Este capítulo subraya la importancia de adoptar un enfoque estratégico, así como marcos de monitoreo y evaluación bien definidos, de lucha contra el fraude. Describe los componentes fundamentales de un sistema de monitoreo y evaluación sólido, entre los que se incluyen la integración del monitoreo y la evaluación en el ciclo estratégico, el fortalecimiento del uso de datos, el diseño y la selección de indicadores adecuados, y el reconocimiento de las principales limitaciones en materia de medición y análisis.
Evaluación, actualización y monitoreo de las estrategias antifraude
Metodología
Resumen
La integridad es uno de los pilares de las estructuras políticas, económicas y sociales, así como una piedra angular de la buena gobernanza (OECD, 2017[1]). Sin embargo, ningún país es inmune a las violaciones de integridad: el fraude y la corrupción están muy extendidos en todas las sociedades y, si no se abordan, pueden socavar la confianza en las instituciones públicas, poner en peligro el funcionamiento de las democracias y dañar el bienestar social y económico (OECD, 2024[2]). Hay una clara tendencia emergente a nivel global: la magnitud y el impacto del fraude están aumentando, agravados por los avances tecnológicos y el riesgo cada vez mayor de que el crimen grave y organizado cometa fraudes generalizados y sistemáticos. Según la Encuesta Global sobre Fraude de la Asociación de Examinadores de Fraude Certificados (ACFE), se estima que las organizaciones pierden cada año el 5 % de sus fondos a nivel mundial debido al fraude interno (lo que representa más de 5 billones de dólares en pérdidas). Por su parte, el informe anual de 2025 de la Fiscalía Europea (EPPO, por sus siglas en inglés) afirmaba que los daños derivados del fraude y de otros delitos contra el presupuesto de la UE se estimaban en aproximadamente 25 mil millones de euros, lo que marca un significativo aumento del 22,5 % en comparación con el año anterior. Más de la mitad de este daño estaba relacionado con el fraude transfronterizo del IVA, que incluía la participación sistemática de organizaciones delictivas (ACFE, 2024[3]; European Public Prosecutor’s Office, 2025[4]).
Dentro de la UE, la obligación de proteger el presupuesto de la UE mediante la lucha contra el fraude y cualquier otra actividad ilegal que afecte los intereses financieros de la UE es una responsabilidad compartida entre la UE y sus Estados miembros.1 La Comisión Europea, el Parlamento Europeo y el Tribunal de Cuentas Europeo instan encarecidamente a los Estados miembros de la UE a que adopten estrategias nacionales antifraude (ENAFENAF) a efectos de proteger de manera eficaz y eficiente los intereses financieros de la UE (European Commission, 2023[5]). Una ENAF no solo mejora la prevención, la detección y la respuesta ante irregularidades y fraudes a escala nacional, sino que también fortalece la cooperación institucional y la rendición de cuentas, la transparencia ante la ciudadanía en lo que respecta a los esfuerzos de lucha contra el fraude, así como la colaboración y la coordinación entre los organismos para abordar conjuntamente cuestiones comunes, por ejemplo, con la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), las instituciones de la UE y otros Estados miembros de la UE.
Es importante destacar que la adopción de ENAF puede permitir a los países avanzar hacia la detección y prevención proactivas del fraude, al reunir recursos y conocimientos especializados de diferentes ámbitos y niveles de gobierno para abordar el fraude de manera holística y sistemática (OECD, 2026[6]). En este contexto, cada vez se reconoce más que, para hacer frente al fraude actual, los gobiernos deben pasar de intervenciones fragmentadas y específicas de cada organismo a adoptar un enfoque que abarque a todo el gobierno. Como parte de los preparativos para el próximo Marco Financiero Plurianual (MFP), la Comisión Europea ha puesto en marcha una Revisión de la Arquitectura Antifraude con el fin de abordar mejor los desafíos y subsanar las deficiencias existentes en la protección de los intereses financieros de la UE. El Libro Blanco/informe técnico de la revisión señala que una medida clave para fortalecer la prevención a nivel nacional consiste en la adopción de ENAF junto con los planes de acción pertinentes (European Commission, 2025[7]). En el Recuadro a continuación, se muestran los elementos clave de las ENAF. Además, estos se desarrollan con más detalle en el subcapítulo titulado "Principios transversales para sistemas de monitoreo y evaluación eficaces".
Los Indicadores de Integridad Pública (PII) de la OCDE consisten en criterios específicos derivados de los mejores estándares y prácticas incluidos en la Recomendación de la OCDE sobre Integridad Pública y en otros documentos legales internacionales. Los PII ayudan a los países a realizar una evaluación objetiva de las fortalezas y deficiencias de sus sistemas anticorrupción y de integridad, incluida la calidad de los marcos estratégicos (por ejemplo, las estrategias nacionales contra la corrupción y el fraude). Las directrices de la Comisión Europea para la elaboración de estrategias nacionales antifraude (ENAF) siguen un enfoque similar al de la elaboración de un enfoque estratégico de lucha contra el fraude. Independientemente de si el marco estratégico se adopta como una única estrategia nacional o de otra forma, un enfoque estratégico para la integridad pública, incluida la lucha contra el fraude, debería incluir los siguientes elementos:
Análisis de problemas: Identificación, análisis y mitigación de riesgos: El análisis de problemas constituye la base de la estrategia antifraude e implica la realización de una evaluación de los riesgos de fraude para determinar la naturaleza, el alcance y el impacto del fraude en el país, incluidos los riesgos de fraude pertinentes. Esta fase preparatoria también debería incluir una evaluación de las oportunidades y de los desafíos que pueden facilitar u obstaculizar la implementación de una estrategia antifraude eficaz (por ejemplo, la legislación vigente, la organización, los procedimientos, los medios y recursos, así como la cooperación entre las instituciones antifraude pertinentes), con el fin de seleccionar las medidas de mitigación de riesgos más eficaces a la hora de elaborar la estrategia y el plan de acción.
Diseño de la estrategia: Priorización de los objetivos, consulta sobre políticas y coordinación: Una vez que se haya realizado un análisis integral del problema y una evaluación del riesgo de fraude, el siguiente paso consiste en desarrollar una estrategia antifraude que permita mitigar los riesgos y desafíos identificados, garantizando la coherencia entre las entidades, las políticas y los objetivos implicados. Esto incluye identificar y priorizar los objetivos de lucha contra el fraude, abarcar las distintas fases del ciclo de lucha contra el fraude, llevar a cabo consultas y coordinarse con las partes interesadas pertinentes en la lucha contra el fraude.
Elaboración de indicadores con puntos de referencia, hitos y metas: Los indicadores de rendimiento son elementos clave que muestran los avances logrados (o los resultados obtenidos) en la consecución de los objetivos de la estrategia antifraude. Los indicadores pueden basarse en datos cuantitativos o cualitativos, lo que permite realizar comparaciones para evaluar la eficacia de las diferentes intervenciones en la estrategia antifraude.
Elaboración del plan de acción, distribución de responsabilidades y cálculo de costos de las actividades: El plan de acción es el instrumento principal para la implementación de la estrategia antifraude. El plan de acción debe incluir los objetivos propuestos, las medidas, las instituciones responsables, los indicadores y las fuentes de datos correspondientes, los cálculos de los gastos operativos y de capital, así como cualquier costo adicional, y debe estar a disposición del público.
Implementación, monitoreo, evaluación y comunicación de los resultados: Por último, la estrategia antifraude debe incluir un sólido marco de monitoreo y evaluación que permita evaluar los avances en la consecución de los objetivos estratégicos y servir de base para las actualizaciones o revisiones de la estrategia antifraude y del plan de acción. El beneficio del monitoreo y la evaluación para la gestión, el diseño de políticas y el aprendizaje organizativo también depende en gran medida de cómo se comunican los avances y los resultados de la estrategia. Por lo tanto, la comunicación es una parte integral de la estrategia antifraude y de su marco de monitoreo y evaluación.
Fuente: Adaptado de (OECD, 2024[8]; OECD, 2020[9]; European Commission, 2016[10]; OECD, 2017[1]).
El informe "Perspectivas de anticorrupción e integridad" de la OCDE de 2026 pone de manifiesto que los países están adoptando cada vez más marcos específicos para combatir el fraude, con enfoques que van desde la integración de objetivos antifraude en los marcos existentes de lucha contra la corrupción y de integridad hasta la adopción de estrategias antifraude independientes a nivel nacional, sectorial y organizacional para salvaguardar los fondos públicos (véase la Figura 1.1). De los 63 países miembros y socios de la OCDE, entre los que se incluyen 25 estados miembros de la UE y 5 países candidatos a la UE, siete países (11 %) tienen en vigor estrategias antifraude nacionales e integrales, y diecinueve países (30 %) tienen estrategias adoptadas a nivel de un ministerio u organismo individual ("estrategias a nivel organizativo"). Además, diez países (16 %) cuentan con estrategias antifraude para un sector específico de la economía, un ámbito del gasto público o un régimen de financiamiento específico (OECD, 2026[6]).
Nota: Los países subrayados en la sección «Países miembros de la UE y países candidatos a la UE» son candidatos a la adhesión a la Unión Europea.
La Secretaría de la OCDE llevó a cabo un estudio de investigación sobre 63 países miembros y socios con el fin de identificar estrategias antifraude actualizadas y de acceso público. El gobierno central adopta estrategias antifraude independientes que no se centran en una sola actividad o programa. Las estrategias sectoriales abordan el fraude en un sector específico de la economía, un programa o un mecanismo de financiación. Las estrategias a nivel organizativo incluyen objetivos de lucha contra el fraude relacionados con las actividades de un ministerio o un organismo público. Las categorías de las estrategias antifraude no son mutuamente excluyentes, y los países pueden tener varios tipos de estrategias a la vez. Sin embargo, a efectos de visualización, solo se muestra un tipo de estrategia por país, dando preferencia a las estrategias de nivel nacional. Por ejemplo, un país que tenga una estrategia nacional antifraude independiente y objetivos antifraude incluidos en el marco estratégico anticorrupción solo aparece una vez, para la primera categoría.
Fuente: (OECD, 2026[6])
Aunque cada vez son más los países que están adoptando marcos estratégicos para combatir el fraude, muchos siguen careciendo de marcos de monitoreo y evaluación bien definidos que permitan evaluar la contribución de los esfuerzos de lucha contra el fraude y determinar si las medidas existentes son eficaces. El informe "Perspectivas de anticorrupción e integridad" de 2026 destaca esto como una tendencia generalizada: entre los 46 países miembros y socios de la OCDE que cuentan con objetivos estratégicos relevantes en materia de lucha contra la corrupción e integridad, menos de la mitad de los países utilizan indicadores de resultados y evaluaciones para demostrar las ventajas concretas de las mejoras en materia de integridad, y solo el 37 % de los países tenía prevista una evaluación final como actividad formal (OECD, 2026[6]).
Los marcos de monitoreo y evaluación son conceptos fundamentales para entender cómo se implementan las estrategias antifraude, si la estrategia está logrando los resultados deseados y, en última instancia, si se está reduciendo el fraude. Para mantenerse al día con la evolución de los riesgos de fraude, las estrategias antifraude deben ir acompañadas de un sólido marco de monitoreo y evaluación que garantice que dichas estrategias sigan siendo documentos dinámicos y basados en datos, capaces de hacer frente tanto a las amenazas actuales como a los riesgos de fraude emergentes. Además, garantizar que los resultados y los avances de las estrategias antifraude se comuniquen tanto a las partes interesadas internas como externas, constituye una medida clave de transparencia que fomenta la rendición de cuentas y refuerza la credibilidad de los esfuerzos de integridad para impulsar acciones futuras.
Aunque se trata de conceptos interconectados, el monitoreo y la evaluación son actividades distintas que persiguen fines diferentes, pero complementarios:
El monitoreo consiste en un proceso periódico de recopilación de datos empíricos y presentación de informes destinado a garantizar que los recursos se utilicen de forma adecuada, que los resultados se alcancen con éxito y que se cumplan los hitos y los objetivos a lo largo del ciclo de vida del proyecto. Para realizar el monitoreo, es necesario recopilar de forma sistemática información sobre indicadores específicos con el fin de proporcionar a las principales partes interesadas de una iniciativa en curso datos sobre los avances y las dificultades en su implementación.
La evaluación, por su parte, es una valoración estructurada y objetiva de una iniciativa en curso o ya finalizada, así como de su diseño, implementación y resultados. El objetivo de la evaluación es determinar la pertinencia y el cumplimiento de los objetivos, así como su coherencia, eficiencia, eficacia, impacto y sostenibilidad, así como también el valor o la importancia de una intervención política. Por encima de todo, las evaluaciones deben fomentar el aprendizaje y permitir la continuidad y la coherencia a lo largo del tiempo (OECD, 2020[11]).
En este contexto, el informe establece una metodología integrada para el monitoreo, la evaluación y la actualización de las estrategias antifraude. El objetivo del informe es fortalecer los esfuerzos para lograr una supervisión integral y la mejora continua de las medidas antifraude, mediante un enfoque estructurado y dinámico de la gestión de las estrategias antifraude que no solo responda a las amenazas actuales, sino que también se adapte a futuros desafíos. La metodología está destinada principalmente a entidades que coordinan la implementación, el monitoreo y la evaluación de las estrategias antifraude (como el Servicio de Coordinación Antifraude (AFCOS) en los Estados miembros de la UE), pero también puede resultar útil para las entidades encargadas de la implementación de una estrategia antifraude. La metodología es aplicable a todo tipo de estrategias antifraude, independientemente de si se ha optado por un enfoque a nivel nacional, sectorial, regional u organizacional. El informe se complementa con un Anexo que incluye Herramientas prácticas para el monitoreo y la evaluación, cuyo objetivo es dotar a los países de los recursos necesarios para establecer un sólido marco de monitoreo y evaluación:
Herramienta 1: Modelo de cuestionario de evaluación (Herramienta de evaluación)
Herramienta 2: Catálogo de indicadores de resultados e impacto (Herramienta de evaluación)
Herramienta 3: Lista de verificación para la actualización de estrategias y planes de acción antifraude (Herramienta de evaluación y actualización)
No existe una definición legal única y universalmente aceptada del término "fraude" que sea aplicable a nivel mundial (OECD, 2026[6]). A efectos del presente informe, se aplica la definición de fraude contra los intereses financieros de la UE establecida en la Directiva (UE) 2017/1371 del Parlamento Europeo y del Consejo, de fecha 5 de julio de 2017, relativa a la lucha contra el fraude contra los intereses financieros de la Unión mediante el derecho penal (la Directiva PIF), a fin de garantizar un claro entendimiento de los diversos componentes del fraude que afectan a los intereses financieros de la UE (Recuadro 1.2).
(a) en lo que respecta a gastos no relacionados con la contratación pública, cualquier acto u omisión relacionado con:
(i) el uso o la presentación de declaraciones o documentos falsos, inexactos o incompletos, que tengan como consecuencia la apropiación o retención indebida de fondos o activos del presupuesto de la Unión o de los presupuestos gestionados por la Unión, o en su nombre;
(ii) la no divulgación de información en incumplimiento de una obligación específica, con el mismo efecto; o
(iii) el uso indebido de dichos fondos o activos para fines distintos de aquellos para los que fueron concedidos inicialmente;
(b) en lo que respecta a gastos relacionados con la contratación pública, al menos cuando se hayan realizado con el fin de obtener un beneficio ilícito para el autor u otra persona, causando un perjuicio a los intereses financieros de la Unión, cualquier acto u omisión relacionado con:
(i) el uso o la presentación de declaraciones o documentos falsos, inexactos o incompletos, que tengan como consecuencia la apropiación o retención indebida de fondos o activos del presupuesto de la Unión o de los presupuestos gestionados por la Unión, o en su nombre;
(ii) la no divulgación de información en incumplimiento de una obligación específica, con el mismo efecto; o
(iii) el uso indebido de dichos fondos o activos para fines distintos de aquellos para los que fueron concedidos inicialmente, lo que perjudica los intereses financieros de la Unión;
(c) en lo que respecta a ingresos distintos de los recursos propios procedentes del IVA a los que se refiere la letra d), cualquier acto u omisión relacionado con:
(i) el uso o la presentación de declaraciones o documentos falsos, inexactos o incompletos, que tengan como consecuencia la disminución ilícita de los recursos del presupuesto de la Unión o de los presupuestos gestionados por la Unión, o en su nombre;
(ii) la no divulgación de información en incumplimiento de una obligación específica, con el mismo efecto; o
(iii) el uso indebido de un beneficio obtenido legalmente, con el mismo efecto;
(d) en lo que respecta a ingresos procedentes de los recursos propios del IVA, cualquier acto u omisión cometido en el marco de mecanismos fraudulentos transfronterizos en relación con:
(i) el uso o la presentación de declaraciones o documentos relacionados con el IVA que sean falsos, incorrectos o incompletos y que tengan como consecuencia la disminución de los recursos del presupuesto de la Unión;
(ii) la omisión de información relativa al IVA en incumplimiento de una obligación específica, con el mismo efecto; o
(iii) la presentación de declaraciones correctas en materia de IVA con el fin de ocultar de manera fraudulenta la falta de pago o la generación indebida de derechos a la devolución del IVA.
Aunque el monitoreo y la evaluación son funciones distintas, su eficacia depende de una serie de condiciones previas comunes. Estas condiciones garantizan que el monitoreo y la evaluación no sean un ejercicio aislado o retrospectivo, sino una parte integral del ciclo estratégico. Además, ambas funciones se basan en principios comunes relacionados con el uso de datos, la selección y el diseño de indicadores, y el reconocimiento de limitaciones analíticas y de medición, que se describen en este apartado.
1.2.1. Integración del monitoreo y la evaluación en el ciclo estratégico: objetivos, planificación de la implementación y lógica de intervención
El monitoreo y la evaluación resultan más eficaces cuando se integran en la fase de diseño de una estrategia antifraude, en lugar de introducirse en las fases de implementación o de cierre. La integración temprana permite establecer condiciones de referencia con respecto a las cuales se puedan evaluar posteriormente los avances y los resultados (Johnsøn and Søreide, 2013[13]). Además, garantiza que las necesidades de datos, los indicadores y los mecanismos de presentación de informes se diseñen en paralelo con intervenciones estratégicas. Por lo tanto, es necesaria una lógica de intervención clara que explique cómo se espera que la estrategia genere cambios. Esto comienza con objetivos estratégicos bien definidos, que sirvan de base para la planificación de la implementación, la elaboración de indicadores y la evaluación posterior (OECD, 2017[1]; OECD, 2020[9]).
Los objetivos estratégicos deben basarse directamente en evaluaciones de riesgo de fraude y en un análisis riguroso de los problemas, de modo que se garantice que la estrategia antifraude aborde las vulnerabilidades más significativas. Los objetivos pueden desglosarse a su vez en subobjetivos, medidas, actividades, indicadores, hitos y metas. Las Directrices de la Comisión Europea sobre Estrategias Nacionales Antifraude hacen hincapié en que los objetivos deben abarcar todas las fases del ciclo de lucha contra el fraude y reflejar tanto los riesgos relacionados con los gastos como con los ingresos, cuando proceda. Además, deberían estar alineados, cuando proceda, con estrategias nacionales más amplias de lucha contra el fraude y la corrupción. Es importante destacar que el número de objetivos debe ser limitado para garantizar la priorización, la viabilidad y el seguimiento eficaz, y que deben formularse de acuerdo con los criterios SMART (específicos, mensurables, alcanzables, relevantes y con plazos definidos), teniendo en cuenta los recursos disponibles (European Commission, 2016[10]).
Fuente: Secretariado de la OCDE.
Una vez definidos los objetivos estratégicos, la planificación de la implementación debe traducirlos en actividades concretas y operativas. Los planes de acción deben especificar claramente las responsabilidades, los plazos y los resultados esperados, de modo que tanto los encargados de la implementación como las partes interesadas externas entiendan qué se va a hacer, por quién y en qué plazo (Hoppe, 2013[14]). Asimismo, deben determinar cómo se medirán los avances y resultados, vinculando así la ejecución operativa al marco de monitoreo y evaluación. Esta lógica de intervención debe plasmarse en una cadena de resultados que articule la relación causal entre los insumos y las actividades, por un lado, y los productos, los resultados y los impactos previstos, por otro. Las cadenas de resultados permiten trazar la relación entre los distintos objetivos de la estrategia y aclarar qué actividades se llevarán a cabo, junto con los insumos, los productos y los resultados previstos para cada una de ellas. Esto es precisamente lo que se monitoreará y evaluará para determinar el éxito de una estrategia.
Alternativamente, se puede aplicar un enfoque basado en la Teoría del Cambio (TdC) para ofrecer una descripción conceptual más flexible de cómo y por qué se espera que se produzca el cambio, incluyendo los supuestos y los factores contextuales que influyen en la implementación. Por lo tanto, una TdC consiste en describir las actividades y sus insumos, productos y resultados, así como los supuestos subyacentes sobre cómo cada actividad generará cambios que permitan alcanzar los objetivos estratégicos de una estrategia antifraude. Esto es esencial para reducir el riesgo de que las actividades resulten ineficaces, irrelevantes o tengan efectos secundarios no deseados (Pyman and Heywood, 2024[15]). Aunque la Teoría del Cambio se basa en la lógica causal, también requiere una explicación de la cadena causal (si ocurre X, entonces se producirá Y, porque se han cumplido unas condiciones predeterminadas) (Johnsøn, 2012[16]).
En general, un monitoreo y una evaluación eficaces se basan en una serie de pilares interconectados, entre los que se incluyen la integración temprana en el diseño de la estrategia, una lógica de intervención coherente y vínculos claros entre los objetivos, las actividades y los resultados. Estos elementos garantizan que los sistemas de monitoreo y evaluación se basen en un marco estructurado y mensurable, lo que permite tanto evaluar el rendimiento como extraer aprendizajes. En las siguientes secciones, se profundiza en estos pilares, analizando con mayor detalle el desarrollo de indicadores, el uso de datos y las consideraciones clave en materia de medición y análisis.
1.2.2. Desarrollo y selección de indicadores con valores de referencia, hitos y objetivos
Una vez que los responsables políticos tienen una idea clara de los problemas concretos que deben abordarse y de los resultados que esperan obtener de la estrategia, es necesario identificar indicadores adecuados que reflejen cada objetivo. Los indicadores proporcionan medidas que permiten operacionalizar objetivos para evaluar si éstos se han cumplido. Pueden basarse en datos cuantitativos o cualitativos y deben reflejar los cambios relacionados con la estrategia antifraude (Georgieva-Andonovska, 2016[17]). El monitoreo de la implementación mediante indicadores permite, además, identificar los riesgos, así como los desafíos y oportunidades que puedan surgir durante el proceso de implementación, por lo que puede servir como una valiosa herramienta de gestión para fundamentar la toma de decisiones operativas. Esto permite realizar comparaciones que permitan evaluar la eficacia de las diferentes intervenciones en el marco de la estrategia y en otros ámbitos del sistema de integridad pública. Hay cuatro tipos de indicadores que son relevantes para los objetivos de la estrategia antifraude y su correspondiente plan de acción:
Los indicadores de insumos son los recursos empleados o las actividades realizadas para alcanzar un objetivo específico (por ejemplo, personal, fondos, tiempo, equipamiento).
Los indicadores de productos (output) se refieren a acciones que se han llevado a cabo, como el establecimiento de nuevas prácticas o procedimientos, la capacitación del personal o la adopción de una política sobre conflictos de intereses. Los indicadores de productos muestran que las medidas propuestas se están llevando a cabo según el cronograma previsto y permiten realizar ajustes en dicho cronograma en caso de que surjan dificultades logísticas imprevistas.
Los indicadores de resultados (outcome) miden con qué alcance las medidas tomadas en el marco de una estrategia antifraude están surtiendo los efectos deseados a corto y mediano plazo, por ejemplo, a través de una mejora de la cooperación interinstitucional o un mayor uso de los canales de denuncia. Los indicadores de resultados no deben definirse para cada acción (o medida), sino para los objetivos operativos (de segundo nivel).
Los indicadores de impacto reflejan los efectos más amplios y a largo plazo de las estrategias antifraude, por ejemplo, el establecimiento de una sólida cultura antifraude, el aumento de la confianza en las instituciones encargadas de la lucha contra el fraude o el refuerzo de las capacidades para prevenir y detectar el fraude. Estos indicadores suelen definirse a nivel de los objetivos estratégicos (primer nivel) o a nivel de la estrategia en su conjunto. Por lo tanto, los indicadores de resultados y de impacto suelen ser más relevantes para la propia estrategia antifraude, mientras que el plan de acción se centra normalmente en las actividades, en los resultados esperados y en los indicadores de productos (OECD, 2025[18]).
Es importante destacar que los indicadores deben vincularse a los distintos parámetros de la Teoría del Cambio (TdC) o de la cadena de resultados, a fin de proporcionar información sobre si la estrategia antifraude está logrando los objetivos esperados a nivel de productos, resultados o impacto (Johnsøn, 2011[19]). Por ejemplo, un objetivo general de una estrategia antifraude puede ser mejorar la colaboración entre las distintas partes interesadas en la lucha contra el fraude. Para lograrlo, un objetivo estratégico (u operativo) secundario podría consistir en reforzar el mandato de coordinación y las capacidades de la unidad encargada de la estrategia antifraude (es decir, AFCOS u otro). En este caso, los indicadores a nivel de resultados podrían ser el número de reuniones de coordinación organizadas por la entidad responsable de la estrategia con participación interinstitucional y el porcentaje de autoridades de gestión que consideran que dicha coordinación resulta beneficiosa para respaldar sus respectivas actividades de lucha contra el fraude. Por lo tanto, queda claro que, una vez que se cumplan estos (y posiblemente otros) indicadores, se alcanzará el objetivo, lo que, a su vez, contribuirá a la lucha contra el fraude. La Figura 1.3 a continuación muestra un ejemplo de cómo vincular los indicadores a los distintos parámetros de una cadena de resultados.
Fuente: Elaborado por la Secretaría de la OCDE, adaptado de (Johnsøn, 2011[19]).
Los indicadores y los mecanismos de monitoreo deben acordarse durante la etapa de diseño de la estrategia antifraude, para definir cómo el responsable de la estrategia podrá evaluar la eficacia de las medidas concretas, los objetivos y la estrategia en su conjunto. Dicho esto, el monitoreo es un esfuerzo continuo; a medida que evolucionan los riesgos de fraude y las necesidades organizativas, los indicadores deben revisarse y ajustarse oportunamente para garantizar la eficacia de las medidas de lucha contra el fraude. Por lo tanto, los responsables de la estrategia deben revisar los indicadores una vez que comiencen la implementación y el monitoreo, con el fin de evaluar si los indicadores seleccionados siguen siendo pertinentes y si es posible recopilar datos en los intervalos establecidos, para así fundamentar el proceso de decisión sobre la actualización y revisión del plan de acción. Por ende, los responsables de la estrategia podrían considerar establecer mecanismos formales para revisar y ajustar indicadores, hitos y objetivos cuando se dan cambios significativos en los riesgos de fraude, el contexto institucional o las condiciones de implementación de la estrategia. Esto reforzaría la relevancia continua de los sistemas de monitoreo y evaluación y aseguraría que sigan proporcionando información útil para la toma de decisiones.
A diferencia de los ejercicios de monitoreo, que normalmente consideran los indicadores de productos, las evaluaciones deben hacer mayor hincapié en los indicadores de resultados y de impacto. No obstante, cabe señalar que, si bien los indicadores de resultados y de impacto son herramientas valiosas para evaluar la eficacia y el impacto de una estrategia, no sirven como prueba definitiva de que dicha estrategia sea eficaz; todos los indicadores de resultados se ven influidos por factores externos que guardan una relación indirecta con la estrategia, por lo que se deben utilizar múltiples indicadores para medir la eficacia de un objetivo. Por ejemplo, no se recomienda utilizar índices basados en la percepción como únicos indicadores de resultados para una estrategia de lucha contra el fraude, ya que las variaciones no pueden atribuirse exclusivamente a la estrategia y no siempre se corresponden con cambios en los niveles reales de fraude o corrupción. De hecho, una serie de escándalos de fraude de gran repercusión mediática podría agravar la percepción del fraude en una sociedad, aunque estas revelaciones puedan deberse a un fortalecimiento de las investigaciones, a una mayor transparencia o a una menor impunidad, mientras que una baja percepción del fraude podría indicar que una gran parte de los casos de fraude siguen sin detectar o denunciarse (Pyman, 2017[20]). Por lo tanto, es recomendable combinar los indicadores de nivel macro, como los basados en la percepción, con indicadores "objetivos" de resultados o de impacto basados en hechos indiscutibles (por ejemplo, las pérdidas por fraude medidas en términos monetarios o el volumen de denuncias de fraude), siempre que los recursos lo permitan (Johnsøn, 2011[19]).
La identificación de indicadores pertinentes para una estrategia nacional antifraude depende de las metas y objetivos estratégicos de cada organización, teniendo en cuenta la disponibilidad, la frecuencia y la facilidad de recopilación de datos, los recursos, así como los flujos de información existentes y la titularidad de los datos. Dicho esto, el Recuadro 1.3 muestra algunas consideraciones clave que deben tenerse en cuenta a la hora de elaborar indicadores.
Utilice indicadores claros y prácticos: Céntrese en indicadores viables para monitorear la implementación y el impacto de las políticas, evitando intentos excesivamente ambiciosos de medir conceptos prácticamente imposibles de cuantificar sin los recursos adecuados. Enfatice resultados concretos en vez de conceptos abstractos como la "reducción del fraude". Los indicadores no deben intentar medir varios aspectos a la vez, sino centrarse en un solo elemento del objetivo. Los indicadores deben elaborarse de acuerdo con los criterios SMART, lo que significa que deben ser específicos, mensurables, alcanzables, realistas y con plazos definidos.
Defina dónde se generan los datos y quién es el responsable de facilitarlos: Para cada indicador, especifique qué área, unidad o función se encarga de recopilar la información necesaria para alimentarlo, cómo se recopilan los datos y con qué periodicidad o frecuencia se recopilan. La definición de un indicador complejo basado en una amplia encuesta a la población podría constituir un indicador de percepción interesante; sin embargo, sin los recursos financieros y humanos adecuados, podría resultar difícil llevarlo a cabo con la madurez necesaria.
Tenga en cuenta los recursos: Reconozca que medir el éxito requiere recursos. Aunque las estrategias propongan métodos ambiciosos para medir los avances, su implementación puede verse obstaculizada si no se cuenta con los recursos adecuados. Siempre que sea posible, utilice información que ya se haya recopilado o a la que se pueda acceder fácilmente, por ejemplo, el número de investigaciones disciplinarias. En caso de que esto no sea posible, hay que tener en cuenta los costos adicionales (financieros y de personal) que conlleva la recopilación de datos.
Prevea dificultades y riesgos: Reflexione sobre las posibles dificultades y riesgos que pueden surgir al recopilar y analizar los datos, y elabore posibles soluciones para evitarlos.
Establezca puntos de referencia: Establezca un punto de partida para la medición mediante la determinación de los datos de referencia para cada indicador. Los datos históricos o las evaluaciones iniciales pueden contribuir a definir estas referencias.
Establezca objetivos, incluyendo fechas límite: Establezca objetivos para cada indicador, definiendo cuál es el rendimiento esperado para una fecha determinada.
Considere las limitaciones de los indicadores cuantitativos: Se debe tener en cuenta que las cifras por sí solas no siempre reflejan plenamente el impacto. Identifique lo que cada indicador puede y no puede mostrar, y evite sacar conclusiones que vayan más allá de su alcance. Complemente los datos cuantitativos con pruebas cualitativas (como análisis de casos, comentarios de las partes interesadas o evaluaciones de procesos) para entender cómo se logran los resultados. Por ejemplo, el número de casos de conflicto de intereses detectados no revela cómo se gestionan dichos casos, por lo que debería complementarse con información cualitativa sobre la toma de decisiones y el seguimiento.
Compruebe la validez de la medida definida: Los indicadores definidos deben medir lo que se pretende con ellos o, dicho de otro modo, ¿se puede dar por hecho que se ha alcanzado el objetivo si se cumplen todos los indicadores establecidos para él? Para ello, puede resultar útil el mapeo inverso. Esto significa que, suponiendo que se cumplan todos los indicadores, ¿sigue existiendo la posibilidad de que no se alcance el objetivo? Si no es así, ¿cómo se puede subsanar esta carencia? En algunos casos, es posible que no se disponga de suficientes indicadores directos y que sea necesario recurrir a indicadores sustitutivos.
Evite los incentivos negativos: Algunos indicadores pueden fomentar, de manera inintencional, comportamientos indeseables. Por ejemplo, un indicador como la "reducción del número de casos de fraude denunciados" puede incentivar la falta de denuncias o disuadir la presentación de reclamaciones con el fin de mostrar avances, lo que puede ocultar la verdadera magnitud del fraude en lugar de reducirla. Mitigue este riesgo de la siguiente manera:
Señale que un aumento en el número de fraudes detectados o denunciados puede ser indicativo de unos sistemas de detección más eficaces y de una mayor confianza en los mecanismos de denuncia.
Combine este indicador con otros (por ejemplo, índices de detección, resultados de las investigaciones, recuperación de fondos) para garantizar una interpretación equilibrada del rendimiento.
Establezca expectativas realistas en el sentido de que la mejora de los sistemas puede dar lugar, inicialmente, a un aumento de casos de fraude denunciados, lo que refleja una mejor supervisión y no un empeoramiento del rendimiento.
Evite utilizar medidas de productos como indicadores de resultados: Un error habitual en el diseño de indicadores es utilizar medidas de productos como indicadores de resultados. A la hora de seleccionar los indicadores adecuados para una estrategia y un plan de acción antifraude, es fundamental tener presente lo que se pretende medir con cada indicador: los indicadores de resultados deben medir los resultados (¿están las medidas previstas en la estrategia surtiendo los efectos deseados a corto y mediano plazo?), mientras que los indicadores de productos miden si las medidas se están llevando a cabo según el cronograma previsto.
Evite presentar las medidas como objetivos o resultados: Cuando las medidas se presentan como objetivos (por ejemplo, "capacitar a 100 funcionarios públicos sobre las nuevas normas de contratación pública") o como resultados (por ejemplo, "mejorar la detección de conflictos de intereses mediante la capacitación de los funcionarios públicos sobre las nuevas normas de contratación pública") resulta difícil definir indicadores significativos con puntos de referencia y objetivos claros, así como monitorear los avances o realizar ajustes a lo largo del tiempo.
Fuente: Adaptado de (Council of Europe, 2013[21]; Schumann, 2016[22]);.
Entre los ejemplos de fuentes de datos se pueden citar las encuestas de opinión pública, los diagnósticos del sector público, las encuestas comparativas entre países o las encuestas combinadas. La Tabla 1.1 presenta ejemplos de posibles fuentes de datos para los indicadores que miden las estrategias antifraude.
Fuente: Adaptado de (OECD, 2023[23]) a partir de información adaptada de (United Nations, 2011[24]) (Parsons, 2013[25]) (Kaptein, 2007[26])
En el Anexo B, "Catálogo de indicadores de resultados y de impacto", se incluye un catálogo de ejemplos de indicadores de resultados y de impacto basados en objetivos estratégicos y operativos comunes en materia de lucha contra el fraude, incluidas las posibles fuentes de datos.
1.2.3. Reconocer y mitigar las limitaciones de la medición y el análisis en el monitoreo y la evaluación
El monitoreo y la evaluación de las estrategias antifraude se basan en datos que, a menudo, son parciales, dependen del contexto y están sujetos a interpretación. Como consecuencia, tanto los procesos de monitoreo como los de evaluación son susceptibles de sufrir sesgos metodológicos y cognitivos, así como de presentar limitaciones en cuanto a la calidad, disponibilidad y comparabilidad de los datos. Si estas limitaciones no se reconocen y abordan de forma explícita, pueden dar lugar a conclusiones erróneas sobre el rendimiento, la eficacia o el impacto. Por lo tanto, esta sección describe los principales enfoques para identificar, reconocer y mitigar las limitaciones de la medición y el análisis, con el fin de fortalecer la solidez, la credibilidad y la utilidad de los resultados del monitoreo y la evaluación para las estrategias antifraude:
Reforzar la sensibilización sobre posibles sesgos. Reconocer abiertamente los sesgos contribuye a crear conciencia, fomenta el debate crítico sobre sus posibles efectos y favorece la adopción de medidas o procesos adicionales para abordarlos.
Identificar de forma proactiva las consecuencias no deseadas. Las consecuencias imprevistas pueden ser difíciles de prever. Reflexionar sobre los casos que ya se han dado en contextos similares puede dar una idea de los resultados que probablemente se produzcan en el futuro.
Triangular datos. Utilice varias fuentes de información para validar y contrastar los resultados al evaluar los efectos o el impacto. Por ejemplo, el Indicador de Integridad Pública (PII) 3.2 de la OCDE, relativo a los datos empíricos de las estrategias anticorrupción, evalúa si el análisis del problema se basa en al menos cuatro fuentes diferentes de una lista de ocho. Esta lista incluye indicadores procedentes de organizaciones internacionales o instituciones de investigación; encuestas a empleados, hogares, empresas u otros colectivos; datos de registros públicos (por ejemplo, de las fuerzas del orden, instituciones de auditoría u oficinas nacionales de estadística); investigaciones publicadas por organizaciones nacionales o internacionales o por instituciones académicas; y estudios encargados. (OECD, 2025[27])
Recurrir a "amigos críticos". La participación de personas ajenas al proceso de evaluación puede ayudar a contrarrestar el pensamiento de grupo, plantear argumentos contrarios y ofrecer interpretaciones alternativas. Este enfoque se refleja parcialmente en el Indicador de Integridad Pública (PII) 3.4 de la OCDE sobre la inclusividad y la transparencia de las consultas intergubernamentales y públicas. (OECD, 2025[28])
Garantizar la existencia de un plan metodológico. Establecer protocolos claros de datos y análisis antes de la recopilación de datos puede ayudar a reducir la probabilidad de que los responsables del monitoreo busquen información que confirme sus propias creencias.
Priorizar la seguridad y comodidad de los participantes. El objetivo es fomentar la participación y contribuir a que las respuestas sean sinceras. Para las partes interesadas, por ejemplo, esto podría implicar adaptar las encuestas de manera que estén redactadas de forma adecuada.
Ser transparente desde el punto de vista metodológico. Proporcionar una descripción metodológica completa de la medición y el análisis permite que el estudio sea reproducible. Por ejemplo, esto podría ponerse de manifiesto exigiendo que se publiquen informes de monitoreo de todos los planes de acción, al menos una vez al año, y que estén disponibles (para el público o para las partes interesadas pertinentes) a más tardar 4 meses después de la fecha límite de presentación de informes establecida. (Pasanen, 2025[29]; Schütte, 2017[30]; OECD, 2024[8])
En conjunto, estos enfoques muestran que un monitoreo y una evaluación fiables no solo dependen de la disponibilidad de datos e indicadores, sino también de un esfuerzo consciente y estructurado por reconocer y gestionar sus limitaciones inherentes. Por lo tanto, la incorporación de medidas de protección contra los sesgos, el refuerzo de la transparencia y la diversificación de las fuentes de datos son elementos esenciales para que los sistemas de monitoreo y evaluación sean sólidos. Dentro del conjunto más amplio de principios transversales que se presentan en este capítulo, estas consideraciones refuerzan la necesidad de aplicar un rigor metodológico y una reflexión crítica a lo largo de todo el proceso de diseño, implementación e interpretación de las actividades de monitoreo y evaluación en las estrategias antifraude.
Referencias
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