Nhà nước thực hiện quyền sở hữu đối với các Doanh nghiệp Nhà nước vì lợi ích chung của toàn dân. Các lý do giải thích cho việc sở hữu nhà nước cần được đánh giá một cách cẩn trọng, công bố minh bạch và được rà soát định kỳ để bảo đảm tính phù hợp theo thời gian.
Người dân – những người mà chính phủ thay mặt thực hiện quyền sở hữu Doanh nghiệp Nhà nước, về bản chất là “chủ sở hữu cuối cùng” của Doanh nghiệp Nhà nước. Điều này hàm ý rằng những người được trao quyền sở hữu Doanh nghiệp Nhà nước phải tuân thủ các nghĩa vụ đối với công chúng, tương tự như trách nhiệm ủy thác (fiduciary duty) của một Hội đồng Quản trị đối với cổ đông. Họ cần hành động như người được ủy quyền bảo vệ lợi ích chung. Các tiêu chuẩn cao về tính minh bạch và trách nhiệm giải trình là hết sức cần thiết để công chúng có thể bảo đảm rằng nhà nước thực hiện quyền lực vì lợi ích tối ưu của họ, và các nguồn lực của Doanh nghiệp Nhà nước được sử dụng một cách hiệu quả, bền vững và phù hợp với lý do sở hữu. Tại các nước thành viên của OECD, lý do để thiết lập hoặc duy trì quyền sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp thường bao gồm một hoặc nhiều yếu tố sau: (1) Cung cấp hàng hóa hoặc dịch vụ công, trong đó sở hữu nhà nước được xem là hiệu quả hoặc đáng tin cậy hơn so với việc giao cho cơ quan chính phủ hoặc đấu thầu cho khu vực tư nhân; (2) Vận hành các lĩnh vực “độc quyền tự nhiên” trong bối cảnh coi việc điều tiết thị trường là không khả thi hoặc kém hiệu quả; (3) Hỗ trợ các mục tiêu kinh tế, chiến lược mang tính giới hạn vì lợi ích quốc gia, chẳng hạn duy trì một số ngành công nghiệp hoặc lĩnh vực nhất định dưới quyền sở hữu nhà nước, hoặc cứu trợ các doanh nghiệp quan trọng có ảnh hưởng hệ thống. Các lý do này cần được xác định rõ ràng, rà soát định kỳ theo lộ trình hợp lý và tuân thủ các tiêu chuẩn cao về trách nhiệm giải trình với các cơ quan đại diện nhân dân. Kết quả đánh giá cần được công bố minh bạch tới công chúng. Doanh nghiệp Nhà nước không nên bị giao thực hiện các mục tiêu chính sách công không liên quan đến ngành nghề kinh doanh chính cũng như lý do sở hữu; bất kỳ mục tiêu nào cũng cần được giao công khai và chịu trách nhiệm rõ ràng.
I.A. Mục đích cuối cùng của sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp là tối đa hóa giá trị lâu dài cho xã hội, một cách hiệu quả và bền vững.
Các vai trò được giao cho Doanh nghiệp Nhà nước và lý do nền tảng cho sở hữu nhà nước khác nhau đáng kể giữa các quốc gia. Tuy nhiên, theo thông lệ tốt, chính phủ cần cân nhắc kỹ lưỡng và làm rõ cách thức mà một doanh nghiệp cụ thể tạo ra giá trị lâu dài cho cổ đông và cho công chúng – những chủ sở hữu thực sự theo hướng hiệu quả và bền vững. Khi cân nhắc việc thành lập hay duy trì một doanh nghiệp trong sở hữu nhà nước, các chính phủ cần đánh giá liệu việc phân bổ nguồn lực qua một hình thức sở hữu khác hoặc thông qua các biện pháp như điều tiết, trợ cấp, thuế, mua sắm công, nhượng quyền hoặc thiết lập cơ quan hành chính có thể mang lại lợi ích công lớn hơn hay không.
Trường hợp Doanh nghiệp Nhà nước được yêu cầu thực hiện các mục tiêu chính sách công, bao gồm cả nghĩa vụ dịch vụ công, nhiều yếu tố về hiệu quả được đặt ra. Lợi ích công được phục vụ tốt nhất khi dịch vụ được cung cấp minh bạch, hiệu quả, bền vững, và không có phương án sử dụng tài chính công khác đem lại kết quả tốt hơn. Các yếu tố này phải định hướng cho quyết định của nhà hoạch định chính sách khi lựa chọn Doanh nghiệp Nhà nước làm kênh cung cấp mục tiêu chính sách công, kể cả nghĩa vụ dịch vụ công. Nếu Doanh nghiệp Nhà nước tham gia vào hoạt động kinh tế, việc tối đa hóa giá trị lâu dài một cách bền vững và tạo nguồn thu hợp lý cho ngân sách quốc gia là cách phục vụ tốt nhất cho lợi ích công.
I.B. Chính phủ cần xây dựng một chính sách sở hữu tổng thể, trong đó quy định rõ các lý do và mục tiêu cốt lõi của việc duy trì sở hữu nhà nước, vai trò của nhà nước và các cổ đông khác trong quản trị Doanh nghiệp Nhà nước, cách thức nhà nước thực hiện quyền sở hữu, cũng như vai trò và trách nhiệm của từng cơ quan có liên quan trong hệ thống hành chính nhà nước.
Để xác định rõ vị thế chủ sở hữu, nhà nước phải làm rõ và xác lập thứ tự ưu tiên cho các lý do sở hữu bằng cách xây dựng chính sách sở hữu mạch lạc, rõ ràng. Lý tưởng nhất, đây cần là một văn bản tóm lược, khái quát, nêu những lý do và mục tiêu chung cho việc sở hữu Doanh nghiệp Nhà nước, cho từng Doanh nghiệp Nhà nước (hoặc công ty mẹ) cụ thể, vai trò của nhà nước và cổ đông khác trong quản trị Doanh nghiệp Nhà nước, cách thức triển khai chính sách, cũng như trách nhiệm của mỗi cơ quan chính phủ liên quan. Ở một số nơi, có thể phải đưa các lý do sở hữu và chính sách này vào khuôn khổ pháp lý, đồng thời quy định những vấn đề khác về vai trò của nhà nước với tư cách chủ sở hữu.
Chính sách sở hữu cần được công bố tới công chúng, cũng như tất cả bộ phận chính phủ có thực thi quyền sở hữu hay tham gia triển khai chính sách này. Điều đó giúp Doanh nghiệp Nhà nước, thị trường và công chúng có cách nhìn nhất quán và dự báo được mục tiêu tổng thể của nhà nước khi làm cổ đông. Chính sách sở hữu nên được phổ biến dưới dạng kỹ thuật số, dễ truy cập.
Chính sách sở hữu nên bao gồm danh mục các Doanh nghiệp Nhà nước, mục tiêu của nhà nước khi sở hữu, chẳng hạn như: tạo giá trị lâu dài, theo đuổi mục tiêu chính sách công, duy trì một số ngành chiến lược trong nước, hoặc các mục tiêu kinh tế, môi trường, xã hội. Nhà nước có thể tự xác định lý do sở hữu, nhưng phải nêu rõ lý do cụ thể đối với từng Doanh nghiệp Nhà nước. Nếu mục tiêu cho danh mục Doanh nghiệp Nhà nước có nguy cơ tác động đến môi trường cạnh tranh bình đẳng, nhà nước cần hạn chế tối đa việc tạo ra biến dạng thị trường. Nếu có các biện pháp hỗ trợ doanh nghiệp mà có thể ảnh hưởng đến cạnh tranh (đặc biệt là với doanh nghiệp nước ngoài), cần công khai rõ ràng lý do, phạm vi và cơ chế điều tiết.
Ngoài ra, chính sách sở hữu nên nêu rõ cách quyền sở hữu được thực hiện trong bộ máy nhà nước, gồm nhiệm vụ và chức năng chính của cơ quan đại diện chủ sở hữu, vai trò và trách nhiệm các cơ quan nhà nước khác có liên quan. Chính sách cũng cần viện dẫn hay tổng hợp các nội dung chủ yếu của quy định pháp luật áp dụng cho Doanh nghiệp Nhà nước, cũng như mọi hướng dẫn bổ sung về việc thực thi quyền sở hữu của nhà nước. Nếu thích hợp, chính phủ cũng có thể nêu rõ ưu tiên cải cách, hoặc kế hoạch – chính sách về tư nhân hóa Doanh nghiệp Nhà nước; lý tưởng nhất nên kèm danh sách Doanh nghiệp Nhà nước được áp dụng chính sách này.
Việc tồn tại đồng thời nhiều lý do sở hữu thiếu rõ ràng hoặc mâu thuẫn nhau có thể khiến nhà nước thực hiện quyền sở hữu một cách thụ động, không hiệu quả, hoặc can thiệp quá mức vào các vấn đề mà Doanh nghiệp Nhà nước đáng lẽ được tự quyết.
I.C. Chính sách sở hữu nhà nước phải được giám sát theo quy trình trách nhiệm giải trình phù hợp trước cơ quan đại diện liên quan, đồng thời công bố rộng rãi cho công chúng. Chính phủ nên thường xuyên rà soát và đánh giá việc thực hiện chính sách này.
Lý tưởng nhất, chính sách sở hữu nên được phát triển ở cấp độ toàn chính phủ, dưới sự chủ trì của cơ quan đại diện chủ sở hữu. Quá trình soạn thảo và cập nhật chính sách sở hữu cần tham vấn công chúng, tức là thông báo và lấy ý kiến từ người dân hoặc đại diện của họ. Chính phủ cũng nên tham vấn rộng, bao gồm đại diện khu vực tư nhân (nhà đầu tư, nhà cung cấp dịch vụ thị trường) và đại diện công đoàn. Việc thực hiện tham vấn sớm và hiệu quả giúp nâng cao tính minh bạch và tạo sự đồng thuận từ các chủ thể thị trường và các bên liên quan chính. Quá trình xây dựng chính sách cũng có thể gắn với việc tham khảo ý kiến các cơ quan nhà nước liên quan, ví dụ ủy ban lập pháp hoặc ủy ban quốc hội, cơ quan kiểm toán nhà nước, bộ ngành hay cơ quan quản lý khác.
Chính sách sở hữu cần được công khai và truyền đạt rộng rãi trong các bộ, cơ quan, Hội đồng Quản trị, Ban Điều hành của Doanh nghiệp Nhà nước và đến cơ quan lập pháp. Cam kết của nhà nước được củng cố hơn nhờ các cơ chế giám sát, trách nhiệm giải trình trước cơ quan đại diện (chẳng hạn phê duyệt từ cơ quan lập pháp) cùng các đợt rà soát định kỳ.
Chính phủ nên duy trì sự nhất quán trong chính sách sở hữu và tránh thay đổi quá thường xuyên lý do tổng thể cho việc sở hữu Doanh nghiệp Nhà nước. Tuy nhiên, các lý do và mục tiêu này có thể thay đổi theo thời gian, trong trường hợp đó, chính sách sở hữu cần được cập nhật phù hợp. Tùy theo bối cảnh, việc điều chỉnh có thể thực hiện thông qua các cuộc rà soát hoặc đánh giá định kỳ, lồng ghép trong quy trình ngân sách, kế hoạch tài khóa trung hạn, hoặc theo chu kỳ bầu cử. Những đợt rà soát này nên dựa vào việc đánh giá thực tiễn triển khai chính sách sở hữu, bao gồm so sánh/đối chiếu các Doanh nghiệp Nhà nước, tham vấn ý kiến chuyên gia độc lập, và đảm bảo chính sách được xây dựng trên nguyên tắc minh bạch. Đồng thời cũng cần đánh giá liệu việc duy trì sở hữu nhà nước có còn là công cụ tối ưu để đảm bảo lợi ích công hay không.
Bất cứ thay đổi nào, kể cả tình huống đột xuất, trong chính sách sở hữu đều phải được công bố đầy đủ, minh bạch ngay tại thời điểm thay đổi, kèm theo lý do cần điều chỉnh.
Trong chừng mực có thể, nên tránh các can thiệp mang tính đột xuất; tuy nhiên, vẫn có những tình huống đặc biệt cần đến sự hỗ trợ khẩn cấp của chính phủ, chẳng hạn trong các cuộc khủng hoảng nghiêm trọng. Khi đó, cần đảm bảo các biện pháp khẩn cấp không vô tình trở thành hình thức trợ giúp lâu dài mà không phù hợp với lý do nêu trong chính sách sở hữu; đồng thời, phải đảm bảo phản ứng ngắn hạn với khủng hoảng không gây hậu quả tiêu cực ngoài mong muốn đối với môi trường cạnh tranh và thương mại trong trung và dài hạn. Chính phủ cần tham khảo các thông lệ quốc tế tốt và tuân thủ các hiệp định quốc tế liên quan đến hỗ trợ của nhà nước. Các giải pháp khủng hoảng phải được triển khai minh bạch, bảo vệ tính liêm chính, đi kèm với kế hoạch rút lui khi điều kiện ổn định trở lại (ngay từ đầu nên có lộ trình rà soát các biện pháp này).
I.D. Chính phủ nên xác định lý do sở hữu cho từng Doanh nghiệp Nhà nước và rà soát lại định kỳ. Các lý do, cũng như bất kỳ mục tiêu chính sách công nào Doanh nghiệp Nhà nước hoặc nhóm Doanh nghiệp Nhà nước phải thực hiện, phải gắn chặt với ngành kinh doanh chính của doanh nghiệp, được cơ quan thẩm quyền phê chuẩn và được công bố công khai.
Lý do sở hữu có thể khác nhau giữa từng doanh nghiệp hoặc nhóm Doanh nghiệp Nhà nước. Chẳng hạn, một số doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước vì có trách nhiệm cung cấp dịch vụ công thiết yếu, số khác thuộc sở hữu nhà nước vì lý do chiến lược, hoặc hoạt động trong các lĩnh vực mang tính “độc quyền tự nhiên”. Việc phân loại Doanh nghiệp Nhà nước theo nhóm và nêu rõ lý do tương ứng có thể hữu ích để làm sáng tỏ lý do duy trì sở hữu. Các lý do đó cần được rà soát định kỳ và công bố công khai. Trường hợp lý do sở hữu được quy định trong văn bản thành lập hoặc các văn bản pháp lý điều chỉnh hoạt động của doanh nghiệp, nhà nước cần bảo đảm những tài liệu đó được công bố đầy đủ.
Đôi lúc, Doanh nghiệp Nhà nước được kỳ vọng đáp ứng các mục tiêu chính sách công. Những mục tiêu này phải được giao một cách minh bạch, phù hợp với pháp luật và quy định hiện hành, và gắn liền với lĩnh vực kinh doanh chính của Doanh nghiệp Nhà nước. Lợi ích công mà các mục tiêu này hướng tới cần được xác định rõ ràng và công khai. Các mục tiêu chính sách công có thể đưa vào điều lệ công ty, sau đó được tích hợp vào chiến lược tổng thể của Doanh nghiệp Nhà nước. Thị trường, các cổ đông không phải nhà nước và công chúng cần biết rõ bản chất, phạm vi các nghĩa vụ này, cũng như ảnh hưởng của chúng đến việc nguồn lực, hiệu quả kinh tế của Doanh nghiệp Nhà nước, và nếu có thể, tác động tới thị trường.
Quy định về cơ quan có thẩm quyền giao các nghĩa vụ chính sách công cho Doanh nghiệp Nhà nước khác nhau giữa các quốc gia. Có nơi, chỉ duy nhất cơ quan đại diện chủ sở hữu mới được quyền giao. Có nơi, cơ quan lập pháp quy định những nghĩa vụ đó qua quy trình lập pháp. Trường hợp thứ hai, cần xây dựng cơ chế tham vấn và trách nhiệm giải trình giữa cơ quan lập pháp và cơ quan chịu trách nhiệm sở hữu, bảo đảm phối hợp tốt và không làm suy yếu tính tự chủ của cơ quan đại diện chủ sở hữu.