Paula Garda
Jens Matthias Arnold
Ampliar la protección social y combatir la informalidad en América Latina
Esta publicación se basa en el Capítulo 2 de Estudios Económicos de la OCDE: Colombia 2022 (OECD, 2022[31]) y está actualizada usando el Estudio Económico de la OCDE de Colombia 2024.
Resumen
La pandemia ha puesto en evidencia importantes brechas en la protección social, especialmente entre los trabajadores informales. Con alrededor del 60% de los trabajadores en empleos informales, muchos de los que más necesitan protección social quedan excluidos. El gobierno ha intentado cerrar esta brecha con beneficios no contributivos, pero la cobertura y el nivel de las prestaciones son bajos. En contraste, los trabajadores formales tienen acceso a una gama completa de beneficios de protección social, que implican subsidios públicos a los sectores de mayores ingresos. La informalidad laboral y la cobertura de la protección social están estrechamente vinculadas, ya que las altas contribuciones sociales son una de las principales barreras para la creación de empleo formal. Garantizar una cobertura básica de protección social para todos y, al mismo tiempo, reducir el costo del empleo formal contribuiría a disminuir la informalidad laboral, aumentar la productividad y reducir la pobreza y la desigualdad, que son desafíos de larga data en Colombia.
Cerca del 60% de los trabajadores en Colombia son informales1, es decir, sin acceso a la seguridad social contributiva, como el seguro de desempleo, las pensiones por jubilación o las bajas por enfermedad y maternidad remuneradas. Esta situación agrava la pobreza y deja a muchos trabajadores en situación de vulnerabilidad ante un shock económico. La informalidad también es alta entre las empresas, con cerca del 76% de las microempresas sin registrar ante la administración tributaria y el 89% sin registrar en la cámara de comercio en 2020, según la encuesta a microempresas del Instituto Nacional de Estadística. Las empresas informales, en general, tienen un menor acceso al crédito y a los programas de formación, lo que dificulta su crecimiento, los enfrenta a una menor productividad y a la falta de beneficios del sector formal. Asimismo, los trabajadores en empresas informales muchas veces carecen de protección social y laboral y de formación.
Al igual que en muchos países de la región, la informalidad, una característica estructural del mercado laboral de Colombia, es responsable, al menos en parte, del gran impacto de la pandemia del COVID-19 en materia social y conduce a altos niveles de pobreza y desigualdad. Los trabajadores informales perdieron sus trabajos a casi el doble de la tasa que los formales y se encontraron excluidos de la mayoría de las políticas de ayuda, como los préstamos garantizados por el Estado, los subsidios salariales y programas de ajuste temporal de empleo. A las empresas informales también les fue peor, sin poder acceder a las políticas de ayuda o estar preparadas para adoptar soluciones digitales como el teletrabajo o las ventas por internet.
Aunque las raíces de la informalidad son múltiples, incluyendo el bajo acceso a la educación y formación, el débil marco institucional y de débil fiscalización y aplicación de la normativa laboral y tributaria, cabe destacar el diseño del sistema de protección social como factor clave en la determinación de la informalidad. Uno de los principales obstáculos para la creación de empleo formal son las costosas cotizaciones sociales obligatorias y otros impuestos sobre las remuneraciones que financian las prestaciones del sector formal (IMF, 2021[1]; Meléndez et al., 2021[2]; Levy and Cruces, 2021[3]; Loyaza, 2018[4]). En Colombia, la suma de las obligaciones de los empleadores puede alcanzar el 53% de la remuneración en el caso de trabajadores con ingresos equivalentes al salario mínimo. Dado que la regulación se aplica de forma imperfecta, las empresas suelen eludir los costos de la seguridad social y contratar a trabajadores asalariados de forma informal. Los trabajadores con bajos ingresos o trabajadores por cuenta propia con ingresos inferiores al salario mínimo se enfrentan a unos costos de formalización prohibitivos y se ven obligados a permanecer en la informalidad, lo que se refleja en la baja cobertura de la seguridad social. Estos elevados costos no salariales, unidos a un salario mínimo relativamente alto cuyo nivel se aproxima al salario mediano, dejan a muchos trabajadores en la informalidad y sin protección social.
A lo largo de los años y para hacer frente a la falta de cobertura en la protección social de los trabajadores informales, se han establecido una serie de pilares no contributivos en materia de pensiones y salud. Estos pilares se financian a través del presupuesto con recursos de la tributación general, es decir, con recursos no asignados procedentes de diferentes impuestos. Además. se han complementado con otros programas de asistencia social, como las transferencias monetarias condicionadas, que han contribuido a reducir la pobreza. Reformas recientes como la reforma pensional de 2024, han ampliado la cobertura de las pensiones no contributivas y semi-contributivas y las transferencias monetarias (Recuadro 7.1). Sin embargo, la cobertura no contributiva y las prestaciones siguen siendo bajas. El sistema de salud no contributivo alcanza casi una cobertura total, pero su financiamiento fomenta la informalidad debido a que los trabajadores informales reciben los mismos beneficios que sus pares formales pero sin costo.
Pensiones: La reforma pensional aprobada por el Congreso de la República en junio de 2024 tiene como objetivo ampliar la cobertura de las pensiones y abordar la competencia entre los dos regímenes existentes en el sistema contributivo. A julio de 2025, la implementación prevista de esta reforma pensional está en espera a consecuencia de un fallo judicial de la Corte Constitucional, y queda por definirse una nueva fecha para su implementación. El sistema existente previo a la reforma permite a los afiliados elegir entre un plan estatal de beneficios definidos y un plan individual de cuentas de ahorro de contribuciones definidas, administrado por fondos de pensiones privados. La reforma establece tres pilares de beneficios con un cuarto pilar voluntario adicional, así:
Pilar solidario: Se fortalece el pilar no contributivo, ofreciendo elegibilidad a personas pobres y vulnerables de 65 años (60) o más para hombres (mujeres) con beneficios de pensión acumulados mínimos o nulos. Recibirían un beneficio mensual de la “línea de pobreza extrema”, estimado actualmente en 230.000 COP por mes (EUR 53), casi tres veces más que el nivel de beneficio existente.
Pensiones semi-contributivas: Las personas con 300 a 1.000 semanas de aportes pero que no cumplan el requisito para pensionarse de 1.300 semanas a los 65 años para los hombres o 1.000 semanas y 60 para las mujeres recibirán una renta vitalicia basada en aportes individuales y un subsidio estatal equivalente a 30% del ahorro para mujeres y 20% para hombres. Este pilar también incluye a los trabajadores que cotizan al régimen BEPS, quienes ahora podrán incluir estos aportes en el cálculo de su renta vitalicia.
Pensiones contributivas: Los trabajadores contribuirán al sistema público de reparto con ingresos de hasta 2,3 veces el salario mínimo mensual y las contribuciones por el ingreso superior a este umbral será destinado a cuentas individuales de ahorro administradas por fondos de pensiones privados. Al jubilarse, los beneficios de ambas fuentes se combinarían en una única pensión. Un nuevo fondo de ahorro público acumulará el capital redirigido de fondos privados y contribuciones al esquema público. La edad normal de jubilación (62 años para los hombres/57 para las mujeres) y la mayoría de los requisitos de elegibilidad existentes permanecen sin cambios, como las 1.300 semanas de cotización requeridas para los hombres y 1.000 para las mujeres. Sin embargo, las mujeres con hijos tendrán como requisito períodos de cotización más cortos, reduciéndose en 50 por cada hijo. Los pueblos indígenas, afrodescendientes, palenqueras y campesinos también tienen semanas contributivas requeridas más bajas. Las tasas de contribución de empleadores y empleados sobre ingresos de hasta cuatro veces el salario mínimo mensual permanecerán en 12% para los empleadores y 4% para los empleados, pero para ingresos superiores a 4 salarios mínimos, la contribución de los empleados aumentará entre 1.5% y 3%% (dependiendo de los ingresos) para financiar la pensión solidaria. En la edad de jubilación, las personas con más de 1.000 semanas de cotizaciones, pero menos de las 1.300 semanas requeridas para una pensión contributiva, tendrán derecho a una prestación de vejez anticipada equivalente a al menos un salario mínimo mensual, y el valor equivalente a las cotizaciones faltantes se les descontará de su asignación mensual hasta que cumplan 1.300 semanas. La reforma introduce cotizaciones semanales a las pensiones para los trabajadores autónomos y a tiempo parcial. El sistema de transición se estableció con un requisito de menos de 750 semanas para las mujeres y 900 para los hombres.
Programa Renta Ciudadana: Está siendo implementado un nuevo programa integral de transferencias monetarias condicionadas que apunta a consolidar todos los programas existentes (Familias en Acción, Jóvenes en Acción, Ingreso Solidario) mientras mejora la cobertura y los beneficios con el objetivo de llegar progresivamente a todos los hogares en situación de pobreza o vulnerabilidad. El programa mantiene las condicionalidades de las transferencias monetarias para lograr los resultados deseados en educación y salud. Para 2024, se espera que incluya a todos aquellos que se encuentran en pobreza extrema.
Alcanzar el objetivo a largo plazo de lograr formalización y cobertura de protección social universal exigirá la implementación de profundas reformas de los regímenes de seguridad social y asistencia social, así como ajustes en las políticas del mercado laboral, como se expuso en el capítulo 1 de este libro. Esto requerirá desvincular el acceso a la protección social de la condición del trabajador en el mercado laboral; el desafío principal para romper con la actual dualidad de ingresos y calidad del empleo. Reducir las cotizaciones sociales, en particular para trabajadores de bajos ingresos, y otros impuestos sobre las remuneraciones puede ser una poderosa herramienta para reducir la informalidad, tal y como lo hizo evidente la reforma colombiana en 2012. Estas reformas deben ir acompañadas de un enfoque prudente de los futuros ajustes del salario mínimo, ya que ambas cosas afectan al diferencial de costos entre el empleo formal y el informal. Esfuerzos continuos para mejorar la aplicación de las leyes laborales y tributarias deben complementar los incentivos a la formalización. Simplificar las regulaciones, reducir obstáculos burocráticos para establecer empresas y reducir la carga tributaria empresarial también son medidas críticas para fomentar la formalización de las empresas (OECD, 2024[5]).
El sistema de protección social en Colombia puede dividirse a grandes rasgos en dos componentes: la seguridad social y las políticas de asistencia social. El componente de la seguridad social comprende los seguros de salud, pensiones y desempleo, así como la cobertura de los riesgos laborales y compensación familiar (Gráfico 7.1), y es financiado principalmente a través de las cotizaciones aportadas por los empleadores y/o los empleados, que son proporcionales a los sueldos o salarios de los trabajadores. Los trabajadores cubiertos por este sistema también están sujetos a la normativa sobre protección del empleo y salarios mínimos. El componente de la asistencia social se creó para brindar apoyo a los que quedaban fuera del sistema contributivo y abarca principalmente el régimen de salud no contributivo (subsidiado); un pequeño régimen de pensiones no contributivas, que es un programa de transferencias monetarias para ayudar a los ancianos en situación de pobreza (como Colombia Mayor antes de la reforma de pensiones de 2024); programas de transferencias monetarias condicionadas (como Familias en Acción y recientemente Renta Ciudadada); y una estrategia integrada de ayuda a las personas en situación de pobreza. La asistencia social se financia generalmente a través de los impuestos generales. Otros programas de protección social para ayudar a los trabajadores de bajos ingresos incluyen el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), que ofrece formación vocacional y profesional, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), que ayuda a los hogares más vulnerables y desfavorecidos, y Familias en su Tierra, que atienden a las víctimas de desplazamientos forzados que han regresado o se han reubicado en sus tierras. Otros programas dirigidos a la población más desfavorecida tienen como objetivo reforzar el espíritu empresarial y promover actividades productivas con las que puedan generar sus propios ingresos. Las Cajas de Compensación Familiar en Colombia son instituciones que ofrecen un amplio abanico de servicios sociales que van desde la educación y capacitación, la vivienda, el subsidio de desempleo, los deportes y el ocio hasta los servicios financieros. Estos fondos ofrecen prestaciones principalmente a los trabajadores afiliados y sus familias. El financiamiento de estas prestaciones depende de las contribuciones a la seguridad social realizadas por los empleadores, junto con otras fuentes de financiamiento posibles como contribuciones parafiscales.
Eeste sistema de protección social está fragmentado en sistemas paralelos pero separados, con trabajadores formales (cubierto por los programas de seguridad social contributivos), por un lado, y trabajadores informales (cubierto por programas de asistencia social no contributivos), por otro. Como expuesto en el Capítulo 1 de este libro, la fragmentación de los sistemas de protección social da lugar a ineficiencias y brechas en la cobertura, especialmente para trabajadores informales. Mientras que los trabajadores informales tienen ingresos por debajo del promedio de los trabajadores formales, algunos tienen ingresos por encima de la línea de pobreza, lo cual les impide acceder a las prestaciones no contributivas. Otros trabajadores informales pueden no estar cubiertos por las prestaciones contributivas porque las cotizaciones deben basarse en un salario mínimo mensual, es decir, que aquellos ganando menos que el salario mínimo tendrían que cotizar una proporción excesivamente alta de sus salarios para tener acceso. Estas brechas e ineficiencias contribuyen a la desigualdad y al bajo crecimiento de la productividad (Levy and Schady, 2013[6]; Levy and Maldonado, 2021[7]).
Fuente: Secretaría de la OCDE.
Las deficiencias existentes en la cobertura están asociadas a un bajo gasto en protección social (Gráfico 7.2). Aunque el gasto social ha aumentado considerablemente en las dos últimas décadas, pasando del 5,7% del PIB en 1990 (Melo-Becerra and Ramos-Forero, 2017[8])al 10% del PIB en 2019, sigue siendo bajo en comparación con otros países de la OCDE. El gasto en protección social (el componente principal del gasto social) se sitúa en torno al 8% del PIB en 2019, con el 60% destinado a pensiones, y menos del 3% que se dirige a los programas de asistencia social que ayudan a los más desfavorecidos.
Nota: Año 2019. El gasto social comprende las transferencias monetarias, la provisión directa de bienes y servicios en especie y las exenciones fiscales con fines sociales. En la base de datos de gasto social de la OCDE, Colombia presentaba un gasto social equivalente al 13,1 % del PIB en 2018.
Fuente: DNP y base de datos de gasto social de la OCDE.
Otro factor que contribuye a la escasa cobertura es una focalización deficiente del gasto social (Tabla 7.1). Una parte importante del gasto beneficia a hogares que no se consideran pobres, sobre todo en el caso de las pensiones, vivienda, los subsidios a la educación y los servicios públicos, como la electricidad y las telecomunicaciones. El gasto en educación preescolar y primaria está bien focalizado en los más desfavorecidos, si bien las prestaciones de gasto público en educación superior van a parar sobre todo a hogares con altos ingresos (Joumard and Londoño Vélez, 2013[9])( . Las partidas mejor definidas son los programas de asistencia social, como Familias en Acción que ha sido reemplazado por Renta Ciudadana, y aunque en 2016 casi el 40 % del gasto se destinó a hogares que no se consideraban pobres (Fedesarollo, 2021[10]), su focalización ha mejorado recientemente con los cambios relacionados con la pandemia y la sustitución de varios programas en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2022–2026.
Nota: Año 2017. La noción de «pobre» se define con arreglo al umbral de pobreza nacional. El valor indicado en la tabla para las pensiones refleja únicamente el subsidio implícito. La noción de «educación» incluye todas las instituciones educativas públicas, mientras que las «ayudas en educación» se refieren a los subsidios y becas educativas. La noción de «servicios públicos» incluye los subsidios a servicios públicos básicos como la energía, el agua, el alcantarillado y las comunicaciones.
Fuente: (Fedesarrollo, 2021[10]) basado en la ENPH (DANE).
Los costos laborales no salariales, que representan un 50% del costo laboral de un trabajador que tenga un salario promedio, también perpetúan las altas tasas de la informalidad, el autoempleo y el desempleo (Gráfico 7.3). En el caso de los trabajadores informales, los costos laborales no salariales suelen suponer un costo de hasta un 120% del salario promedio (Alaimo et al., 2017[11]). Entre los trabajadores por cuenta propia, las cotizaciones son más altas para quienes tienen los ingresos más bajos, debido a que las contribuciones de los trabajadores por cuenta propia siempre se calculan en base al salario mínimo, incluso cuando ganan menos (Gráfico 7.3).
Costo laboral no salarial promedio de los trabajadores asalariados como % del salario neto formal promedio, 2014
Nota: ALC se refiere al promedio de 20 países de la región. Las estimaciones incluyen las cotizaciones obligatorias (como las contribuciones a la seguridad social en el ámbito de la salud y las pensiones, los riesgos laborales, el subsidio de transporte), el decimotercer salario en forma de prima, las vacaciones anuales, la indemnización por despido y la notificación de despido.
Fuente: Alaimo et al. (2017), “Measuring the Cost of Salaried Labour in Latin America and the Caribbean”, nota técnica del BID N. 1291, https://publications.iadb.org/handle/11319/8430.
Contribuciones a pensiones y salud en relación con el ingreso del trabajador independiente
Fuente: (Meléndez et al., 2021[2])
La reforma tributaria de 2012 que redujo los impuestos sobre las remuneraciones y las contribuciones a la salud por parte del empleador (Recuadro 7.2) puso de manifiesto que al reducir los costos laborales no salariales se contribuye a reducir la informalidad. Tras implementarse esta reforma, la informalidad laboral disminuyó de forma considerable (Gráfico 7.5). Las evaluaciones disponibles sobre el impacto conseguido indican que la reforma conllevó una reducción de entre 2 y 4 puntos porcentuales de la tasa de informalidad (Morales and Medina, 2017[12]; Fernández and Villar, 2017[13]; Bernal et al., 2017[14]; Kugler et al., 2017[15]).La formalización aumentó más entre los trabajadores de las empresas más pequeñas, ya que las empresas más grandes se vieron más afectadas por el aumento simultáneo del impuesto a la renta corporativa (Bernal et al., 2017[14]). Las estimaciones de los efectos salariales varían, desde un efecto reducido (Morales and Medina, 2017[12]), hasta un efecto positivo del 2,7% sobre los salarios promedio (Bernal et al., 2017[14]). En general, los efectos de la reforma han sido amplios y duraderos, y los sectores manufactureros, servicios y agrícola han experimentado una reducción de las tasas de la informalidad (Garlati-Bertoldi, 2018[16]).
Pero a pesar de la reducción en 2012, los costos no salariales en total siguen siendo elevados. En el caso de un trabajador formal dependiente que gane el salario mínimo, el costo para el empleador de las cotizaciones y otros impuestos sobre la remuneración asciende al 53%. Entre las partidas más costosas se encuentra el subsidio del transporte, que sólo es obligatorio para los trabajadores que ganen menos de dos salarios mínimos, y que no se tiene en cuenta en el cálculo de las cotizaciones sociales. La única razón de ser de este subsidio es su exención de las cotizaciones sociales, pero constituye un gran desincentivo para la contratación formal.
Tasa de informalidad
Nota: Promedios de 12 meses. La informalidad se define como el porcentaje de trabajadores ocupados que no cotizan al sistema de pensiones. La definición estadística difiere de la que sigue el DANE. Faltan los meses de abril a agosto de 2020 porque, debido a la pandemia, no se formularon algunas preguntas en las encuestas a los hogares.
Fuente: DANE.
La caída de la informalidad aceleró su ritmo entre 2019 y 2023, cayendo 4 puntos porcentuales, y 10 puntos porcentuales entre las mujeres. Esta reducción fue impulsada por la fuerte recuperación postpandemia y los subsidios al empleo de la seguridad social (Banrep, 2023[17]). Estos subsidios, introducidos durante la pandemia y ampliados hasta 2026 por el gobierno actual, ofrecen subsidios del 30% del salario mínimo para los jóvenes, el 20% para las mujeres y el 10% para los hombres. Como medida complementaria para reducir los costos laborales no salariales efectivos de grupos prioritarios, el gobierno nacional está implementando el programa “Empleos para la Vida” para promover, generar y proteger el empleo formal. El programa otorga un subsidio equivalente al 30% del salario mínimo por cada joven adicional (18–28 años) contratado formalmente, 35% por cada trabajador adicional con discapacidad, y 20% y 15% por cada mujer y hombre mayores de 28 años, respectivamente. Entre enero y octubre de 2024, el programa benefició a 230,000 trabajadores, de los cuales 53% fueron mujeres y 47% hombres.
Además de las cotizaciones para la pensión y la salud, los empleadores pagan una cotización del 4% para financiar las Cajas de Compensación Familiar, que ofrecen un amplio abanico de servicios para los afiliados que van desde la vivienda, la educación y los programas de capacitación hasta los deportes y el ocio. Por mandato del Gobierno, las cajas de compensación familiar tienen que ofrecer cada vez más prestaciones y servicios también a los no afiliados. Sin embargo, su financiamiento sigue dependiendo exclusivamente de las cargas laborales del sector formal (OECD, 2016[18]). Además, muchos de los servicios de estas cajas están ubicados en las capitales regionales y no están disponibles para empleados formales de ciudades más pequeñas o que vivan en la periferia. En consecuencia, una parte cada vez mayor de la contribución es, en realidad, un impuesto sobre el trabajo formal, que se utiliza para financiar programas de política social a los que los trabajadores formales no tienen derecho. Para la mayoría de los trabajadores formales, las prestaciones percibidas son inferiores a los costos de las cotizaciones, lo que incentiva la informalidad (Levy, 2019[19]).
Las consecuencias no deseadas de las cargas laborales no salariales sobre la creación de empleo formal exigen un enfoque más amplio para aumentar los ingresos tributarios generales destinados a financiar los servicios y prestaciones sociales de las cajas de compensación familiar. Si se consiguiera financiar solo aquellos servicios que se consideren dignos de ser mantenidos a través de los recursos de la tributación general, se podría restar 4 puntos porcentuales a las cargas laborales y reforzar con creces los incentivos a la creación de empleo formal. Si esto resultara demasiado difícil desde un punto de vista político, podría transformarse la actual tasa fija de cotización en una tasa progresiva con tasa cero a los trabajadores con bajos ingresos, para quienes resultan más relevantes los incentivos a la formalización. Una propuesta presentada recientemente, que consigue un efecto neutro en materia fiscal, sugiere una cotización cero en torno al salario mínimo que vaya aumentando junto con los ingresos, pero que siga siendo baja para ingresos inferiores a dos salarios mínimos (Fedesarollo, 2021[10]). En este caso, un sistema centralizado de recaudación de cotizaciones transferiría recursos a las cajas en función de los servicios realmente prestados a los afiliados con salarios bajos y según el número de afiliados, y a la calidad de los servicios prestados. De este modo, se conseguiría un primer paso fundamental para asegurar la progresividad de las cajas y reforzar la posición del Gobierno en el uso de los recursos.
Otros costos laborales no salariales están relacionados con las complejas regulaciones empresariales que dificultan la formalización de empresas y empleos. El Gobierno ha puesto en marcha un mecanismo de ventanilla única para todos los procedimientos de registro (Ventanilla Única Empresarial), y debería mantener los esfuerzos para integrar todos los trámites comerciales, tributarios y de seguridad social necesarios para la puesta en marcha de empresas y el registro de trabajadores formales. El aumento del uso de herramientas digitales también ofrecería un doble dividendo, al reducir la carga regulatoria y también las oportunidades de corrupción e incumplimiento, especialmente si son combinadas con esfuerzos adicionales para mejorar el cumplimiento. Se han realizado esfuerzos en este sentido con el régimen fiscal SIMPLE, que reduce la carga fiscal, y facilita el cumplimiento de las obligaciones fiscales de las micro y pequeñas empresas, pero necesita ser revisado para asegurar su buen funcionamiento. Las autoridades también han puesto en marcha programas, como el Programa para la Formalización y Crecimiento Empresarial, destinados a formalizar las micro y pequeñas empresas.
En diciembre de 2012, el Congreso de Colombia aprobó una reforma que redujo los impuestos sobre las remuneraciones en 13 puntos porcentuales de los ingresos salariales. En particular, eliminó las contribuciones de los empleadores al SENA (Servicio Nacional de Aprendizaje) y al ICBF (Instituto Colombiano de Bienestar Familiar), que anteriormente ascendían al 2% y al 3% de las nóminas de las empresas, respectivamente. La reforma también eliminó las contribuciones de los empleadores al sistema de salud, que ascendían al 8,5% de la nómina. Estas reducciones solo se aplicaron a trabajadores con salarios inferiores a diez salarios mínimos mensuales (cerca del 98% de los trabajadores formales). Las cotizaciones al SENA y al ICBF se eliminaron a mediados de 2013, mientras que los aportes al sistema de salud se eliminaron a partir de enero de 2014.
Para financiar esta reducción de los impuestos sobre las remuneraciones, las autoridades aplicaron un nuevo impuesto a la renta de las sociedades (el "CREE") del 9% sobre el total de utilidades, al tiempo que redujeron el impuesto existente a la renta de las sociedades del 33% al 25%. El objetivo de la reforma era estimular el empleo formal, manteniendo inalterados los ingresos fiscales. La reducción de los impuestos sobre las remuneraciones no se aplicó a los empleadores no sujetos al impuesto a la renta corporativa, incluidas las empresas del régimen fiscal especial, y en particular, las organizaciones sin ánimo de lucro, principalmente en el sector de la educación y la salud.
La Tabla 7.2.muestra todos los costos laborales no salariales que asumen los empleadores, los asalariados y los autónomos tras la reforma tributaria de 2012. Las partidas más importantes de la cuña fiscal son las cotizaciones a las pensiones (12% para el empleador), las indemnizaciones por transporte y por despido (11,7% y 8,3%, respectivamente) también para el empleador, y las prestaciones de jubilación y salud (8%) para el empleado.
Fuente: Ministerio del Trabajo de Colombia.
Debido a la escasa cobertura de los regímenes contributivos de la seguridad social, los programas de transferencias monetarias tienen como objetivo proteger a los que quedan fuera de los regímenes de la seguridad social contributiva, normalmente trabajadores informales de los hogares más desfavorecidos. En 2019, el 83% de los hogares considerados pobres tenía a todos sus miembros empleados trabajando de manera informal. Los principales programas (Tabla 7.3) son Familias en Acción, un programa de transferencias monetarias condicionadas para luchar contra la pobreza; Jóvenes en Acción, que proporciona incentivos a los jóvenes para que accedan y completen la educación superior; que ahora están estructurados bajo el nuevo programa Renta Ciudadana y Colombia Mayor, el régimen de pensiones no contributivas.
Fuente: OCDE a partir del Informe de Gestión del Departamento para la Prosperidad Social (2019).
Las evaluaciones realizadas indican que estos programas sociales han contribuido a reducir la pobreza y a aumentar el bienestar de los hogares. Familias en Acción genera un impacto considerable en dimensiones como el nivel educativo, la nutrición y otras dimensiones de la calidad de vida (Angulo, 2016[20]), además de reducir la pobreza extrema, la pobreza y la pobreza multidimensional (DNP, 2008[21]; DPS, 2020[22]). Por otro lado, la evidencia sugiere que ser beneficiario de Familias en Acción puede aumentar la probabilidad de operar en el sector informal, ya que tener un trabajo en el sector formal aumenta los ingresos individuales y reduce la probabilidad de ser elegible para este programa (Saavedra-Caballero and Ospina Londoño, 2018[23]). Jóvenes en Acción ha tenido efectos positivos sobre los ingresos y las perspectivas de empleo, incluida la formalidad, a corto y largo plazo, y ha aumentado la educación de los participantes y sus familiares (Attanasio et al., 2017[24]; Attanasio, Kugler and Meghir, 2011[25]; Kugler et al., 2020[26]).
Aunque hayan tenido un impacto positivo en los beneficiarios que alcanzan, la cobertura de los programas de transferencias monetarias es baja, y deja a muchos hogares pobres sin ayuda (Gráfico 7.6). El 52% de los hogares desfavorecidos no reciben ningún tipo de ayuda del Estado. Solo el 13 % de los hogares que tienen a todos sus miembros trabajando de manera informal pudieron acceder al programa Familias en Acción en 2019. Y en 2019, sólo 2,7 millones de familias fueron atendidas, de los 4,3 millones de hogares en situación de pobreza. La cobertura es similar en las zonas rurales y urbanas, pero la pobreza es mayor en las zonas rurales y resulta más difícil llegar a los hogares menos educados de las zonas remotas del país. Además, el sistema carece de políticas que protejan a la clase media de los impactos temporales negativos que puedan afectar a sus bienes o ingresos. Cabe destacar que con la nueva reestructuración de Renta Ciudadana se pretende aumentar la cobertura y las prestaciones de estos programas, pero restricciones fiscales han impedido la ampliación del programa a los niveles inicialmente propuestos.
Los niveles de prestaciones de las transferencias de asistencia social también son bajos. El programa Familias en Acción proporciona una ayuda económica equivalente a menos del 5% del PIB per cápita mensual promedio en 2019 (23 USD o el 22% del umbral de pobreza), uno de los niveles más bajos de los mercados emergentes (ILO, 2017[27]), donde el promedio es del 15% (Gentilini et al., 2021[28]). Los recursos insuficientes del programa son la razón principal de la cobertura y los niveles de prestaciones bajos.
Nota: en el panel B, se define la población vulnerable como (a) todos los niños; (b) las personas en edad de trabajar que no cotizan a un régimen de seguridad social ni reciben prestaciones contributivas; y (c) las personas por encima de la edad de jubilación que no reciben prestaciones contributivas (pensiones). Se define la asistencia social como todas las formas de transferencias monetarias no contributivas financiadas por los impuestos generales u otras fuentes (distintas de la seguridad social).
Fuente: Cálculos de la OCDE a partir de la GEIH 2019 y OIT, Base de datos mundial sobre la protección social.
Además de los programas de trasferencias, otros programas de asistencia social están diseñados para apoyar la inclusión productiva y el espíritu empresarial, o para cubrir necesidades específicas de determinados grupos de población. El diseño de estos programas pretende cubrir todas las etapas de la vida y las condiciones necesarias para que una persona o familia se incorpore al mercado laboral, generando sus propios ingresos y mejorando su calidad de vida. Sin embargo, existe una falta de coordinación y eficiencia en estos esfuerzos. Conscientes de estas dificultades, las autoridades crearon en 2019 una Mesa de Equidad formada por el presidente y todos los ministerios, para coordinar y priorizar la oferta de programas sociales entre todas las instituciones enfocadas en el alivio de la pobreza. Y en 2020, la gestión de todos los programas de transferencias monetarias se centralizó en una única entidad pública, lo que constituye un paso positivo para reducir la fragmentación.
7.4.1. Cambios recientes al sistema de transferencias monetarias
La pandemia de COVID-19 ha acelerado algunos cambios importantes en los sistemas de transferencia monetaria para proteger a la población más desfavorecida y vulnerable. Programas ya existentes como Familias en Acción expandieron la elegibilidad para incluir a los hogares económicamente más vulnerables y no exigieron condicionalidades debido al confinamiento. Jóvenes en Acción también amplió su cobertura de edad para la elegibilidad por la vía rápida para ayudar a jóvenes de entre 14 y 28 años con planes de llegar a 200 000 nuevos beneficiarios. Además, el Gobierno lanzó Ingreso Solidario, un nuevo programa de transferencias monetarias sin condiciones para ayudar a trabajadores informales, llegando así a 4,1 millones de hogares en 2022, asistiéndolos con 160 000 COP (USD 40) mensuales. Este programa ha tenido efectos positivos en los ingresos de los hogares, el consumo de alimentos y la educación (Gallego et al., 2021[29]). El Gobierno también aceleró la implementación del programa que consiste en la devolución del IVA a los hogares vulnerables en marzo de 2020, con el fin de hacer que el IVA resulte menos regresivo. Las primeras evaluaciones sugieren que estos programas han tenido efectos positivos en las medidas de bienestar para los hogares y el acceso a alimentos (Londoño-Vélez and Querubín, 2020[30]). En conjunto, estas respuestas sociales mitigaron el impacto de la pandemia sobre la pobreza en 2,2 puntos de porcentaje en 2020. Aunque la cobertura fue limitada, las transferencias de emergencia compensaron por completo las pérdidas de ingresos en áreas rurales, donde el ingreso real incluso creció durante la crisis.
Durante 2024, la implementación del programa Renta Ciudadana se alinea con las recomendaciones de Estudios Económicos de la OCDE pasados incrementando las prestaciones y la cobertura de los programas de transferencia monetaria condicionada que apuntan a reducir la pobreza y ayudar a los hogares vulnerables. El programa consolidó varios programas existentes (Familias en Acción, Ingreso Solidario, Jóvenes en Acción) en un único sistema de transferencias monetarias orientado a las personas en situación de pobreza extrema y moderada de Colombia, en particular a los hogares Sisbén IV grupos A y B. En 2024 la cobertura llegó a 3 millones de hogares por ciclo de pagos —cerca de 9 millones de personas, o aproximadamente 17% del total de la población— cubriendo por ende a casi todos los hogares en situación de pobreza extrema y una parte de aquellos en situación de pobreza moderada.
El monto de la prestación varía en función de su situación socioeconómica. El programa Renta Ciudadana está estructurado en torno a cuatro componentes, cada uno adaptado para abordar vulnerabilidades específicas entre los hogares en situación de pobreza y extrema pobreza. El componente Colombia sin Hambre apuntaba a garantizar un piso mínimo de ingresos para los hogares impactados por la pobreza extrema y la inseguridad alimentaria. Este era el componente más importante en 2024 pero fue discontinuado en 2025 debido a las limitaciones fiscales. Esto redujo la cobertura a 600 000 - 800 000 hogares. El componente Valoración del Cuidado se concentra en reconocer y compensar el trabajo de cuidados no remunerados, dirigido a los hogares encabezados por mujeres y aquellos cuidando a personas con discapacidades. Proporciona 500 000 COP cada 45 días y se convirtió en el eje principal del programa en 2025. La línea Fortalecimiento de Capacidades ayuda al desarrollo del capital humano, vinculando las transferencias a la participación en actividades de educación y formación, especialmente para los jóvenes. Finalmente, el componente Atención a Emergencias brinda una asistencia flexible durante shocks como desastres naturales o crisis económicas. Aunque los cuatro componentes se mantuvieron activos en la fase inicial del programa, las reformas en 2025 redujeron el foco principalmente sobre la línea Valoración del Cuidado a fin de mantener la ayuda para los más vulnerables bajo condiciones de un presupuesto más ajustado.
La prestación también está diseñada para ser temporal con el objetivo de iniciar la transición de los hogares hacia los regímenes de protección social más permanentes. La transferencia promedio mensual ronda entre COP 200 000 y 400 000 (alrededor de USD 50-100), cerca de la línea de pobreza extrema, aunque este monto puede variar según las necesidades y la composición del hogar. Por ejemplo, las familias más numerosas o aquellas con mayor pobreza puede que reciban montos más altos. Renta Ciudadana apunta a acercar a los beneficiarios a la línea de pobreza pero para muchos hogares no erradica la pobreza, particularmente en zonas urbanas, donde el costo de vida es más alto.
Aunque Renta Ciudadana ha hecho avances, la cobertura del programa y los niveles de prestaciones se vieron limitados por las restricciones presupuestales. Además, a pesar de que se realizaron esfuerzos para mejorar la focalización de las políticas sociales introduciendo un nuevo registro social, continúa siendo un desafío, con el riesgo de que algunos hogares necesitados queden excluidos o pierdan beneficios debido a datos incompletos o sistemas de registro ineficientes.
Para mantener los incentivos para el empleo formal y prevenir que se desincentiven a los beneficiarios de buscar trabajo formal por temor a perder beneficios, una fase de reducción gradual, en la que la reducción del valor de transferencia es menor que el ingreso adicional obtenido, alentaría la adopción del trabajo formal. Las transferencias monetarias también pueden vincularse a comportamientos laborales en pro de la formalidad, como la capacitación profesional y la participación en los servicios públicos de empleo, lo que facilita los esfuerzos de alivio de la pobreza (OECD, 2022[31]).
7.4.2. Un ingreso mínimo garantizado puede ser una red de seguridad contra la pobreza
La implementación de Renta Ciudadana, un programa social unificado que integra las transferencias monetarias existentes, marca un punto de inflexión para Colombia y el futuro de las transferencias monetarias. Esto representa un paso importante hacia adelante en la ampliación de la cobertura y la mejora de la protección social para los más vulnerables. Hacia adelante, otro avance consistiría en establecer un plan de ingresos mínimos garantizados para la población menor de 65 años, que complementaría los ingresos de quienes viven en la pobreza. Este programa podría convertirse en el principal instrumento de lucha contra la pobreza y ofrecer un respaldo a quienes pierden temporalmente sus medios de vida en caso de despido o pérdida de ingresos. Podría complementarse con otros programas sociales dirigidos a mejorar los activos de los hogares y el capital humano.
Un ingreso mínimo garantizado es una transferencia monetaria periódica para complementar los ingresos que reciben los hogares más desfavorecidos, de manera que puedan alcanzar un determinado nivel de ingresos mínimos. Financiado con recursos de la tributación general, este programa podría basarse en las transferencias monetarias condicionadas y sin condiciones que ya existen para los más desfavorecidos y vulnerables. La cuantía entregada a cada hogar dependería de los propios ingresos del hogar (tanto de trabajos formales como informales) y de sus activos antes de realizar la transferencia. Si el hogar no tuviera ingresos, la transferencia se haría por la totalidad del ingreso mínimo que cubre el programa. La transferencia monetaria disminuiría gradualmente a medida que aumentaran los ingresos del hogar, hasta llegar al punto en que el hogar no recibiera ninguna transferencia. Renta Ciudadana va en esta dirección, ya que la cuantía de la prestación tiene en cuenta el tamaño y la vulnerabilidad del hogar. Esta prestación es diferente de las transferencias monetarias existentes que proporcionan un nivel fijo de dinero en efectivo a los hogares más desfavorecidos, con independencia de los ingresos del hogar o del individuo (lo que normalmente se conocen como programas de renta básica). En caso de que hubiera niños en el hogar, la transferencia de efectivo podría estar condicionada a la acumulación de capital humano y a los comportamientos de salud deseados, como en el programa Familias en Acción, a fin de generar incentivos para invertir en educación y salud. En línea con el programa Familias en Acción, los niveles de las prestaciones pueden tener en cuenta la edad y el nivel educativo de los niños.
Para mantener los incentivos al trabajo formal, es importante que el programa tenga una fase de graduación, en la que el valor de la transferencia a la que se renuncia sea menor que el ingreso adicional. El diseño podría incluir una fase en la que, por cada peso adicional que gane el hogar o el individuo, solo se tenga en cuenta una parte de los ingresos adicionales declarados por el beneficiario (incluidos tanto ingresos formales como informales) para calcular la prestación monetaria, hasta llegar gradualmente a un punto en el que ya no se disponga de ningún subsidio (Reyes, 2020[32]). Deberían realizarse sistemáticamente evaluaciones de impacto preliminares y a posteriori para valorar los efectos sobre la participación de la fuerza laboral (formal) y ajustar el diseño en caso necesario.
El nivel de la renta mínima garantizada deberá tener en cuenta al menos el umbral de pobreza para garantizar que ningún hogar quede en situación de pobreza. Al elegir la definición nacional de umbral de pobreza, la renta mínima también se adapta a los costos de la vida de los distintos territorios y se ajusta con el tiempo a los cambios de precios. Por tanto, la forma más eficaz de luchar contra la pobreza sería establecer una renta mínima garantizada equivalente al menos al umbral de pobreza, eliminando al mismo tiempo todos los demás subsidios o exenciones fiscales. Al unificar todas las ayudas a la renta en un solo programa, la ayuda sería más eficiente y transparente, lo que podría aumentar el apoyo de la población a la reforma.
El programa debe ir acompañado del refuerzo de las capacidades del Estado para regular y administrar el sistema, incluyendo sistemas para que los individuos reporten sus ingresos y riqueza y examinar la veracidad de la información. Las redes locales y los asistentes sociales pueden desempeñar un papel clave a la hora de comprobar la veracidad de la información declarada por los beneficiarios. Es importante diseñar incentivos para fomentar la responsabilidad de los ciudadanos, por ejemplo, aplicando algún tipo de sanción a quienes aporten información inexacta o falsa (Andes University, 2020[33]).
Una alternativa casi equivalente a este tipo de ingreso mínimo garantizado sería la adopción de un impuesto negativo a la renta o un crédito tributario contra el impuesto a la renta. En dicho programa, el subsidio disminuye gradualmente a medida que el individuo incrementa sus ingresos a través de su trabajo, hasta que la persona finalmente comienza a tributar por los ingresos percibidos. La evidencia demuestra que, en Estados Unidos, el crédito tributario sobre ingresos ha aumentado la participación de la fuerza laboral, sobre todo en el caso de las madres solteras, un grupo que anteriormente se enfrentaba a grandes desincentivos a la hora de trabajar (Hoynes and Patel, 2017[34]). También tiene efectos positivos en la reducción de la pobreza, ya que el programa recompensa el trabajo y complementa los ingresos de los trabajadores que tienen salarios bajos. Estos programas también han reducido el empleo informal en los países en desarrollo (Gunter, 2013[35]). La diferencia más destacada entre un ingreso mínimo garantizado y el impuesto negativo a la renta es que, en el caso de este último, su financiamiento se realiza directamente a través de un impuesto progresivo a la renta. Otra diferencia importante es que una parte de las transferencias monetarias pueden estar condicionadas a la adopción de comportamientos educativos y de salud adecuados por parte de los beneficiarios. Por último, en el caso de las transferencias monetarias, es una red de trabajadores sociales que se encarga de verificar y mejorar constantemente la base de datos de los hogares más desfavorecidos, al tiempo que da a conocer las prestaciones disponibles. Con un impuesto negativo a la renta, los inspectores tributarios son quienes se encargan de este trabajo, lo que podría dificultar su labor.
Los riesgos derivados de la pérdida de empleo se cubren actualmente a través de tres instrumentos diferentes para los trabajadores formales. El primero de ellos es la indemnización por despido, que consiste en un pago único y fijo que el empresario abona al trabajador en el momento del despido. La cuantía depende del salario del trabajador y oscila entre un mes y un año. El segundo instrumento es un régimen de protección por desempleo que se basa en cuentas individuales y se financia con el ahorro individual acumulado por los trabajadores formales. En marzo de 2021, había alrededor de 9 millones de personas afiliadas a las cuentas individuales de cesantía, lo que corresponde al 95% de los trabajadores asalariados formales. Solo el 8% de los trabajadores autónomos cotizan en este sistema.
El sistema de cuentas individuales de ahorro para el desempleo no ofrece una protección adecuada de los ingresos de los trabajadores desempleados. Con el paso de los años, el sistema ha perdido su propósito de proteger los ingresos en caso de desempleo, ya que los trabajadores pueden retirar los ahorros antes de perder el trabajo por diversas razones: por ejemplo, con fines educativos, para comprar una casa o para renovar su vivienda. En 2017, dos tercios de los fondos se retiraron por motivos distintos al desempleo (ACRIP and Fedesarrollo, 2018[36]). Para reorientar el sistema de cuentas individuales de cesantía hacia la prestación de ayudas a los ingresos en caso de desempleo, en 2013 el Gobierno introdujo una bonificación proporcional al importe ahorrado para quienes mantuvieran al menos el 10% de sus ahorros en el fondo, y el 25% para quienes ganaran más del doble del salario mínimo (OECD, 2016[18]).
El tercero es una prestación de seguro de desempleo denominado el Mecanismo de Protección al Cesante, creado en 2013 como complemento a las cuentas individuales de ahorro. Reemplaza parcialmente los salarios perdidos, garantiza el mantenimiento de las cotizaciones de pensiones y de salud durante seis meses, el apoyo a los ingresos de las familias con hijos y el acceso a los servicios públicos de empleo y a las ofertas de capacitación profesional y empleo. Es concedida a los trabajadores formales que pierden su empleo y cuyo empleador ha contribuido con el 4% de su nómina a una caja de compensación familiar durante al menos 12 meses en los tres años anteriores a la pérdida del empleo (24 meses en el caso de los trabajadores autónomos). Aunque esta prestación se ha ampliado de forma considerable desde su introducción, la mayoría de los desempleados no cumplen los requisitos, ya que han sido trabajadores informales o su empleador no ha cotizado el tiempo suficiente. Esto explica la deficiente focalización de este mecanismo de protección: el 82% de los recursos se destina a hogares que no se consideran pobres y el 53% a los dos quintiles de hogares con mayores ingresos (Fedesarollo, 2021[10]).
El seguro de desempleo resultó insuficiente para compensar a los trabajadores formales por las pérdidas de ingresos durante la pandemia. Para compensar, el Gobierno implementó una transferencia equivalente a dos salarios mínimos por un período de tres meses durante los confinamientos para aquellos que ganaran menos de cuatro salarios mínimos. A finales de junio de 2020, se habían recibido cerca de 800 000 solicitudes de seguro de desempleo, pero solo se había concedido a 109 000 personas. Para diciembre de 2020, se habían aprobado algo más de 400 000 subsidios de desempleo. Ante el elevado número de nuevos trabajadores desempleados en lista de espera, el Gobierno inyectó al mecanismo de protección al desempleo recursos adicionales del presupuesto general y autorizó a principios de junio que algunas de estas personas fueran incluidas en un nuevo programa de transferencias monetarias diseñado para trabajadores vulnerables (el programa Ingreso Solidario) (Blofield, Lustig and Trasberg, 2021[37]).
Ingreso Solidario brindó un respaldo para aquellos que perdieron su empleo o sus ingresos como consecuencia de la pandemia Covid-19. El éxito de este programa como apoyo a los desempleados durante la pandemia señala que un programa de transferencias monetarias para los más desfavorecidos podría servir de pilar universal de un sistema de seguro de desempleo mejorado. En el caso de los trabajadores que perciben el salario mínimo, una transferencia monetaria equivalente al umbral de pobreza implicaría una tasa de reemplazo del 40%. Esto le permitiría a los demandantes de empleo buscar trabajo sin la preocupación inmediata por conseguir una mínima supervivencia, mejorando el poder de negociación de los trabajadores y la probabilidad de obtener salarios justos.
Como parte del ingreso mínimo garantizado propuesto, los beneficiarios se registrarían automáticamente en los servicios de intermediación del mercado laboral como apoyo en la búsqueda de empleo y la formación. Dado que este pilar está diseñado para evitar la pobreza en el caso de la pérdida del empleo, podría existir un segundo pilar contributivo para suavizar el consumo y mantener el nivel de vida de los trabajadores por encima del salario mínimo, para lograr una tasa de reemplazo más acorde con otros países de la OCDE (de 60% en promedio). Este segundo pilar proporcionaría prestaciones complementarias y se basaría en las actuales cuentas individuales de desempleo, financiadas con el ahorro individual acumulado por los trabajadores.
Una de las ventajas de las cuentas individuales de ahorro para el desempleo sobre otros sistemas de seguro de desempleo es que limitan significativamente el riesgo moral (ILO, 2019[38]). Al permitir que los trabajadores agoten sus ahorros personales durante los períodos de desempleo, los trabajadores internalizan el costo de las prestaciones, reforzando así los incentivos de los empleados para evitar la pérdida de sus trabajos y de los desempleados para volver a trabajar con rapidez. Las cuentas individuales de ahorro para el desempleo también pueden reforzar los incentivos para trabajar formalmente, ya que las cotizaciones a la seguridad social se perciben en menor medida como un impuesto sobre el trabajo y en mayor medida como un pago aplazado (OECD, 2018[39]). La desventaja de los sistemas de cuentas individuales de ahorro para el desempleo es que, por lo general, las personas con menor capacidad contributiva, que también suelen tener un mayor riesgo de desempleo, suelen recibir una protección insuficiente. Por eso, estos sistemas suelen complementarse para ayudar a los individuos con menor capacidad contributiva. El programa de ingreso mínimo garantizado actuaría como el piso mínimo de protección en caso de desempleo.
El actual sistema de cuentas individuales de desempleo necesitaría mejoras para recuperar su papel de protección de ingresos durante los períodos de desempleo. Un primer paso importante consiste en restringir los retiros de dinero sólo a situaciones de despidos. Si el trabajador no retira en su totalidad las cotizaciones acumuladas durante la trayectoria laboral, los excedentes podrían abonarse en forma de derechos de pensiones en el momento de la jubilación, imitando así la práctica actual que se adopta en Chile. Los aportes a las cuentas de cesantía pueden limitarse a un determinado máximo de años que permita acumular recursos suficientes para cubrir la eventualidad del desempleo.
Dado que las prestaciones recibidas de las cuentas de cesantía actuarían como complementos del programa de ingreso mínimo garantizado, las contribuciones a las cuentas individuales pueden reducirse sustancialmente. En la actualidad, los empleadores están obligados a aportar a la cuenta de cesantía del trabajador alrededor del 8,5% del salario y el 12% de intereses sobre el importe anual de la indemnización por despido. Estos porcentajes de contribución son elevados incluso en comparación con países avanzados (ILO, 2019[38]).
La reforma al sistema de pensiones (Recuadro 7.1) implementada actualmente, tiene como objetivo abordar los problemas de larga data como la baja cobertura, la fragmentación, y las desigualdades dentro del sistema. A pesar de los avances, los desafíos siguen existiendo, incluyendo la persistente baja cobertura para trabajadores informales y la carga fiscal del actual sistema.
El sistema de pensiones pre-reform se caracteriza por una estructura compleja de tres pilares: un sistema contributivo, un sistema no contributivo (Colombia Mayor), y un programa de ahorro voluntario (BEPS). El sistema contributivo consiste en un régimen público de prestaciones definidas y en un régimen privado paralelo que se basa en la capitalización, ambos operando simultáneamente y compitiendo entre sí. La coexistencia de dos regímenes que operan bajo reglas diferentes significa que dos trabajadores con idéntico historial de cotizaciones pueden adquirir diferentes derechos de pensión en el momento de la jubilación. Este sistema contributivo se caracteriza por una baja cobertura —solamente el 25% de los colombianos en edad de jubilación recibe una pensión contributiva (Gráfico 7.7) y se espera que baje a menos del 20% para el año 2050 (Bosch et al., 2015[40]). La baja cobertura proviene de la informalidad generalizada en el mercado laboral y la exclusión de muchos trabajadores que no reúnen los requisitos del sistema (Tabla 7.4). La desigualdad es otro factor clave, con considerables beneficios fluyendo desproporcionadamente hacia los grupos de mayores ingresos, en la medida en que el régimen público cubre las diferencias para personas con altos ingresos, creando subsidios implícitos. La tasa promedio de reemplazo de ingresos en el régimen público de prestaciones definidas (73%), que ayuda a personas con altos ingresos, también es muy superior a la del régimen privado de capitalización (39%) (López and Sarmiento, 2019[41]), o al promedio de la OCDE (58%).
En su conjunto, el gasto en pensiones es el elemento peor focalizado del gasto social en Colombia, con el 73% de los subsidios que se destinan a hogares con altos ingresos, y solo el 5% que va a parar a los hogares más desfavorecidos. De hecho, Colombia es el único país de la región en el que las pensiones contributivas aumentan la desigualdad (Lustig, 2016[42]). Existen también desigualdades marcadas en la cobertura de la pensión entre los grupos de la población, con una tasa de cobertura del 21% para mujeres, comparado al 30% para hombres. En zonas rurales, menos del 10% de la población mayor está cubierta.
El costo fiscal del sistema de pensión, que incluye varios régimenes especiales para empleados del sector público, como personal militar y docentes, también es elevado en relación a su cobertura, siendo 3,9% del PIB y casi 30% de los ingresos fiscales en 2019, de los cuales casi tres cuartos fueron subsidios al régimen público.
El segundo pilar del sistema de pensiones pre-reforma consiste en el régimen no contributivo Colombia Mayor, que provee pequeñas transferencias monetarias a los adultos mayores más pobres y se ha ampliado en los últimos años (DNP, 2016[43]; Econometria, 2017[44]). Este régimen está lejos de ser suficiente, ya que cubría solo al 39% de los mayores de 65 años que no tenían pensiones contributivas en 2019, o al 29% de la población de 65 años o más. Las prestaciones promedio también son bajas, en torno al 60% del umbral de pobreza extrema, o 25 USD al mes, lo que convierte a Colombia Mayor en uno de los sistemas de pensiones no contributivas menos generosos de las economías de mercado emergentes (ILO, 2021[45]).
Fuente: Secretaría de la OCDE.
El programa llamado BEPS (Beneficios Económicos Periódicos) es el tercer pilar del sistema colombiano de pensiones, luego de los sistemas contributivo y no contributivo. Su objetivo original era fomentar el ahorro voluntario para la jubilación de los colombianos con bajos ingresos. Sin embargo, los problemas de diseño y el hecho de que el programa dependa del ahorro voluntario de una población con bajos ingresos y sin apenas capacidad de ahorro, han limitado su impacto y desarrollo. Para aumentar la cobertura de las pensiones entre personas con ingresos bajos, el Gobierno puso en marcha un régimen denominado “piso de protección social” en 2020, con cotizaciones obligatorias para los trabajadores dependientes e independientes que ganen menos del salario mínimo, y proporcionando transferencias de pensiones, cobertura de salud en el régimen no contributivo, y una cobertura de seguro adicional frente a riesgos laborales (por la que el empleador aporta el 1% del salario). Para quienes tienen ingresos por encima del salario mínimo, el piso de protección social fue voluntario.
La reciente reforma del sistema de pensiones (Recuadro 7.1) está yendo en la dirección correcta apuntando a ampliar la cobertura de las pensiones no contributivas y a eliminar la competencia entre los regímenes contributivos, y ayudará a reducir las desigualdades y la pobreza. Esta reforma también reduce los subsidios implícitos a los pensionistas de mayores ingresos. La reforma implica pasar del sistema actual a un sistema de pilares. El primer pilar consiste en un nivel no contributivo que provee un ingreso mínimo equivalente a la línea de pobreza extrema para todos los adultos mayores de 65 años que viven en la pobreza. El segundo pilar se enfoca en las pensiones semi-contributivas para trabajadores que hayan contribuido al sistema pero que no llegan a calificar para una pensión completa. El tercer pilar comprende el sistema público de reparto y el sistema privado de cuentas individuales existentes, sin embargo, todos los trabajadores contribuyen al sistema público de reparto y solamente aquellos ganando más de 2,3 salarios mínimos contribuyen a las cuentas individuales privadas.
1. La OCDE hace referencia al promedio no ponderado de los últimos datos disponibles de sus países miembros, excepto Australia, Israel y Suiza.
2. En el caso de Colombia, los datos se refieren a 2018. Últimos datos disponibles para el resto de países.
3. Año 2019 basado en la GEIH.
Fuente: Colpensiones; Ministerio de Hacienda de Brasil; Ministerio de Economía de Argentina; OCDE, Pensions at a Glance: Latin America and the Caribbean (2014); OCDE, Pensions at a Glance 2019; OCDE, estadísticas del gasto en pensiones; OCDE/BID/Banco Mundial (2014), Pensions at a Glance: Latin America and the Caribbean and Fedesarrollo (2021).
En primer lugar, la reforma de la pensión aumenta los beneficios y la cobertura para todos los ciudadanos al garantizar una pensión a quienes no pueden obtener una pensión contributiva, asegurando que ningún anciano caiga en la pobreza extrema. La reforma también proporciona beneficios de pensión para aquellos trabajadores que cotizaron, pero no alcanzaron el mínimo requerido de 1 300 semanas de cotizaciones para los hombres y 1 000 semanas para las mujeres a través de un nuevo pilar semi-contributivo. Actualmente, estas personas sólo tienen derecho a la devolución de sus saldos sin intereses devengados. Esto es en gran medida bienvenido, ya que el actual sistema de pensiones exacerba las desigualdades y deja a muchos adultos mayores en la pobreza, dada la baja cobertura entre los más vulnerables. Si bien esto es una mejora con respecto al esquema anterior, en el mediano plazo sería aconsejable mejorar los beneficios dentro del pilar no contributivo para evitar que alguien caiga en la pobreza, garantizando al mismo tiempo la responsabilidad fiscal.
En segundo lugar, la reforma unifica a los dos regímenes contributivos compitiendo actualmente entre sí. El sistema contributivo permitía a los afiliados elegir entre un plan estatal de beneficios definidos y un plan individual de cuentas de ahorro de contribución definida administrado por administradoras privadas de fondos de pensiones. La reforma amplía el sistema público de reparto al redirigir las contribuciones de los fondos privados al sistema público. Sólo los trabajadores que ganen más de 2,3 veces el salario mínimo contribuirán a los fondos de pensiones privados por ingresos superiores a este umbral. Alrededor del 75% de todas las contribuciones al pilar contributivo se destinará al componente público de beneficio definido. El Banco de la República, cuya independencia asegura la credibilidad en la gestión de recursos, administrará un nuevo fondo de ahorro público, que acumulará capital redirigido de fondos privados y las contribuciones al sistema público que se harán desde la implementación de la reforma. En tercer lugar, la reforma mejora la focalización aumentando los subsidios a los trabajadores de bajos ingresos a través de los pilares solidario y semi-contributivo, y reduciéndolos para los trabajadores de altos ingresos en el pilar contributivo cuando las contribuciones no cubren los desembolsos.
En el mediano y largo plazo, dado el proceso de envejecimiento y para garantizar la sostenibilidad fiscal de la reforma (como discutido en Estudios Económicos: Colombia (OECD, 2024[5]) el Gobierno deberá considerar reformas paramétricas. Hay dos alternativas. En primer lugar, reducir el umbral a partir del cual los trabajadores deben contribuir a los fondos de pensiones privados, ya que ahora es relativamente alto: menos del 15% de todos los trabajadores ganan más de 2,3 salarios mínimos mensuales. Esto tendría la ventaja de fomentar el ahorro nacional y la profundidad del mercado de capitales. En segundo lugar, cambiar el cálculo de las tasas de reemplazo de las pensiones. Las tasas de reemplazo son generosas para los estándares internacionales en el esquema público, con un 72% de los ingresos previos a la jubilación en 2022, en comparación con un promedio de la OCDE del 62% (OECD, 2022[31]). El salario medio a lo largo de toda la vida podría utilizarse para calcular la base salarial, en lugar de los últimos diez años de salario (Mejia, 2023[46]). Además, Colombia también podría considerar aumentar la edad de jubilación (hoy día de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres) e igualar la edad de jubilación para hombres y mujeres (OECD, 2015[47]). Vincular la edad de jubilación a la esperanza de vida puede facilitar pequeños ajustes automáticos a medida que aumenta la esperanza de vida.
Los esfuerzos para aumentar la formalidad laboral serán fundamentales para ampliar la cobertura del sistema de pensiones contributivo. La baja cobertura del esquema actual (25% de todos los trabajadores) se debe principalmente a la alta informalidad laboral y a que sólo los trabajadores con un salario mínimo mensual a tiempo completo pueden cotizar. La reforma de las pensiones podría alentar a los trabajadores a contribuir al sistema al otorgarles acceso al pilar semi-contributivo después de 300 semanas de contribuciones. La reforma de las pensiones también fomenta las cotizaciones, ya que las cotizaciones se basarán en un salario mínimo diario, con un requisito mínimo de cotizaciones de una semana, para los trabajadores independientes y a tiempo parcial. Sin embargo, las simulaciones indican que hacia 2100 sólo el 22% de las personas mayores pertenecerán al sistema contributivo (Universidad de los Andes, 2023[48]), y la mayoría de los trabajadores pertenecerán al pilar semi-contributivo. Esto sugiere que es necesario adoptar medidas adicionales para garantizar que los trabajadores tengan incentivos para contribuir por sus ingresos completos y a lo largo de toda su vida laboral.
La cobertura universal del sistema de pensiones, al tiempo que se reducen los incentivos a la informalidad, podría lograrse con la transición hacia un componente universal no contributivo, y un componente contributivo obligatorio que tenga el objetivo de aumentar las prestaciones del primer componente. Un primer componente universal no contributivo que atendería a todos los residentes de 65 años o más. Los niveles de prestaciones se centrarían en reducir la pobreza en la tercera edad, dejando los objetivos de suavización del consumo para el componente contributivo. La necesidad de reforzar los incentivos para potenciar la creación de empleo formal exige desplazar la carga de financiamiento de las pensiones desde el ámbito laboral (formal) hacia otras fuentes de financiamiento más amplias. Esencialmente, esto implica financiar la pensión universal a partir de los ingresos tributarios generales, y no a través de cargas laborales. Para ello, sería necesario movilizar ingresos tributarios adicionales, lo cual es una prioridad clave para Colombia. Una pensión mínima universal de estas características permitiría reducir las contribuciones sociales, al menos para los trabajadores de bajos ingresos, fomentando la formalidad. Las tasas contributivas obligatorias podrían ser progresivas, siendo más bajas para trabajadores ganando el salario mínimo o menos, e irían aumentando gradualmente para trabajadores ganando salarios más altos. Para garantizar unas pensiones adecuadas y la sostenibilidad fiscal, podrían calibrarse las tasas de cotización de manera que se logren unas tasas de reemplazo de al menos 60% de los ingresos previos a la jubilación, cerca de la tasa de reemplazo promedio de la OCDE en el caso de los hombres.
Colombia ha logrado una cobertura casi universal en salud, con un 97% de la población cubierta por el sistema público en 2020, una de las tasas de cobertura más elevadas de la región. En simultáneo el país ha conseguido una protección financiera muy elevada, con unos gastos de bolsillo inferiores al promedio de la OCDE y los más bajos de la región de ALC, un logro notable (Gráfico 7.8).
Sin embargo, el sistema público de salud, que consta de dos regímenes paralelos (uno contributivo para los trabajadores formales y otro no contributivo) incentiva la informalidad por tres razones. En primer lugar, el sistema no contributivo ofrece casi los mismos servicios que el contributivo, con la excepción del subsidio por discapacidad y la baja por maternidad, pero es gratuito. En segundo lugar, una parte de las cotizaciones de salud de los trabajadores formales se utiliza para financiar el sistema no contributivo y, por tanto, es una carga tributaria. Por último, los trabajadores se enfrentan a una discontinuidad temporal en la cobertura de salud cuando una persona pasa de un sistema a otro como consecuencia de un cambio de situación laboral. Estos cambios también pueden afectar a la calidad de la asistencia, ya que los expedientes e historiales médicos no suelen compartirse entre los dos sistemas.
Para mejorar los incentivos a la formalización, al tiempo que se mantiene una buena cobertura de salud, sería necesario desplazar gran parte del financiamiento del sistema de salud desde las contribuciones laborales del trabajo formal hacia impuestos generales, sobre todo para trabajadores ganando cerca del salario mínimo, donde los desincentivos para la formalización son más importantes.
Si se avanza hacia un sistema de salud único y universal financiado a través de recursos de la tributación general, se podría reducir en 4 puntos porcentuales el diferencial de costos entre el empleo formal y el informal, que actualmente paga en su totalidad el trabajador. En el caso de los trabajadores por cuenta propia, esto reduciría el costo diferencial entre el trabajo formal e informal en 12,5 puntos porcentuales, o incluso más en aquellos autónomos cuyos ingresos sean inferiores al salario mínimo. Al no discriminar entre trabajadores formales (cotizantes) e informales (no cotizantes), este tipo de financiamiento del sistema de salud impulsaría la formalidad (Levy, 2019[19]).
Una segunda opción que podría aplicarse sin costo fiscal consiste en unificar los dos sistemas y mantener el financiamiento a través de las cargas laborales, pero trasladando una mayor carga de las cotizaciones a los rangos de ingresos más altos, y eximiendo de ello a los ingresos cercanos al salario mínimo. Una propuesta reciente consiste en fijar una tasa de cotización inicial para los trabajadores asalariados o cuenta propia equivalente a cero cuando sus ingresos equivalgan al salario mínimo o menos, y aumentar la tasa gradualmente hasta un máximo para aquellos trabajadores cuyos ingresos equivalgan a 25 salarios mínimos (Fedesarollo, 2021[10]). Esta propuesta dejaría la tasa promedio de cotización del régimen contributivo en torno al 4% de los salarios, lo que implica un costo fiscal nulo pero unas cotizaciones progresivas, reduciendo el costo de la formalización.
La reducción de las cargas laborales relacionadas con la salud y las distorsiones asociadas es especialmente importante en las empresas sujetas a “regímenes fiscales especiales”, que representan el 16% del empleo formal, sobre todo en los sectores de la educación y la salud. Este régimen fiscal cuenta con una cotización adicional del 8,5% por parte del empleador, ya que el régimen no se incluyó en la reforma de 2012 debido a su exención del impuesto sobre sociedades, generando unos desincentivos aún mayores a la creación de empleo formal. Dado que estos sectores dan trabajo al 26% de las mujeres trabajadoras, su reforma contribuiría, además, a mejorar la igualdad de género.
Fuente: OCDE, Health at a Glance (2020) y (Fedesarollo, 2021[10])
Simulaciones ilustrativas, basadas en los microdatos de la encuesta de hogares colombianos (GEIH), permiten estimar los costos fiscales y el impacto sobre la pobreza y la desigualdad de las diferentes reformas a la protección social en Colombia. Los costos reales dependerán de los detalles de la reforma y su implementación. Asimismo, estas estimaciones de costos sólo pueden proporcionar un límite superior a corto plazo, ya que se basan en la situación actual y no tienen en cuenta los beneficios a mediano plazo de las mejoras en los ingresos laborales, en la desigualdad y en la productividad. Estos últimos son notoriamente difíciles de estimar de forma fiable, pero son la principal razón, en última instancia, por la que debería emprenderse reformas de este tipo.
Una pensión básica, no contributiva y universal para los mayores de 65 años costaría el 1,6 % del PIB en 2020 (Tabla 7.5). La prestación supondría multiplicar por 4 el programa no contributivo de Colombia Mayor e implicaría una tasa de reemplazo de alrededor del 50% en el caso de un individuo que gane el salario mínimo. Teniendo en cuenta la demografía y manteniendo la prestación a este nivel, el costo de la pensión básica universal alcanzaría un máximo del 2,6% del PIB en 2030 y descendería hasta cerca del 1,8% del PIB en 2060 y del 0,7% del PIB a finales del siglo (Fedesarollo, 2021[10]).
Nota: Los cálculos implican restar, de los ingresos de los hogares, los programas como Colombia Mayor, Familias en Acción e Ingreso Solidario, y sustituirlos por los nuevos programas propuestos.
Fuente: OCDE, cálculos de la Secretaría basados en datos de la GEIH (DANE).
Un programa de ingreso mínimo garantizado, que complemente los ingresos de los individuos menores de 65 años, neto de las transferencias gubernamentales actuales, hasta el umbral de pobreza, costaría el 4% del PIB en 2020. Esta cifra es claramente superior a los costos esperados en el futuro, dado el extraordinario aumento de las tasas de pobreza durante 2020. Cuando las tasas de pobreza vuelvan a los niveles prepandémicos de 2019, se estima que el costo sería de alrededor del 2,5% del PIB. Una estimación razonable y conservadora del costo a mediano plazo podría ser de alrededor del 3% del PIB en el caso del programa de ingreso mínimo garantizado Un programa alternativo con un costo fiscal similar, pero con un menor impacto en los resultados sociales, sería un programa de renta básica, similar a los programas sociales actuales, que ofreciera una prestación fija a todos los hogares en situación de pobreza, con independencia de sus ingresos o de su riqueza. Si se aplicara un programa de renta básica, proporcionando una prestación equivalente al umbral de pobreza extrema, el costo fiscal sería del 3,9% del PIB en 2020, solo algo por debajo al del ingreso mínimo garantizado. Por un costo similar, el ingreso mínimo garantizado proporciona un piso mínimo de ingresos más alto, asegurando que nadie quede en situación de pobreza.
Estas reformas, en conjunto, costarían inicialmente el 5,4% del PIB, pero el costo neto, tras la eliminación de los programas de transferencias monetarias y subvenciones a servicios públicos, sería inferior, del 3,7% del PIB (Tabla 7.5). Este escenario tiene en cuenta el ahorro previsto en el gasto de los actuales programas de asistencia social, como Familias en Acción, Ingreso Solidario y Colombia Mayor (que actualmente fueron reeplazados por Renta Ciudadana), cuyas transferencias a los ciudadanos más desfavorecidos supusieron el 1,2% del PIB en 2020, además de los subsidios públicos de alrededor del 0,5% del PIB.
A más largo plazo, a medida que el actual sistema de pensiones sea sustituido por uno nuevo, los actuales subsidios implícitos a los pensionistas de altos ingresos, por valor del 2,6% del PIB, convergerían gradualmente hacia cero. De este modo, se reduciría el costo neto a largo plazo de esta profunda reforma de la protección social a alrededor del 1% del PIB. Incluso a corto plazo, una parte menor del ahorro en pensiones podría adelantarse sometiendo las altas pensiones del sistema actual al impuesto a la renta de las personas físicas.
Encontrar mecanismos de financiamiento alternativos para las contribuciones sociales de los trabajadores al régimen contributivo de salud y los parafiscales a las Cajas de Compensación Familiar implicaría necesidades de financiamiento equivalentes al 2,2% del PIB, según los datos de los hogares de 2019. Las contribuciones sociales de los trabajadores con mayores ingresos, es decir, por encima de 1,5 salarios mínimos, representan el 1,4% del PIB y podrían sustituirse sencillamente por impuestos personales a la renta de la misma cuantía. De este modo, quedaría un remanente cercano al 0,8% del PIB que se financiaría a través de los recursos de la tributación general en lugar de las contribuciones sociales, ya que es poco probable que los trabajadores con ingresos cercanos al salario mínimo pasen a estar sujetos al impuesto a la renta de las personas en un futuro próximo.
En general, existe un espacio significativo para ampliar la base impositiva en Colombia, que recauda actualmente cerca de un 1,9% del PIB menos en ingresos públicos que la economía promedio de América Latina, y un 12,4% del PIB menos que la economía promedio de la OCDE (OECD, 2024[5]). En el corto plazo, sería necesario reducir las exenciones existentes que merman la recaudación y la progresividad del sistema tributario, aumentar los tipos impositivos sobre las rentas altas, y ampliar las bases imponibles del impuesto de sociedades y del impuesto a la renta de las personas. En el largo plazo, el aumento de la formalización del empleo y del crecimiento impulsados por estas reformas también incrementarían la recaudación de impuestos.
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← 1. Al igual que el resto de este libro, este capítulo define como trabajo informal a cada tipo de trabajador que no contribuye a la seguridad social, es decir, el sistema de pensión. El pago de la contribución a la pensión está estrechamente vinculado al resto de las contribuciones sociales (tales como a la salud) o al no cumplimiento de otras regulaciones laborales.