Los costos del comercio en América Latina son considerables, lo que influye en la participación de esta región en el comercio internacional. Reducir esos costos y aumentar la eficiencia en las fronteras puede ser especialmente beneficioso para las micro y pequeñas empresas, segmento en el que el porcentaje de empresas dirigidas por mujeres es mucho más elevado. Mejorar el entorno en materia de políticas de facilitación del comercio también puede resultar propicio para que las empresas formalicen sus operaciones.
Estudio sobre comercio y género en América Latina
Resumen
Los países de América Latina encaran costos del comercio considerables que influyen en la participación de esta región en el comercio internacional y en el aprovechamiento de los beneficios que ello supone. Los elevados costos del comercio en esta región se deben a varios factores, entre otros su vasto tamaño, su compleja geografía, el número y calidad insuficientes de la infraestructura de transporte y la relativa lejanía de los centros de consumo más importantes (ECLAC, 2023[1]). Además, las mujeres que se dedican al comercio suelen encontrarse en una situación de mayor desventaja a la hora de satisfacer las importantes exigencias en materia de costos y tiempo impuestas por prescripciones comerciales complejas, ya que poseen y dirigen empresas más pequeñas que los hombres y tienen menos tiempo, porque asumen una mayor carga de trabajo no retribuido.
Desde la conclusión del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC) de la OMC en 2013 y desde su entrada en vigor en 2017, países de todo el mundo han establecido los marcos normativos necesarios para cumplir los compromisos que se recogen en dicho Acuerdo. Las reformas en materia de facilitación del comercio que aumentan la eficiencia de los procesos fronterizos ―medidas según los Indicadores de Facilitación del Comercio de la OCDE1― se asocian a una reducción de los costos del comercio promedio del 4,5% a nivel mundial en la última década. Las políticas de facilitación del comercio también han sido decisivas para enfrentar los desafíos adicionales en el funcionamiento de las cadenas de suministro producidos por la pandemia de COVID-19, el incremento de las tensiones geopolíticas y otras perturbaciones (OECD, 2023[2]).
Las reformas en materia de facilitación del comercio pueden resultar especialmente ventajosas para las micro, pequeñas y medianas empresas (mipymes), segmento en el que tienen una representación mayoritaria las mujeres empresarias. Por ejemplo, la automatización del proceso fronterizo puede ser especialmente importante para las pymes dirigidas por mujeres, no solo porque reduce los costos de tramitación de la documentación relacionada con el comercio, sino también porque al desmaterializar los trámites se protege a las empresarias de posibles abusos y discriminaciones en frontera. Además, unas reformas que reduzcan el tiempo necesario para los trámites comerciales pueden beneficiar a las mujeres, que suelen tener más limitaciones en cuanto a tiempo por sus responsabilidades de cuidado. El incremento de la transparencia beneficia de manera especial a las empresas dirigidas por mujeres, con redes profesionales más reducidas (Korinek, Moïsé and Tange, 2021[3]).
Además, indicadores que puedan vincularse a un aumento de los costos fijos, tales como la inclusión de las mipymes en el proceso de consulta2 y la eficiencia de los procedimientos de recurso inciden en mayor medida en la propensión o la probabilidad de que las empresas exporten o importen ―es decir, en el comercio con un margen amplio―. A su vez, indicadores tales como las comisiones y los gastos, la racionalización de procedimientos y la automatización de los procesos en frontera, que suelen asociarse con las reducciones de los costos variables, inciden en mayor medida en los valores de exportación e importación de las empresas ―comercio con un margen intensivo―. La automatización y la racionalización de los procesos fronterizos pueden ayudar a las mipymes a comenzar a participar en el comercio internacional y contribuir a aumentar el valor de sus exportaciones e importaciones hasta un 7,5% (López González and Sorescu, 2019[4]).
En la era digital en la que cada vez son más los bultos que atraviesan las fronteras internacionales, cobran cada vez más importancia cuestiones como la facilitación del comercio. Este tipo de comercio es especialmente importante para las personas y las empresas más pequeñas, al brindarles nuevas oportunidades para participar en el comercio, ya sea como importadoras o como exportadoras. Cuando los bultos atraviesan la frontera, las autoridades aduaneras y otros organismos fronterizos han de aplicar las normas comerciales, entre ellas los aranceles, además de realizar los controles fitosanitarios, de seguridad y de calidad. Incluso las mejoras de menor calado en las políticas de facilitación del comercio, entre ellas la transparencia, la automatización y la racionalización de los procesos en frontera, así como la cooperación entre los organismos fronterizos, parecen tener un impacto positivo en las exportaciones de mercancías de entre un 6% y un 14% (López González and Sorescu, 2019[4]). Promover la facilidad para comerciar con mercancías puede afectar a las empresas propiedad de mujeres, incluso en mayor medida que a las que son propiedad de hombres, porque las primeras suelen exportar más a personas individuales, mientras que las segundas exportan más a otras empresas (Korinek, Moïsé and Tange, 2021[3]).
La mejora del entorno en materia de políticas de facilitación del comercio también puede resultar propicia para que las empresas formalicen sus operaciones. La economía informal sigue representando un porcentaje importante del comercio transfronterizo y la actividad económica regional. Las administraciones podrían reducir los incentivos para comerciar de manera informal y promover la transición a la economía formal y mundial disminuyendo los costos de las transacciones asociados al comercio formal, y aumentar los niveles de cumplimiento de las leyes y los reglamentos existentes en materia de comercio (OECD, 2018[5]).
Los últimos Indicadores de Facilitación del Comercio (IFC) de la OCDE ponen de manifiesto que Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, México y Perú superan el desempeño promedio de la región de América Latina y el Caribe (ALC) (Gráfico 6.1). Aunque su desempeño en facilitación del comercio se mantiene por debajo del promedio de las economías de la OCDE, estas economías también obtienen resultados parejos o superiores al promedio de otras regiones como Asia-Pacífico y Europa y Asia Central.
Nota: Los IFC oscilan entre 0 y 2, siendo 2 el mejor resultado que se puede obtener.
Fuente: Base de datos de los Indicadores de Facilitación del Comercio (IFC) de la OCDE (2023).
El entorno de políticas de facilitación del comercio también ha experimentado mejoras sistemáticas en el último decenio en las siete economías de ALC objeto del análisis (Gráfico 6.2). Economías como Argentina, Costa Rica y México mejoraron especialmente sus resultados en varias esferas de transparencia y previsibilidad. Brasil, Chile y Colombia registraron mejoras de su desempeño principalmente en la racionalización de los procesos fronterizos. Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica y Perú también consiguieron mejoras importantes en el ámbito de la cooperación de los organismos fronterizos (Gráfico 6.3).
La cooperación de los organismos fronterizos internos, la racionalización de los procesos fronterizos y la cooperación de los organismos fronterizos externos son los ámbitos que más mejoraron en promedio en las economías de ALC seleccionadas entre 2012 y 2022. La cooperación de los organismos fronterizos, la transparencia de la información relacionada con el comercio y la automatización de los procedimientos son los ámbitos en los que se observó un mayor progreso desde el inicio de la pandemia de COVID-19. Si bien ámbitos como la automatización y la simplificación y armonización de los documentos relacionados con el comercio mejoraron considerablemente desde la entrada en vigor del AFC en 2017, la magnitud de este cambio ha sido inferior que en otros ámbitos de los IFC.
Este avance en el marco normativo se refleja en el incremento de la eficiencia de los procesos transfronterizos en muchas de las economías estudiadas, tras haberse registrado mejoras en el sector privado en cuanto a despacho de aduanas de entre un 3% y un 20% desde la culminación del AFC (World Bank, 2023[6])3. Sin embargo, debido al estancamiento del desempeño del marco normativo desde 2017 en varias esferas fundamentales de los IFC (tales como la simplificación y la armonización de los documentos, la automatización y la racionalización de los procedimientos) en algunas de las economías de ALC estudiadas, la mejora promedio del grupo en cuanto a despacho de aduanas es de tan solo un 2%.
El desempeño promedio en materia de facilitación de comercio es similar en los siete países de ALC seleccionados. Sin embargo, la heterogeneidad del desempeño varía dentro del grupo entre los ámbitos normativos individuales. Aunque parece ser inferior en ámbitos como la racionalización de los derechos y las cargas y los procedimientos fronterizos, es mucho mayor en la participación de la comunidad empresarial, las resoluciones anticipadas, los procedimientos de recurso, la simplificación y armonización de los documentos, así como la cooperación de los organismos transfronterizos e internos (Gráfico 6.4).
Nota: El promedio de ALC abarca Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, México y Perú.
Fuente: Base de datos de los IFC de la OCDE (2023).
Fuente: Base de datos de los IFC de la OCDE (2023).
Desviación típica por ámbito normativo de los IFC
Fuente: Base de datos de los IFC de la OCDE (2023).
6.2.1. Ámbitos de progreso en las políticas de facilitación del comercio
Todas las economías de ALC seleccionadas registraron importantes avances en materia de transparencia y previsibilidad desde la adopción del AFC de la OMC. Han mejorado la disponibilidad de la información sobre procedimientos relacionados con el comercio, ampliando el alcance y la facilidad de uso de las páginas web de sus aduanas; creando y atendiendo puntos de consulta sobre cuestiones relacionadas con el comercio; facilitando información sobre los procedimientos de importación, exportación y tránsito, así como aumentando la facilidad de acceso a la documentación relacionada con el comercio requerida para poder descargarla. La mayoría de las economías de ALC también introdujo una página interactiva dedicada para empresas o usuarios profesionales.
Las economías de ALC han creado además directrices y procedimientos que rigen las consultas públicas entre comerciantes, otras partes interesadas y la Administración, aunque cada vez se publican en mayor medida los proyectos de introducción o modificación de legislación en materia comercial y aduanera para recabar consultas4. La comunidad empresarial también participa cada vez más en la fase de elaboración de proyectos de nueva legislación comercial y aduanera. Asimismo, las economías de ALC mejoraron el acceso a información sobre resoluciones anticipadas, procedimientos de recurso relativos a cuestiones aduaneras y también sobre derechos y cargas aplicados a las operaciones de exportación, importación y tránsito o sobre preferencias arancelarias a través de acuerdos de comercio. Asimismo, revisan periódicamente los derechos y las cargas para garantizar que sigan siendo pertinentes y relevantes, lo que puede resultar especialmente útil para las pequeñas empresas.
Por lo que se refiere a los documentos relacionados con el comercio, todos los países de ALC han reducido el número de documentos exigidos para la exportación e importación y han introducido revisiones periódicas de sus prescripciones en materia de documentación, lo que les ha permitido simplificar gradualmente los requisitos que resultan excesivamente gravosos o costosos para los comerciantes. Asimismo, cada vez utilizan en mayor medida herramientas de automatización para facilitar el comercio. Los altos porcentajes de declaraciones de exportación e importación se tramitan actualmente por medios electrónicos, mientras que el porcentaje de procedimientos comerciales que pueden tramitarse de manera electrónica también ha experimentado un aumento paulatino en los últimos años. Entre otras herramientas de automatización utilizadas están la aceptación y el intercambio de datos aduaneros por medios electrónicos, el pago electrónico de derechos, tasas, comisiones y cargas, y los sistemas de gestión de riesgos automatizados.
Se ha observado un avance considerable en cuanto a racionalización de los procesos fronterizos desde la entrada en vigor del AFC de la OMC. Las economías de ALC introdujeron los marcos normativos necesarios para el funcionamiento de la tramitación del despacho antes de la llegada de las mercancías, la separación del levante del despacho, las auditorías posteriores al despacho y los programas de operadores autorizados. En todas las economías de ALC, las ventajas vinculadas a la condición de operadores autorizados son integrales y, por lo general, engloban el pago diferido de derechos, tasas, comisiones y cargas; menores requisitos en materia de documentación y datos; menores tasas de inspecciones físicas; una única declaración aduanera para todas las importaciones y exportaciones durante un período dado, y un breve plazo para el levante de las mercancías.
Asimismo, algunas economías han orientado los programas de operadores autorizados hacia las mipymes. Por ejemplo, en Argentina, los criterios de solvencia financiera son menos estrictos en el caso de las mipymes que quieren obtener una certificación como operador autorizado. En Brasil, se han organizado charlas y seminarios informativos en todo el país para facilitar información destinada de manera específica a las mipymes sobre los beneficios del programa de operadores autorizados y el procedimiento de certificación. Sin embargo, las mipymes ya certificadas son principalmente agentes de carga y empresas de transporte. En Costa Rica, como parte de una reforma integral del Reglamento a la Ley General de Aduanas, publicado en mayo de 2023, las mipymes que quieran convertirse en comerciantes certificados tienen la posibilidad de solicitar una aplicación progresiva de los requisitos de certificación para obtener la condición de operador autorizado y beneficiarse así de procesos de despacho más simples5.
Los procesos complejos que exigen una interpretación y discrecionalidad oficiales en frontera también suelen aumentar las probabilidades de que haya corrupción, en particular en cuanto a las mipymes, que pueden tener menos conocimientos y ser menos eficaces a la hora de aplicar dichos procedimientos. Reducir la complejidad de los procesos fronterizos elimina esa discrecionalidad, promueve una interpretación y un trato uniformes con independencia del punto de salida/entrada de un país y, en circunstancias específicas, ofrece directrices aplicables con carácter más general sobre la clasificación, el origen o el valor de ciertos tipos de productos. Esto minimiza además las oportunidades físicas de que se produzcan comportamientos corruptos en frontera.
Para promover la cooperación de los organismos fronterizos internos, cada economía de ALC seleccionada ha creado una ventanilla única de comercio. Esto facilita la coordinación interna y la armonización de los requisitos de datos, así como los controles documentales entre organismos que participan en la gestión del comercio transfronterizo. El incremento en el uso de sistemas informáticos interconectados o compartidos y la disponibilidad en tiempo real de datos pertinentes entre los organismos internos (aunque todavía está en proceso de ser plenamente funcional en todas las economías de ALC) contribuye al intercambio de los resultados de los controles y las inspecciones, así como a la coordinación de los sistemas de gestión de riesgos.
Por ejemplo, en Brasil, el sistema de comercio exterior integrado (Siscomex) existente en el marco de su programa de ventanilla única (Programa Portal Único de Comércio Exterior) se ha centrado en armonizar en mayor medida los procedimientos aduaneros y de los órganos fronterizos, acelerar los flujos de información y ampliar el uso de la tecnología de la información y las soluciones de gestión de riesgos. En Colombia, los avances relativos a la Ventanilla Única de Comercio Exterior (VUCE) son, entre otros, la introducción en 2012 del Sistema de Inspección Simultánea (SIIS) de las mercancías para exportación en contenedores, que posibilita la participación de cuatro organismos fronterizos en una única inspección, por lo que reduce el tiempo empleado en dicha tarea en los puertos. En Perú, los organismos pertinentes que participan en la Ventanilla Única de Comercio Exterior (VUCE) deben establecer y aplicar criterios de gestión de riesgos en sus procesos de evaluación o aprobación, dando preferencia a posteriores controles y, si procede, sustituyendo la inspección física por controles por medios electrónicos. La VUCE de Perú incluye además un módulo de información sobre las tasas de expedición y otros costos logísticos.
Las mejoras en la cooperación de los órganos fronterizos internos y la racionalización de los procesos también se han visto propiciadas por la creación de Comités Nacionales de Facilitación del Comercio (CNFC). Algunos CNFC de la región se crearon combinando la participación de altos representantes políticos con una participación suficiente a nivel técnico para poder debatir y abordar los desafíos en materia de facilitación del comercio sobre el terreno. La mayoría de los CNFC de los países seleccionados han incorporado al sector privado en la toma de decisiones con muy buenos resultados o se han creado tomando como base alianzas público-privadas. En Brasil, los representantes del sector privado pueden solicitar6 participar en el Subcomité de Cooperación del CNFC (Comitê Nacional de Facilitação de Comércio, Confac). El proceso de selección se rige por criterios de experiencia y representación institucional y busca una mayor igualdad en términos de género, raza y representación regional, con vistas a aumentar la participación de representantes de empresas dirigidas por mujeres en los debates y las decisiones relacionadas con la facilitación del comercio en Brasil.
Asimismo, todos los CNFC han ido asumiendo con el tiempo otras funciones, además de garantizar que se cumplan las obligaciones contempladas por el AFC de la OMC. Por ejemplo, en Chile, el CNFC ha puesto en marcha varias iniciativas para facilitar la logística del comercio exterior, entre ellas planes marco de logística y medidas para promover la participación de las mipymes en el comercio internacional.
Aunque en la mayoría de las economías de ALC seleccionadas la colaboración interna entre determinados organismos con respecto a la certificación de operadores autorizados sigue siendo ad hoc en este momento, cada vez cobran mayor importancia los Acuerdos de Reconocimiento Mutuo/Pactos sobre Operadores Autorizados destinados a potenciar la cooperación de los organismos transfronterizos en América Latina (Recuadro 6.1).
Gracias al progreso registrado en el ámbito interno, las economías de ALC también están avanzando en mecanismos similares para aumentar la cooperación de los organismos transfronterizos. Esto incluye la coordinación y la armonización transfronterizas de los requisitos de datos y los controles documentales, la coordinación de sistemas informáticos y la cooperación sobre gestión de riesgos.
En mayo de 2022, once países de ALC firmaron un ambicioso acuerdo regional que otorgaba un trato preferente en relación con los procesos de despacho en aduana a las empresas que cumplían determinados criterios. El respaldo del Acuerdo de Reconocimiento Mutuo Regional del Operador Económico Autorizado (OEA) ―el mayor del mundo fuera de la Unión Europea― es resultado de cuatro años de negociaciones en las que participaron las administraciones aduaneras de Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile y Perú (junto con Bolivia, Guatemala, Paraguay, la República Dominicana y Uruguay).
Esta iniciativa, alineada con las recomendaciones de la Organización Mundial de Aduanas y respaldada por la Alianza Global para la Facilitación del Comercio, implica que las empresas que adquieran la condición de OEA en alguno de los once países participantes puede esperar que la mercancía se tramite más rápido y con menos burocracia, ya que el contenido se considerará de bajo riesgo, porque su condición de OEA también será reconocida por las administraciones aduaneras de los demás países. La iniciativa tiene por objeto que las administraciones puedan concentrar sus limitados recursos en las mercancías de alto riesgo, al tiempo que continúan protegiendo sus fronteras. El proyecto incluye actividades de divulgación específicas para llegar a las pymes de la región, entre ellas las empresas que son propiedad de mujeres.
Además, las administraciones aduaneras de México, Colombia, Chile, Perú, Ecuador, Bolivia, Costa Rica y Guatemala han estado trabajando en el proyecto CADENA, una aplicación basada en blockchain cuyo objetivo es facilitar el comercio internacional a través del intercambio eficiente y seguro de datos entre las administraciones aduaneras y, potencialmente, entre otras entidades públicas y el sector privado. CADENA surgió como una prueba de concepto en enero de 2018, promovida, facilitada y financiada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), junto con varias administraciones aduaneras de la región de ALC. Permite a las administraciones aduaneras que han suscrito un Acuerdo de Reconocimiento Mutuo compartir el estado de sus certificaciones de OEA en tiempo real y con altos niveles de seguridad, trazabilidad y confidencialidad de los datos. Esto facilita la capacidad de las aduanas para dar ventajas a las empresas que cuenten con la certificación de OEA en cuanto a racionalización de los procedimientos fronterizos.
Bibliografía
[1] ECLAC, U. (2023), Digital and sustainable trade facilitation in Latin America and the Caribbean: Regional report 2023, https://repositorio.cepal.org/server/api/core/bitstreams/978b7b33-4df4-4c7d-8ca6-99c435ce9aea/content.
[3] Korinek, J., E. Moïsé and J. Tange (2021), Trade and gender: A Framework of analysis, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/6db59d80-en.
[4] López González, J. and S. Sorescu (2019), “Helping SMEs internationalise through trade facilitation”, OECD Trade Policy Papers, No. 229, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/2050e6b0-en.
[2] OECD (2023), OECD Trade Facilitation Indicators: Monitoring facilitation reforms up to 2023, https://issuu.com/oecd.publishing/docs/oecd-trade-facilitation-update-2023.
[5] OECD (2018), Trade Facilitation and the Global Economy, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264277571-en.
[6] World Bank (2023), Logistics Performance Index, https://lpi.worldbank.org/international/scorecard.
← 1. Los Indicadores de Facilitación del Comercio de la OCDE abarcan todo el espectro de procedimientos fronterizos de más de 160 economías. Los once indicadores son: (a) disponibilidad de información; (b) participación de la comunidad empresarial; (c) resoluciones anticipadas; (d) procedimientos de recurso; (e) derechos y cargas; (f) formalidades – documentos; (g) formalidades – automatización; (h) formalidades – procedimientos; (i) cooperación de organismos fronterizos internos; (j) cooperación de organismos fronterizos externos; (k) gobernanza e imparcialidad. Pueden consultarse los indicadores pormenorizados en: https://sim.oecd.org/default.ashx?ds=TFI.
← 2. La participación en consultas de las administraciones y las partes interesadas pertinentes sobre cuestiones relacionadas con el comercio puede comportar importantes costos fijos iniciales para las empresas, sobre todo para las más pequeñas, a la hora de establecer los mecanismos y los marcos de participación en estructuras de consulta formales y periódicas (ya sea directamente o a través de las asociaciones empresariales pertinentes), y de adquirir la capacidad necesaria para realizar presentaciones por escrito con observaciones sobre propuestas de introducción o modificación de regulaciones relativas al comercio.
← 3. Las mejoras del Índice de Desempeño Logístico del Banco Mundial ―medido por la eficiencia del proceso de despacho de aduanas que señalan las partes interesadas del sector privado― desde la entrada en vigor del AFC son del 2% en el caso de Argentina, el 20% en el caso de Brasil, el 7% en el caso de Costa Rica y el 3% en el caso de Perú. Los cambios son del -8% en el caso de Chile, del -4% en el caso de Colombia y del -10% en el caso de México.
← 4. Por ejemplo, en Brasil, tras la culminación de un análisis del impacto regulatorio (como exige el Decreto n.º 10 411/2020) relativo a la edición, modificación o revocación de actos normativos de interés general para los agentes económicos o usuarios de los servicios, el órgano que realiza el análisis puede optar por someter el proyecto de texto del acto normativo propuesto a consulta pública.
← 5. Tal como se especifica en el artículo 144 del Reglamento a la Ley General de Aduanas N.º 44051-H (18 de mayo de 2023), las mipymes pueden realizar los trámites para la certificación de forma progresiva y disponer de un plazo más amplio para completar dicho proceso que el que se concede a otras empresas más grandes.
← 6. Tal como establece el Reglamento Interno de la Confac de Brasil aprobado mediante Resolución del Gecex (Comité Ejecutivo de Gestión) n.º 567, de 19 de febrero de 2024.