadamente 6 de cada 100 hogares. Durante la pandemia (2020), la mayoría de los indicadores sociales empeoraron, y las tasas de pobreza de los hogares aumentaron hasta el 26,2% (30% de la población). Estas tasas comenzaron a descender de nuevo en 2021, y en 2024 la incidencia de la pobreza se situó por debajo de los niveles previos a la pandemia y similar a los de 2007.
% de los hogares
Fuente: Datos históricos del NEC.
Los diferentes sectores de la población tienen diferentes índices de pobreza, siendo los niños, los desempleados y las personas sin educación formal los que registran los índices más elevados (Gráfico 8.2).
% de la población, 2024
Fuente: ENAHO 2024.
La desigualdad aumentó durante las décadas de 1990 y 2010 (Gráfico 8.3). Comenzó a disminuir en 2021, aunque sigue siendo más elevada que en la economía promedio de la OCDE.
Coeficiente de Gini, de 0 ('igualdad perfecta") a 1 ("desigualdad perfecta")
Fuente: Datos históricos del INEC.
8.2.2. Estructura del mercado laboral
El desempleo aumentó considerablemente en Costa Rica durante la pandemia (Gráfico 8.4). El Gobierno adoptó una serie de medidas sanitarias para prevenir la propagación del virus, entre ellas restricciones a la circulación, cierre de negocios y cierre de playas, sitios culturales y religiosos y fronteras. La asistencia presencial se sustituyó por clases virtuales durante el año escolar. Durante el primer trimestre en el que se aplicaron medidas de control total de la pandemia (segundo trimestre de 2020), el desempleo se duplicó, pasando del 12% al 24%, y se mantuvo por encima del 20% durante los tres trimestres siguientes. La tendencia se invirtió en 2021 y el desempleo ha seguido una trayectoria descendente, en parte debido a la caída de la participación de algunos segmentos de la población. En 2023, el desempleo alcanzó una tasa de un solo dígito (7,3%), la más baja desde 2016. Desde entonces se ha mantenido prácticamente constante.
% de la población activa
Fuente: Datos históricos del INEC.
Al igual que con la pobreza, las diferentes poblaciones registran diferentes tasas de desempleo (Gráfico 8.5). Las mujeres, los jóvenes y los residentes de las regiones del Pacífico Central y Brunca registraron las tasas de desempleo más elevadas antes de la pandemia (IV-2016 a I-2020). La tasa de desempleo juvenil afectó al 25% de los ciudadanos de entre 15 y 24 años de edad, el desempleo femenino se situó en una media del 13,3% y las regiones del Pacífico Central y Brunca registraron tasas entre el 13,5% y el 13,9% de su población activa, respectivamente. Durante el periodo de la pandemia (II-2020 a IV-2021), el desempleo juvenil alcanzó el 48% durante el segundo trimestre de 2020, y el desempleo entre las mujeres alcanzó un 24,6%, una cifra sin precedentes.
La pandemia también aumentó las tasas de desempleo entre las personas de 25 años o más, pasando del 7,3% (antes de la pandemia) al 14,9% (durante la pandemia), lo que redujo parcialmente la brecha entre el desempleo juvenil y el desempleo adulto. La brecha entre mujeres y hombres se amplió durante la pandemia, pasando de una tasa de desempleo 1,6 veces mayor entre las mujeres que entre los hombres a 1,65 veces mayor.
Por último, el período pospandémico (I-2022 a I-2024) muestra una reducción de las tasas de desempleo en todos los grupos en comparación con los años de la pandemia. Quizás la característica más importante de este período es el nivel de recuperación que experimentó cada grupo en relación con los años previos a la pandemia. En este sentido, el desempleo en la Región Central, la Región Huetar Norte y entre las personas con educación secundaria es más alto que antes de la COVID-19. Por el contrario, las tasas son ahora más bajas en el resto de las regiones, entre las mujeres y entre las personas desempleadas que solían trabajar en la construcción, el alojamiento y la restauración y las actividades comerciales. El desempleo juvenil se mantiene en el mismo nivel que en los años previos a la pandemia, aunque la tasa en sí sigue siendo elevada.
Tasa media de desempleo
Fuente: Base de datos del INEC.
Las tasas más elevadas de informalidad también son motivo de creciente preocupación, dado que la informalidad se asocia con menores niveles de protección social, productividad y resiliencia frente a las crisis macroeconómicas. La informalidad se ha mantenido en torno al 42% durante los últimos 15 años, aunque en ese período la tasa experimentó una curva en forma de U invertida. De este modo, la informalidad pasó del 37,6% del empleo total en 2010-2011 al 45,1% en 2018-2019, alcanzando un máximo del 47,1% en el primer trimestre de 2020. Desde 2021, la informalidad se redujo al 41% del total de trabajadores. Según la información del Gráfico 8.6, la informalidad tiende a ser mayor entre los trabajadores con menor nivel educativo mayores de 25 años que viven en zonas rurales. Las tasas según el sexo no muestran diferencias significativas.
Los trabajadores informales, que ya tenían bajos ingresos, padecieron una fuerte disminución de sus ingresos durante la pandemia. En los años previos a la pandemia, el 42,1% de los trabajadores informales ganaba menos del salario mínimo (2,2 USD por hora) y solo el 11,7% ganaba el doble del salario mínimo o más. En el segundo trimestre de 2020, el 48,7% ganaba menos del salario mínimo y solo el 8,3% ganaba el doble del salario mínimo o más.
Tasa de informalidad, %
Fuente: Base de datos del INEC.
Esta sección brinda una perspectiva general del sistema de protección social en Costa Rica incluyendo los regímenes contributivos de seguro social, los programas clave de asistencia social no contributiva, y las principales iniciativas relacionadas al mercado laboral.
8.3.1. Perspectiva general de los sistemas existentes
El sector de protección social de Costa Rica incluye los tres componentes típicos que caracterizan a los sistemas modernos: seguro social (contributivo), asistencia social (no contributiva) y políticas del mercado laboral. Los programas de seguro social son programas contributivos que suelen cubrir a los trabajadores formales. Los programas de asistencia social son programas no contributivos que suelen cubrir a los trabajadores informales. Las políticas del mercado laboral son las regulaciones que definen la estructura del mercado laboral.
La principal institución de seguridad social es la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS), creada en 1941. La CCSS cubre los servicios de salud, las prestaciones de seguridad social y el régimen contributivo de pensiones. La Caja concede prestaciones médicas, por enfermedad, vejez (pensiones contributivas), maternidad, invalidez y accidentes de trabajo, que se proporcionan a los afiliados directos y, en algunos casos, cubren a los dependientes (como en el caso de la asistencia sanitaria) y a las viudas (prestaciones de supervivencia).
El régimen de seguridad social se financia mediante cotizaciones sociales de los empleadores, los trabajadores y el Estado. El Estado contribuye de múltiples maneras. En primer lugar, como empleador. En segundo lugar, existe una amplia legislación que ha creado programas especiales de salud (vacunación, fecundación in vitro, cobertura de seguros para grupos vulnerables, abandono del tabaquismo) que se financian mediante impuestos o deuda. En tercer lugar, el Estado también contribuye con el 1,91% al fondo de pensiones contributivo y con el 0,25% al régimen de seguro médico. Cada año, el Ministerio de Hacienda asigna una cantidad determinada de fondos en el presupuesto nacional que posteriormente se transfieren a la CCSS.
La CCSS ha establecido un ingreso mínimo contributivo de referencia por debajo del cual ningún trabajador asalariado puede cotizar. En 2023, los pisos correspondientes se fijaron en 564 USD para las pensiones y 603 USD para la atención médica. En 2022, la Junta Directiva de la CCSS redujo el ingreso mínimo contributivo para los trabajadores independientes y lo fijó en 283 USD.
La CCSS también administra las pensiones del programa Régimen No Contributivo (RNC). El RNC, creado por la Ley 5662 de 1974, es una transferencia monetaria "con el objetivo de proteger a todas aquellas personas que se encuentran en situación de necesidad económica inmediata y no reúnen los requisitos para acogerse a ninguno de los regímenes contributivos o no contributivos existentes" (Abarca y Fernández, 2017: 5). El subsidio tiene como objetivo brindar apoyo a personas adultas mayores, huérfanos, viudas y personas con parálisis cerebral, mediante una prestación mensual de 136 USD.
El componente de asistencia social se financia con el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF), que asigna recursos a 21 instituciones encargadas de más de 35 programas de asistencia social, incluido el programa no contributivo mencionado anteriormente. Este gran número de instituciones ilustra el alto nivel de fragmentación que caracteriza a la asistencia social en Costa Rica, con múltiples programas que persiguen objetivos similares en términos de protección de las personas contra la pobreza y las privaciones. Creado en 1975, el FODESAF se financia con dos fuentes de financiación. En primer lugar, existe una contribución a cargo de los empleadores equivalente al 5% del total de los salarios1 que pagan. Además, la legislación vigente exige al Ministerio de Hacienda que asigne y transfiera al FODESAF el equivalente a 593 000 salarios básicos, lo que representaba el 0,7% del PIB en 20212.
El FODESAF destina alrededor del 1,7% del PIB (Pacheco and García, 2022) a cinco programas clave, que representan dos tercios de ese gasto (Tabla 8.1). Tomados por separado, estos principales programas son las pensiones no contributivas (0,35% del PIB), el Fondo de Subsidios para la Vivienda (0,27%), el programa Bienestar y Promoción Familiar del IMAS (0,16%), Avancemos (0,16%) y el Programa de Alimentación y Nutrición del Escolar y del Adolecente (0,23%). El resto de los fondos se destina a iniciativas de menor envergadura administradas por los Programas de Equidad del Ministerio de Educación Pública para evitar o reducir la deserción escolar, el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), el Instituto Nacional de las Mujeres (INAMU), el Patronato Nacional de la Infancia (PANI), el Ministerio de Salud y el Consejo Nacional Personas con Discapacidad (CONAPDIS), entre otros.
Fuente: Pacheco and García (2022)
Como se mencionó anteriormente, el régimen de pensiones no contributivo se financia con impuestos que se asignan al FODESAF y luego a la CCSS. La pensión se concede a personas mayores pobres de 65 años o más y a otros grupos vulnerables (viudas, huérfanos, personas con parálisis cerebral) que reciben 136 USD al mes. A finales de 2020, el régimen beneficiaba a 129 265 personas (FODESAF, 2021). Los beneficiarios de esta transferencia tienen, en promedio, 76,5 años, el 43,4% vive en zonas rurales y la mitad pertenece a zonas fuera de la Región Central. La pensión representa, en promedio, el 20% de los ingresos de los hogares beneficiarios (Pacheco and García, 2022).
El Fondo de Subsidio para la Vivienda (FOSUVI) es el segundo programa más grande en términos de gasto, representando alrededor del 0,3 % del PIB. Este Fondo para la vivienda promedia alrededor de 12 375 USD y, desde 1991, ha otorgado 404 423 beneficios. En total, el 18,1% de los hogares costarricenses han recibido el Bono Familiar de Vivienda, según la información de la Encuesta de Hogares de 2021. Es importante mencionar que el subsidio no se limita a los hogares pobres, sino que puede concederse a familias con ingresos brutos de hasta 2785 USD al mes.
Avancemos y Crecemos son dos de los programas de transferencias monetarias condicionadas más importantes financiados por el FODESAF para la población joven. Estas dos iniciativas, ambas administradas por el IMAS, están dirigidas a personas menores de 25 años en Costa Rica y están vinculadas a la asistencia a la escuela y la finalización del año escolar.
En el caso de Avancemos, el programa otorga una transferencia monetaria de 30 000 CRC (45 USD) al mes con el objetivo de contribuir a "la inclusión, la permanencia, la asistencia y la reincorporación al sistema educativo" de estudiantes de secundaria (mayores de 12 años) pertenecientes a familias pobres o vulnerables. Por su parte, Crecemos otorga un subsidio mensual de 18 000 CRC (27 USD) a niños en situación de pobreza en etapa preescolar o primaria (11 años o menos) con el objetivo de promover la asistencia y permanencia en el sistema educativo (IMAS, 2021).
El último componente incluye las políticas del mercado laboral. Tanto el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social como el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) ocupan los dos primeros puestos entre las instituciones con funciones y responsabilidades relevantes en esta categoría. Según el Ministerio de Trabajo, sus principales responsabilidades en materia de políticas y normativa del mercado laboral son las siguientes:
Gestiona el proceso de política pública en materia sociolaboral, mediante la gestión de políticas específicas y directrices generales para ejercer las responsabilidades de administración y dirección
Diseña e implementa estrategias para promover la equidad laboral, dirigidas a los empleadores y a los grupos de población con necesidades especiales
Supervisar y garantizar la aplicación y el cumplimiento adecuados de la legislación laboral, incluida la relativa a la salud en el trabajo
Fijar, revisar y asesorar sobre los salarios mínimos en el sector privado.
Dirigir el diseño y la implementación de acciones para la erradicación progresiva del trabajo infantil y la protección de los trabajadores adolescentes, la eliminación de las peores formas de trabajo infantil y la protección especial del trabajador y su familia.
Contribuir a la generación de empleo mediante el apoyo a las microempresas, financiando iniciativas productivas para emprendedores.
Por su parte, el INA es la institución encargada de formar y certificar a personas y empresas en aquellas áreas técnicas que promueven el talento humano, de acuerdo con las condiciones del mercado y los requisitos de competitividad del entorno empresarial (INA, 2021). En este sentido, los Servicios de Formación y Capacitación Profesional son el programa presupuestario más importante que administra actualmente el Instituto.
La misión de este programa es impulsar y desarrollar Servicios de Formación y Capacitación Profesional de alta calidad a través de su diseño y ejecución, dirigidos a personas mayores de 15 años y al sector productivo, procurando atender las necesidades de la sociedad civil y del mercado laboral.
Mientras que el Ministerio recibe la mayor parte de la financiación para las políticas relacionadas con el trabajo de los impuestos generales (a través del Presupuesto Nacional), el INA se financia con un impuesto sobre las nóminas.
La Tabla 8.2 brinda un resumen de los programas de protección social existentes durante el ciclo de vida.
Fuente: Elaboración propia en base a las páginas web institucionales de la OIT y de otras instituciones.
En términos de cobertura, el sistema de protección social de Costa Rica funciona relativamente bien, especialmente en lo que respecta a la seguridad social. Como se puede observar en la Tabla 8.3, el seguro médico ocupa el primer lugar de la lista. La cobertura legal (Bonnet and Tessier, 2014) garantiza el acceso al 100% de la población en caso de servicios de emergencia. La cobertura sanitaria contributiva abarca actualmente alrededor del 89% de la población, mientras que los regímenes contributivos de pensiones (CCSS y otros planes) cubren a casi dos tercios de la población activa.
Si bien las tasas medias de cobertura son elevadas, existen importantes deficiencias en la cobertura de los grupos vulnerables, en particular las personas mayores en situación de pobreza, los niños, las personas con discapacidad y los desempleados. Solo el 71% de las personas mayores en situación de pobreza (mayores de 64 años) reciben una pensión contributiva o no contributiva. Solo el 29% (127 830 beneficiarios) de los niños pobres de entre 0 y 17 años reciben una prestación monetaria del IMAS; esta tasa se reduce al 17,7% del total del grupo menor de 18 años. En resumen, hay alrededor de 313 000 niños y adolescentes pobres que no reciben transferencias de Avancemos. Esta baja tasa de cobertura se debe en parte a que el programa de transferencias monetarias se dirige únicamente a los niños en edad escolar, y no a los niños en la primera infancia.
En cuanto a otros grupos, una de cada tres personas pobres con discapacidad recibe algún tipo de transferencia monetaria, incluidas las pensiones. Las personas desempleadas son las que tienen el nivel más bajo de cobertura de protección social, ya que solo el 2% recibe algún tipo de prestación. Aunque no existe un régimen formal de seguro de desempleo en el país, los asalariados que pierden su empleo suelen recibir alguna compensación en el marco del mecanismo del Fondo de Capitalización Laboral (FCL). El FCL es un mecanismo de ahorro financiado con aportaciones del empleador en nombre del trabajador. El importe final se compone del 1,5% del salario del empleado y los respectivos rendimientos de la inversión. El beneficiario tiene derecho a solicitar este dinero en caso de dimisión, despido o jubilación.
Fuente: Estimaciones basadas en la ENAHO 2024
Más allá de su cobertura, otro aspecto importante es el alcance de la protección financiera que proporcionan las prestaciones (es decir, la cuantía de las transferencias). Las pensiones no contributivas ofrecen un alto nivel de protección financiera, con un importe medio (125 USD al mes) que representa el 76,7% del umbral medio de pobreza. Sin embargo, dado que existen diferentes umbrales de pobreza para los residentes urbanos y rurales, el nivel de protección es mayor entre los beneficiarios rurales (93,2%) que entre los beneficiarios urbanos (71,3%). En el caso de las pensiones contributivas, los montos promedio se calcularon en 484,6 USD entre los residentes urbanos y 309,3 USD entre los pensionados rurales (datos de la Encuesta Nacional de Hogares 2021). Respectivamente, representan 3,4 y 1,7 veces sus correspondientes umbrales de pobreza.
Las prestaciones orientadas a la infancia proporcionan niveles de protección más bajos. En el caso de Crecemos, destinado a proteger a los niños menores de 12 años, la prestación media asciende a 30 USD al mes, lo que representa entre el 16,5% (en zonas urbanas) y el 21,4% (en zonas rurales) de los umbrales de pobreza. Por su parte, Avancemos alcanza un promedio de 50 USD al mes, con una suficiencia que representa entre el 26,7% y el 34,7% de los umbrales de pobreza regionales. Sin embargo, es importante tener en cuenta que los umbrales basados en la infancia deberían tener un valor reducido, ya que varios servicios consumidos en el hogar, como algunos servicios públicos, experimentan economías de escala. Por último, en el caso de las prestaciones sanitarias, la protección financiera en el país es elevada. Según los Indicadores del Desarrollo Mundial del Banco Mundial, los gastos directos se estiman en el 22,3% del gasto sanitario actual, por debajo de la media de la región de América Latina, donde este indicador asciende al 28,3%. De cara al futuro, el sector sanitario se enfrenta al reto de reforzar la sostenibilidad financiera de la CCSS, tal y como se destaca en la reciente evaluación actuarial (Pacheco and Itriago, 2022), prestar servicios adecuados e impulsar la eficiencia y el control de los costos (el país se encuentra entre los cuatro últimos países de la OCDE en términos de productividad de los médicos, medida en visitas médicas por médico).
Si bien la cobertura y el monto de los beneficios son relativamente altos, siguen existiendo problemas importantes en la focalización de los programas de asistencia social. El Gráfico 8.7 muestra la distribución de los beneficios de tres programas de transferencias monetarias (Avancemos, Crecemos y pensiones no contributivas) entre hogares pobres y no pobres, según los ingresos familiares previos a recibir los beneficios. Un tercio de las pensiones no contributivas (RNC) se asignaron a hogares no pobres, y más del 40% de los beneficiarios de los programas Avancemos y Crecemos procedían de hogares no pobres. En total, los recursos asignados a los hogares no pobres ascenderían al 0,59% del PIB, de los cuales el 0,16% proviene de las pensiones no contributivas, el 0,26% de Crecemos y el 0,17% de Avancemos. Por lo tanto, hay margen para mejorar la focalización de los programas. Una reducción del 15% en la desviación de los objetivos liberaría aproximadamente 5729 pensiones no contributivas, 4197 becas de Avancemos y 7060 transferencias procedentes de Crecemos.
Fuente: Elaboración de los autores utilizando la ENAHO-INEC 2021.
8.3.2. La financiación de la protección social
Los programas de protección social en Costa Rica pueden clasificarse en tres tipos según sus mecanismos de financiación. El primer tipo de programa se financia mediante contribuciones, como los programas de seguro médico y pensiones contributivas gestionados por la CCSS o el Fondo FODESAF. El segundo tipo cuenta con legislación que vincula su financiación a una fuente existente, principalmente los impuestos generales. El PANI, por ejemplo, recibe el 7% del impuesto sobre la renta, de conformidad con la Ley 7648 de 1996. La tercera categoría no tiene una financiación definida y suele financiarse con cargo al presupuesto general.
La financiación de los programas de protección social en Costa Rica depende en gran medida de las elevadas cotizaciones salariales, que, como se analiza en el Capítulo 1 de este libro, constituyen un obstáculo para la formalización. La Tabla 8.4 presenta las tasas de cotización de cada sistema. En total, las cotizaciones representan el 37% de los salarios. De esta carga, los empleadores pagan el 72% (26,5% de los salarios), mientras que los trabajadores pagan el 28% restante (10,5% de los salarios). Del total de las contribuciones, el 64,8% se destina al seguro médico y a la financiación de las pensiones contributivas (CCSS). El FODESAF es el segundo mayor receptor, con el 13,5% de las contribuciones, mientras que el Instituto Nacional de Aprendizaje absorbe el 4%. Las instituciones dependientes de la Ley de Protección al Trabajador representan un 5,75% adicional. Parte de las contribuciones se utiliza también para financiar un banco estatal.
Fuente: CCSS
En comparación con los países de la OCDE, los costos salariales pagados por los empleadores en Costa Rica, que representan el 21% de los costos laborales, son más elevados que la media (Gráfico 8.8).
Contribuciones del empleador, % de los costos laborales, 2024
Fuente: Base de datos OECD Taxing Wages.
El análisis anterior mostró que el nivel de protección social varía considerablemente según la población. En el análisis que sigue, centraremos nuestras recomendaciones en tres grupos, los niños, los desempleados y los ancianos, por diferentes razones. Los niños menores de 15 años registran actualmente la tasa de pobreza más alta del país (alrededor del 40%), mientras que la proporción de personas de edad avanzada (65 años o más) está experimentando la tasa de crecimiento más alta en comparación con todos los demás grupos de edad, por lo que en los próximos 15 a 20 años representarán aproximadamente el 20% de la población de Costa Rica. No mantener la trayectoria en términos de cobertura de los grupos puede implicar una reducción considerable de la cobertura de las personas mayores para 2040. Por último, solo una pequeña fracción de las personas desempleadas recibe algún tipo de apoyo monetario de protección social.
8.4.1. Cobertura universal para los niños
Para brindar una cobertura universal a los niños, mediante las prestaciones proporcionadas por los programas de transferencias monetarias, una opción sería aumentar la cobertura de Avancemos. La ampliación se dirigiría a los niños de entre 0 y 14 años y proporcionaría una prestación mensual de 24 000 CRC (36 USD), que representa el promedio de la asignación de Avancemos. Si el grupo destinatario incluyera a todos los niños, esto implicaría un costo fiscal adicional equivalente al 0,45% del PIB (Gráfico 8.9). Si solo se incluyera a los niños pobres, el costo sería equivalente al 0,12% del PIB.
% del PIB
Fuente: Elaboración de los autores según la ENAHO 2024 y el FODESAF.
El monto del beneficio también podría elevarse a diferentes valores de referencia, con distintas implicaciones en los costos. Si el monto de la transferencia se incrementara al nivel de la pensión no contributiva actual (124 USD por mes), el costo sería del 1,5% del PIB (Gráfico 8.10). Se pueden exponer varias razones para utilizar este punto de referencia. La primera es que, al tratarse de un programa ya establecido, nos permite conocer la inversión social en caso de estandarizar las prestaciones entre los distintos grupos. En segundo lugar, el importe concedido al programa no contributivo es el más alto de todos los subsidios concedidas en los programas de cobertura masiva, por lo que podría representar un "techo" para la asignación a los beneficiarios.
Equiparar el importe de la prestación con el umbral de pobreza (127 USD en las zonas urbanas y 133 USD en las zonas rurales) supondría un costo del 2,1% del PIB (1,6% del PIB para los niños de zonas urbanas y 0,5% del PIB para los niños de zonas rurales). Equiparar el monto de la prestación con el umbral de pobreza alimentaria (78 USD en las zonas urbanas y 65 USD en las zonas rurales) supondría un costo del 1,1% del PIB (0,8% del PIB para los niños de las zonas urbanas y 0,3% del PIB para los niños de las zonas rurales).
% del PIB
Fuente: Elaboración de los autores según las bases de datos del INEC y FODESAF.
Por último, si los escenarios anteriores se estiman sólo para los niños pobres, alcanzar la cobertura total podría costar entre el 0,32% (beneficio equivalente al umbral de pobreza alimentaria) y el 0,65% del PIB (beneficio equivalente al umbral de pobreza). Las estimaciones adicionales para los niños pobres de zonas urbanas arrojan un 0,23%-0,48% del PIB, mientras que los niños pobres de zonas rurales podrían requerir entre el 0,10% y el 0,17% del PIB. Una prestación equivalente a la pensión no contributiva implica un 0,45% del PIB en fondos adicionales (Tabla 8.5).
Fuente: Elaboración de los autores según las bases de datos del INEC y FODESAF.
8.4.2. Cerrando la brecha en la cobertura para los adultos mayores
Los adultos mayores (de 65 años o más) en Costa Rica cuentan con altos niveles de cobertura de protección social en comparación con otros países en la región, y la mayoría recibe prestaciones de sistemas contributivos de pensiones o de transferencias sociales no contributivas. La transferencia no contributiva que reciben actualmente las personas mayores, 124 USD al mes, equivale al 72% del umbral de pobreza urbana (93% del umbral de pobreza rural) o 1,6 veces el umbral de pobreza alimentaria urbana (1,9 veces el umbral de pobreza alimentaria rural). Esta es la cifra de referencia que se utilizará en estas estimaciones para calcular los costos de aumentar la cobertura.
Aún así, según la Encuesta de Hogares, en 2021 el 31,8% de las personas de 65 años o más (un total de 211 019 personas) no recibían ni una pensión contributiva, ni una pensión no contributiva, ni una pensión extranjera. Este es el caso de las personas que: 1) nunca cotizan a la CCSS; 2) cotizan pero no alcanzaron el número mínimo de años para tener derecho a una pensión contributiva mínima; 3) no tienen derecho a una pensión no contributiva o 4) nunca solicitaron prestaciones no contributivas. En otras palabras, están totalmente desprotegidas y dependen de fuentes secundarias o de ayudas para mantener un consumo básico. La propuesta que se examina en esta sección tiene por objeto subsanar esta brecha de cobertura mediante la ampliación del sistema de pensiones no contributivas existente. Esto puede implicar la creación de nuevos fondos que se transferirían al FODESAF y, posteriormente, a la CCSS como administradora del régimen.
Cerrar la brecha para las personas mayores mediante una transferencia equivalente a la pensión no contributiva costaría 314,6 millones de USD, lo que equivale al 0,5% del PIB (Gráfico 8.11). Si se utiliza la línea de pobreza como referencia, el costo fiscal adicional sería del 0,70% del PIB, del cual el 0,57% estaría vinculado a las personas mayores urbanas, mientras que el 0,13% restante correspondería al costo adicional para las personas mayores rurales.
% del PIB
Fuente: Elaboración de los autores según las bases de datos del INEC y FODESAF.
Si la ampliación se dirige únicamente a las personas mayores pobres sin ningún tipo de protección, la población beneficiaria se reduce a 50 855 personas (el 36,4% de las personas mayores pobres). En este caso, la demanda de nuevos recursos para lograr la cobertura universal se estima en el 0,13% del PIB si se iguala el importe actual de las prestaciones, o en el 0,17% del PIB si se iguala el umbral de pobreza.
8.4.3. Expandiendo la cobertura para los desempleados
Las ayudas sociales por desempleo proporcionan prestaciones económicas durante un período determinado a las personas desempleadas que están en condiciones de trabajar (página web de Protección Social y Derechos Humanos). A los efectos de este ejercicio, el cálculo de los costos se basa en el supuesto de que todas las personas desempleadas reciben durante cuatro meses una transferencia equivalente a la pensión no contributiva. A continuación, en un segundo ejercicio se supone que solo los desempleados pobres (el 43,1% del total de desempleados, es decir, 112 160 personas) recibirían la prestación.
En el primer caso, el costo de cubrir a todas las personas desempleadas se estima en 129,0 millones de USD, es decir, el 0,11% del PIB (Gráfico 8.12). Alrededor del 78% de este costo se destinaría a las personas desempleadas de las regiones urbanas. En el caso del escenario en el que solo los desempleados pobres reciben la transferencia, el costo sería de 55,6 millones de USD, es decir, el 0,04% del PIB.
% del PIB
Fuente: Elaboración de los autores basados en el INEC.
Se pueden construir escenarios alternativos basados en cambios en los parámetros clave. Si se decide conceder el subsidio durante 5 meses en lugar de 4, las necesidades de financiación adicionales serían de 32,3 millones de USD (todos los desempleados) y 13,9 millones de USD (desempleados pobres) en relación con el escenario base. Esto representaría un incremento del 0,05% del PIB hasta el 0,25% en el primer caso y del 0,02% del PIB (hasta alcanzar el 0,11%) en el segundo.
En la sección anterior se describió el sistema de protección social de Costa Rica como un sistema amplio, pero muy fragmentado, con bajos niveles de gasto social en comparación con los promedios de la OCDE, una alta cobertura de la seguridad social y una cobertura limitada de las transferencias monetarias (no contributivas, asistencia social). Además, la financiación de la protección social depende en gran medida de las cotizaciones salariales, lo que desincentiva la formalización. De hecho, debates recientes han señalado las elevadas contribuciones como una de las principales causas de las altas tasas de desempleo e informalidad del país (Robles, 2022). Se necesita más investigación empírica, pero los resultados iniciales muestran una conexión entre la informalidad y el número de horas trabajadas, lo que se explica en parte por la existencia de la tasa mínima de cotización (Mora-Guerrero, 2020).
En este contexto, en esta sección se esbozan las opciones para transferir la financiación procedente de las cotizaciones salariales a otras fuentes de financiación, como una manera de facilitar una mayor formalización. Aunque aquí nos centramos en la reestructuración de la financiación de la protección social, es importante señalar que se necesitan medidas políticas para reducir la informalidad en otros ámbitos, como se indica en el capítulo 1 de este libro y en los Estudios Económicos de la OCDE para Costa Rica (OCDE, 2023). Esto incluye la simplificación de los procedimientos de formalización para las empresas y los trabajadores, dotar a trabajadores de mejores habilidades a través de oportunidades de educación y formación de más calidad, y el fortalecimiento de la capacidad institucional, que permitiría velar por un aplicación más existentes de las normativas existentes.
8.5.1. Opciones para reducir las contribuciones a modo de incentivar la formalización
En esta sección se identifican una serie de opciones de políticas destinadas a reducir el costo de la formalización mediante el trasvase de carga tributaria desde los impuestos sobre la nómina (o contribuciones) a los impuestos generales. En esta sección se utiliza el impuesto al valor agregado (IVA) para evaluar el aumento necesario de los impuestos generales que se requeriría para compensar la pérdida de ingresos derivada de la reducción de los impuestos sobre la nómina. Es importante señalar que el IVA es solo una de las posibles herramientas de políticas para reemplazar los recursos perdidos, ya que genera un volumen importante de ingresos. El IVA se introdujo en Costa Rica en 2018, transformando un impuesto sobre las ventas ya existente en un impuesto sobre el valor añadido íntegro. El tipo actual del IVA en Costa Rica es del 13%, frente a una media del 20% en la OCDE. El aumento del tipo del IVA se utiliza aquí como una opción ilustrativa y no es la única posibilidad. Como se analiza en los últimos estudios económicos de la OCDE, existe margen para combinar el aumento del tipo del IVA con aumentos de los impuestos directos (véase también la Tabla 8.10).
8.5.2. Reducir las contribuciones del empleador a la CCSS
Las contribuciones totales a la CCSS representan el 24% del salario bruto (14,5% a cargo del empleador y 9,5% a cargo del trabajador). Una opción para reducir la barrera a la formalización es reducir las contribuciones de los empleadores. Esta reducción puede aplicarse al régimen de seguro médico, al régimen de pensiones o a ambos, y a todos los empleadores o solo a los empleadores de sectores específicos.
Las contribuciones de los empleadores ascendieron a 1 320 millones de CRC (2,129 millones de USD) al seguro médico en 2021 y a 495 309,4 millones de CRC (798,9 millones de USD) a las pensiones en 20203. Las contribuciones de los empleadores ascendieron a 1 320 millones de CRC (2,129 millones de USD) al seguro médico en 2021 y a 495 309,4 millones de CRC (798,9 millones de USD) a las pensiones en 2020. Una reducción de un punto porcentual en las tasas de contribución de los empleadores a los sistemas de salud y pensiones daría lugar a una disminución de los ingresos por salud equivalente al 0,4% del PIB y a una disminución de los ingresos por pensiones equivalente al 0,3% del PIB. En conjunto, el efecto total de una reducción de un punto en las tasas de contribución a la CCSS de los dos regímenes sería del 0,7% del PIB (Gráfico 8.13).
Para contrarrestar la reducción propuesta de las cotizaciones patronales, sería necesario aumentar el IVA en un 1% para la salud pública y en un 0,8% para los sistemas de pensiones, lo que supondría un aumento total del 1,8 %.
Fuente: Elaboración de los autores en base a las bases de datos de la CGR y la CCSS.
La principal limitación de la estimación anterior es que solo tiene en cuenta los efectos negativos en los ingresos de la CCSS por la reducción de las tasas contributivas. Se necesitaría un modelo dinámico para calcular cómo podría repercutir en la afiliación una reducción de la tasa, pero esta estimación excede el alcance del presente documento. En su lugar, algunos análisis relacionados pueden ilustrar estos efectos. Por ejemplo, León-Murillo (2021) estimó los efectos de la reducción de la tasa contributiva pagada por los empleadores sobre la formalidad laboral. Para ello, el autor simuló una reducción del 25%, 50%, 75% y 100% en la tasa correspondiente. Los resultados se pueden observar en la Tabla 8.6. Por ejemplo, si la tasa se fija en el 19,88% (una reducción del 25 %), el nivel de formalización laboral aumentaría del 56% al 61,4%. Las reducciones posteriores motivan un aumento de las ganancias en materia de formalización. En el caso extremo de que no existiera ninguna tasa patronal, la formalización alcanzaría una elevada tasa del 83,3%.
Dos resultados relacionados fueron relevantes en el debate. El primero se refiere a la disminución estimada de las contribuciones sociales recaudadas por la CCSS. Según la simulación, las contribuciones pasarían del 7,5% del PIB al 6,9%, 6,0%, 5,0% y 3,5%, dependiendo de la magnitud de la reducción. En segundo lugar, aunque las tasas más bajas podrían tener un efecto positivo en el empleo, el autor considera que la recaudación adicional derivada de los nuevos trabajadores podría no ser suficiente para compensar la reducción de las cotizaciones. Como resultado, el efecto neto en los ingresos de la CCSS es una pérdida estimada del 0,63% del PIB en el caso de la reducción más pequeña, pero podría aumentar hasta el 3,92% si la tasa de contribución fuera del 0%.
Fuente: Leon-Murillo (2021)
8.5.3. Reducir las cotizaciones para quienes ganan menos de tres salarios mínimos
Una segunda opción es reducir las cotizaciones a la seguridad social de los trabajadores que ganan menos de tres veces el salario mínimo. El salario mínimo en Costa Rica se fijó en 712.7 USD al mes a finales de 2024, por lo que esto cubriría a los trabajadores con salarios inferiores a 2138 USD, lo que representa alrededor del 90% de los trabajadores asalariados (Gráfico 8.14).
Fuente: Elaboración de los autores utilizando las bases de datos del INEC y del Ministerio de Trabajo.
Esta opción de política establece una reducción de dos puntos (uno por régimen) en las contribuciones sociales que pagan tanto los empleadores como los trabajadores asalariados por el seguro médico y las pensiones. La evidencia empírica estimada a partir de la Encuesta de Hogares indica que los ingresos de la CCSS podrían disminuir un 0.13% anual si se aplica la reducción de dos puntos propuesta en las tasas correspondientes. Esto significa que los ingresos procedentes de este grupo podrían descender del 6.23% a 6.1% del PIB.
Por régimen de seguridad social y contribuyente, los resultados indican que el 38,5% de la reducción (0,11% del PIB) está vinculada a las cotizaciones a la seguridad social de los empleadores, mientras que un 22,9% adicional (0,06%) se debe a la reducción de las cotizaciones de los trabajadores a la seguridad social. En otras palabras, la contracción de las cotizaciones relacionadas con la asistencia sanitaria explica el 61,5% de la caída total. Las pensiones, como era de esperar, experimentarían una contracción de los ingresos del 0,11% del PIB.
Para compensar fiscalmente esta medida, bastaría con un incremento del IVA de 0,33 puntos para cubrir la pérdida inicial. Si, en lugar del IVA, se decide aumentar el impuesto sobre la renta (que genera, en promedio, un 0,33% del PIB por punto), el incremento debería ser de 1 punto.
Un escenario alternativo, en la misma línea que el anterior, supone que no se aplican contribuciones a todos los trabajadores que ganan por debajo del salario mínimo. Según la Encuesta de Hogares, alrededor de 674 993 trabajadores asalariados percibían menos de esa cantidad, lo que equivale al 39% del total de asalariados. Sin embargo, si se consideran únicamente las personas asalariadas que trabajan 40 horas semanales o más, el número de quienes reciben menos del salario mínimo se reduce a 459 277, lo que representa el 31,7% de todos los trabajadores con jornadas laborales de 40 horas o más (26,6% de todos los asalariados). Por lo tanto, esta medida podría afectar significativamente los ingresos de la CCSS, dado que la proporción de trabajadores totalmente exentos de contribuciones es elevada.
Siendo el salario promedio de 400 000 CRC (aproximadamente 776.5 USD), el nivel de contribuciones no recaudadas ascendería a 1380 millones de USD en un año. Este resultado equivale al 1,45% del PIB. Sin embargo, dado que las contribuciones a las pensiones no pueden eximirse totalmente, si sólo se subvenciona el 100% del seguro médico, los ingresos no recaudados serían del 0,89% del PIB.
8.5.4. Eliminar, total o parcialmente, la Base Mínima Contributiva
Una tercera opción para reducir las cotizaciones es eliminar total o parcialmente la base mínima contributiva (BMC). El Gráfico 8.15, a continuación, muestra la distribución de los salarios de los trabajadores asalariados y autónomos (en registros) según la Encuesta de Hogares de 2024. Los trabajadores autónomos son el grupo más afectado, ya que alrededor del 64% de ellos ganan menos que la base mínima, en comparación con el 39% de los asalariados.
Fuente: Estimaciones de los autores basado en el INEC y el Ministerio de Trabajo.
La eliminación de la base mínima significaría que los trabajadores afiliados y los empleadores contribuirían en función de sus ingresos reales. Así, por ejemplo, todos los afiliados que hoy ganan menos que la BMC y que hoy pagan en función de ese punto de referencia, empezarían a contribuir en función de sus ingresos reales.
La Tabla 8.7, a continuación, presenta los cálculos de la pérdida total de ingresos que cabría esperar si se eliminara la BMC para el sistema de salud. La pérdida de ingresos se calcula estimando las contribuciones recaudadas de los salarios y los ingresos independientes con y sin la BMC, utilizando la Encuesta de Hogares de 2024.
La eliminación total de la BMC supondría una pérdida total de ingresos de 864,9 millones de USD al año, equivalente al 0,9% del PIB, con una reducción de los ingresos procedentes de los trabajadores asalariados que ascendería a 500 millones de USD, es decir, el 0,53% del PIB, y una disminución de las contribuciones de los trabajadores autónomos que ascendería a 364.9 millones de USD, es decir, el 0,38% del PIB. Aunque hay muchos más trabajadores asalariados que independientes (la proporción es de 3,5:1), la diferencia entre el salario medio y la BMC y la diferencia entre los ingresos independientes y la BMC es mucho mayor en este último caso. En consecuencia, aunque hay muchos más asalariados, la diferencia se compensa con el desbalance en el lado de los trabajadores independientes, y por esa razón la pérdida entre grupos se reduce. Por ejemplo, los ingresos de los trabajadores independientes representan alrededor de dos tercios del valor mediano de los salarios. Según la ENAHO 2024, el ingreso laboral mediano de los trabajadores por cuenta propia es de 485 USD mensuales, frente a 776,5 USD mensuales de los asalariados. Estos dos elementos parecen compensar la menor participación de los trabajadores independientes entre las personas ocupadas y equilibrar las pérdidas esperadas derivadas de la eliminación del CBM.
Fuente: Elaboración de los autores en base a la ENAHO 2024- INEC.
Como alternativa, la BMC podría reducirse al 50% del salario mínimo (356 USD al mes). En este caso, la pérdida asociada para el régimen de seguro médico sería del 19,3% de los ingresos totales. Esto supondría una pérdida neta de 705.8 millones de USD, es decir, el 0,74% del PIB (Tabla 8.8). Las pérdidas relacionadas con los trabajadores independientes representarían el 35,8% de las pérdidas totales.
Fuente: Elaboración de los autores en base a la ENAHO 2024- INEC.
Las estimaciones iniciales indican que la eliminación total de la BMC puede compensarse con un incremento de 2,33 puntos en el IVA. El segundo escenario, en el que la BMC se fija en el 50% del salario mínimo, exigiría un ajuste de 1.89 puntos del IVA. Este último resultado está en línea con la reforma recientemente aprobada que redujo la BMC a 282 USD para los trabajadores independientes.
8.5.5. Reducir temporalmente las cotizaciones sociales de los jóvenes
Una cuarta opción es reducir temporalmente las cotizaciones de los jóvenes, que son el grupo de edad con mayor tasa de desempleo. En IV-2021, el desempleo juvenil (de 15 a 24 años) se estimaba en el 16,5% de la población activa joven (de 15 a 35 años) o el 26,5% de los jóvenes de 15 a 24 años.
Robles (2022) sugiere una reducción temporal de las cotizaciones sociales para los jóvenes. El escenario considerado en esta sección supone una disminución de 5 puntos en la tasa, del 31,25% al 26,25% (es decir, excluyendo únicamente las cotizaciones a las entidades reguladas por la Ley de Protección al Trabajador). Los resultados de la simulación muestran que los ingresos procedentes de las cotizaciones de los trabajadores jóvenes podrían reducirse en un 16%. Esto representa una pérdida del 0,09% del PIB si la reducción se aplica a los trabajadores de entre 15 y 24 años, y del 0,44% del PIB si se aplica a los trabajadores de entre 15 y 35 años. Aproximadamente el 75% de esta reducción podría afectar finalmente a las finanzas de la CCSS. Para equilibrar los ingresos, el IVA tendría que aumentar entre 0,24 y 1,11 puntos porcentuales.
El aumento del IVA podría no ser necesario si se producen otros efectos. A largo plazo, por ejemplo, la pérdida de ingresos podría compensarse con el aumento del empleo formal entre los jóvenes, ya que se espera que la reducción de las cotizaciones sociales motive a los empleadores a contratar a más jóvenes. Un aumento de 128 245 personas (19%) en el empleo formal de los jóvenes (de 15 a 35 años) sería suficiente para compensar totalmente la reducción de las cotizaciones. Si la política se aplica únicamente a los jóvenes de entre 15 y 24 años, solo sería necesario incorporar 37 855 trabajadores al mercado laboral formal.
8.5.6. Eliminar contribuciones específicas a la nómina
Una quinta opción política es la eliminación de determinadas contribuciones obsoletas y excesivas. Los trabajadores aportan el 0,25% de su salario al Banco Popular y el 1,5% al Instituto Nacional de Aprendizaje (INA). La contribución al Banco Popular, creado en 1969, es obsoleta, ya que el banco es una institución madura integrada en el mercado financiero y los fondos ya no son necesarios para su funcionamiento. En 2019 y 2021, el Banco recibió 46,2 millones de USD (el 6% de sus ingresos totales) cada año procedentes de las contribuciones de los empleadores. La eliminación de esta contribución del 0,25% sobre la nómina reduciría las tasas contributivas de los empleadores en menos del 1% de la carga actual.
En el caso del INA, las contribuciones son excesivas, ya que el Instituto reporta superávits financieros sostenidos. Entre 2018 y 2021 (excluyendo el año pandémico 2020), el Instituto observó ingresos anuales de 208 millones de USD por año, de los cuales las contribuciones sociales representaron el 96,2%. Por otro lado, los gastos ascendieron a solo 167 millones de USD al año, lo que arrojó un superávit de 24,5 millones de USD al año, lo que representa alrededor del 20,6% de las contribuciones salariales recibidas. Una reducción de las contribuciones al INA de entre el 0,20% y el 0,40% de los salarios4 reduciría estos superávits y tendría un impacto mínimo en las operaciones del INA. Esta opción política tampoco requeriría ningún cambio en los impuestos sobre el IVA.
8.5.7. En busca de margen fiscal para la protección social: alternativas
En la discusión anterior, se sugirió el IVA como herramienta política para compensar los ingresos perdidos por la reducción de las cotizaciones sociales. Los datos oficiales muestran que el IVA generó el 4,6% y el 5,1% del PIB en 2020 y 2021, respectivamente, con unos ingresos en 2020 muy afectados por la pandemia de COVID-19. Una comparación con otros países de la OCDE sugiere que Costa Rica tiene margen para aumentar los ingresos por IVA. Sin embargo, esta medida podría no ser viable desde el punto de vista político en el futuro inmediato. La reforma fiscal de diciembre de 2020 transformó el antiguo impuesto sobre las ventas en impuesto al valor agregado. Aunque el tipo impositivo se mantuvo en el 13%, uno de los más bajos de América Latina, en este momento podría ser difícil asegurar el respaldo político necesario para negociar un posible incremento.
Existen otras opciones para generar ingresos. Estas opciones deben explorarse no solo como alternativa al aumento del IVA para compensar la pérdida de ingresos, sino también como medio para financiar el aumento del gasto en los sistemas de protección social necesario para ampliar la cobertura de los niños y las personas mayores. Según el análisis anterior, el aumento de la cobertura de los niños y las personas de edad requeriría una financiación adicional de entre el 0,3% y el 1% del PIB, dependiendo de la estrategia aplicada (véase la Tabla 8.9).
Fuente: Elaboración de los autores sobre las bases de datos del INEC y FODESAF.
Otras opciones de financiación incluyen una mejor asignación del gasto, la mejora de la capacidad de los impuestos existentes para aumentar los ingresos y la ampliación de las bases impositivas mediante la eliminación de exenciones fiscales o la lucha contra la evasión fiscal. En la Tabla 8.10, que figura a continuación, se presenta una lista de opciones disponibles en la bibliografía. La mayoría de las opciones serían suficientes por sí solas para financiar una mayor cobertura de los niños y las personas mayores que viven en la pobreza. Sería necesario combinar varias opciones para financiar íntegramente la cobertura universal de todos los niños y las personas mayores.
Fuente: Cálculos de los autores.
Otras medidas que podrían aumentar los recursos disponibles incluyen mejorar la focalización de las prestaciones sociales, ya que, según la Encuesta de Hogares de 2021, alrededor del 30% y el 40% del total de las prestaciones se destinan a hogares de ingresos medios o altos. El SINIRUBE, un registro social de beneficiarios de programas sociales, podría ser el elemento central para seleccionar a los beneficiarios de las prestaciones sociales y mejorar la focalización.
Estas opciones, al igual que los aumentos del IVA, no están libres de limitaciones. La eliminación de las exenciones fiscales existentes, por ejemplo, se enfrentaría a retos políticos, y la reducción de la evasión fiscal podría llevar varios años, ya que requiere una mayor capacidad institucional.
La situación macroeconómica actual también impone algunas limitaciones, ya que el país está atravesando un proceso gradual de consolidación fiscal, necesario para reducir la relación entre la deuda pública y el PIB desde su nivel muy elevado (OCDE, 2022). Por lo tanto, la regla fiscal, creada en virtud de la Ley n.º 9635 sobre el «Fortalecimiento de las finanzas públicas», actualmente en vigor, establece límites a los futuros aumentos del gasto público, en función del nivel de la deuda pública. Una excepción es el programa de pensiones no contributivas, actualmente exento de la aplicación de la mencionada regla.
Además, si las tasas de cotización más bajas motivan mayores niveles de formalización, desde otra perspectiva, existe un debate sobre si la compensación mediante el incremento del IVA debe ser una medida temporal o permanente. Si finalmente se materializa el resultado esperado del aumento de la formalidad, las pérdidas iniciales de recaudación debidas a la reducción de las cotizaciones podrían compensarse con los nuevos afiliados que antes eran trabajadores informales.
A lo largo de los años, el sistema de protección social de Costa Rica ha proporcionado un buen nivel de cobertura y calidad de los servicios, especialmente en lo que se refiere a la seguridad social. Sin embargo, la sociedad en la que opera este sistema está cambiando rápidamente. La pirámide de población está cambiando, con un aumento de la proporción de personas mayores. La informalidad sigue siendo elevada y afecta a alrededor del 40% de todos los trabajadores. La desigualdad sigue siendo elevada y la pobreza se ha mantenido prácticamente sin cambios durante los últimos 25 años. En este contexto, es necesario revisar y reformar el sistema de protección social con el fin de ampliar su cobertura. La cobertura de la protección social y la informalidad laboral están interrelacionadas, ya que las elevadas cotizaciones sociales constituyen un obstáculo fundamental para la creación de empleo formal en Costa Rica. La reforma de los sistemas de protección social para garantizar una cobertura básica de protección social para todos, independientemente de que trabajen en el sector formal o informal, y la reducción simultánea del costo del empleo formal, tienen un gran potencial para reducir la informalidad laboral y disminuir la pobreza y la desigualdad, que son retos de larga data en Costa Rica.
Lograr la cobertura universal, incluso para grupos específicos de la población, sigue siendo un reto importante que requerirá tiempo y un esfuerzo sostenido. Dadas las limitaciones actuales, una estrategia inicial podría centrarse en ampliar la cobertura de las personas mayores en situación de pobreza y los niños pobres. Nuestro análisis indica que existe margen fiscal para movilizar ingresos adicionales con el fin de apoyar esta ampliación. Es fundamental que estos recursos adicionales no solo aumenten la financiación en su conjunto, sino que también permitan reducir las cotizaciones sociales. Un cambio en la estructura de financiación de la protección social, hacia una mayor dependencia de los impuestos generales y una menor dependencia de las contribuciones salariales, contribuiría a promover la creación de empleo formal. Como se detalla y cuantifica en este capítulo, existen múltiples opciones de políticas para ampliar la cobertura social y recaudar los ingresos necesarios a través de los impuestos generales.
8.7. Referencias
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Yip, Winnie and Hafez, Reem (2015) Improving Health System Efficiency: Reforms for improving the efficiency of health systems: lessons from 10 country cases. Geneva, WHO: Health Systems Governance & Financing.
← 1. Esto incluye a los empleadores privados, excepto aquellos con gastos salariales inferiores a un salario base y las empresas agrícolas con gastos salariales inferiores a dos salarios base.
← 2. El salario base se refiere al salario de un auxiliar categoría 1, utilizado por el Poder Judicial para aplicar multas y penalidades. En 2023, este parámetro estaba definido en 853 USD al mes.
← 3. Últimas cifras disponibles por régimen.
← 4. Estas cifras son el resultado de dividir el superávit anual entre los ingresos generados por cada punto contributivo.