Огляд інфраструктурної політики України

Короткий виклад

Перед Україною стоїть подвійна задача, пов’язана з її інфраструктурою: підтримка функціонування в умовах воєнних руйнувань та підготовка до відновлення та модернізації. Відповідно до П'ятої швидкої оцінки збитків та потреб (RDNA5), проведеної спільно Групою Світового банку, Урядом України, Європейською Комісією та Організацією Об'єднаних Націй за підтримки інших партнерів, на процес відновлення та реконструкції необхідно виділити 587,7 мільярда дол. США протягом 2026-2035 років, що майже втричі перевищує ВВП України за 2025 рік. Україна повинна визначити, як задовольнити інвестиційні потреби, яку роль у їх задоволенні може відігравати участь приватного сектору, та як перетворити пріоритети на реалізовані проєкти, що виконуються з дотриманням принципів доброчесності та економічної ефективності та управляються протягом усього життєвого циклу активів.

Планування реалізації: основні функції управління інфраструктурою

Україна переходить від накопичення проєктів до формування більш дисциплінованого та надійного портфеля. Згідно з RDNA-5 пріоритети відновлення до 2026 року включають 195 проєктів та програм, відібраних з Єдиного проєктного конвеєра (ЄПК). ЄПК містить пріоритетні проєкти, які пройшли офіційні процедури оцінки та були визначені Стратегічними або місцевими інвестиційними радами як такі, що відповідають критеріям для бюджетного фінансування. Зменшення кількості проєктів та програм державного інвестування на 44% порівняно з 2025 роком свідчить про посилення нагляду, реалістичніші горизонти планування та покращене управління портфелем, а не про скорочення інвестиційних амбіцій. Подальший прогрес залежатиме від підвищення рівня оцінок готовності та кращої координації між рівнями влади.

Пакет реформ 2025 року зміцнює зв’язок між стратегічними пріоритетами, портфелем проєктів та бюджетом. Посилення контролю з боку Міністерства фінансів допомагає забезпечити оцінку проєктів, що претендують на державні ресурси, з урахуванням середньострокових бюджетних обмежень. Включення до портфеля проєктів, що фінансуються, дедалі більше залежить від готовності, надійних кошторисів та планів фінансування, з чіткішою послідовністю між поточними зобов’язаннями та новими проєктами. Для подальшого підвищення ефективності реформ Україна могла б:

• Покращити дисципліну готовності при включенні до портфеля: вимагати мінімальної доказової бази щодо пропозиції, реалістичних діапазонів витрат та чітких обов’язків щодо включення та подальшого перебування у портфелі, підкріплених періодичним коригуванням портфеля.

• Стандартизувати підготовку проєктів: застосовувати пропорційні методи для оцінки обґрунтованості, експертизи та незалежної перевірки, а також нарощувати потенціал підготовки, щоб рівень готовності був порівнянним у різних секторах та на різних рівнях влади.

• Перебалансувати управління життєвим циклом: посилити доказову базу управління активами та інтегрувати розрахунок витрат протягом життєвого циклу та виведення з експлуатації у процес підготовки та бюджетування.

Цифрова екосистема для підзвітного управління відновленням (DREAM) задумана як цифровий «хребет», що пов’язує концепції, оцінку, закупівлі та моніторинг. Важливо, щоб система DREAM функціонувала як спільне середовище даних про проєкти, а не розглядалася лише як інструмент забезпечення прозорості чи реєстру. Її цінність залежить від обов’язкових полів даних, постійних ідентифікаторів проєктів, обов’язків з перевірки на основі ролей та простежуваних зв’язків між концепціями проєктів, записами оцінки, бюджетними рішеннями, оголошеннями про закупівлі, змінами до контрактів, інформацією про платежі та моніторингом реалізації. Щоб система DREAM стала інструментом для кращого управління інфраструктурою та проєктами, який пов’язує процеси та операції, що стосуються проєктів, та покращує процес прийняття рішень, а також простежуваність та прозорість інформації про проєкти, Україна могла б:

• Впровадити в DREAM функцію для забезпечення підзвітності. Надати пріоритет постійним ідентифікаторам, обов’язковим стандартам даних, взаємодії з процесами бюджетування, закупівель та казначейства, відповідальності за перевірку та взаємодії з системами бюджетування, Prozorro, казначейства/платежів та моніторингу будівництва, підкріпленим механізмами аудиту та контролю, що забезпечують реагування на виявлені ризики, а також звітуванням, яке підтримує нагляд та навчання на основі портфеля проєктів.

Результати порівняльного аналізу на основі Показників управління інфраструктурою (IGI) ОЕСР вказують на відносні сильні сторони у сферах офіційної оцінки та фіскального контролю, тоді як показники на початкових етапах – коли проєкти виходять на ринок, а активи вводяться в експлуатацію – є слабшими. Найбільший пробіл спостерігається у сфері прийняття обґрунтованих даними рішень щодо управління інфраструктурою, що свідчить про те, що контрольні механізми на початкових етапах є необхідними, але недостатніми.

Стратегія закупівель залишається слабким ланцюгом між підготовкою та проведенням тендеру. Якщо ключові рішення, що приймаються до тендеру, включаючи вибір моделі реалізації, структуру контракту та розподіл зовнішніх ризиків, не визначені чітко до початку тендеру, система наражається на слабку конкуренцію, захисне ціноутворення та вищу ймовірність виникнення суперечок. Ці ризики посилюються в умовах воєнної нестабільності. Для вирішення проблем, пов’язаних із реалізацією інфраструктурних проєктів, Україна могла б:

• Передбачити обов’язкову наявність стратегії закупівель для великих робіт. Визначити відповідальність за вибір моделі реалізації, формування пакетів, взаємодію з ринком та розподіл ризиків до початку тендеру.

• Перебалансувати управління життєвим циклом. Посилити обґрунтування управління активами та інтегрувати розрахунок витрат протягом життєвого циклу та виведення з експлуатації у підготовку проєктів, бюджетування та прийняття рішень щодо закупівель.

Завдяки реформам управління публічними інвестиціями на початковому етапі в Україні було створено надійну архітектуру; однак вирішальне випробування полягає у тому, чи стануть дисципліна готовності проєктів, стратегія закупівель та докази життєвого циклу оперативною, повторюваною практикою в усій системі реалізації. Щоб реформи мали тривалий позитивний ефект на управління інфраструктурою та реалізацію проєктів, потенціал державного сектору має зростати відповідно до амбіцій реформ. Аспекти управління інфраструктурою є одним із ключових основних компонентів, що забезпечують успіх державних або приватних інвестицій в інфраструктуру. Іншим ключовим основним компонентом є створення сприятливих умов для інвестицій, які можуть підтримати довіру інвесторів та мобілізувати внутрішні та іноземні приватні кошти на розвиток інфраструктури.

Сприятливе середовище для приватних інвестицій в інфраструктуру та участі приватного сектору

Сприятливе середовище для інвестицій в інфраструктуру в Україні формується під впливом ризиків, пов’язаних з умовами війни, зокрема втратою, пошкодженням або зникненням матеріальних активів (далі – військові ризики), викликів, пов’язаних із доброчесністю та корпоративним управлінням державних підприємств (ДП), а також обмежених можливостей фінансового ринку. Ці фактори перешкоджають участі приватного сектору в інфраструктурі, яка залишається дуже обмеженою.

Незважаючи на модернізацію механізмів публічно-приватного партнерства (ППП) та концесій, зокрема в рамках реформ управління публічними інвестиціями в Україні, а також на посилення критеріїв техніко-економічної обґрунтованості на рівні проєктів, лише небагато проєктів ППП досягають етапу фінансового закриття. Обмеження інституційної спроможності та правова невизначеність у воєнний час залишаються суттєвими перешкодами для подальшого розвитку ППП в Україні. Також необхідні додаткові зусилля для покращення управління екологічними та соціальними ризиками протягом усього життєвого циклу інфраструктурних активів та зміцнення механізмів, що можуть підтримувати інвестиції, спрямовані на забезпечення сталого розвитку. Для вирішення цих викликів Україна могла б:

• Забезпечити макроекономічну стабільність та прийнятний рівень боргу, що мають бути гарантованими для зміцнення довіри інвесторів до спроможності країни управляти довгостроковими зобов’язаннями.

• Створити ще сприятливіші умови для інвестицій в інфраструктуру шляхом реформ у сфері придбання землі, покращення корпоративного управління ДП та посилення антикорупційних заходів і гарантій доброчесності з метою зменшення ризиків для інвесторів.

• Посилити ключові компоненти, що підтримують банківську привабливість ППП, зокрема: оцінку техніко-економічної обґрунтованості, якості, доступності та фіскальних ризиків, а також адекватний розподіл ризиків між державним і приватним секторами.

• Підтримати розвиток фінансового ринку. Фінансовий ринок недостатньо розвинений для забезпечення масштабного довгострокового фінансування інфраструктури або випуску інвестиційних інструментів на ринку капіталу. Існує потреба у розробці фінансових інструментів, таких як гарантії, які можуть пом’якшити ризики, з якими стикаються приватні інвестори, зацікавлені у пошуку можливостей на українському ринку.

• Покращити управління та комерційну дисципліну державних банків, розширити навички вітчизняного банківського сектору у сфері проєктного фінансування через партнерства та синдикації з міжнародними банками, а також просувати реформи ринку капіталу, щоб уможливити інструменти з довшим терміном погашення та фінансування, забезпечене активами.

• Перейти до регулярних оцінок кліматичних ризиків та посиленої екологічної та соціальної звітності відповідно до стандартів ЄС, щоб залучити стале фінансування та забезпечити довгострокову ефективність активів.