Ampliar la protección social y combatir la informalidad en América Latina

2. Rompiendo el círculo vicioso: Mejor protección social para más trabajadores

Jens Matthias Arnold

Aida Caldera

Paula Garda

Alberto González Pandiella

Resumen

Este capítulo sostiene que, entre las muchas causas de la informalidad laboral —incluido el limitado acceso a educación y formación de calidad, un marco institucional y de fiscalización débil—, el diseño del sistema de protección social es un factor importante que merece más atención de la que ha recibido. La informalidad laboral y la cobertura de la protección social estar interrelacionadas, y las elevadas contribuciones sociales pueden constituir una barrera importante para la creación de empleo formal en la región. Reformar los sistemas de protección social para garantizar una cobertura básica universal, independientemente de si trabajan en formal o informalmente, y al mismo tiempo reducir el costo del empleo formal, tiene un gran potencial para disminuir la informalidad laboral, aumentar la productividad y reducir la pobreza y las desigualdades, desafíos de larga data en la región. Para ello, la protección social básica debería financiarse con ingresos tributarios generales, en lugar de contribuciones a la seguridad social. Una implementación exitosa requerirá, por tanto, aumentar los ingresos tributarios y mejorar la eficiencia del gasto.

2.1. Introducción

Una de las principales lecciones de la crisis del COVID-19 es la necesidad de desarrollar mecanismos de protección social más eficaces y fiscalmente sostenibles que incluyan a trabajadores informales y a emprendedores. Tan pronto como la crisis sanitaria había terminado, muchas de las transferencias monetarias no contributivas de carácter extraordinario que fueron eficaces en llegar a los trabajadores informales fueron retiradas gradualmente o reducidas, volviendo a la situación original donde solo una parte de la población está cubierta por la protección social. La pandemia fue particular porque provocó la pérdida simultánea de empleos e ingresos para millones de personas. En el plano individual, sin embargo, este mismo fenómeno ocurre a diario en algunos hogares, incluso en ausencia de una pandemia. Los hogares siempre estarán expuestos a riesgos significativos en sus medios de vida y necesitarán protección frente a choques severos, aunque no todos al mismo tiempo.

Fortalecer la protección social para todos podría lograrse con un mayor énfasis en los beneficios de protección social no contributivos. La informalidad laboral es tan extendida en América Latina que condicionar prestaciones de seguridad social a la participación en el mercado laboral formal —como ocurre con la mayoría de los beneficios de protección social en la región— puede implicar dejar sin protección a muchas personas que las necesitan. Al mismo tiempo, la historia ha demostrado que los países no simplemente salen de la informalidad mediante el crecimiento económico, lo que puede ser parte de un círculo vicioso (OECD, 2024[1]). Incluso aquellos países en la región de América Latina con una fuerte trayectoria de crecimiento, como Perú o Panamá, o aquellos con mayores ingresos per cápita, como Argentina y Uruguay, tienen todavía considerables niveles de informalidad.

Esto no quiere decir que los esfuerzos por reducir la informalidad en el pasado no hayan dado sus frutos y en la medida que lo han hecho, se deberían de continuar. Abordar la informalidad, sin embargo, requiere de una estrategia comprehensiva que refleje sus causas profundas y multidimensionales (Jessen and Kluve, 2021[2]; OECD, 2024[1]; OECD, 2023[3]). Las elevadas cargas regulatorias y de cumplimiento desalientan la formalización, especialmente en las pequeñas empresas. La baja productividad —impulsada por infraestructura deficiente, escasa innovación y acceso limitado al financiamiento y la tecnología— hace que los empleos formales sean inalcanzables para muchos trabajadores y empresas. Brechas en las habilidades y el acceso limitado a la formación y educación de calidad limitan aún más la productividad de los trabajadores y condicionan la participación en el mercado laboral formal. Carencias institucionales — tales como la corrupción, baja confianza en el poder judicial, y la presencia limitada del Estado — también determinan incentivos para permanecer en la informalidad. Muchas empresas y trabajadores operan por fuera del sistema porque ven poco valor en el cumplimiento de las normas, o temen una implementación arbitraria. Abordar estos cuellos de botella estructurales es fundamental, aunque los resultados de estas mejoras tomarán tiempo en materializarse.

Si bien una mejor fiscalización y unas instituciones más sólidas forman parte de la solución, depender únicamente de la mejor aplicación y fiscalización de las leyes y normas no parece una estrategia efectiva dada la naturaleza endémica de la informalidad en América Latina. Un énfasis excesivo en la fiscalización antes de abordar otros cuellos de botella podría incluso agravar el desempleo y la pobreza, ya que cerrar actividades no declaradas no equivale a formalizarlas.

Existe un argumento sólido para redoblar los esfuerzos en la lucha contra la informalidad, y es aquí donde las reformas más amplias de protección social pueden desempeñar un papel central, dado el fuerte impacto del diseño de estos sistemas sobre los incentivos para la creación de empleo formal. Rediseñar la protección social considerando plenamente los incentivos generados por las contribuciones sociales tiene el potencial de lograr avances mucho más visibles en materia de formalización, ya que dichas contribuciones son un elemento central en la diferencia de costos entre crear un empleo formal o uno informal. Estas reformas pueden generar beneficios más inmediatos que las políticas de productividad o educación, que, si bien son esenciales, tardan más en producir resultados. Integradas en una estrategia más amplia que aborde los factores estructurales, las reformas de protección social pueden romper el círculo vicioso de la informalidad, mejorar los niveles de vida y promover un crecimiento más inclusivo.

2.2. El vínculo entre la protección social y el trabajo informal

La informalidad puede relacionarse a múltiples factores, como la falta de acceso a la educación y formación de calidad, bajos niveles de inversión, las regulaciones costosas para formalizar y permitir crecer a las empresas, así como una débil aplicación y fiscalización de las leyes laborales y tributarias (Jessen and Kluve, 2021[2]; OECD, 2023[3]) (Recuadro 2.1). Más allá de estos factores, otro elemento potencialmente relevante que ha recibido relativamente poca atención en el debate de políticas —y que este capítulo busca destacar— es la significativa diferencia de costos entre la creación de empleos formales e informales (Recuadro 2.1) (OECD/IDB/CIAT, 2016[4]). Dados los bajos niveles de productividad laboral en la región, uno de los principales impedimentos a la creación de empleo formal pueden ser las altas contribuciones sociales obligatorias y otros impuestos sobre la nómina de salario que financian la protección social en el sector formal y que reducen los incentivos para que las empresas contraten trabajadores formalmente, especialmente en el caso de trabajadores de bajos ingresos y también autónomos (IMF, 2021[5]; Meléndez, Alvarado and Pantoja, 2021[6]; Levy and Cruces, 2021[7]; Loayza, 2018[8]; Jara et al., 2022[9]). A modo ilustrativo, en América Latina, el salario mínimo más las contribuciones para pensiones, seguro de salud y seguro de desempleo equivalen en promedio al 36% del PIB por trabajador, frente al 22% del PIB por trabajador en los países de la OCDE (Ripani et al., 2023[10]). Dado que las regulaciones se aplican de manera imperfecta, las empresas pueden evadir los costos del seguro social y contratar trabajadores asalariados de manera informal, y lo hacen con frecuencia. Estos costos son especialmente prohibitivos para las micro y pequeñas empresas de baja productividad —que representan la gran mayoría de las firmas en la región—, lo que lleva a muchas a operar en la informalidad. Además, muchos trabajadores por cuenta propia no están legalmente obligados a contribuir o no lo hacen en la práctica, lo que debilita aún más la cobertura y el financiamiento de la protección social.

La evidencia empírica sugiere que reducir el costo de la formalidad mediante contribuciones sociales más bajas o subsidiadas puede aumentar el empleo formal. En Colombia, la reforma fiscal de 2012 eliminó las contribuciones a la salud para trabajadores ganando hasta 10 veces el salario mínimo. Esta medida llevó a un aumento del empleo formal, especialmente entre pequeñas y medianas empresas (Kugler et al., 2017[11]; Morales and Medina, 2017[12]; Fernández and Villar, 2017[13]; Bernal et al., 2017[14]). Los subsidios focalizados o los esquemas de contribuciones progresivas pueden incrementar considerablemente la contratación formal entre los grupos de bajos salarios (Ulyssea et al., 2025[15]). En Chile, los subsidios salariales y las reducciones en las contribuciones a la seguridad social para los trabajadores formales de bajos ingresos han mostrado efectos positivos en la formalización (Henoch and Troncoso, 2013[16]; Bravo and Rau, 2013[17]; Centro de Microdatos, 2012[18]; SENSE, n.d.[19]). En Turquía, el gobierno introdujo subsidios significativos a las contribuciones a la seguridad social para contrataciones formales nuevas, lo cual también contribuyó a una mayor creación de trabajo formal, especialmente entre jóvenes y mujeres (Aşık et al., 2022[20]). En los países de la OCDE, los esquemas suelen contemplar contribuciones más bajas para los trabajadores de bajos ingresos. Esto demuestra cómo la reducción de las contribuciones sociales puede ayudar a disminuir la informalidad al hacer que el empleo formal sea más viable para empresas y trabajadores.

Recuadro 2.1. Literatura sobre las posibles causas de la informalidad laboral en América Latina

La literatura ha prestado considerable atención a la pregunta de por qué la informalidad persiste en América Latina y en las economías en desarrollo en general (La Porta and Shleifer, 2014[21]; Perry et al., 2007[22]). Existen tres teorías principales, aunque dada la complejidad del fenómeno, no se trata de una lista exhaustiva de posibles explicaciones.

La primera sostiene que el costo de la formalización es demasiado alto en relación con los niveles de productividad de las empresas y los trabajadores, lo que lleva a ambos a optar por operar en la informalidad (Meléndez, Alvarado and Pantoja, 2021[6]). Para las empresas, el costo de formalizarse incluye cumplir con políticas como la regulación del salario mínimo y las contribuciones obligatorias a pensiones. Para los trabajadores, implica contribuir obligatoriamente a los sistemas de protección social, y tanto para las empresas como para los trabajadores por cuenta propia, asumir cargas administrativas, tasas e impuestos, regulaciones empresariales y requisitos administrativos como la contabilidad.

Una segunda teoría explica la informalidad como una estrategia de supervivencia. Desde esta perspectiva, la informalidad no se concibe como una elección entre trabajo formal e informal, sino entre trabajar o estar desempleado (Acevedo et al., 2021[23]). La información sugiere que esta teoría es particularmente cierta para trabajadores asalariados informales que expresan su preferencia por trabajar como empleado formal asalariado o por ser autónomos, pero que no tienen acceso a estos empleos (ILO, 2018[24]). La falta de acceso a empleos formales puede deberse a la escasez de vacantes en empresas formales o a un nivel educativo insuficiente para dichos empleos. De hecho, las transiciones del sector informal al formal son más frecuentes entre los trabajadores asalariados con mayores competencias y niveles educativos, de los cuales solo alrededor de un tercio mantiene su estatus laboral año tras año, mientras la mayoría pasa al sector formal (Ulyssea, 2020[25]). Las transiciones del sector formal al informal son más pronunciadas entre la población jóven, mujeres y personas con una baja cualificación, que constituyen la mayor parte de la población activa informal, y que, en un momento dado, enfrentan una mayor probabilidad de transición hacia el empleo informal que otros sectores de la población. Esta teoría es plenamente compatible con la primera, basada en el costo de formalización: los trabajadores que no logran acceder al sector formal pueden tener una productividad inferior al costo del empleo formal, por ejemplo debido a su nivel educativo, o las empresas que emplean mano de obra informal pueden no alcanzar el nivel de productividad necesario para asumir dicho costo.

La tercera teoría plantea que algunos trabajadores y empresas podrían formalizarse, pero eligen no hacerlo porque los costos superan los beneficios. Es decir, pueden ser lo suficientemente productivos para operar en el sector formal, pero prefieren mantenerse informales para conservar una ventaja de costos frente a las empresas formales o beneficiarse de políticas de protección social no contributivas que pueden resultar más favorables que las del empleo formal. Existe evidencia que respalda esta hipótesis en algunos contextos. En Argentina, por ejemplo, se comprobó que la Asignación Universal por Hijo desincentivó fuertemente la formalización laboral de sus beneficiarios (Garganta and Gasparini, 2015[26]). La posibilidad de informalidad voluntaria subraya la importancia de diseñar incentivos sólidos para transitar hacia el sector formal, asegurando que el costo adicional de formalizarse sea menor que los beneficios adicionales que ello aporta.

La limitada capacidad regulatoria y la debilidad institucional también fomentan la informalidad. La liberalización comercial en países como Perú llevó a que las empresas formales contrataran más trabajadores informales para reducir costos, compensando así la reducción del tamaño de las firmas informales (Cisneros-Acevedo, 2021[27]). Las mujeres y los jóvenes se ven desproporcionadamente afectados debido a barreras como las responsabilidades de cuidado, las normas sociales y el acceso restringido al mercado laboral, lo que impulsa su inserción en el sector informal. Además, la rápida urbanización superó la capacidad de generación de empleos formales, intensificando el empleo informal en las ciudades (Ulyssea et al., 2025[15]).

En síntesis, múltiples factores estructurales influyen en la informalidad laboral, incluidos el nivel educativo y las oportunidades de las personas, las regulaciones tributarias y empresariales, y las normas laborales —como las contribuciones a la seguridad social, los costos de contratación y despido o las políticas de salario mínimo—. Las políticas de transporte y vivienda también pueden incidir en el análisis costo-beneficio que realizan trabajadores y empresas al decidir si participar en el sector formal o informal.

El diseño de la protección social (Recuadro 2.2) en la región ha llevado a un resultado que puede ser problemático desde varios puntos de vista. En primer lugar, la falta de un contrato laboral formal excluye a muchos hogares pobres y vulnerables de los instrumentos de protección social cuya elegibilidad depende de tener un empleo formal. Por ejemplo, incluso en países con menores tasas de informalidad laboral, como Uruguay o Chile, el porcentaje de trabajadores del quintil de menores ingresos que aporta a un sistema de pensiones es inferior al 50%. En segundo lugar, las contribuciones relativamente altas a la seguridad social que financian la protección social contributiva pueden excluir a muchos trabajadores del mercado laboral formal debido a la considerable diferencia de costos entre los empleos formales e informales.

Recuadro 2.2. El diseño de sistemas de protección social en América Latina

Los sistemas de protección social en la región de América Latina y el Caribe son complejos, abarcan múltiples objetivos y suelen estar fragmentados en dos sistemas paralelos: los beneficios contributivos y los no contributivos. Muchos países complementan estos esquemas con regulaciones laborales, como los pagos obligatorios por despido y las reglas sobre salario mínimo, que en general solo se aplican a los trabajadores del sector formal (Machinea and Uthoff, 2007[28]).

Los sistemas de protección social contributivos varían entre países, pero comparten características comunes: incluyen esquemas de pensiones contributivas —por vejez, invalidez y sobrevivencia—, seguros de salud y de desempleo, así como licencias por maternidad o enfermedad. Se financian mediante contribuciones a la seguridad social de empleadores y/o trabajadores. Las tasas de contribución difieren considerablemente en la región: las más altas de los trabajadores se registraron en Chile, con 20,6% en 2018, y las de los empleadores en Argentina, con 30% (Leyva and Urrutia, 2020[29]).

La protección social no contributiva, en cambio, no se financia con aportes individuales sino con ingresos tributarios generales. Desde la década de 1990, las economías latinoamericanas comenzaron a invertir y ampliar la cobertura de la protección social no contributiva, incluyendo la expansión de la cobertura de salud, las pensiones no contributivas y las transferencias monetarias condicionadas. Aunque los niveles de beneficio y la cobertura de la población objetivo siguen siendo bajos en la mayoría de los países, estos programas han reducido los incentivos para buscar empleo formal, al disminuir la brecha entre los beneficios disponibles para los trabajadores formales e informales. Por ejemplo, en Colombia, la introducción de beneficios de salud no contributivos para trabajadores informales, casi equivalentes a los del régimen contributivo, se asoció con un aumento de la informalidad (Camacho, Conover and Hoyos, 2014[30]).

Los sistemas de salud en América Latina y el Caribe suelen organizarse de forma segmentada, combinando esquemas contributivos y no contributivos. Históricamente, el acceso a la atención médica estaba vinculado al empleo formal. Desde la década de 1990, varios países ampliaron los esquemas financiados con impuestos para avanzar hacia la cobertura universal. Por ejemplo, los regímenes de salud subsidiados de México y Colombia ampliaron significativamente la cobertura de los trabajadores informales; Chile reestructuró su seguro público de salud (FONASA) para subsidiar la atención médica de los trabajadores informales y los hogares pobres; y Perú amplió su Seguro Integral de Salud (SIS) para los pobres y el sector informal. Para la década de 2010, la mayoría de los países de la región habían desvinculado, al menos parcialmente, la cobertura de salud del estatus laboral. Los sistemas contributivos, financiados con impuestos sobre la nómina, atienden a los trabajadores formales, mientras que los no contributivos —financiados o subsidiados con impuestos— cubren a los trabajadores informales y a los hogares pobres. Esta estructura dual ha ampliado la cobertura, pero genera inequidades horizontales e incentivos perversos, ya que los trabajadores informales pueden acceder a servicios similares sin contribuir, reduciendo así los incentivos a la formalización.

La reforma de los sistemas de protección social podría contribuir a reducir el empleo informal en América Latina, como parte de un paquete integral de reformas que incluya una mejor fiscalización, regulaciones laborales más simples y una mayor inversión en capital humano. Los países de la región difieren considerablemente en su nivel de desarrollo y en la estructura de sus sistemas de protección social, por lo que las reformas variarán según el contexto nacional. No obstante, para superar las principales debilidades del sistema actual, un mejor sistema de protección social debería atender dos ideas fundamentales:

1. Un conjunto básico de beneficios de protección social debería estar disponible para todos los trabajadores, sin distinción entre formales e informales. Este conjunto básico cubriría necesidades esenciales, como una pensión mínima y/o el acceso a servicios básicos de salud.

2. La financiación de la protección social básica debería minimizar los desincentivos a la creación formal de trabajo, particularmente en los rangos de ingresos más bajos predominantemente afectados por la informalidad. Una forma de minimizar estos desincentivos sería reducir las contribuciones a la seguridad social en los rangos de ingresos más bajos, por ejemplo, alrededor del salario de entrada en el sector formal. Dicha reforma solo sería posible si los países logran depender más de los ingresos tributarios generales para financiar la protección social básica. Paquetes de prestaciones más exhaustivas podrían estar disponibles para aquellos capaces y dispuestos a pagar contribuciones adicionales.

Estas ideas básicas pueden ser trasladadas fácilmente al sistema de salud. En muchos países de ALC, la cobertura médica está ligada aún a la situación laboral, con regímenes contributivos para trabajadores formales coexistiendo con programas no contributivos o subsidiados para la población informal o de bajos ingresos. Esta configuración fragmentada muchas veces ha creado incentivos a permanecer informal, especialmente cuando los regímenes subsidiados ofrecen acceso a servicios sin costo y con menos condiciones. Para abordar esto, las reformas deben enfocarse en integrar los sistemas contributivos y no contributivos, dando más importancia a un financiamiento más progresivo y basado en los recursos de impuestos generales. Primero, garantizar el acceso a un paquete básico de servicios de salud para todas las personas —independientemente de su situación laboral formal o informal— permitiría cumplir con el principio de protección universal y reducir las desigualdades en salud. En segundo lugar, financiar esta cobertura básica mediante impuestos generales, en lugar de contribuciones vinculadas al empleo, reduciría los desincentivos a la formalización, especialmente entre los trabajadores de bajos ingresos. Para quienes puedan y deseen contribuir más, los mecanismos contributivos podrían ofrecer acceso a servicios más amplios. Desvincular la cobertura de salud del estatus laboral reduciría la segmentación, ampliaría el acceso y contribuiría a un sistema más inclusivo y financieramente sostenible.

2.3. Una propuesta para el rediseño de los sistemas de pensiones con el fin de reducir la pobreza en la vejez y la informalidad

De cara al futuro, los sistemas de pensiones adquirirán una relevancia creciente en el contexto del envejecimiento poblacional. En 2022, la región de América Latina y el Caribe albergaba 88,6 millones de personas mayores de 60 años, equivalentes al 13,4% de la población total. Esta proporción alcanzará el 16,5% en 2030 (CEPAL, 2022). La esperanza de vida también ha aumentado, pasando de 48,6 años en 1950 a 75,1 años en 2019. El incremento en la proporción de personas mayores y la extensión del ciclo de vida presentan oportunidades, pero también mayores exigencias para los sistemas de pensiones de la región.

Las pensiones de vejez tienen como propósito proporcionar un ingreso regular a quienes ya no se encuentran en edad de trabajar. Los sistemas de pensiones cumplen esencialmente dos funciones: prevenir la pobreza en la vejez y permitir cierto grado de suavización del consumo, de modo que las personas mayores mantengan un nivel de vida similar antes y después de jubilarse. Las pensiones son un factor determinante de las diferencias en la incidencia de la pobreza en la vejez en América Latina (Gasparini et al., 2010[31]). En los países con alta cobertura previsional, como Argentina, Brasil y Chile, las tasas de pobreza en la vejez suelen ser inferiores a las de la población general, mientras que en Colombia y México ocurre lo contrario. La pobreza extrema en la vejez se situaba en torno al 1% en Brasil y Chile, y en 16% en Colombia (SIMS, 2021).

Si bien algunos países de la región han alcanzado una cobertura casi universal entre los adultos mayores, en muchos otros la cobertura sigue siendo baja, pese a los esfuerzos realizados en la última década (Tabla 2.1). En América Latina, solo 6 de cada 10 adultos mayores de 65 años contaban en 2019 con una pensión contributiva y/o no contributiva. Considerando únicamente las pensiones contributivas, la cobertura promedio era del 38%, con un rango que iba desde aproximadamente 21% en Perú hasta 87% en Chile (ILO, 2020[32]). La cobertura tiende a ser menor entre las mujeres, los trabajadores rurales, los empleados de pequeñas empresas y los trabajadores con bajos ingresos y niveles educativos, lo cual se explica en gran medida por los altos niveles de informalidad en esos grupos. A pesar de los avances en la participación laboral femenina en los últimos años, el porcentaje de mujeres con acceso a una pensión contributiva (36%) sigue siendo considerablemente menor que el de los hombres (44%) en América Latina. Costa Rica, Perú y México presentan las mayores brechas de cobertura entre hombres y mujeres, con diferencias de entre 15 y 25 puntos porcentuales, mientras que en países como Argentina, Uruguay y Chile las brechas son menores o incluso las mujeres presentan una cobertura superior. Además de las brechas de cobertura, existen diferencias en los niveles de los beneficios previsionales. Pese a los avances recientes, las tasas efectivas de reemplazo de las mujeres fueron, en promedio, unos 20 puntos porcentuales menores durante el período 2016-2020.

Tabla 2.1. Cobertura de pensiones para adultos mayores de 65 años en América Latina, 2020-22

Proporción de la población mayor de 65 años:	Pensión contributiva	Alguna pension
Argentina	79.0	79.0
Brasil	81.3	86.3
Chile	87.3	87.3
Colombia	27.7	56.8
Costa Rica	50.6	69.0
México	32.2	72.3
Perú	21.4	45.0

Nota: Los datos son de 2022 para Argentina, Brasil, Costa Rica y Perú, 2021 para Colombia, 2020 para Chile y México.

Fuentes: Base de datos IDB SIMS, disponible en https://www.iadb.org/en/sector/social-investment/sims/sims-institutions.

Reconociendo como generalmente insuficiente la cobertura de pensiones por los sistemas contributivos, muchos países en la región han introducido sistemas de pensión no contributiva en las últimas dos décadas (de la Torre and Rudolph, 2018[33]). Más de una docena de países latinoamericanos cuentan hoy con algún tipo de pensión no contributiva, incluidos México, Colombia, Perú, Chile, Costa Rica, Brasil y Argentina. En muchos casos, estas se limitan a las pensiones de vejez, aunque países como Brasil y México también ofrecen pensiones no contributivas por discapacidad. Sin embargo, estas pensiones suelen no estar integradas al sistema previsional y forman parte de las políticas de asistencia social. Sus niveles de beneficio varían desde una fracción de la línea de pobreza extrema en Colombia hasta el equivalente a un salario mínimo en Brasil.

Los países han seguido diferentes estrategias. Una estrategia ha sido la de brindar acceso universal a pensiones no contributivas, independientemente de si alguien ya se beneficia de una pensión contributiva, como en Chile, Bolivia, México y Trinidad y Tobago. Una segunda estrategia ha sido expandir el sistema contributivo hacia quienes aún no formaban parte de este, como ciertos trabajadores autónomos o domésticos, haciendo obligatorio contribuir al sistema. Esta elección fue más común en países que ya tenían sistemas de pensión contributivas más fuertes y mayores tasas de cobertura de pensión contributiva para empezar, como Argentina, Brasil, Chile, Panamá, y Uruguay (Rofman, Apella and Vezza, 2015[34]).

Las reformas recientes en varios países latinoamericanos —como Chile, Colombia, Perú y Uruguay— reflejan una clara orientación hacia sistemas de pensiones más inclusivos, redistributivos y financieramente sostenibles, con el objetivo de ampliar la cobertura y mejorar la suficiencia y la viabilidad a largo plazo. Chile introdujo una prestación básica universal de pensión, Pensión Garantizada Universal (PGU), que reemplazó el anterior pilar no contributivo por un beneficio más generoso y universal. En enero de 2025, una reforma estructural aumentó gradualmente las contribuciones patronales para financiar una combinación de cuentas individuales, un nuevo pilar de seguro social destinado a mejorar la redistribución y la equidad de género, y beneficios solidarios transitorios. Colombia adoptó en 2024 un nuevo sistema de múltiples pilares que incluye un pilar público contributivo para ingresos de hasta 2,3 veces el salario mínimo, un pilar complementario de ahorro privado para ingresos más altos y un beneficio no contributivo que garantiza una pensión mínima a los trabajadores de bajos ingresos. La reforma también incorpora créditos previsionales para mujeres vinculados al cuidado infantil, con el fin de reducir las brechas de género en las pensiones. Perú aprobó en 2024 una reforma que reestructura su sistema en cuatro pilares —contributivo, semicontributivo, no contributivo y voluntario—, con el objetivo de ampliar la cobertura entre los trabajadores informales, y aumentar las pensiones mínimas. Uruguay aprobó en 2023 una reforma estructural que eleva la edad de jubilación y unifica las reglas entre regímenes, con el fin de fortalecer la sostenibilidad a largo plazo manteniendo una amplia cobertura. Sin embargo, en la mayoría de los casos, las reformas aún no han abordado los incentivos subyacentes que sostienen la alta informalidad, lo que mantiene sin resolver un desafío central para la cobertura y el financiamiento del sistema previsional.

2.3.1. El camino a seguir: Un sistema de pensión de varios pilares

Un sistema de pensión con al menos dos, posiblemente tres, pilares complementarios y bien integrados sería capaz de lograr una cobertura universal brindando niveles de pensión adecuados y minimizando los desincentivos a la creación de trabajo formal:

Un primer pilar básico no contributivo: La prevención de la pobreza en la vejez podría lograrse mediante una pensión básica universal dirigida a toda la población mayor, con el objetivo de alcanzar la cobertura completa de las personas de 65 años o más, independientemente de su historial laboral en los sectores formal e informal. Este beneficio básico podría financiarse principalmente con ingresos tributarios generales, de modo que no aumente el costo de la creación de empleo formal durante la vida activa. Para quienes perciben ingresos cercanos al salario de entrada del sector formal —típicamente el salario mínimo a tiempo completo en los países con dicha regulación—, este sería el único sistema de pensión obligatorio que los cubriría. En consecuencia, las contribuciones podrían ser muy bajas, incluso cercanas a cero, dado que el principal objetivo en este rango de ingresos es evitar desincentivos al trabajo formal. Una forma de reducir los costos fiscales sería excluir a las personas de ingresos muy altos de la pensión no contributiva, como sucede en Chile. La determinación del nivel de generosidad de la pensión básica debe considerar varios factores. En principio, dado que el objetivo principal de este pilar básico sería combatir la pobreza en la vejez, el beneficio mínimo podría fijarse en el nivel de una línea de pobreza. En la práctica, el espacio fiscal del país y la posibilidad de aumentar los ingresos tributarios, racionalizar o reorientar el gasto son factores clave a tener en cuenta al definir el monto de esta pensión mínima.

Dado que obtener los recursos necesarios puede ser un proceso gradual, la pensión básica podría comenzar en algunos casos con un nivel reducido, equivalente a la línea de pobreza extrema, definida en algunos países como el ingreso necesario para adquirir los alimentos mínimos para la supervivencia. En algunos contextos, este nivel ya representaría un avance importante. Por ejemplo, la pensión no contributiva Colombia Mayor otorga actualmente beneficios equivalentes solo a una fracción de la línea de pobreza extrema. Sin embargo, podrían existir razones políticas válidas para fijar la pensión básica por encima de la línea de pobreza, considerando que resulta inadecuado que las personas mayores —la mayoría tras una vida de trabajo— vivan con un ingreso en ese nivel. Una pensión básica universal establecida en el nivel de la línea de pobreza podría no solo proteger de la pobreza en la vejez, sino también garantizar una tasa de reemplazo suficiente y un grado adecuado de suavización del consumo, dado el amplio margen existente entre la línea de pobreza y el salario mínimo en muchos países de la región.

Una pensión básica universal también contribuiría a reducir las brechas de género en la cobertura de la protección social (Tuesta and Bhardwaj, 2023[35]). Como las mujeres suelen tener una menor tasa de participación en la población económicamente activa en América Latina, también acceden con menos probabilidad a las pensiones contributivas.

Un segundo pilar contributivo complementaría la pensión básica, para acceder a niveles de prestación de pensión que no solo previenen la pobreza en la vejez, sino que representan una tasa de reemplazo digna de los ingresos laborales. Los pilares contributivo y no contributivo deberían integrarse de manera coherente dentro del sistema previsional, a fin de lograr tasas de reemplazo adecuadas en toda la distribución del ingreso. Como referencia, la tasa de reemplazo bruta promedio en los países de la OCDE se sitúa entre el 50% y el 60% de los ingresos previos a la jubilación (OECD, Pensions at a Glance, 2023).

Para mejorar la equidad y los incentivos a la formalización, las tasas de contribución deberían seguir un esquema progresivo, similar al de los impuestos sobre la renta. Esto implicaría contribuciones bajas, o incluso nulas, para los trabajadores de bajos ingresos —especialmente aquellos que ganan menos del salario mínimo—, mientras que para los trabajadores de mayores ingresos las contribuciones aumentarían gradualmente, evitando saltos bruscos que incentiven la subdeclaración de ingresos. El diseño de la escala contributiva debería equilibrar dos objetivos: si las contribuciones son demasiado altas demasiado pronto, pueden desincentivar la formalización; si empiezan a aumentar solo en niveles altos de ingreso, las tasas de reemplazo resultarán insuficientes para suavizar el consumo.

El pilar contributivo podría organizarse de diferentes maneras: como un régimen de reparto en el que las contribuciones actuales financian las prestaciones de los jubilados actuales; un plan de capitalización, que canaliza las contribuciones individuales hacia cuentas individuales para financiar las prestaciones de pensión futuras para el contribuyente; o como cuentas nocionales donde el sistema hace un seguimiento de las contribuciones y aplica una fórmula para determinar los derechos de pensión basado en los ingresos obtenidos durante la carrera del empleado y el saldo nocional. Independientemente de su estructura, el sistema debe asegurar que la pensión combinada de todos los pilares asegure un ingreso jubilatorio predecible y adecuado.

El pilar contributivo en principio podría ser administrado por entidades privadas o públicas. Los países de la OCDE han recorrido diferentes caminos con éxito (Recuadro 2.3), y no existe una configuración única que sea intrínsecamente preferible a las otras.

Un tercer pilar de ahorro individual voluntario podría complementar al pilar básico y al contributivo. En los países de la OCDE, el ahorro voluntario mejora en promedio la tasa de reemplazo en 25 puntos porcentuales para los trabajadores de ingresos medio (OECD, 2023[36]). En diez países de la OCDE, los esquemas privados voluntarios cubren a más del 40% de la población económicamente activa, y los planes de pensiones ocupacionales desempeñan un papel relevante para garantizar la cobertura y la suficiencia en la jubilación. La inscripción automática en este tipo de esquemas ha demostrado ser eficaz para aumentar la participación en países como Estados Unidos, Reino Unido, Nueva Zelanda y Turquía.

Un aspecto clave para la viabilidad de esta propuesta multipilar es su financiamiento. La mayoría de los países de la región deberán emprender reformas tributarias y de gasto para garantizar su sostenibilidad fiscal a corto y largo plazo, y deberían asegurar la disponibilidad de recursos antes de avanzar con su implementación. Las reformas solo deberían avanzar en la medida en que se identifiquen fuentes de financiamiento adecuadas. Los sistemas previsionales financieramente insostenibles generan consecuencias negativas tanto para los futuros pensionistas, que temen por la estabilidad de sus pensiones, como para las finanzas públicas, ya que la percepción de riesgo fiscal puede traducirse en mayores costos de endeudamiento.

Los recursos destinados a la pensión universal pueden considerarse una inversión. Al reducir el costo del empleo formal, especialmente para los trabajadores de bajos ingresos, este gasto podría impulsar la formalización, la productividad y, potencialmente, una mayor recaudación tributaria futura.

Recuadro 2.3. Sistemas de pensión de contribución definida en países seleccionados de la OCDE

Los países de la OCDE presentan distintos esquemas para la gestión de sistemas de contribución definida financiados, con la participación de instituciones públicas y/o privadas. No existe un único modelo de éxito en su diseño. Algunos ejemplos tomados de recientes Estudios Económicos de la OCDE incluyen los siguientes casos:

Australia

El sistema de pensiones australiano tiene tres componentes: una pensión no contributiva sujeta a verificación de medios (Age Pension), que cubre al 75% de las personas mayores; una garantía de superannuation, que consiste en una contribución obligatoria del empleador a fondos privados de ahorro previsional; y contribuciones voluntarias a la superannuation y otros ahorros privados (OECD, 2020[37]). La pensión de jubilación está concebida para proporcionar una red de seguridad a quienes no pueden ahorrar lo suficiente durante su vida laboral y para complementar los ahorros de jubilación de los demás. Este sistema de superannuation, un sistema de contribución definida, no está sujeto a problemas de sostenibilidad financiera y, a medida que el sistema alcance su plena madurez, menos personas dependerán de la red de seguridad del primer componente (“Age Pension”).

Dinamarca

El sistema de pensión danés se basa en la pensión pública, que consiste en una pensión básica y una pensión complementaria condicionada acorde a los ingresos que es pagada a los pensionistas más desfavorecidos económicamente, además de un régimen ocupacional obligatorio denominado ATP y planes ocupaciones cuasi obligatorios. ATP actúa como proveedor público de pensiones, inversor y administrador de prestaciones sociales. Es uno de los fondos de pensiones más grandes de Europa, con 5,4 millones de afiliados y activos previsionales que superan los 882 mil millones de USD (229% del PIB). Además, los planes ocupacionales cuasi obligatorios, negociados como parte de convenios colectivos, cubren alrededor del 90% de la fuerza laboral empleada. La pensión pública y el ATP garantizan que todos los pensionistas, independientemente de su vínculo con el mercado laboral, dispongan de un ingreso básico adecuado. Los planes ocupacionales aseguran que el ingreso en la jubilación no sea marcadamente inferior al percibido durante la vida activa.

Suecia

El sistema de pensión sueco consiste principalmente de regímenes públicos y planes de empleo cuasi obligatorios (OECD, 2020[37]). Las pensiones públicas obligatorias vinculadas a los ingresos incluyen tanto un sistema teórico de contribuciones definidas como un sistema de capitalización de contribuciones definidas. Ambos cubren los ingresos hasta aproximadamente el salario medio. Además de estos regímenes, los planes ocupacionales cuasi obligatorios, negociados en acuerdos colectivos cubren cerca del 90% de los trabajadores. Una pensión básica basada en la residencia (pensión garantizada) asegura un nivel mínimo de prestaciones equivalente al 21% de los ingresos brutos.

2.4. Transferencias para las personas en edad de trabajar

En América Latina, la mayor parte del apoyo a los ingresos para aquellos en edad de trabajar se distribuye mediante los regímenes contributivos conocidos como “seguro social” (Gragnolati et al., 2015[38]). Al igual que en el caso de pensiones contributivas, el acceso a este apoyo está típicamente ligado a contribuciones impuestas al salario de los trabajadores formales. Los 18 países en América Latina brindan un seguro de salud y prestaciones por accidentes en el lugar de trabajo y varios países en la región también prestan subsidios por desempleo (Blofield, Giambruno and Filgueira, 2020[39]). En algunos casos embarazadas y familias con hijos también reciben ayuda económica. Un resumen de las prestaciones principales brindadas por los programas de transferencias monetarias en siete países de la región se puede encontrar en la Tabla 2.2.

Estos sistemas contributivos muchas veces cubren sólo parcialmente a la población económicamente activa debido a la informalidad. Incluso entre aquellos que pagan contribuciones, han surgido brechas entre la cobertura legal y la efectiva y algunos beneficiarios que cumplen los criterios de elegibilidad especificados por la ley no reciben las prestaciones o no las utilizan (Tabla 2.2). Puede haber varias razones para esto, incluyendo débil implementación de los programas, dificultades en el acceso a los beneficios o un bajo índice de utilización, que a su vez puede tener varias razones (ILO, 2020[32]).

Tabla 2.2. Cobertura legal y efectiva de los sistemas de protección social

Tipo de beneficio	Desempleo		Accidente laboral		Maternidad		Hijos/Familia
	Legal	Efectiva	Legal	Efectiva	Legal	Efectiva	Legal	Efectiva
Argentina	28.8	10.8	41.1	47.4	34.9	31.7	102.4	79.6
Brasil	48.7	17.6	37.8	48.7	56.2	47.8	100	67.7
Chile	42.5	27	58.2	68.7	47.8	46.6	68.9	68.5
Colombia	62.1	4.6	62.1	37.7	25.6		100	36
Costa Rica	41		54.8	58.1	41	23.4	26.4	38.8
México	0	6	70.3	35.4	37.2	10.4	96.8	23.4
Perú	75.1		75.1	7.4	27.3	8.8	18.8	16.1

Nota: La cobertura legal se refiere al porcentaje de la población en edad de trabajar con un derecho a estar cubierto por un beneficio específico. La cobertura efectiva se refiere a la proporción de los destinatarios de una prestación monetaria de desempleo en relación a la cantidad de personas desempleadas (para la prestación por desempleo); la proporción de mujeres recibiendo prestaciones en efectivo en relación al número de mujeres dando a luz en el mismo año (para prestaciones por maternidad), la proporción de hijos/hogares recibiendo prestaciones en efectivo por hijo/familia en relación al número total de hijos/hogares con niños (para subsidios familiares).

Fuentes: OIT, Base de datos mundial sobre la protección social, basada en la Encuesta de Seguridad Social (SSI); AISS/SSA, Regímenes de Seguridad Social en el Mundo; ILOSTAT, CEPAL, FMI, OMS, BM, UNDP, UNICEF, completado con fuentes de datos nacionales.

Las deficiencias en la implementación de los programas contributivos de apoyo a los ingresos en América Latina han llevado a muchos países en ALC a introducir programas condicionados (es decir, sujetos a la comprobación de recursos) no contributivos de transferencia monetaria en los años 2000, programas de transferencias monetarias no contributivas sujetos a verificación de medios, comúnmente denominados programas de asistencia social. Estos programas suelen financiarse con ingresos tributarios generales y tienen como objetivo explícito aliviar la pobreza en los hogares que no pueden generar un ingreso mínimo por sí mismos. Al igual que los beneficios contributivos, las características de los programas no contributivos varían significativamente entre países.

En muchos casos, estas prestaciones tienen transferencias condicionadas de ingresos combinadas con medidas dirigidas a sacar a las familias de la pobreza en el largo plazo incentivando la inversión en sus hijos a través del desembolso de beneficios sujeto a determinadas condicionalidades. Estas están pensadas para fomentar la escolaridad y las revisiones médicas para niños y embarazadas, por ejemplo. Estas transferencias monetarias condicionadas (TMC), son quizás el elemento más destacado de las prestaciones sociales no contributivas en América Latina, a pesar de su tamaño relativamente limitado. No obstante, no todos los beneficios no contributivos imponen condicionalidades, y las pruebas de medios a veces se basan en indicadores indirectos, como el lugar de residencia.

Cabe señalar que las definiciones comúnmente utilizadas en el debate sobre la protección social en América Latina —y que este informe adopta— pueden diferir de las empleadas por la OCDE para los países miembros. En el contexto de la OCDE, la asistencia social generalmente se refiere a transferencias incondicionales (más allá de la verificación de medios), mientras que en muchas economías latinoamericanas las transferencias de asistencia social incluyen condicionalidades. Aunque la motivación principal de los responsables de política pública haya sido proporcionar transferencias, la experiencia general con las condicionalidades en la región ha sido positiva, y excluirlas podría ser una oportunidad perdida.

Los programas de transferencias monetarias no contributivos inicialmente fueron lanzados a nivel local en Brasil, mientras que el primer despliegue sistemático a nivel nacional tuvo lugar en México en 1997, con el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa), posteriormente conocido como Prospera y Oportunidades (Cecchini and Madariaga, 2011[40]). Chile estableció su programa Chile Solidario en 2002, y Brasil lanzó el programa nacional Bolsa Família en 2003, rebautizado temporalmente como Auxílio Brasil entre 2020 y 2022. Ambos programas se convirtieron en referentes ampliamente reconocidos, cuyo éxito multifacético motivó la proliferación de programas similares en todo el mundo. Para 2015, todos los países de América Latina contaban con un programa de TMC inspirado en Progresa y Bolsa Família (Fiszbein et al., 2009[41]), y para 2019 existían más de 30 programas activos de TMC activos en la región (Abramo, Cecchini and Morales, 2019[42]). Muchos países tienen más de uno de estos programas, y esta fragmentación fácilmente puede conducir a superposiciones e ineficiencias.

Existe amplia evidencia de que las transferencias monetarias han contribuido a reducir de manera significativa la pobreza (Soares, Ribas and Osório, 2010[43]; Sewall, 2008[44]; Stampini and Tornarolli, 2012[45]; Robles, Rubio and Stampini, 2019[46]; Millán et al., 2019[47]). Estas transferencias pueden generar beneficios sociales de largo plazo, como mayor acceso al crédito, mejores hábitos alimenticios, mayor asistencia escolar, mejores resultados académicos, desarrollo cognitivo, reducción de la violencia doméstica y empoderamiento económico de las mujeres (Banerjee, Niehaus and Suri, 2019[48]) 2019[50]). Un estudio comparativo de programas de TMC ha demostrado que son típicamente más efectivos cuando se combinan con otras medidas orientadas a la inclusión productiva y el empleo, especialmente cuando estas favorecen la integración de los trabajadores informales en la economía formal (Papadopoulos and Leyer, 2016[49]). Esto sugiere que la estructura y el contexto del programa influyen de manera determinante en su éxito. Al mismo tiempo, las TMC han sido criticadas por reforzar la distribución desigual del trabajo no remunerado y limitar la participación de las mujeres en el mercado laboral, ya que suelen ser las madres quienes asumen la responsabilidad de cumplir las condicionalidades de asistencia escolar y sanitaria (UN Women, 2019[50]).

El gasto en transferencias monetarias no contributivas, así como su evolución, varía ampliamente entre países, pero en general es muy inferior al gasto en seguros sociales del sector formal. El programa Bolsa Família representaba el 0,5% del PIB en 2019 y cubría a una cuarta parte de la población brasileña, aunque desde entonces ha sido ampliado (OECD, 2020[51]). Progresa representó 0,35% del PIB de México y cubrió a casi un cuarto de la población en 2018. Ecuador fue el país que más gastó en TMC con 1% del PIB, mientras que Chile fue el que menos gastó con 0,14% del PIB, justo por debajo del promedio regional en 0,32% del PIB (ECLAC, 2022[52]).

La evidencia del impacto de las transferencias monetarias sobre los incentivos para la participación en el mercado de trabajo y el empleo formal es mixta (Baird, McKenzie and Özler, 2018[53]; Skoufias and Di Maro, 2008[54]). Algunos estudios muestran que las transferencias no reducen —e incluso pueden fomentar— la participación laboral de los beneficiarios (Banerjee et al., 2017[55]), mientras que otros hallazgos indican que pueden disminuir los incentivos para el empleo forma (Bergolo and Cruces, 2021[56]). Esto suele deberse a debilidades en el diseño de los programas. Por ejemplo, el retiro abrupto de los beneficios cuando un beneficiario obtiene empleo o incrementa sus ingresos puede generar altas tasas impositivas implícitas, ya que el trabajador pierde el beneficio al superar el umbral de elegibilidad. Por ello, es fundamental que las transferencias mantengan incentivos claros para que quienes pueden generar ingresos propios lo hagan. La necesidad de preservar estos incentivos limita el nivel de beneficios para la población en edad de trabajar, a diferencia de los adultos mayores, para quienes el mantenimiento de incentivos laborales no suele ser un objetivo de política.

2.4.1. El camino a seguir: Un único programa de transferencia monetaria para los más desfavorecidos

Las experiencias exitosas de América Latina con los programas de transferencias monetarias no contributivas ofrecen una oportunidad única para fortalecer la protección social sobre esa base. Cuando los sistemas de beneficios fragmentados generan complejidad innecesaria y duplicación de prestaciones, unificar e integrar las transferencias existentes en un único programa nacional sería un primer paso útil, aunque probablemente insuficiente para garantizar el acceso universal a estas prestaciones.

Aplicar el principio de que los beneficios de protección social deben estar disponibles para todos los que los necesiten, como se planteó al inicio de esta sección, implicaría eliminar todas las restricciones de elegibilidad que no estén relacionadas con la verificación de medios, es decir, extender la elegibilidad de las transferencias condicionadas a toda la población. Esto no significaría que todos reciban los beneficios, sino que todas las personas que los necesiten —por sus bajos ingresos u otras condiciones que las califiquen— puedan acceder a ellos sin demoras injustificadas.

La realidad actual dista mucho de ello. Muchos países limitan la elegibilidad a regiones específicas del país o de las áreas urbanas, bajo el supuesto de que la pobreza está concentrada allí. En Colombia, por ejemplo, un hogar debe ser seleccionado expresamente para acceder al programa de transferencias condicionadas Familias en Acción (hoy Renta Ciudadana), y tener bajos ingresos no garantiza la elegibilidad. En Perú, el programa Juntos está focalizado en zonas rurales. En la mayoría de los casos, estos mecanismos reflejan la insuficiencia de recursos para cubrir a toda la población que cumple los criterios de ingreso.

La universalidad también implica la posibilidad de una inscripción rápida cuando un hogar pierde una fuente vital de ingresos. Las largas esperas para la inscripción, como ocurrió en el pasado con Bolsa Família en Brasil, impiden que las TMC cumplan su función potencial de reemplazo de ingresos. Si se diseñan e implementan adecuadamente, las TMC podrían actuar como una red de protección para quienes pierden su empleo o ingreso y servir como un pilar universal no contributivo de un sistema básico de prestaciones por desempleo para quienes no tienen acceso al seguro formal. Sin embargo, en varios países los procesos de inscripción siguen siendo excesivamente jerárquicos o demasiado lentos para brindar apoyo oportuno ante pérdidas súbitas de ingresos. Un primer paso fundamental sería hacer que los programas de transferencias sean más ágiles, de modo que puedan activarse rápidamente ante emergencias, siguiendo ejemplos como el Universal Credit del Reino Unido o el programa BSH de Malasia.

Una opción para diseñar una transferencia única para los hogares pobres sería extender los beneficios no contributivos actuales a todas las personas que superen la prueba de medios, convirtiéndolos en un esquema de ingreso mínimo garantizado para la población menor de 65 años. Este consistiría en una transferencia periódica destinada a complementar los ingresos de los hogares pobres hasta alcanzar un umbral mínimo.

Financiado con ingresos tributarios generales, este esquema podría basarse en las transferencias condicionadas e incondicionales ya existentes para los grupos vulnerables. El monto otorgado a cada hogar podría combinar componentes fijos y variables según las características del hogar, como ocurre en el programa Bolsa Família de Brasil. Este tipo de beneficio difiere de una renta básica universal, que otorga un monto idéntico a todos los ciudadanos sin importar su ingreso (Recuadro 2.4).

Incluir condicionalidades moderadas en un esquema de ingreso mínimo garantizado ha demostrado ser especialmente valioso cuando hay niños en el hogar. En ese caso, la transferencia podría condicionarse a la matrícula escolar y a los controles de salud de los niños y mujeres embarazadas, tal como se practica en muchos programas de TMC en América Latina. Estas condicionalidades no buscan excluir a nadie, sino generar incentivos para invertir en educación y salud, facilitando que las familias puedan salir de la pobreza a largo plazo.

Para preservar los incentivos al empleo, el diseño del programa podría incorporar una fase de “graduación”, en la cual la reducción del beneficio sea menor que el aumento del ingreso. Esto evitaría que los beneficiarios rechacen oportunidades laborales por temor a perder su transferencia, incluso si luego pudieran volver a ser elegibles. El diseño podría contemplar una etapa en la que solo una parte del ingreso adicional se tome en cuenta para calcular el beneficio, reduciéndose progresivamente hasta que el subsidio desaparezca por completo. Se deberían realizar evaluaciones de impacto preliminares y ex post de manera sistemática para medir los efectos sobre la participación laboral —particularmente formal— y ajustar el diseño según los resultados.

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Recuadro 2.4. Pros y contras de una Renta Básica Universal

Una renta básica universal (RBU) es una transferencia monetaria incondicional otorgada periódicamente a todos los residentes, independientemente de su riqueza, ingresos o situación laboral. Entre las ventajas comúnmente señaladas de este tipo de programa se destacan su simplicidad y su cobertura universal por definición.

La principal desventaja de una RBU es su elevado costo potencial. Un pago incondicional para toda la población, a niveles significativos pero fiscalmente realistas, requeriría fuertes aumentos tributarios y posiblemente recortes en los beneficios existentes, y no suele ser una herramienta eficaz para reducir la pobreza por ingresos (OECD, 2017[57]). Algunos grupos vulnerables podrían resultar perjudicados si los programas actuales (en general, todos los demás programas sociales) se sustituyeran por una renta básica universal, lo que evidencia las limitaciones de un sistema de protección social sin ningún tipo de focalización (Gentilini et al., 2020[58]).

De forma similar a los hallazgos observados en los países de la OCDE, una RBU verdaderamente universal sería fiscalmente inviable en la mayoría de los países de América Latina, salvo que los montos de los beneficios se reduzcan hasta un nivel que los haga ineficaces para garantizar un nivel de vida digno a quienes más lo necesitan. Cálculos ilustrativos para Colombia sugieren que otorgar una transferencia monetaria equivalente a la línea de pobreza extrema a toda la población habría costado un 8,7% del PIB en 2020. Este nivel de RBU aún dejaría a muchos hogares en situación de pobreza, especialmente a los adultos mayores sin pensión y a los desempleados o inactivos. Si la transferencia se fijara en el nivel de la línea de pobreza, el costo ascendería al 20% del PIB, casi equivalente a la totalidad de los ingresos tributarios del país (OECD, 2022[59]).

Las personas en edad de trabajar que no tengan empleo deberían registrarse en los servicios públicos de empleo y, una vez que encuentren trabajo, una parte de su salario podría quedar temporalmente exenta del cálculo del beneficio. Para los adultos que ya trabajan pero pueden aumentar su jornada o acceder a mejores empleos, se fomentarían las horas adicionales y los ascensos laborales, de modo que por cada ingreso extra que obtengan, el beneficio se reduzca en una proporción menor.

Una transferencia monetaria única para los hogares pobres se beneficiaría de un fortalecimiento de la capacidad estatal para verificar la información autodeclarada por los beneficiarios, especialmente los ingresos procedentes del trabajo informal, que resultan mucho más difíciles de observar. Las redes locales y los asistentes sociales pueden desempeñar un papel clave en la verificación de la veracidad de la información reportada. Brasil, por ejemplo, ha avanzado notablemente en el desarrollo de una red detallada de trabajadores sociales y centros comunitarios que contribuyen a determinar el cumplimiento de las condiciones de elegibilidad por ingresos en el programa Bolsa Família. En algunos casos, también ha resultado útil diseñar incentivos que fomenten la responsabilidad ciudadana, como la aplicación de sanciones a quienes proporcionen información falsa o inexacta (Universidad de los Andes, 2020[60]). Mantener registros sociales amplios y actualizados de los hogares en situación de pobreza constituye una herramienta esencial para administrar este tipo de programas (Recuadro 2.5).

Recuadro 2.5. Mejorar los registros sociales

Los registros sociales de beneficiarios identifican las características socioeconómicas de las personas y los hogares que probablemente reciban asistencia del sistema de protección social. Estos registros apoyan el diseño, la implementación y la evaluación de las políticas sociales. Se utilizan, por lo general, para identificar beneficiarios o verificar la información autodeclarada, calcular el monto de los beneficios, gestionar su entrega y medir su impacto ex post.

La cobertura, precisión y calidad de la información recopilada en los registros sociales ha mejorado visiblemente desde finales de la década de 1990, a medida que los países latinoamericanos han reunido más datos para construir los instrumentos de focalización sobre los cuales se basaron los programas de transferencias monetarias condicionadas e incondicionadas.

En los registros menos desarrollados, las personas comunican su información cada vez que solicitan asistencia. En otros casos, los registros sociales se basan en información recopilada a intervalos regulares, por ejemplo, mediante encuestas amplias dirigidas a poblaciones vulnerables. La mayoría de los países complementan estos sistemas con la posibilidad de que los individuos actualicen su información a través de una solicitud para realizar una nueva encuesta. En este caso, un agente o trabajador social administra un nuevo cuestionario en el domicilio del solicitante.

Una innovación reciente ha sido el uso de fuentes de datos adicionales, como bases administrativas, para completar o actualizar la información ya disponible en los registros sociales. La verificación cruzada entre la información autodeclarada y los datos administrativos es una característica de los llamados registros de “segunda generación”, que exigen esfuerzos significativos para identificar a los hogares de manera única e inequívoca, con el fin de minimizar errores de duplicación, inclusión o exclusión en los programas. Los registros sociales también se combinan cada vez más con el uso masivo de tecnologías de la información y la comunicación para informar a las personas sobre su elegibilidad y/o entregarles los beneficios, como ocurrió durante la pandemia de COVID-19.

Con estas innovaciones, muchas impulsadas por la pandemia, los gobiernos buscaron mejorar la información sobre quienes ya recibían beneficios sociales y ampliar la cobertura a personas previamente no atendidas. Aprovechar los avances logrados durante la crisis permitiría seguir mejorando la focalización y la eficacia en la entrega de beneficios sociales.

Una lección clave de la pandemia es que amplios segmentos de la población pueden necesitar asistencia en algún momento, lo que plantea la necesidad de que los registros sociales sean lo más universales posible, en lugar de limitarse a las poblaciones pobres y vulnerables. La conexión entre diferentes fuentes de datos —como registros tributarios, catastros, registros vehiculares o registros civiles— puede contribuir a este objetivo. Los registros sociales también deben ser lo suficientemente flexibles para que la información que contienen pueda corregirse, completarse o actualizarse regularmente sin recurrir a encuestas masivas, promoviendo y facilitando el proceso y su validación correspondiente (visitas de control y verificación cruzada con otras fuentes) (ECLAC, 2022[52]). Esto resulta especialmente importante en casos de despido, cuando personas con ingresos previamente suficientes para vivir necesitan apoyo de manera rápida.

El nivel del ingreso mínimo garantizado podría determinarse de distintas maneras, aunque una línea de pobreza relevante —existente en la mayoría de los países— suele ser una referencia útil. Al calcular la transferencia monetaria como la diferencia entre el ingreso per cápita del hogar y su distancia respecto de la línea de pobreza, el programa garantizaría que ningún hogar o individuo quede en situación de pobreza.

Otra opción para otorgar apoyo a los ingresos sería a través de un impuesto negativo sobre la renta, mediante el cual la ayuda se canalizaría por el sistema tributario. Los trabajadores deberían registrarse ante la autoridad tributaria y declarar sus ingresos personales. Quienes declaren ingresos inferiores a un umbral definido quedarían exentos del impuesto y recibirían un pago de la administración tributaria, el cual disminuiría gradualmente a medida que aumenten sus ingresos laborales. Canalizar el apoyo a los ingresos a través del sistema impositivo tiene la ventaja de dirigir la ayuda a los trabajadores de bajos ingresos, al tiempo que fomenta la formalización laboral. También puede favorecer la inclusión financiera y reducir el clientelismo que, en algunos casos, se asocia a programas sociales. La experiencia de países de la OCDE, como la de Estados Unidos con el Earned Income Tax Credit, ha sido positiva (Hoynes; Patel, 2017[61]), ya que ha aumentado la participación formal en grupos con menor vinculación al mercado de trabajo y ha reducido la pobreza. Estos esquemas también han mostrado efectos de reducción del empleo informal en países en desarrollo (Gunter, 2013[62]). Aunque su aplicación supone una mayor carga administrativa para las autoridades tributarias, las mejoras recientes en la capacidad institucional de varias administraciones tributarias de la región —como las de México, Colombia o Costa Rica— hacen de esta una opción viable. Al igual que las transferencias monetarias, requeriría fortalecer las capacidades para validar información autodeclarada y ofrecer incentivos para una declaración veraz de los ingresos.

El objetivo de minimizar los desincentivos a la formalización exige que las transferencias destinadas a combatir la pobreza entre la población en edad de trabajar se financien de manera que no eleven el costo del empleo formal. Actualmente, casi todos los programas de transferencias condicionadas (TMC) en América Latina se financian con ingresos tributarios generales, lo que los convierte en una base idónea para ampliar la protección social. En la medida en que estos programas se fortalezcan y puedan reaccionar más rápidamente ante pérdidas súbitas de ingresos, podrían reducir la necesidad de programas contributivos, especialmente para los trabajadores de bajos ingresos, en los que el costo adicional de una contribución obligatoria puede afectar significativamente sus posibilidades de acceder a un empleo formal. Como en el caso de las pensiones, una referencia útil sería mantener las contribuciones sociales cercanas a cero para los ingresos situados en el umbral entre la formalidad y la informalidad, que suele corresponder al salario mínimo.

Dado que un ingreso mínimo garantizado se diseña para evitar la pobreza, puede no ser suficiente para ofrecer la estabilidad de ingresos o el nivel de aseguramiento frente a variaciones inesperadas en los ingresos de los hogares que una sociedad puede desear. Por ejemplo, las personas con ingresos más altos pueden tener un interés legítimo en contar con un seguro frente a pérdidas temporales de ingresos derivadas de despidos. No obstante, dicho seguro debe ofrecer tasas de reemplazo adecuadas para resultar atractivo. Una persona que gana varios salarios mínimos difícilmente encontrará útil un esquema de ingreso mínimo garantizado concebido para evitar que la población caiga por debajo de la línea de pobreza, aunque esa persona es también mucho menos propensa a trabajar en el sector informal.

Por ello, los esquemas de prestaciones por desempleo pueden resultar útiles para ofrecer estabilidad de consumo y mantener los niveles de vida de los trabajadores cuyos ingresos se sitúan por encima del salario mínimo. Este segundo pilar podría basarse en contribuciones y ofrecer prestaciones complementarias al esquema básico. Existen varias formas posibles de diseñar un esquema contributivo complementario para los trabajadores de mayores ingresos, y en aquellos países donde ya existen sistemas de este tipo, podría bastar con introducir reformas menores.

Referencias

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