У цій главі аналізуються заходи України щодо зміцнення культури доброчесності в державному секторі шляхом досягнення балансу між підходом, заснованим на правилах, і підходом, що ґрунтується на цінностях. У главі наголошується на потужній українській системі розкриття інтересів і активів та зазначається, що кодекси поведінки відсутні для ключових політично призначених і обраних посадових осіб. У главі зауважується, що додавання уявного конфлікту інтересів до чинного визначення сприятиме кращому розумінню концепції. Зрештою, розглядається процес подання та перевірки декларацій про активи та інтереси, підкреслюється підхід до подання, що ґрунтується на оцінці ризиків, забезпечуючи чіткі цілі щодо виявлення та запобігання корупції.
Огляд ОЕСР доброчесності та боротьби з корупцією в Україні
Витяг
Встановлення високих стандартів доброчесності для державних службовців є невід’ємним компонентом узгодженої та комплексної системи публічної доброчесності (OECD, 2017[1]). Впровадження високих стандартів відображає прагнення до побудови культури, орієнтованої на надання суспільних послуг. Стандарти поведінки є орієнтиром цінностей державного сектора, які є ключовими для керівництва поведінкою державних службовців. Уряди можуть встановлювати високі стандарти поведінки через законодавчу базу, яка допомагає прояснити очікування щодо цінностей доброчесності та етичних стандартів. Уряди можуть захищати стандарти за допомогою пропорційних процедур для запобігання та розв’язання проблем, які можуть порушувати стандарти громадської доброчесності (наприклад, конфлікт інтересів), підвищення обізнаності та розбудови потенціалу та ефективного правозастосування.
Метою будь-якої структури доброчесності має бути підвищення доброчесності в державному секторі, а не просто приборкання корупції. Спільним завданням для всіх типів структур доброчесності є досягнення балансу між підходом, заснованим на правилах, і підходом, заснованим на цінностях. Підходи, засновані на правилах, зосереджені на дотриманні адміністративних процедур і встановленні мінімальних стандартів. Підхід, заснований на цінностях, спрямований на створення середовища, яке підтримує етичну поведінку. Цінності можуть керувати процесами ухвалення рішень у різних функціях, відділах і командах (OECD, 2020[2]) (Таблиця 2.1).
Щоб сприяти етичному ухваленню рішень державними службовцями на основі спільних цінностей, це потрібно просувати через культуру доброчесності в усьому державному секторі. Державне управління та державна служба в Україні перебувають під керівництвом Національного агентства України з питань державної служби (НАДС) та Кабінету Міністрів України (Marcinkowski, Butnaru and Rabrenović, 2024[3]) зокрема в таких сферах, як професіоналізація державних службовців і покращення класифікації посад, заробітної плати та персоналу. Ці реформи дають можливість більш помітно включити підхід, заснований на цінностях.
Щорічне дослідження організаційної культури державних установ (оцінка відповідей державних службовців центральних і місцевих органів влади), яке проводить НАДС, свідчить про позитивну динаміку у 2023 році, згідно з якою публічна доброчесність вважається основною цінністю державної служби в Україні (зазначили 81,5%). У 2023 році більше респондентів зазначили, що в їхній громадській організації доброчесність заохочується та супроводжується практичними діями, порівняно з 2021 роком. У 2023 році до 80% державних службовців відчували себе захищеними від прохань виконувати чи здійснювати протиправні дії та вказівки, тоді як лише 10% повідомили, що отримували такі накази. Майже вдвічі зменшилася кількість державних службовців, які не відчувають себе захищеними від незаконних чи неетичних наказів своїх керівників (Рисунок 2.1).
Примітка. Моніторингові опитування державних службовців у 2020, 2021 та 2023 роках проводились методом анонімного онлайн-опитування на території України. Відповіді представників місцевої влади не були включені до останнього звіту, оскільки це опитування проводилося вперше для цієї аудиторії, а тому тенденції даних у часі недоступні. Питання на Рисунку 2.1. не задавалися респондентам в опитуванні 2020 року.
Джерело: Національне агентство України з питань державної служби (National Agency of Ukraine on Civil Service, 2023[4]), Державна служба в Україні: твоя точка зору (Аналітичний звіт за результатами опитувань державних службовців у 2020, 2021, 2022 роках) https://nads.gov.ua/storage/app/sites/5/DIYALNIST/UPRAVLINJA%20PERSONALOM/Analitika%20ta%20doslidgenja/%20%D0%B4%D0%BE%D0%B2%D1%96%D0%B4%D0%BA%D0%B0.pdf.
Після революції Євромайдану 2013–2014 рр. Україна розробила жорсткі та прозорі механізми фінансового контролю як головного інструменту забезпечення підзвітності посадових осіб і державних службовців. Високий рівень недовіри та сприйняття безкарності за корупцію серед громадян до 2014 року призвели до посиленого та суворого контролю за державними службовцями в Україні. Інформація, яка вимагається для розкриття декларантами, є широкою, як і коло зобов’язаних декларантів. Прозорі та загальнодоступні декларації про доходи та майно дозволили громадянському суспільству та спеціалізованим антикорупційним органам виявляти незрозумілі статки та незаконне збагачення, як і інструмент моніторингу способу життя. Однак, хоча процеси подання та перевірки декларацій про активи добре налагоджені, Україна могла б посилити превентивне використання декларацій про інтереси, підтримуючи державних службовців у управлінні конфліктом інтересів і сприяючи організаційній культурі доброчесності.
У цій главі Україну заохочують переглянути поточний підхід, заснований на суворих правилах, щоб збалансувати його з елементами підходу, заснованому на цінностях, зосереджуючись на культивуванні культури організаційної чесності в усьому державному секторі. Таким чином, ця глава містить рекомендації щодо трьох основних сфер публічної доброчесності в Україні:
Запровадити діючі принципи публічної доброчесності та етичної поведінки, підкріплені поведінковими розуміннями.
Посилити узгодженості між рамками щодо декларацій про активи та щодо врегулювання конфлікту інтересів.
Посилити запобігання корупції та покращити правозастосування в українській системі розкриття активів та інтересів із застосуванням пропорційних санкцій.
Етичні кодекси чи кодекси поведінки чітко визначають поведінку, яка очікується від державних службовців. Різницю між кодексами етики та кодексами поведінки можна зробити щодо їх змісту та механізмів забезпечення виконання. Загалом, кодекси етики визначають принципи та цінності, якими керується поведінка та ухвалення рішень, тоді як кодекси поведінки містять додаткові вказівки та роз’яснюють очікувані стандарти та заборонені ситуації. Гібридні кодекси поєднують цінності суспільних послуг із більш детальними вказівками щодо застосування стандартів доброчесності (OECD, 2020[2]). Крім того, з метою передбачення та запобігання певним типам небажаної поведінки більшість кодексів описують конкретні заборонені дії (OECD, 2018[5]).
В Україні існує кілька інструментів, які окреслюють принципи етичної поведінки чиновників і державних службовців, які включають комбінований підхід правил і цінностей. Перегляд Загальних правил етичної поведінки у 2023 році та ухвалення Етичного кодексу для суддів і лобістських організацій у 2024 році свідчать про те, що існує зростаюча тенденція від суто правових норм до ціннісно-орієнтованого підходу, розробленого для доповнення до різних законів, що застосовуються до державних службовців (Вставка 2.1).
Закон «Про запобігання корупції» встановлює Правила етичної поведінки (розділ VI, ст. 37–44), які окреслюють сім принципів (дотримання закону та етичних норм; дія в суспільних інтересах; політична нейтральність (не поширюється на народних депутатів); неупередженість; компетентність та ефективність; захист інформації; утримання від виконання незаконних розпоряджень ( (Verkhovna Rada of Ukraine, 2015[6]).
Закон «Про державну службу» 889-VIII (ст. 4) окреслює десять принципів державної служби: верховенство права; дії в рамках закону; професіоналізм; патріотизм; цілісність; ефективність; недискримінація; політична неупередженість; прозорість; та стабільність (призначення, незалежність від політичного керівництва) (Verkhovna Rada of Ukraine, 2016[7]).
Закон «Про службу в органах місцевого самоврядування» (стаття 4) визначає 14 принципів, яких необхідно дотримуватись на службі в органах місцевого самоврядування (Verkhovna Rada of Ukraine, 2023[8])
Загальні правила етичної поведінки державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування, оновлені у 2023 році, окреслюють принципи та стандарти, подібні до Правил етичної поведінки. Усі державні службовці повинні ознайомитися із Загальними правилами при вступі на державну службу (National Agency of Ukraine on Civil Service, 2016[9]).
Кодекс суддівської етики (Рішення з’їзду суддів від 18 вересня 2024 р.) визначає поведінку, очікувану від суддів під час виконання службових обов’язків і поза ними (Verkhovna Rada of Ukraine, 2024[10]) (див. Розділ 4).
Правила етичної поведінки суб’єктів лобізму (як передбачено частиною першою статті 6 Закону «Про лобізм» 3606-IX) викладає загальні правила етичної поведінки суб’єктів лобізму та положення щодо «суб’єктів» лобізму, які взаємодіють з «об’єктами» лобізму, клієнтами та бенефіціарами та іншими суб’єктами лобізму) (Verkhovna Rada of Ukraine, 2024[11]) (див. Розділ 3).
Примітка: Загальні правила етичної поведінки та посадових осіб місцевого самоврядування були оновлені у 2023 році, щоб заборонити переслідування на робочому місці.
Джерело: Уряд України.
У цій главі надано рекомендації, спрямовані на (1) розширення кола суб’єктів, які мають визначені етичні принципи, (2) підтримку практичного впровадження етичних принципів шляхом залучення інформації про поведінку та (3) включення показників, пов’язаних із доброчесністю, в оцінку чиновників і державних службовців, починаючи з моменту їх призначення та протягом всієї їхньої кар’єри.
2.2.1. Щоб активізувати підхід до розбудови публічної доброчесності, заснований на цінностях, і зміцнити стандарти поведінки, Україна могла б прийняти Кодекси етики для народних депутатів, членів Уряду та політичних призначенців.
Члени парламенту (ЧП) стикаються з особливими проблемами, і чіткі етичні стандарти мають вирішальне значення, щоб допомогти впоратися з ними. Наприклад, депутати можуть опинитися в конфлікті, обслуговуючи виборців, просуваючи законодавство або реагуючи на пріоритети політичної партії. Подібно до депутатів, члени уряду та призначені державні службовці з широкими повноваженнями щодо ухвалення рішень також можуть зіткнутися з проблемами доброчесності під час виконання своїх офіційних обов’язків і повинні взяти на себе зобов’язання демонструвати високі стандарти під час виконання своїх повноважень. Ці стандарти можуть бути уточнені в нормативно-правовій базі (OECD, 2020[2]). Наявність надійних, чітких і послідовно застосовуваних стандартів доброчесності, таких як кодекси поведінки чи етики, може допомогти подолати ці виклики та запобігти зловживанню службовим становищем та іншим формам корупції, заохочуючи та сприяючи дотриманню високих стандартів доброчесності для обраних і призначених державних службовців. Такі кодекси мають бути пристосовані до конкретного контексту, щоб відповідати рівням впливу та обов’язків політичного керівництва щодо ухвалення рішень (OECD, 2020[2]).
Незважаючи на стандарти, які окреслюють широкі етичні вимоги до чиновників і державних службовців в Україні (Вставка 2.1 вище), наразі не існує спеціальних стандартів доброчесності, прийнятих спеціально для державних службовців, які є політично відкритими або мають вищий ризик корупції, включаючи членів парламенту (ЧП), членів уряду та політичних призначенців (державних службовців вищого рівня виконавчої влади). Для порівняння, 17 країн ОЕСР мають спеціальні кодекси поведінки, що охоплюють усі категорії державних службовців, 23 країни мають кодекси, що поширюються на членів уряду, а 22 країни охоплюють депутатів (Рисунок 2.2).
Більш політично відкриті посади та обов’язки виграють від посиленого контролю та підзвітності. Таким чином, кодекси поведінки чи етики, які враховують рівень впливу та обов’язки політичного керівництва в Україні, наприклад членів уряду, міністрів та інших політичних призначенців, можуть підтримати їх у прийнятті вищих стандартів поведінки (OECD, 2020[2]) (Вставка 2.2).
Що стосується народних депутатів, то в Законі про народних депутатів України 2790-XII (Про статус народного депутата України) (ст. 8) зазначено, що народні депутати повинні дотримуватись «загальновизнаних норм моралі» з повагою до інших народних депутатів, посадових осіб і громадян. Забороняється діяти народному депутату України, що порушує «мораль, права і свободи людини і громадянина, законні інтереси суспільства і держави», а також використовувати депутатський мандат з особистих мотивів (Verkhovna Rada of Ukraine, 1992[12]). Однак, хоча ці положення висувають високі очікування щодо поведінки, вони не дають ясності членам парламенту щодо того, яка конкретна поведінка дозволена чи застосовна до всіх членів.
Роль кодексу в роз’ясненні стандартів доброчесності членів парламенту відзначається як на національному, так і на міжнародному рівнях, закликаючи Україну розробити індивідуальний кодекс етики для цієї групи державних службовців ( (European Parliament, 2015[13]; GRECO, 2023[14]). GRECO рекомендувала, щоб кодекс можна було розробити за безпосередньої участі депутатів і включити детальні вказівки щодо практичного впровадження. У Державній антикорупційній програмі (ДАП) на 2023–2025 роки передбачено розробку Етичного кодексу народних депутатів, але, всупереч рекомендації GRECO, відповідальність за виконання цієї діяльності покладено на НАЗК. Аналіз проблеми в ДАП свідчить про те, що для депутатів бракує правової основи для дотримання етичної поведінки, а чинні правила етичної поведінки або застосовуються неналежним чином, або взагалі не застосовуються, що підриває підзвітність як керівників, так і законодавців (NACP, 2023[15]).
Міністерський кодекс Великої Британії визначає очікувані стандарти поведінки міністрів і те, як вони виконують свої обов’язки. Розділ 1 Кодексу містить сім принципів суспільного життя, які застосовуються до всіх посадових осіб, обраних чи призначених, на національному та місцевому рівнях, врівноважуючи підхід, заснований на правилах, із цінностями безкорисливості, добросовісності, об’єктивності, підзвітності, відкритості, чесності та лідерства.
Джерело: UK Government (2024[16]), Ministerial Code, https://www.gov.uk/government/publications/ministerial-code; OECD (2024[17]), OECD Public Integrity Handbook, https://doi.org/10.1787/ac8ed8e8-en.
Примітка: дані доступні для 28 країн ОЕСР.
Джерело: OECD (2024[18]), OECD Public Integrity Indicators Database, https://data-explorer.oecd.org/ (accessed on 5 November 2024).
Проєкт Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо правил етичної поведінки народних депутатів України (Етичного кодексу) (далі – Законопроєкт) зареєстровано у Верховній Раді у 2022 році (реєстрація № 8327) (Вставка 2.3). Він пропонує поправки до кількох інших законів, щоб визначити принципи та правила етики для депутатів і визначає санкції за порушення. Проте Законопроєкт не пройшов перше читання у парламенті, тому його ухвалення очікується. Україні доцільно розглянути питання про консолідацію всіх правил доброчесності, які застосовуються до депутатів, в одну політику, а не розкидати їх по різних законодавчих актах.
Десять принципів етики ЧП
Законопроєкт перераховує такі принципи: доброчесність; гідність; відповідальність; відкритість суспільству; лідерство; повага до закону; повага до Верховної Ради України; інклюзивність; патріотизм; професіоналізм.
Застосування та санкції за невиконання
Порушення принципів етичної поведінки тягне за собою попередження та рекомендації Комітету.
За повторне порушення в тому самому році Голова Верховної Ради за рекомендацією Комітету оголошує попередження на засіданні Верховної Ради.
Повторне порушення (двічі протягом одного року) тягне за собою обов'язкове навчання з питань дотримання норм і позбавлення права брати участь у пленарних засіданнях (до п'яти) Верховної Ради. Повторне порушення (більше двох разів) тягне за собою позбавлення права брати участь у засіданнях Верховної Ради, комітетів і тимчасових спеціальних/слідчих комісій на строк до одного місяця або позбавлення виплати на строк від одного до двох місяців. Ці санкції також здійснюються наказом Голови за поданням Комітету.
Інформація про порушення оприлюднюється на вебсайті Верховної Ради, включно з прізвищем народного депутата, датою та описом порушника та накладеними санкціями.
Джерело: Верховна Рада України (Verkhovna Rada of Ukraine, 2022[19]), Проєкт Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо правил етичної поведінки народних депутатів України (Етичний кодекс), https://itd.rada.gov.ua/billInfo/Bills/pubFile/1599031.
Законопроєкт встановлює необхідність доброчесності та чесності парламентарів для забезпечення пріоритетності суспільних інтересів у законотворчій діяльності та підвищення довіри громадян до інституцій. Однак є кілька способів посилення законопроєкту для сприяння публічній доброчесності в парламенті та законотворчій практиці. Наприклад, поточне включення 10 принципів етичної поведінки в проєкт закону окреслює широкі очікування щодо поведінки. Однак вони включають обмежені визначення, які часом є круговими, наприклад, принцип 5 щодо «лідерства» визначається як
«Народний депутат своїм лідерством і своїм прикладом підтримує та популяризує принципи та правила етичної поведінки народного депутата. Народний депутат працює над зміцненням демократії в Україні та світі, забезпечуючи ефективне впровадження демократичних процедур». (Verkohvna Rada of Ukraine, 2024[20]).
Таким чином, принципи можуть бути доповнені більш детальними визначеннями, які включають відповідні приклади конкретної, очікуваної поведінки, пов’язаної зі значущою та застосовною в реальних умовах. Ці приклади потрібно визначити та обговорити спільно з парламентарями. Окрім забезпечення доречності прикладів, така спільна робота також може сприяти підвищенню обізнаності та сприянню відданості серед парламентарів. Крім того, принципи можуть бути збалансовані конкретними правилами та стандартами, яких зараз немає в законопроєкті. Правила мають розробити процедури виявлення та розв’язання ситуацій, які можуть викликати етичні проблеми для членів парламенту, наприклад, реєстрацію конфлікту інтересів, подарунків та інших вигод, взаємодію з лобістами, обмеження після закінчення служби, несумісність, а також відповідні процедури дотримання. Приклад доброї практики з Австрії може послужити джерелом натхнення (Вставка 2.4).
В Австрії Кодекс поведінки щодо запобігання корупції на державній службі від 2008 року було оновлено у 2020 році за допомогою робочих груп, які складалися з експертів із федерального уряду, австрійських земель, міст і муніципалітетів, а також недержавних організацій. Кодекс підвищує обізнаність щодо деяких можливих ризикованих, неоднозначних або неетичних ситуацій, у яких можуть опинитися державні службовці. Він також підкреслює їхню особисту відповідальність за забезпечення законослухняності своїх дій і об’єктивного виконання обов’язків.
Перший розділ Кодексу «Дотримання загальних принципів поведінки» окреслює п’ять принципів державного сектора, а саме: верховенство права та лояльність, прозорість, об’єктивність та справедливе ставлення, чесність та відповідальність. Цей розділ також містить «підказку» та «питання етики» для кожного з принципів, спрямованих на забезпечення спільного розуміння того, як принципи можна застосовувати у щоденних виборах і діях, і сприяння їх реалізації.
Після цього Кодекс містить п’ять додаткових розділів, у яких викладаються стандарти поведінки для відповідних сфер доброчесності, тобто прийняття подарунків та інших вигод, врегулювання конфліктів інтересів, належне використання інформації, відповідальність керівництва та організаційна відповідальність. Підказка та запитання до кожного розділу підкріплюються конкретними прикладами того, як такі стандарти можуть бути скомпрометовані або підірвані в реальних життєвих ситуаціях, забезпечуючи додаткову ясність державним службовцям у орієнтуванні в складних ситуаціях та ухваленні рішень, які підтримують доброчесність державної служби.
Джерело: Government of Austria (2020[21]), Code of Conduct on the Prevention of Corruption in the Civil Service: A Question of Ethics, https://oeffentlicherdienst.gv.at/wp-content/uploads/2023/01/VK_2020_barrierefrei_eng.pdf.
Санкції за порушення законопроєкту (як описано у Вставці 2.3 вище) також можуть бути посилені, щоб мати достатній стримуючий вплив на недотримання встановлених законодавчих стандартів і посилити відповідальність парламентарів сумлінно виконувати свій громадський обов’язок. Пропорційні санкції можуть варіюватися (в порядку суворості) від осуду / догани, штрафів, тимчасового відсторонення від пленарного засідання до виключення з парламенту (OECD, 2020[2])]; (CoE, 2023[22]). Наприклад, санкції для депутатів у Великої Британії за порушення Кодексу поведінки включають усні чи письмові вибачення, призупинення виплати зарплати, відсторонення від роботи в Палаті на певний період або виключення (UK Parliament, 2019[23]). Таким чином, Україна може переглянути та внести зміни до чинних санкцій у законопроєкті, щоб переконатися, що вони є достатньо примусовими для запобігання та стримування корупції.
2.2.2. НАДС і НАЗК могли б застосувати аналіз поведінки, щоб визначити конкретні дії, спрямовані на те, щоб поточні стандарти доброчесності перетворилися на бажану зміну поведінки та організаційну культуру доброчесності
Стандарти доброчесності, встановлені в законах, постановах і кодексах поведінки чи етики, лише роз’яснюють поведінку, яка очікується від державних службовців. Справжнього впливу можна досягти лише в тому випадку, якщо ці бажані стандарти перетворяться на реальну зміну поведінки. Таким чином, політика доброчесності може черпати знання з поведінкових наук і виграти від включення призми поведінки при розробці політики доброчесності для інформування про дії, спрямовані на подолання розриву між правилами на папері та поведінкою (OECD, 2018[24]).
Напочатку Україна може спиратися на висновки на рівні країни щодо поточних викликів, а також пріоритетних сфер, на яких слід зосередитися. У 2023 році НАДС провело опитування для оцінки організаційної культури державної служби на центральному та регіональному рівнях, зосередившись на вимірюванні еволюції поведінки та ставлення для підвищення ефективності державної служби. Опитування відбулося в рамках реалізації Стратегії реформування державного управління України на 2022–2025 роки. Результати показали, що 87,6% респондентів заявили, що дотримання етичних принципів державної служби є важливим, а також що дотримання етичних стандартів є частиною організаційної культури, і тому необхідно неухильно запроваджувати та застосовувати кодекси (поведінки) із санкціями за порушення. Респонденти також відзначили важливість підвищення принципу професійної поведінки та запровадження нових організаційних стандартів і норм (National Agency of Ukraine on Civil Service, 2023[25]).
Щоб глибше зануритися в проблеми, з якими державні службовці стикаються під час ухвалення етичних рішень і дотримання чинних стандартів і процедур доброчесності, НАДС може застосувати методологію Поведінкових інсайтів (ПI) для виявлення відповідної бажаної чи небажаної поведінки, аналізу потенційних когнітивних упереджень або бар’єрів, які підривають їх, а також факторів, які можуть сприяти цій поведінці. З цією метою Україна могла б розглянути можливість застосування методології OECР BASIC (Вставка 2.5). Наприклад, проведення аналізу поведінки може дозволити виявити перешкоди та упередження, які підривають розуміння та усвідомлення державними службовцями цінностей доброчесності. Таке розуміння може дозволити розробити цільові втручання, спрямовані на підтримку ухвалення етичних рішень, і може стати джерелом вказівок щодо вирішення етичних дилем, конфлікту інтересів або управління ризиками корупції, серед іншого.
Людська поведінка та вибір не завжди є результатом раціональних рішень. Вплив соціальної динаміки, а також когнітивні упередження та обмеження можуть мати значний вплив на формування індивідуальної поведінки.
Спираючись на ретельні дослідження поведінкової економіки та поведінкових наук, Поведінкові інсайти /Behavioural Insights (BI)/ можуть допомогти державним органам зрозуміти, чому люди поводяться так, як вони поводяться, і попередньо перевірити, які політичні рішення є найефективнішими для зміни поведінки, перш ніж розглядати широкомасштабне впровадження. Отже, інтеграція ПI у розробку політики може дозволити урядам краще передбачати поведінкові наслідки політики та розробки, а також запроваджувати ефективнішу політику, яка покращить добробут громадян.
Застосування інструментарію OECР BASIC у повсякденній роботі може допомогти проаналізувати поведінку (Behaviours), провести аналіз (Analysis), розробити стратегії (Strategies), перевірити їх за допомогою інтервенції (Interventions) і покращити результати для зміни (Change) політики.
Наприклад, цей підхід було успішно застосовано, коли OEC провела експеримент з урядом Словацької Республіки та застосувала методологію BASIC для покращення управління ризиками корупції. Щоб зрозуміти, як можна покращити управління ризиками корупції або що підриває його ефективність, необхідно було спочатку дослідити поведінкові бар’єри та упередження, які впливають на це питання в державному управлінні Словаччини.
Джерело: OECD (2019[26]), Tools and Ethics for Applied Behavioural Insights: The BASIC Toolkit, http://dx.doi.org/10.1787/9ea76a8f-en; adapted from Thaler, R. and S. Benartzi (2004[27]), “Save more tomorrow: Using behavioral economics to increase employee saving”, http://dx.doi.org/10.1086/380085 and the OECD presentation of the launch of OECD (2024[28]), Improving Corruption Risk Management in the Slovak Republic: Results from a 2023 Experiment in Applying Behavioural Insights to Public Integrity, http://dx.doi.org/10.1787/45f8d2e0-en.
2.2.3. НАДС і НАЗК могли б інтегрувати принципи публічної доброчесності у всю кар’єру державної служби, сприяючи етичному лідерству, культивуючи та заохочуючи етичну поведінку та включаючи KPI, пов’язані з доброчесністю, в оцінювання ефективності
Забезпечення того, щоб державні установи функціонували етично, є важливим для залучення та утримання державних службовців, які віддані просуванню ідеології державної служби. Коли державні службовці дотримуються етичних стандартів, вони сприяють створенню культури доброчесності в державних установах і ефективності державної політики. В Україні НАДС та НАЗК мають хороші можливості для того, щоб очолити просування принципів публічної доброчесності на державній службі, щоб культивувати, стимулювати та винагороджувати етичну поведінку. НАДС уже розробила підтримку та рекомендації (National Agency of Ukraine on Civil Service, 2024[29]) щодо доброчесності та антикорупційних практик у відділі кадрів, і їй пропонується розглянути наступні практики для більш цілеспрямованого підходу.
Державна служба, обрана на основі заслуг і здібностей (таланту, навичок, досвіду, компетентності), на противагу кумівству чи патронажу, може призвести до кращої ефективності, що перетворюється на кращу політику та послуги. В Україні в умовах воєнного стану зменшилися можливості прийому на роботу за заслугами завдяки особливим заходам щодо прийому на роботу, звільнення, переведення, просування по службі та організації праці. Пріоритезація ресурсів призвела до значного зменшення виділених коштів на заробітну плату та навчання державних службовців (OECD, 2024[30]). Незважаючи на це, 76,5% респондентів опитування НАДС повністю або частково погодилися з тим, що їхній державний орган здатний відібрати та призначити на відповідні посади спеціалістів з необхідними професійними знаннями, навичками та етичними принципами (National Agency of Ukraine on Civil Service, 2023[25]).
Для сприяння меритократії передові практики можуть включати перевірку доброчесності та рекомендацій під час найму, особливо на керівні посади. Це включає розкриття інтересів щодо попередньої роботи до вступу на посаду, вимоги щодо звільнення з певних посад після вступу на державну роботу, етичні рекомендації для нових державних службовців, а також періоди «обдумування» або інші обмеження щодо зайняття певних посад у державному секторі (OECD, 2021[31]). Львівська міська рада висвітлила свою стратегію сприяння доброчесності в кадровій практиці, яка може впроваджувати доброчесність і зміцнювати спільне зобов’язання щодо етичного державного сектора (Вставка 2.6), яку НАДС і НАЗК можуть популяризувати як позитивну практику іншим органам державної влади в Україні.
Прийом на роботу
Критерії відбору
Критерії відбору нових співробітників включають поділ задекларованих цінностей Львівської міської ради (у 2019 році Львів розробив свій Кодекс етичної поведінки), проактивну поведінку та лідерство, засноване на доброчесності, та соціальну відповідальність.
Конкурсна комісія
Відповідно до розпорядження міського голови №. № 1099 від 27.09.2024 директор департаменту управління персоналом та начальник відділу доброчесності та запобігання корупції мають брати участь у конкурсній комісії на зайняття вакантних посад міського голови.
Управління продуктивністю
Рішення № 867 виконавчого комітету від 18 серпня 2023 року регулює преміювання виконавчих органів Львівської міської ради. Доброзичливість вказана як показник продуктивності для співробітників.
Участь
Робоча група з оцінки корупційних ризиків
Заснована Наказом № 76 від 19 травня 2024 року, робоча група є постійно діючим органом для консультацій з питань оцінки корупційних ризиків. Група розробляє заходи щодо корупційних ризиків, обмінюється інформацією про консультації та планує роботу з оцінки корупційних ризиків.
Комісії зі службових розслідувань
Представники кадрового менеджменту в офіційних слідчих комісіях з корупції.
Навчання
Розробити та провести навчальні заходи з питань доброчесності та запобігання корупції для працівників виконавчих органів Львівської міської ради та її комунальних установ і організацій. Тренінги проводяться для новоприйнятих працівників перед подачею декларацій про майновий стан та активи за бажанням працівника та в Академії розвитку HR.
Джерело: Львівська міська рада.
Щоб зміцнити етичні стандарти на державній службі, створення стимулів, які заохочуватимуть державних службовців сприяти доброчесності в їхній повсякденній роботі, може стати поштовхом до етичної поведінки та дій. НАДС і НАЗК могли б розробити стимули доброчесності щодо того, що було досягнуто (конкретні результати та результати доброчесності) і як це було досягнуто (професійні якості, пов’язані з доброчесністю), які можна було б оцінити під час щорічної оцінки ефективності, що стосується конкретних цілей. Хоча Таблиця 2.3 стосується лідерів доброчесності, подібні показники можна використовувати та адаптувати для державних службовців. Компонент доброчесності в оцінюванні ефективності має бути підкріплений винагородами та санкціями, де можна визначити сувору етичну поведінку для можливостей кар’єрного розвитку (OECD, 2020[2]).
Державні службовці зобов’язані діяти в інтересах суспільства. Пріоритет громадського обов’язку над особистим інтересом гарантує, що політика розробляється та впроваджується чесно та неупереджено, і може зміцнити довіру громадськості до своїх політиків, а також легітимність і довіру до державної політики (OECD, 2020[2]). Усі державні службовці можуть мати законні приватні інтереси. Таким чином, конфлікту інтересів (тут і далі – «КІ») неможливо уникнути, але він може стати проблематичним, якщо його не ідентифікувати належним чином і не керувати ним. Метою міцної політичної основи щодо КІ є не заборона інтересів, а радше управління ними. З цією метою Рекомендація ОЕСР щодо публічної доброчесності (OECD, 2017[1]) закликає прихильників встановлювати високі стандарти поведінки для державних службовців шляхом:
встановлення чітких і пропорційних процедур, які допоможуть запобігти порушенням стандартів публічної доброчесності та керувати фактичними чи потенційними конфліктами інтересів;
надання легкодоступних формальних і неформальних інструкцій і механізмів консультацій, щоб допомогти державним службовцям застосовувати стандарти доброчесності у своїй щоденній роботі, а також керувати ситуаціями конфлікту інтересів;
попередження захоплення державної політики вузькими групами інтересів через врегулювання ситуацій конфлікту інтересів.
Крім того, Рекомендації Ради щодо керівних принципів ОЕСР щодо врегулювання конфлікту інтересів на державній службі (тут і далі – «Рекомендації ОЕСР») (OECD, 2003[32]) містять чотири основні принципи врегулювання КІ, а також рекомендації щодо розробки та впровадження узгодженої політики щодо КІ (див. Рисунок 2.4).
Відповідно до Рекомендації ОЕСР щодо публічної доброчесності 2017 року та Рекомендації ОЕСР 2003 року щодо керівних принципів врегулювання конфліктом інтересів на державній службі, індикатори публічної доброчесності (ІПД) ОЕСР вимірюють впровадження ключових аспектів політики КІ. Відповідно до ІПД, Україна виконує більшість базових критеріїв щодо захисту від конфлікту інтересів і має 100% регуляторних гарантій для КІ та виконує 67% критеріїв на практиці (див. Рисунок 2.5).
Джерело: OECD (2003[32]), Recommendation of the Council on OECD Guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public Service, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0316.
Джерело: OECD (2024[18]), OECD Public Integrity Indicators Database, https://data-explorer.oecd.org/ (accessed on 5 November 2024).
Критерії ІПД підтверджують, що законодавство України про КІ передбачає несумісність між державними функціями та іншою публічною чи приватною діяльністю, а також визначає обставини, які можуть призвести до ситуації КІ. Положення зобов’язують державних службовців вирішувати ситуації, пов’язані з КІ, і вони визначають інституційні обов’язки, а також процедури подання, відповідності та перевірки змісту декларацій про майновий стан та доходи. Таким чином, будь-який державний службовець, член уряду, парламенту, вищих органів судової влади, а також державні службовці, які займають високі посади, повинні подати декларацію про й про майновий стан та доходи. Санкції за порушення положень КІ визначені та пропорційні тяжкості правопорушення. Оцінка ідентифікаційної інформації практики врегулювання КІ в Україні тісно пов’язана з моніторингом і перевіркою декларацій про доходи, які в Україні поєднуються з деклараціями про майновий стан (проаналізовано в наступній главі).
Високий показник ІПД в Україні в розділі КІ вказує на наявність усіх необхідних компонентів відповідної політичної основи (як показано на рисунку 2.4). Проте аналіз виявив кілька прогалин між нормативними актами та практикою, які підривають узгодженість політики і які можна було б усунути в Україні, як це пропонується в цій главі:
По-перше, визначення КІ, надані в Законі «Про запобігання корупції» № 1700-VII (Про запобігання корупції, далі – «ЗЗК»), не охоплюють усіх типів КІ та не мають чіткості. Основна проблема у визначенні КІ у ЗЗR полягає в тому, що закон встановлює два різні визначення для реального та потенційного КІ, відповідно, без фіксації уявного чи очевидного КІ, що однаково важливо для запобігання. Це створює брак обізнаності та розуміння серед державних службовців щодо широкого кола своїх обов’язків, а також відсутність проактивного управління та саморефлексії щодо своїх інтересів.
По-друге, серед державних службовців є плутанина в тлумаченні визначень КІ та приватних інтересів. Відсутність єдиного тлумачення визначення КІ ускладнює імплементацію та дотримання нормативних актів щодо КІ для державних службовців в Україні, що призводить до великої кількості адміністративних правопорушень, пов’язаних із порушенням правил запобігання та управління КІ. Фактично, майже 90% адміністративних корупційних правопорушень, заявлених Нацполіцією та НАЗК (загалом 1273 із 1390 протоколів у 2023 році) та розглянутих у судах (загалом 1678 із 1914 за 2023 рік), є порушеннями вимог щодо запобігання та врегулювання КІ (ст. 1727 Кодекс України про адміністративні правопорушення, КУпАП) (NACP, 2023[33]). Це вказує на необхідність переоцінити визначення КІ та надати узгоджені вказівки щодо його тлумачення, що покращить розуміння та обізнаність державних службовців щодо ситуацій КІ.
По-третє, є дисбаланс між індивідуальною відповідальністю та надмірною залежністю від дій керівників і правозастосування для вирішення проблеми КІ, що залишає мало місця для активного розвитку та впровадження функції запобігання в політиці КІ. В Україні непропорційно наголошується на відповідальності керівників за врегулювання КІ і надто мало на власній відповідальності державних службовців. Отже, доповнення наявних юридичних визначень КІ шляхом додавання уявного (або очевидного) КІ може сприяти саморефлексії та усвідомленню ситуацій КІ.
Зрештою, бракує системного моніторингу реалізації політики КІ, заснованого на фактах, що підриває прозорість і підзвітність державних службовців, а також оцінку та вдосконалення політики. Громадські організації та уповноважені особи (уповноважені з питань боротьби з корупцією, УБК) не зобов’язані за законом активно виявляти та вести облік нових КІ, або щодо запобігання або врегулювання випадкових ситуацій КІ, якщо КІ не буде виявлено як порушення. Такий реактивний підхід обмежує здатність передбачати та врегульовувати потенційні конфлікти до їх ескалації. Таким чином, НАЗК не має централізованого огляду для оцінки ефективності врегулювання КІ, моніторингу нових ризиків та вивчення можливостей для запобігання корупції.
2.3.1. Україну заохочують завершити адаптацію правової бази КІ, як це передбачено в ДАП
Врегулювання КІ є цілісною політичною основою, в якій нормативні акти та практика підсилюють одне одного, щоб забезпечити узгоджений і послідовний підхід до виявлення, запобігання та врегулювання ситуацій КІ (OECD, 2003[32]). Коригування політики відповідно до практики, що розвиваються, також має ключове значення для забезпечення того, що політика працює належним чином, і має відбуватися після комплексної оцінки основи (OECD, 2017[1]).
В Україні політичні рамки КІ встановлені в ЗЗК, який включає основні визначення, обсяг, зобов’язання та заходи для врегулювання ситуацій КІ (див. Вставка 2.7).
Визначення (ст. 1 ЗЗК):
Потенційний конфлікт інтересів – приватний інтерес особи у сфері здійснення нею службових чи представницьких повноважень, який може вплинути на об’єктивність чи неупередженість ухвалення нею рішень, вчинення чи невчинення дій під час здійснення цих повноважень.
Реальний конфлікт інтересів – це суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, що впливає на об’єктивність чи неупередженість її рішень та (не)вчинення дій при здійсненні цих повноважень.
Приватний інтерес: матеріальний або нематеріальний інтерес особи, зокрема той, що виникає внаслідок особистих, родинних, дружніх чи інших позаслужбових відносин з фізичними чи юридичними особами, а також той, що виникає внаслідок членства чи діяльності в соціальних, політичних, релігійних чи інших організаціях.
Сфера застосування правил КІ (ст. 3, ЗЗК):
Особи, уповноважені (прирівняні) на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
Обмеження (розділ IV ст. 22-27, 351, 36 ЗЗК):
Обмеження щодо використання службових повноважень або службового становища, отримання подарунків чи неправомірної вигоди, роботи на неповний робочий день та сумісництвом з іншими видами діяльності, співпраці з близькими особами, наявності корпоративних прав, обмеження по закінченні трудової діяльності.
Обов'язки посадових осіб (ст. 28 ЗЗК):
вжити заходів для запобігання виникненню реального чи потенційного КІ;
повідомляти керівника / колегіальний орган / НАЗК про реальний чи потенційний КІ (залежно від посади);
не вживати дій і не ухвалювати рішень в умовах реального КІ;
вжити заходів для врегулювання реального або потенційного КІ.
Заходи щодо розв’язання КІ (ст. 29 ЗЗК):
Заходи для розв’язання проблеми, вжиті вищим керівництвом:
усунення від виконання завдання, виконання дій або ухвалення рішення щодо КІ;
застосування зовнішнього контролю за виконанням відповідного завдання особою, задіяною в КІ;
обмеження доступу до певної інформації;
перегляд обсягу службових повноважень;
переведення на іншу посаду;
передача протягом 60 днів іншій особі в управління підприємство та корпоративні права чи акції;
звільнення.
Заходи для розв’язання проблеми, вжиті посадовими особами:
Державний службовець може самостійно ухвалити рішення про ліквідацію приватного інтересу за умови надання доказів керівнику та голові державного органу.
Інституційні обов'язки (ст. 11-13, ЗЗК):
Що стосується КІ, НАЗК відповідає за моніторинг та контроль за виконанням законодавчих актів щодо етичної поведінки, включаючи запобігання та врегулювання КІ. У межах своїх повноважень НАЗК надає роз’яснення, консультації та методичні вказівки щодо застосування нормативних актів щодо КІ. Крім того, НАЗК видає керівникам державних установ приписи щодо повідомлення про виявлені порушення КІ та спонукає за необхідності розпочати службові розслідування. Ці накази є обов’язковими, а керівники державних установ зобов’язані повідомити про результати службового розслідування протягом десяти днів з моменту отримання наказу.
Уповноважені підрозділи/особи з питань запобігання та виявлення корупції (уповноважені з питань боротьби з корупцією, УБК) відповідають, серед інших сфер щодо запобігання корупції, за виявлення та управління ризиками, виявлення КІ в органах державної влади, сприяння управління ними та інформування керівника відповідного органу та НАЗК про виявлення КІ та заходи, вжиті для їх врегулювання (ст. 131, абз. 4 (6) ЗЗК).
Відповідальність (ст. 651 ЗЗК):
Кримінальна, адміністративна, цивільно-правова та дисциплінарна відповідальність встановлюється для осіб, які вчинили корупційні правопорушення в межах дії ЗЗК, зокрема правопорушення, пов’язані з порушенням КІ та відповідно до національного законодавства (наприклад, Кримінального кодексу (КК) та Кодексу про адміністративні правопорушення (КУпАП)).
Реєстр корупціонерів: особи, які притягнуті до кримінальної, адміністративної, дисциплінарної чи цивільно-правової відповідальності за вчинення корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень, підлягають внесенню до Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення, який веде НАЗК (ст. 59 ЗЗК).
Джерела: Верховна Рада України (2015[6]), Закон «Про запобігання корупції» № 1700-VII, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/en/1700-18#top ; Кримінальний кодекс, Кодекс про адміністративні правопорушення (КУпАП).
Відповідно до Антикорупційної стратегії на 2021–2025 рр. Україна зобов’язалася скорегувати свою політику КІ. ДАП перераховує сім очікуваних стратегічних результатів, які передбачають внесення змін до законодавства, пов’язаного з КІ, шість із яких залишаються на розгляді (NACP, n.d.[34]). Кінцевий термін виконання завдань ДАП перенесено з 2024 на 2025 рік (Cabinet of Ministers of Ukraine, 2024[35]), тому Україну спонукають продовжувати виконувати зобов’язання ДАП щодо внесення змін до законодавства для приведення у відповідність до міжнародних стандартів (Вставка 2.8).
Антикорупційна стратегія України на 2021–2025 рр. окреслює постановку проблеми, пов’язаної з конфліктом інтересів, і перераховує сім очікуваних стратегічних результатів. Статус кожного показника надається відповідно.
1. Більшість корупційних злочинів і вся корупція, пов’язана зі злочинністю, пов’язані з конфліктом інтересів. Попередженню та врегулюванню конфлікту інтересів заважають законодавчі недоліки та недостатні ризик-орієнтовані механізми виявлення конфлікту інтересів:
Роз’яснити законодавчі визначення «реального» та «потенційного» конфлікту інтересів та «приватного інтересу» для сприяння розумінню та застосуванню (частково виконано).
Удосконалити законодавчі процедури для звітування про конфлікт інтересів та заходи щодо врегулювання, зокрема для посадових осіб, які не мають прямого керівника, та виборних посадових осіб (не розпочато).
Удосконалити внутрішні та зовнішні методи врегулювання конфліктів (не розпочато).
Визначити ситуації, коли певні рішення чи дії заборонені для запобігання конфліктам (частково виконано).
Удосконалити механізми, які не дозволяють особам ухвалювати рішення щодо юридичних осіб, у яких вони є власниками корпоративних прав (не розпочато).
Використовувати методи, засновані на оцінці ризику, для моніторингу та управління дотриманням правил, які запобігають конфлікту інтересів, і контролюють ухвалення рішень; зокрема, використовувати ІТ-інструменти для відстеження рішень і юридичних операцій (частково виконано).
Внести зміни до Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування» та Закону «Про місцеве самоврядування» щодо запобігання конфлікту інтересів, передбачивши можливість суміщення посад в органах місцевого самоврядування зі статусом депутатів місцевих рад (виконано).
Джерело: Адаптовано з НАЗК (NACP, 2021[36]) Антикорупційна стратегія на 2021–2025 роки, Національне агентство з питань запобігання корупції, Україна.
2.3.2. Україні слід переглянути визначення конфлікту інтересів (КІ), щоб включити передбачуваний КІ, одночасно надаючи послідовні вказівки та тренінги для підвищення розуміння, відповідальності, підзвітності та комплаєнсу з боку державних службовців
Сприяння індивідуальній відповідальності та особистому прикладу є ключовим аспектом врегулювання КІ, як зазначено в Рекомендаціях ОЕСР щодо керівних принципів врегулювання конфлікту інтересів на державній службі ( (OECD, 2003[32]). Цей підхід підкреслює, що:
Від державних службовців очікується, що вони завжди будуть діяти таким чином, щоб їх доброчесність служила прикладом для інших державних службовців і громадськості.
Державні службовці повинні взяти на себе відповідальність за організацію своїх приватних справ, наскільки це розумно можливо, щоб запобігти конфлікту інтересів, що виникає під час призначення на державну посаду та після цього.
Державні службовці повинні взяти на себе відповідальність за виявлення та врегулювання конфліктів на користь суспільних інтересів, коли конфлікт все-таки виникає.
Очікується, що державні службовці та громадські організації продемонструють свою відданість чесності та професіоналізму шляхом застосування ефективної політики та практики КІ.
Згідно з Антикорупційною стратегією та ДАП, наявним визначенням реального та потенційного КІ та приватних інтересів бракує чіткості. Зокрема, визначення реального КІ в Україні ґрунтується на «протиріччі» між приватними інтересами та офіційними / представницькими повноваженнями. Це створює труднощі для розуміння значення терміну «протиріччя», припускаючи, що не всі приватні інтереси впливають на неупереджене виконання повноважень і обов’язків. З цією метою Антикорупційна стратегія і ДАП могли б передбачати заходи для уточнення визначень реального та потенційного КІ.
Розрізнення між реальним і потенційним КІ є позитивним елементом у політиці України щодо КІ. Визнаючи невизначеність термінів, які використовуються для визначення КІ, інструменти ОЕСР пропонують чітке всеохоплююче визначення, яке є простим для розуміння та застосування (Вставка 2.9).
Визнаючи, що країни мають різні історичні, правові та державні традиції, які можуть вплинути на розуміння ситуації конфлікту інтересів, Керівні принципи ОЕСР розробили визначення «конфлікту інтересів», яке має бути простим і практичним, щоб допомогти ефективному виявленню та управлінню конфліктними ситуаціями:
«Конфлікт інтересів» передбачає конфлікт між державним обов’язком і приватними інтересами державного службовця, в якому інтереси державного службовця, пов’язані з його приватною дієздатністю, можуть неправомірно вплинути на виконання ним службових обов’язків і відповідальності.
Виходячи з цього, «конфлікт інтересів» передбачає ситуацію чи відносини, які можуть бути поточними або мали місце в минулому. Визначений у такий спосіб, «конфлікт інтересів» має те саме значення, що й фактичний конфлікт інтересів.
На противагу цьому, уявний або очевидний конфлікт інтересів існує, коли здається, що приватні інтереси посадової особи можуть неналежним чином вплинути на виконання її обов’язків, але насправді це не так.
Потенційний конфлікт інтересів виникає, якщо державний службовець має приватний інтерес, який міг би становити конфлікт інтересів, якщо відповідні обставини зміняться в майбутньому.
Важливо зазначити, що цей підхід до визначення необхідний для узгодження з політичною позицією, яка визнає, що конфлікт інтересів виникатиме, і ним необхідно керувати та врегульовувати його відповідним чином.
Джерело: OECD (2003[32]), Recommendation of the Council on OECD Guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public Service, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0316.
Підхід до визначення ОЕСР також включає передбачуваний КІ, який наразі не охоплюється українським законодавством або методологіями / настановами на вебсайті НАЗК. Дійсно, сприйнятий КІ може завдати такої ж шкоди довірі громадськості до установ, як і реальний конфлікт, і тому до нього слід ставитися так само (див. Рисунок 2.6).
Джерело: OECD (2003[32]), Recommendation of the Council on OECD Guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public Service, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0316.
Включення сприйнятого КІ у визначення зміцнює вихідну лінію для перевірки ситуацій, у яких виникає КІ, та визначення їх своєчасного виникнення. Обґрунтування полягає в тому, що КІ слід оцінювати та розглядати як динамічну ситуацію, яка може матеріалізуватися на ситуаційній основі. Усі державні службовці мають приватні повноваження, такі як фінансові холдинги, сімейні та дружні стосунки, а також стосунки з колишніми роботодавцями та клієнтами. З часом ці інтереси з'являються і зникають, змінюються і еволюціонують. Критичним моментом для оцінки КІ є ситуація, коли від державних службовців вимагається участь в офіційних діях, які можуть вплинути на ці приватні інтереси. Дотепер КІ були лише потенційними. Повне розуміння того, що конфлікти інтересів виникають у конкретних ситуаціях, коли офіційна діяльність перетинається з приватними інтересами, дає змогу урядам передбачати обставини, які можуть сприйматися як КІ, або які, ймовірно, трансформуються з уявних у фактичні КІ, та врегульовувати їх до того, як це станеться. Цей підхід дозволяє державним службовцям зрозуміти, як проактивно розглядати та управляти КІ таким чином, щоб найкраще сприяти суспільним інтересам (World Bank/OECD/UNODC, 2020[37]).
Україна могла б розглянути можливість запровадження у своїх нормативних стандартах комплексного визначення, яке б охоплювало всі три елементи КІ (реальний, потенційний та уявний). Охоплення повного діапазону обставин КІ може гарантувати, що державні службовці отримають повну інформацію, необхідну для ефективного реагування в більшості ситуацій, коли можуть виникнути конфлікти. На відміну від визначення справжнього КІ, яке базується на сторонньому управлінні КІ за участю вищого керівництва та зовнішніх учасників, таких як антикорупційні органи чи комісії з питань конфлікту інтересів, уявний КІ заохочує постійне саморефлексування своїх інтересів проти суспільних інтересів і сприяє проактивному підходу до врегулювання КІ.
Проактивне врегулювання передбачуваних КІ має профілактичний ефект, і необхідний зсув у напрямку запобігання КІ в Україні може спиратися на підвищення обізнаності та відповідальності цієї особи за поводження з передбачуваним КІ. Крім того, проактивне врегулювання КІ є способом для державних службовців захистити себе від можливих звинувачень у неправомірній поведінці, і, особливо щодо керівників, є яскравою ілюстрацією лідерства та подання гарного прикладу колегам.
Країни ОЕСР мають різні підходи до впровадження цієї концепції, чи то в законодавстві, чи в кодексах поведінки (див. Вставка 2.10).
Закон Франції про прозорість у суспільному житті (стаття 2) визначає конфлікт інтересів як будь-яку ситуацію, коли існує втручання між суспільними інтересами та публічними чи приватними інтересами особи, що може вплинути або виглядати таким, що впливає на незалежне, неупереджене та об’єктивне виконання [державного] обов’язку. Це стосується членів уряду, місцевих виборних посадових осіб і державних службовців, а також державних службовців в адміністративних та/або незалежних органах влади.
У Сполучених Штатах від працівників виконавчої влади вимагають дотримуватись етичних правил, викладених у Стандартах етичної поведінки для працівників виконавчої влади (розділ 2635.502), де викладаються правила та обмеження щодо особистих і ділових відносин. Ними передбачається, що якщо дії чи поведінка посадової особи можуть створити враження упередженості або очевидного конфлікту інтересів, вони повинні звернутися за подальшими інструкціями.
Джерело: Government of France (2013[38]), Law No. 2013‑907 relating to Transparency in Public Life, https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000028056315/; U.S. Office of Government Ethics (2017[39]), Standards of Ethical Conduct for Employees of the Executive Branch, https://www.ecfr.gov/current/title-5/chapter-XVI/subchapter-B/part-2635/subpart-E/section-2635.502.
2.3.3. Україна могла б посилити дотримання правил КІ, забезпечивши, щоб адміністративні судові органи встановили чіткий і задовільний стандарт доказів і послідовну судову практику
Стаття 172-7 Кодексу про адміністративні правопорушення (КУпАП) передбачає відповідальність за порушення вимог щодо запобігання та врегулювання КІ. Зокрема, неповідомлення особою у випадках та порядку, встановлених законом, про наявність реального КІ тягне за собою накладення штрафу. Адміністративні санкції також застосовуються до дій або рішень, вжитих в умовах реального КІ та повторного порушення. КУпАП визначає реальний КІ як «суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, що впливає на об’єктивність чи неупередженість ухвалення рішень, виконання чи невчинення дій під час здійснення цих повноважень». Це визначення узгоджується з визначенням КІ, що надається у ЗЗК.
Зберігаються проблеми із забезпеченням відповідальності за порушення та ефективним дотриманням норм про адміністративну відповідальність. У 2023 році суди не виявили достатніх доказів або визнали правопорушення незначним у майже одній третині справ, пов’язаних із КІ (511 із 1703). З них у 461 справі бракувало істотних доказів, а 50 було визнано незначними (NACP, 2023[33]). Ці рішення, засновані на протоколах, складених Національною поліцією чи НАЗК, підкреслюють неузгодженість в оцінці доказів та різні стандарти наведення доказів між НАЗК та адміністративними судами.
ДАП вказує, що судова практика часто зосереджується на доведенні «суперечності» між обов’язками державного службовця та приватними інтересами, а не на визначенні того, чи можуть приватні інтереси неналежним чином впливати на державну політику (NACP, n.d.[40]). Такий підхід ризикує підірвати принципи неупередженості та суспільних інтересів. З цією метою НАЗК подало до Міністерства юстиції зміни до ЗЗК (лист № 10-03/29106-23 від 29 листопада 2023 року), в яких пропонується роз’яснити терміни «реальний конфлікт інтересів», «потенційний конфлікт інтересів», «приватний інтерес», а також визначення «публічного інтересу» в ЗЗК (NACP, 2023[41]). Цими змінами також пропонується заборонити чиновникам ухвалювати рішення, що стосуються їх самих, близьких осіб або організацій, бенефіціарами яких вони або їхні близькі особи є, за обмеженими винятками. НАЗК погоджує ці перегляди з Міністерством юстиції. Хоча ці зусилля ще тривають, органи адміністративної юстиції могли б встановити стандарт доказів, який би відповідав національному законодавству та основним правовим принципам і забезпечував би відповідальність у разі порушень, пов’язаних із КІ. Комплексний аналіз прецедентного права та практичних проблем, з якими стикаються слідчі та судові посадові особи під час обґрунтування справ, пов’язаних із КІ, ще більше підвищить узгодженість правозастосування.
2.3.4. Україна могла б підвищити ефективність правозастосування в системі декларування шляхом удосконалення порядку притягнення до адміністративної відповідальності за корупційні правопорушення
Функціональна система розкриття інформації потребує ресурсів, але має важливе значення для забезпечення підзвітності державних службовців і сприяння довірі громадян до державної служби. Це вимагає дотримання балансу між запобіганням і забезпеченням виконання виявлених порушень (OECD, 2020[2]); (OECD, 2017[1]); (OECD, 2003[32]).
В Україні спеціалізовані антикорупційні органи відіграють важливу роль у розслідуванні справ про корупцію на високому рівні (див. Главу 4). Система розкриття інформації підтримує ці зусилля, надаючи докази для розслідувань і процедур. НАЗК виявляє факти незаконного збагачення та нез’ясованих статків, пересилає докази до компетентних органів для примусового виконання або конфіскації. Ці функції доповнюють роботу антикорупційних правоохоронних органів і Вищого антикорупційного суду (ВАКС).
Більшість протоколів, створених НАЗК, стосуються адміністративної відповідальності, пов’язаної з КІ або недотриманням правових інструкцій (Вставка 2.11). Хоча ці випадки є менш помітними, ефективне застосування адміністративних постанов є вирішальним для цілісності системи запобігання. Адміністративна відповідальність може допомогти забезпечити комплаєнс, підвищити обізнаність державних службовців і допомогти запобігти потенційній корупції. Крім того, судові рішення відіграють певну роль у формуванні тлумачень нормативних актів, впливаючи на практику комплаєнсу та зміцнюючи інституційні норми.
Протоколом про адміністративне правопорушення, пов’язане з корупцією, складений посадовою особою Національної поліції або уповноваженою особою НАЗК, розпочинається процедура притягнення посадової особи до адміністративної відповідальності. Вимоги до протоколу встановлено КУпАП (ст. 256). У разі невиконання вимог суд повертає протокол.
Підставами для складання протоколу про адміністративне правопорушення є:
Корупційні правопорушення, визначені КУпАП (ст. 1724-9), до яких належать порушення обмежень щодо роботи за сумісництвом та допоміжної діяльності, отримання подарунків, порушення вимог фінансового контролю та запобігання та врегулювання КІ, неправомірне використання інформації, невжиття заходів протидії корупції.
Невиконання приписів НАЗК (ст. 18846 КУпАП).
Порушення процедур політичного фінансового контролю (ст. 21215, 21 КУпАП).
Строк давності: 6 місяців з дня виявлення правопорушення, але не пізніше двох років з дня вчинення правопорушення. Як правило, суд розглядає справу протягом 15 днів з дня надходження протоколу до суду (ст. 277 КУпАП).
Право на оскарження постанови має особа, яку притягнуто до адміністративної відповідальності, її законний представник, захисник, потерпілий, представник протягом десяти днів з дня винесення постанови (ст. 294 КУпАП).
Джерело: Кодекс України про адміністративні правопорушення.
Ефективність розгляду адміністративних правопорушень, пов’язаних з корупцією, залишається низькою. У 2023 році адміністративні суди розглянули лише 55% справ (1884 із 3464), порушених за протоколами, поданими НАЗК і Нацполіцією. Майже кожну п’яту справу (18,6% або 638 справ) було повернуто, насамперед через процесуальні недоліки в протоколах. Серед розглянутих справ майже половина обвинувачених (920 із 1909) не були притягнуті до відповідальності, переважно через те, що суди або не встановили наявність адміністративного правопорушення, або сплив строк давності (NACP, 2023[33]). За останні три роки, за даними представників НАЗК, опитаних на місці, до 70% справ, порушених за його протоколами, були закриті без ухвалення по суті, що підриває довіру до виконавчої системи. Цьому сприяють декілька факторів, зокрема недостатня якість протоколів, суперечлива судова практика, відсутність процесуальної позиції НАЗК у судових засіданнях (що обмежує можливості суду з’ясовувати деталі справи), а також неможливість ініціаторів протоколів оскаржити рішення, оскільки лише обвинувачений має право це зробити.
Для посилення правозастосування, підвищення комплаєнсу та підвищення ефективності української системи розкриття інформації Україна могла б:
Підвищити якість протоколів для забезпечення дотримання процедурних вимог.
Надати НАЗК процесуальну участь у судових засіданнях у справах, порушених за його протоколами, та дозволити оскаржувати судові рішення.
Провести комплексний аналіз прецедентного права та проблем, з якими стикаються правоохоронні та судові органи, щоб визначити системні проблеми та найкращі практики.
2.3.5. НАЗК могло би розробити механізм відстеження записів для ad hoc врегулювання КІ, щоб уможливити моніторинг та оцінку політики КІ
Запобігання КІ вимагає надійного звітування для забезпечення розумного врегулювання ситуацій КІ. Державні службовці повинні мати чіткі та зрозумілі інструкції щодо протоколів звітності про КІ. Це забезпечує впевненість у тому, що від них очікується при звітуванні про їхні інтереси, і дозволяє керівникам ухвалювати обґрунтовані та відповідні рішення на основі повного розкриття інформації. Державні службовці потребують певності та впевненості в тому, що повідомлення про їхні приватні інтереси не вважається автоматично порушенням. Подібним чином органи державної влади повинні продемонструвати громадськості, що конкретний конфлікт було належним чином визначено та врегульовано. Щоб уможливити надійне звітування та врегулювання, слід задокументувати реєстрацію спеціальних КІ, а також механізми розв’язання конфліктів. Подальше розкриття інформації про врегулювання КІ також може бути доцільним для підтримки загальної мети політики, наприклад, шляхом демонстрації того, як розкриття конкретного конфлікту інтересів було зафіксовано та розглянуто в протоколі відповідної зустрічі (OECD, 2003[32]).
Запровадити чіткий протокол для звітування про випадкові випадки КІ та механізм ведення документації у громадських організаціях
В Україні, на додаток до щорічного розкриття приватних інтересів у деклараціях про майновий стан та доходи (див. Розділ 2.4), існує положення про повідомлення про випадковий конфлікт інтересів, як зазначено в ЗЗК (ст. 28 (1) (2)). Згідно з ним державні службовці зобов’язані повідомляти своєму керівнику про випадковий конфлікт інтересів не пізніше наступного робочого дня з дня, коли вони дізналися або повинні були дізнатися про існування реального чи потенційного КІ. Проте ні в законі, ні в методичних інструкціях НАЗК немає інформації про те, як формуються звіти державними службовцями, а також як їх отримує та зберігає керівник чи УБК. НАЗК радить складати письмові звіти про КІ, припускаючи, що звіти мають складатися відповідно до чинних вимог органу влади щодо ведення документації (NACP, 2024[42]). Проте ця рекомендація НАЗК не є обов’язковою (див. Рисунок 2.7).
Примітка. Державні службовці, які не мають прямого керівника, можуть звітувати до НАЗК, колегіального чи статутного органу під час виконання своїх повноважень.
Джерело: Верховна Рада України (2015[6]), Закон «Про запобігання корупції» № 1700-VII, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/en/1700-18#top.
Відсутність конкретних вказівок щодо того, яку інформацію слід включити до звіту та як звіт слід подавати та зберігати, має принаймні два системних наслідки для функціонування загальної структури КІ. По-перше, це підриває функцію запобігання КІ, оскільки невизначена та нерегульована практика та форма звітності залишає простір для неточної звітності. Це також наражає державного службовця на ризик того, що він буде звинувачений у порушенні, якщо про КІ буде повідомлено неналежним чином. По-друге, менеджери та УБК також знаходяться під загрозою, оскільки відсутні чіткі вказівки щодо отримання та зберігання звіту та керування захистом даних і конфіденційністю.
Враховуючи його провідну роль як центрального органу з питань запобігання корупції, НАЗК може розробити та розповсюдити стандартизований протокол для звітування про випадкові інтереси. Цю інформацію можна повідомити УБК через онлайн-портал доброчесності, а також державним службовцям під час вступних зустрічей, етичних тренінгів або заходів з підвищення обізнаності, які проводить УБК. Стандартні процедури звітування про випадкові КІ повинні бути чіткими та такими, що мають бути виконані. Крім того, протоколи мають бути пов’язані із зобов’язаннями та доказами того, як врегульовуються ситуації КІ, що може підтримувати системний моніторинг та оцінку реалізації політики КІ (Вставка 2.12).
Департамент освіти уряду штату Квінсленд Австралії визначає комплексну процедуру розв’язання конфлікту інтересів для працівників і керівників відповідно до трьох етапів: i) ідентифікація та заява, ii) звіт і iii) врегулювання.
Розкриття КІ фіксується. Примірник заповненої декларації та плану господарювання зберігається в особовій справі працівника та копія надається працівнику. Документацію необхідно вести відповідно до вимог відомства до діловодства та Закону про державні архіви 2002 року.
Обов'язки працівників:
Негайно визнавати та розкривати будь-який фактичний, передбачуваний або потенційний конфлікт інтересів (КІ).
Заповнити і надіслати форму декларації КІ департаменту.
Утримуватись від дій, пов’язаних із КІ, без надання на це повноважень.
Співпрацювати над створенням та впровадженням плану управління КІ.
Повідомляти про будь-які зміни обставин, що впливають на КІ.
Участь у КІ та аналізах управління ризиками.
Дотримуватись усіх відповідних політик і процедур департаменту, пов’язаних із ситуаціями КІ.
Повідомляти про неналежну поведінку або корупцію, пов’язану з КІ, до Служби доброчесності та стосунків із працівниками (СДСП).
Вимоги до керівників:
Переконатися, що працівники розуміють і дотримуються зобов'язань щодо розкриття КІ.
Переконатися, що КІ заявлені та задокументовані у формі декларації та плані управління.
Повідомити співробітникам, що для подальших дій щодо розкритих КІ потрібен дозвіл.
Ознайомитися з розкриттям КІ, за потреби звернутися за роз’ясненнями та визначити відповідні дії.
Регулярно переглядати та оновлювати стратегії пом’якшення КІ та плани управління.
Негайно повідомляти СДСП про будь-яку підозру на шахрайство відповідно до Кодексу поведінки департаменту
Джерело: Queensland Government (2023[43]), Conflict of Interest Procedure, https://ppr.qed.qld.gov.au/attachment/Conflict-of-interest%20procedure.pdf.
Розробити механізм моніторингу та оцінки системи конфлікту інтересів
Посібник ОЕСР також містить механізми для моніторингу та оцінки ефективності системи КІ. З часом організації повинні переконатися, що структура залишається ефективною та актуальною для розв’язання поточних і очікуваних конфліктів у середовищі, що постійно змінюється, і адаптувати структуру за необхідності (OECD, 2003[32]).
НАЗК відповідає за моніторинг антикорупційної політики, а також за моніторинг та контроль КІ, хоча останнє чітко не визначено в законі (ст. 12 ЗЗК). Однак на сьогодні в Україні немає систематичного огляду того, чи громадські організації ефективно запобігають та врегульовують ситуації КІ, які можуть виникнути.
У 2024 році НАЗК ініціювало оцінку ефективності УБК, включаючи їхнє головне завдання – запобігання КІ та сприяння врегулюванню КІ (NACP, 2024[44]). Така оцінка містила три запитання щодо: i) виникнення КІ в державній установі, ii) методів виявлення КІ та iii) чи всі випадки КІ були врегульовані / розв’язані. Проте станом на січень 2025 року було проведено лише шість оцінок із понад 3000 поданих звітів. Крім того, НАЗК повідомило про проведення щорічного моніторингу КІ, 95 з яких було здійснено в червні 2024 року. Однак оприлюднена на цій основі інформація стосується кількості виданих приписів за порушення та має незначну аналітичну цінність (Kyiv City State Administration, 2024[45]). Це залишає НАЗК без достатньої та систематичної доказової бази для моніторингу та оцінки того, як громадські організації на практиці впроваджують механізми запобігання КІ.
НАЗК може запровадити механізм моніторингу та оцінки для оцінки ефективності системи запобігання та врегулювання КІ в державних організаціях. Такий механізм міг би спиратися на систематичну роботу з оцінками УБК, зареєстровану інформацію про спеціальні звіти про КІ та дані про розкриття інтересів у Реєстрі декларацій (див. наступну главу), які слугують корисними вхідними даними для інформування про ефективність загальної системи. Інші вхідні дані можуть включати дані опитувань, наприклад, НАЗК також може співпрацювати з НАДС і включати запитання, спрямовані на вимірювання обізнаності та ставлення державних службовців до запобігання та врегулювання конфлікту інтересів.
2.3.6. НАЗК має встановити інституційну відповідальність за відстеження обмежень після звільнення, щоб зменшити розрив у реалізації та моніторингу
Переміщення державних службовців між секторами (відоме як «двері, що обертаються») є основною проблемою та ризиком конфлікту інтересів (OECD, 2003[32]). Хоча відбір кандидатів із відповідним досвідом у галузі чи темах є ключовим для ефективної передачі знань, існує ризик того, що привілейована інформація та зв’язки, отримані на державних посадах, можуть дати компаніям несправедливу перевагу, якщо їх не регулювати.
ЗЗК встановлює період відпочинку в один рік для призначених і обраних посадових осіб вищої ланки перед тим, як вони можуть працювати з приватними особами чи організаціями, діяльність яких вони контролювали або регулювали до припинення своїх посадових обов'язків (ст. 26). Цим державним службовцям також забороняється представляти інтереси будь-якої особи у справах, зокрема справах, що розглядаються судом, де протилежною стороною є орган чи організація, де вони працювали на момент припинення їхньої роботи.
Надзвичайним промахом у ЗЗК є те, що жоден орган не уповноважений забезпечити дотримання цього положення. Хоча таку інформацію можна отримати під час перевірки декларацій про майновий стан та доходи, закон не встановлює, що перевірка декларацій використовується для регулювання після закінчення трудової діяльності, і ця практика не використовується уповноваженими особами НАЗК. Непрозорість переміщення державних посадових осіб між секторами залишає регулювання відкритим для зловживань і створює можливості для неналежного впливу, коли особисті інтереси можуть мати пріоритет над інтересами суспільства.
Вищий орган з питань прозорості в суспільному житті (ВОПСЖ) /High Authority for Transparency in Public Life (HATVP)/ відповідає за працевлаштування до і після роботи на державних посадах, моніторинг декларацій про майновий стан і доходи та нагляд за лобістською діяльністю. Вищий орган здійснює контроль перед призначенням на певні державні посади (наприклад, радники міністрів), під час виконання функцій, коли державний посадовець планує створити або перейняти бізнес під час перебування на державній посаді, а також після закінчення повноважень перед приєднанням до будь-якої приватної діяльності. Відповідно до статті 23 Закону № 2013-907, що стосується прозорості в суспільному житті, ВОПСЖ ретельно перевіряє діяльність державних службовців високого рівня (міністрів, мерів великих міст, керівників регуляторних органів, високопоставлених державних службовців) після працевлаштування на потенційні кримінальні, етичні та іноземні ризики впливу. Закон від 6 серпня 2019 року розширив місію Вищого органу, надавши йому нові повноваження та дозволивши ієрархічним органам влади передавати питання, пов’язані з працевлаштуванням державних службовців після роботи на державних посадах, до Вищого органу, якщо залишаються серйозні сумніви після консультації з посадовою особою з питань етики. Сфера діяльності, яка підлягає затвердженню, включає самозайнятість та оплачувану діяльність у компанії або групі громадських чи приватних інтересів, яка перебуває в комерційних чи промислових відносинах із державою.
ВОПСЖ починає своє розслідування або після того, як особа, яка займається діяльністю, повідомила її ієрархічним органом, або коли виявила, що ця особа здійснює несанкціоновану діяльність. Протягом двох місяців вони повинні надати висновок, у якому оцінюються кримінальні, етичні ризики та ризики іноземного впливу. Підслідна особа може надавати докази під час слідства. Розслідування може призвести до отримання особами висновку щодо сумісності, висновку щодо сумісності з обмеженнями, що застосовуються протягом трирічного періоду, або висновку щодо несумісності, який забороняє їм виконувати діяльність протягом трирічного періоду. Розслідування може дати висновок про несумісність, якщо Вищий орган встановив, що ризики, оцінені під час контролю, є надто високими для того, щоб державний службовець брав участь у запланованій діяльності, або коли Вищий орган не отримав достатньої інформації від особи, яка є предметом розслідування. Після завершення розслідування Вищий орган повідомляє про свій висновок адміністрації, державному службовцю та компанії чи організації приватного сектора, до якої державний службовець має намір приєднатися. Висновки Вищого органу є обов'язковими для виконання.
У разі висновку про несумісність відповідна особа не має права приєднатися до компанії, а будь-які контракти, укладені з порушенням цього висновку, визнаються недійсними. Якщо колишній державний службовець продовжує виконувати діяльність, що порушує висновок про несумісність, або не дотримується обмежень, зазначених у висновку про сумісність, державний службовець наражає себе на ризик незаконного отримання вигоди, що може призвести до ув’язнення терміном на 5 років і штрафу в розмірі 500 000 євро.
Джерело: Government of France (2013[38]), Law No. 2013-907 relating to Transparency in Public Life, https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000028056315/.
Встановлення законодавчих положень щодо заходів нагляду може бути корисним першим кроком у моніторингу та забезпеченні політики працевлаштування на постдержавному рівні (OECD, 2020[2]). На НАЗК може бути покладено інституційну відповідальність за нагляд за дотриманням положення про обмеження після закінчення трудової діяльності, подібно до його повноважень щодо перевірки декларацій про майновий стан і доходи. Це призведе до внесення законодавчих поправок до їхніх функцій, визначених у ЗЗК, і до збільшення ресурсів для забезпечення функціонування. Це також вимагатиме законодавчого зобов’язання для певних державних службовців із високим рівнем ризику, які залишають посади, заявити про свій намір або підтвердження майбутньої роботи та отримати висновок НАЗК щодо дотримання закону. Цю інформацію можна перехресно перевірити з іншими базами даних, до яких НАЗК вже має доступ для перевірки майнового стану та доходів, наприклад даних про податки та доходи (див. Вставка 2.13).
Розкриття інформації про майновий стан і доходи державних службовців є наріжним каменем прозорості та підзвітності в системі публічної доброчесності. Регулярне розкриття інформації може посилити підзвітність і захистити механізми від неналежного впливу та упередженості під час ухвалення державних рішень (OECD, 2020[2]). Якщо використовувати окремо, декларації про майновий стан є переважно інструментом виявлення корупції для перевірки незаконного збагачення постфактум, на відміну від розкриття доходів, яке використовується для звітування, врегулювання та, таким чином, запобігання конфлікту інтересів (OECD, 2023[46]). Перевірка декларацій про майновий стан охоплює розкриття фінансових інтересів державних службовців, що може виявити невідповідності та невиправдане збагачення під час порівняння фінансової інформації протягом певного часу. При їх поєднанні форми декларації про майновий стан і доходи можна використовувати для виявлення необґрунтованого придбання та зміни активів, а також для запобігання конфлікту інтересів і сприяння прозорості та доброчесності та, зрештою, притягнення державних службовців до відповідальності (World Bank, 2021[47]). Розкриття також може допомогти виявити та запобігти неетичній поведінці та зловживанню владою на державній службі, а також ризикам відмивання коштів і корупції (Rossi, Pop and Berger, 2017[48]).
Після революції Євромайдану 2013–14 рр. антикорупційні реформи в Україні забезпечили обов’язок усіх державних службовців та членів їхніх сімей розкривати свій майновий стан і доходи («Декларація особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування»). Українська система розкриття інформації є всеохоплюючою за своїм обсягом і має суворі правозастосовні підстави, які забезпечують їх дотримання державними службовцями. Уся інформація подається в електронному вигляді, збирається та перевіряється в Єдиному реєстрі декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування1 (далі – Реєстр), який веде НАЗК. Реєстр забезпечує високий рівень прозорості розкриття інформації та дозволяє органам влади та громадянському суспільству використовувати розкриту інформацію для виявлення фактів корупції та повідомлення правоохоронних органів.
Функціонування Реєстру, а отже, і всієї системи розкриття інформації в Україні було порушено двічі за останні п’ять років і підлягає суттєвим нормативно-методологічним змінам. У 2020 році дію системи було призупинено Конституційним Судом України (справа № 1-24/2020(393/20) від 27 жовтня 2020 року), який визнав неконституційними: повноваження НАЗК щодо фінансового контролю та конфлікту інтересів у деклараціях, а також положення про перевірки та надання НАЗК запитуваної інформації; відкритий доступ до Реєстру; положення про адміністративну чи кримінальну відповідальність за надання недостовірної інформації; а також положення щодо врегулювання конфлікту інтересів для високопосадовців високого рівня. Після нетривалого відновлення роботи у 2021 році Реєстр було знову призупинено з міркувань безпеки через повномасштабне вторгнення Росії в Україну в лютому 2022 року. НАЗК не проводило жодного контролю та перевірки декларацій до жовтня 2023 року, хоча деякі державні службовці добровільно опублікували свої декларації про майновий стан і доходи, щоб підтримувати довіру. У зв’язку з високим попитом громадськості щодо відновлення Реєстру та відновлення подання та перевірки (Electronic Petition of Ukraine, 2023[49]), зобов’язання державних службовців розкривати свої активи та інтереси було відновлено наприкінці 2023 року (Verkhovna Rada of Ukraine, 2023[50]). У результаті майже трирічного відставання (2021–2023 рр.) НАЗК отримало близько 2,5 млн декларацій у першому кварталі 2024 року, що стало серйозним викликом для можливостей НАЗК здійснювати перевірки. НАЗК покладається на автоматизований контроль і «логічний і арифметичний контроль», щоб розв’язати проблему пропускної здатності.
Враховуючи мінливі умови функціонування системи розкриття інформації, цей розділ зосереджується на таких питаннях:
Політика України щодо розкриття інформації про майновий стан вимагає комплексної оцінки ефективності та результатів системи декларування майнового стану. Ця оцінка має визначити, чи залишаються адекватними початкові припущення щодо розробки системи, особливо з огляду на спорадичні коригування, внесені для дотримання вимог воєнного стану, вимог суспільства та майбутньої Антикорупційної стратегії на 2026–2030 роки. Основні сфери уваги включають коло зобов’язаних осіб, надійність методології перевірки, практичність моніторингу способу життя – зокрема, оскільки це був єдиний законодавчо дозволений метод контролю у 2022 році після призупинення системи декларування – та (ненавмисний) вплив репутаційних санкцій, враховуючи проблему утримання державних службовців.
Функція запобігання КІ системи розкриття обмежена на практиці, оскільки пріоритети НАЗК зосереджені на виявленні фактів незаконного збагачення та нез’ясованих статків. Оскільки українська система розкриття інформації поєднує як декларації про майновий стан, так і доходи, заохочується забезпечення ефективного використання декларацій про доходи з метою запобігання КІ для сприяння та зміцнення доброчесності, прозорості та підзвітності у виробленні курсу державної політики.
Війна посилила потік активів з України за кордон, створивши додаткову проблему для ефективного виявлення незаконних активів в інших юрисдикціях, завдання, яке вимагає посилення міжнародної співпраці.
Результати системи розкриття інформації обмежені пропорційно низькою кількістю судових рішень, що ставить під сумнів ефективність механізмів примусового виконання. Цю проблему можна розв’язати шляхом підвищення якості протоколів НАЗК та запровадження права на апеляцію для сторони обвинувачення.
2.4.1. НАЗК має оцінити вплив нормативних актів щодо розкриття інформації на практиці, щоб скорегувати їх сферу застосування, функції контролю та санкції відповідно до умов, що змінюються
Є кілька умов для ефективної системи розкриття інформації про майно та доходи. Зобов’язання щодо розкриття інформації повинні, як мінімум, поширюватися на державних службовців, які мають більший вплив на ухвалення рішень і які, як правило, можуть мати підвищені ризики конфлікту інтересів і корупції. Обсяг запитуваної інформації має охоплювати широкий діапазон категорій для відстеження грошових і немонетарних форм активів, доходів і інтересів. Для забезпечення дотримання зобов’язань щодо розкриття інформації необхідний ретельний моніторинг, щоб перевірити, чи інформація надається вчасно, є правильною та повною. Пріоритезація засобів контролю через процедуру, засновану на оцінці ризику, також необхідна, коли обсяг розкритої інформації є широким та/або частота звітування вища. Крім того, ризик-орієнтований підхід до повних процедур перевірки передбачає системну роботу з корупційними ризиками для узгодження та коригування методологій до мінливих ризиків. Це вимагає як спеціального аналітичного персоналу, так і технологічних можливостей для перехресної перевірки даних з іншими базами даних і реєстрами (OECD, 2020[2]).
В Україні розділ 7 ЗЗК («Фінансовий контроль») визначає коло зобов’язаних осіб та інформацію, залучених до розкриття, а також правила та процедури оприлюднення, контролю та перевірки декларацій (див. Вставка 2.14).
Сфера застосування (ст. 45–46 ЗЗК):
три види декларацій: річна, при звільненні, кандидат на керівну посаду;
широкий перелік обраних і призначених посадових осіб, які займають відповідальні посади (примітка до ст. 51-3 ЗЗК), включаючи державну службу категорій А і Б, посадових осіб місцевого самоврядування категорій 1-3 (перелічені в ст. 14 Закону про службу в органах місцевого самоврядування).
Види інформації, що підлягає розкриттю:
майно, зокрема рухомі та нерухомі активи; цінні папери, у тому числі акції та облігації; інші корпоративні права; юридичні особи, трасти; нематеріальні активи, включаючи криптовалюти, права інтелектуальної власності; доходи всіх видів та їх джерела; фінансові активи, рахунки в іноземних банках; подарунки, в тому числі готівкою; фінансові зобов'язання, включаючи позики, витрати або операції, які впливають на права власності або створюють фінансові зобов'язання;
доходи, включаючи оплачувану та неоплачувану поточну та попередню роботу, а також роботу за сумісництвом та інформацію про юридичну чи фізичну особу; членство або участь у керівних, аудиторських або наглядових органах публічних/громадських, професійних, регуляторних і самоврядних асоціацій та організацій.
Прозорість та взаємосумісність (ст. 47, ЗЗК):
Усі декларації подаються в електронному вигляді та оприлюднюються через Реєстр1, який веде НАЗК.
Реєстр має майже 1,7 млн користувачів, а до 74% даних у деклараціях можна перевірити через доступ до 20 інших державних баз і реєстрів. НАЗК, а також спеціально уповноважені антикорупційні органи (НАБУ, ДБР, АРМА) мають повний доступ до декларацій (зокрема до інформації з обмеженим доступом). Громадськість має 24-годинний доступ до відредагованих версій (без особистих даних) усіх декларацій у публічній частині реєстру, доступ до якої є вільним і який можна завантажити у машинозчитуваному форматі.
Контроль та перевірка декларацій (ст. 511-4 ЗЗУ):
Декларації проходять три види основного контролю: на своєчасність; правильність і повнота; та логічно-арифметичний контроль (ЛАК), під відповідальність НАЗК.
Повній перевірці НАЗК підлягають декларації посадових осіб, які займають особливо відповідальні посади (перелічені у примітці до ст. 513 ЗЗК) і посади, пов’язані з високим рівнем корупційних ризиків (визначеними (NACP, 2023[51]), а також інші декларації з невідповідностями, виявленими через НАЗК. Повна перевірка включає перевірку достовірності заявленої інформації, достовірності оцінки активів, перевірку конфлікту інтересів, незаконного збагачення.
НАЗК проводить моніторинг способу життя як вибірково, так і на основі інформації фізичних, юридичних осіб, ЗМІ та відкритих джерел для встановлення відповідності рівня життя державних службовців і членів їх сімей задекларованим статкам і доходам.
Відповідальність (ст. 651 ЗЗК):
Встановлюється кримінальна та адміністративна відповідальність осіб за вчинення корупційних правопорушень у межах дії ЗЗК, зокрема правопорушень, пов’язаних з порушенням фінансового контролю та відповідно до національного законодавства (наприклад, КК та КУпАП).
Реєстр корупціонерів: особи, які притягнуті до кримінальної, адміністративної, дисциплінарної чи цивільно-правової відповідальності за вчинення корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень, підлягають внесенню до Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення, який веде НАЗК (ст. 59 ЗЗК).
Примітки:
1. Див. https://public.nazk.gov.ua/.
2. Див. https://corruptinfo.nazk.gov.ua/.
Джерела: Верховна Рада України (2015[6]), Закон «Про запобігання корупції» 1700-VII, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/en/1700-18#top; Кримінальний кодекс; Кодекс про адміністративні правопорушення (КУпАП).
Незважаючи на високий рівень зрілості комплексної та операційної системи декларування майна та доходів в Україні, три системні проблеми щодо обсягу, контролю та санкцій вказують на необхідність переоцінки політики розкриття інформації та її впливу.
Повторно оцінити доцільність широкого кола зобов’язаних декларантів у ЗЗК для сприяння ефективному контролю, заснованому на оцінці ризиків
Порівняно з міжнародними стандартами, коло зобов’язаних суб’єктів декларування в Україні є широким, оскільки подавати декларацію зобов’язані всі державні службовці, а також окремі категорії посадових осіб (загалом близько 700 000 осіб). Однак система розкриття інформації є ефективною лише тоді, коли забезпечується значуща перевірка декларацій із високим ризиком як пріоритет для запобігання та виявлення корупції. У багаторівневій системі контролю України лише повна перевірка дозволяє виявити порушення (Таблиця 2.4).
ЗЗК передбачає обов’язкову повну перевірку декларацій посадових осіб, які займають особливо відповідальні посади (ст. 513) або посади, пов’язані з високим рівнем корупційних ризиків (визначено наказом НАЗК № 249/23), де міститься розширений перелік осіб. Наприклад, це державна служба категорії В (38 500 державних службовців станом на 2024 рік ( (National Agency of Ukraine on Civil Service, 2024[52]), а також державні службовці органів місцевого самоврядування 1–3 категорій. Під цю категорію також потрапляють судді, прокурори та слідчі. Порівняно з великим переліком зобов’язаних декларантів, НАЗК повідомило, що у 2024 році лише 715 пройшли повні перевірки, а 335 – у процесі проходження перевірки2.
Примітки: Усі декларації проходять три перші етапи контролю. *Також називається «коротка перевірка» або «швидка перевірка».
Джерела: Верховна Рада України (2015[6]), Закон «Про запобігання корупції» № 1700-VII, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/en/1700-18#top; НАЗК (NACP, 2021[53]), Наказ № 553/21 від 31.08.2021 «Про затвердження Порядку проведення контролю за повнотою декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування», Національне агентство з питань запобігання корупції, м. Київ, Україна; НАЗК (NACP, 2021[54]), Наказ № 256/23 від 16.11.2023 «Про затвердження Порядку проведення повної перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування», https://www.reestrnpa.gov.ua/REESTR/RNAweb.nsf/alldocact2/re41039$0000_00_00?OpenDocument&link4&g-recaptcha-response=03AFcWeA549goRZtqPksgoeTxLzt64ffjFwi7KYYeb9RH-sFwm_h7Yh6KB8h6ooqu705Df29nCdPnJI1oht7Ag8PYJiHJ2Llb6gTLmKBS_gmyYvYDY5wbIaMwg_ebPfE1d0Qj-WrIv.
На додаток до позицій високого ризику, які проходять повну перевірку за замовчуванням, усі інші декларації, визначені ЛАК як високоризикові, також підлягають повній перевірці. Статистичні дані Реєстру свідчать про те, що станом на грудень 2024 року налічується близько півмільйона декларацій підвищеного ризику, з яких лише 13 600 пройшли автоматичний контроль, який є підходом до повної перевірки декларацій, що входять до діапазону меншого ризику3. Навіть якщо НАЗК збільшить частку автоматизованих повних перевірок до 75%, як планувалося спочатку, це не охопить весь спектр ризикових декларацій.
Цей суттєвий розрив між законодавством і практикою вказує на необхідність переоцінки доцільності та потенційно небажаних наслідків наявності такого широкого переліку осіб, які подають декларації. З точки зору ефективності, величезний перелік може відволікти людські та технічні ресурси від систематичних перевірок високопосадовців із високим корупційним ризиком. Це також може підірвати підзвітність і довіру щодо об’єктивного контролю декларацій про майно.
Таким чином, НАЗК може повторно оцінити сферу повноважень декларантів, щоб застосувати підхід до системи розкриття інформації, заснованій на оцінці ризиків, що може покращити ефективність перевірки та нагляду за ключовими впливовими посадами в державних установах. Пропорційність для подання декларацій про майновий стан і доходи дозволяє застосувати індивідуальний і поступовий підхід, який враховує займані функції, потенційні ризики, а також рівні старшинства та ризику. Універсального стандарту щодо визначення кола зобов’язаних суб’єктів декларування немає; він має відображати національну оцінку ризиків корупції (World Bank, n.d.[55]).
Оцінка надійності методик контролю та перевірки декларацій
Методології контролю та перевірки декларацій в Україні, які часто змінюються, вимагають ретельного моніторингу та тестування, щоб переконатися, що вони мають запланований вплив. Процедури контролю та повної перевірки визначені в Україні наказами НАЗК для i) аналізу повноти (№ 553/21), ii) відбору декларацій для повної перевірки (№ 284/23) та iii) для проведення повної перевірки (№ 256/23), як показано в Таблиця 2.4 вище. На Рисунок 2.8 показано робочий процес для ЛАК і автоматизованих перевірок.
Джерело: розробка автора на основі НАЗК (NACP, 2024[56]), «Що відбувається з вашою податковою декларацією після її подання?»”, https://nazk.gov.ua/uk/novyny/scho-vidbuvaetsya-z-vashoyu-deklaratsiyu-pislya-ii-podannya/.
Різні зацікавлені сторони висловили занепокоєння щодо різних аспектів цієї методології контролю та верифікації. Головною проблемою є відсутність взаємодії між УБК та НАЗК щодо відстеження рівня подання декларацій. У відповіді на опитувальник ІПД ОЕСР 2024 року НАЗК не змогло підтвердити відсоток депутатів або високопоставлених державних службовців, які подають декларації, оскільки це завдання покладено безпосередньо на УБК, які не відстежують і не зобов’язані відстежувати показники подання. Крім того, як зазначено в Огляді антикорупційних реформ в Україні в рамках п’ятого раунду моніторингу Стамбульського плану дій, існує брак прозорості правил для процесів перевірки (OECD, 2024[57]). Хоча деякі правила були опубліковані наприкінці 2023 року, перевірці секретного персоналу все ще бракує прозорості та підзвітності. Організації громадянського суспільства сумніваються в якості автоматизованих повних перевірок у випадках із низьким рівнем ризику, коли перехресна перевірка декларацій з іншими базами даних може дати хибні позитивні результати, якщо їх не перевірити вручну з використанням різноманітних даних в інших реєстрах (TI Ukraine, 2024[58]). У 2023 році Комісія з проведення незалежної оцінки ефективності НАЗК поставила під сумнів достовірність ризик-орієнтованого підходу перевірки через ЛАК (Cabinet of Ministers of Ukraine, 2023[59]).
Щоб підвищити ефективність і надійність перевірки декларацій і зменшити можливість помилок, необхідно ретельно контролювати та тестувати процедури перевірки. Україну закликають проаналізувати приклади помилкових спрацьовувань у методології ЛАК і знайти способи їх уникнення, наприклад, шляхом перегляду правил або вдосконалення технічних вимог до форми декларації. Ці вдосконалення покращать процес перевірки на основі оцінки ризиків, забезпечивши автоматичну перевірку лише декларацій зі справді низьким ризиком, а ті, що мають вищий ризик, проходитимуть ретельну перевірку.
Україна повинна забезпечити узгодженість між повною перевіркою декларацій і моніторингом способу життя
Моніторинг способу життя набув особливого значення для забезпечення підзвітності під час воєнного стану у 2022–2023 роках, коли регулярне оприлюднення та контроль декларацій було призупинено, а моніторинг способу життя, як окремий інструмент фінансового контролю, був єдиним дозволеним фінансовим контролем для державних службовців. НАЗК здійснює моніторинг способу життя, щоб визначити, чи рівень життя державного службовця та членів його сім’ї відповідає задекларованим доходам і статкам. Контроль здійснюється на основі інформації з відкритих джерел (тобто ЗМІ) та звітів третіх осіб (ст. 514 ЗЗК). НАЗК може передати справи до спеціалізованих антикорупційних органів, якщо за результатами моніторингу способу життя виявлено ознаки корупції чи корупційного правопорушення. У НАЗК повідомили, що у 2023 році за результатами моніторингу способу життя передали до САП 33 матеріали на загальну суму 98 млн грн за статтею 290 Цивільного процесуального кодексу України, спрямовані на порушення судового провадження про визнання безпідставним майна та його конфіскацію на користь держави. Чотири з цих матеріалів на загальну суму 13 млн грн подано до Вищого антикорупційного суду (ВАКС). У 2024 році НАЗК передало до САП 20 матеріалів на суму 90 млн грн, з них 9 справ на суму 24 млн грн – до ВАКС, що свідчить про підвищення ефективності процедури.
Після того, як держава на основі моніторингу способу життя встановила достатні докази того, що активи державного службовця були придбані незаконним шляхом, державний службовець зобов’язаний спростувати звинувачення та довести законне походження або придбання активів, про які йдеться (ст. 81.2 Цивільного процесуального кодексу). Таким чином, з точки зору правозастосування, моніторинг способу життя може ініціювати процедуру цивільної конфіскації під юрисдикцією Вищого антикорупційного суду (ВАКС). Конфіскація майна непоясненого походження не є покаранням за злочин, оскільки для запуску механізму не потрібні докази злочину (ст. 290–292 Цивільного процесуального кодексу). Але якщо грошовий ліміт майна непоясненого походження сягає верхньої межі у 6 500 гривень неоподатковуваних мінімумів доходів громадян4, то це, згідно з Кримінальним кодексом, стає справою про незаконне збагачення (ст. 3685).
Як додатковий інструмент фінансового контролю, моніторинг способу життя підтримує мету НАЗК щодо виявлення фактів незаконного збагачення. НАЗК має забезпечити своєчасний обмін інформацією між посадовими особами, відповідальними за перевірку декларацій та моніторинг способу життя, для підтримки ретельної перевірки потенційних незаконних активів або незаконно набутих статків.
Оцінити стримуючий ефект та пропорційність репутаційної шкоди державних службовців через їх внесення до реєстру корупціонерів за дисциплінарні, цивільні чи адміністративні правопорушення
Україна має потужні механізми примусу до виконання зобов’язань щодо розкриття інформації, починаючи від дисциплінарної до адміністративної та кримінальної відповідальності. Дійсно, дані ІПД (OECD, 2024[60]) демонструють, що зацікавлені сторони найвищого рівня дотримуються зобов’язань щодо подання декларацій. Проте, окрім звичайних механізмів примусу, Україна покладається на стримуючий ефект репутаційної шкоди через внесення до Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення5 (далі – Реєстр корупціонерів), який веде НАЗК (ст. 59 ЗЗК). Реєстр є загальнодоступним із зазначенням імені та пов’язаного з особою правопорушення. Маючи загалом 51 448 записів, починаючи з 2011 року, Реєстр корупціонерів широко використовується громадськістю, а також під час належної перевірки приватного сектора та оцінки кар’єри державної служби. Внесення до Реєстру корупціонерів є довічним і не може бути оскаржене в суді. Винятком є лише вступ особи до Збройних Сили України чи розвідки, а також скасування вироку суду чи зняття дисциплінарного стягнення.
Відповідно до ЗЗК та Положення про функціонування Реєстру корупціонерів (NACP, 2018[61]), існує кілька особливостей, які потребують доказової оцінки їх наслідків, щоб уникнути небажаного впливу.
Пропорційність: НАЗК вносить до Реєстру осіб, яких притягнуто до кримінальної, адміністративної, дисциплінарної чи цивільно-правової відповідальності за вчинення корупційного або пов’язаного з корупцією правопорушення. З 2019 року (коли НАЗК розпочало нагляд за Реєстром корупціонерів) по 2024 рік із 27 745 загальних записів 66% стосувалися адміністративних правопорушень (18 361), більшість з яких – порушення обов’язків фінансового контролю (15 536) і 6% – дисциплінарної відповідальності (1 567)6. На практиці це означає, що багато записів до Реєстру корупціонерів сталися через те, що посадовець не дотримався терміну подання декларації або вчасно не повідомив про зміну свого матеріального стану. У зв’язку з цим виникає питання щодо пропорційності репутаційної шкоди включенням до одного реєстру із засудженими за корупційні злочини.
Правове обґрунтування: записи про дисциплінарну відповідальність вносяться без будь-якого судового рішення. Відсутність судового обґрунтування несе в собі ризик того, що Реєстр корупціонерів може бути використаний як інструмент політичної чи особистої помсти.
Робочий процес державної служби: з огляду на дефіцит персоналу на державній службі (майже кожна п’ята посада є вакантною у 2024 році (National Agency of Ukraine on Civil Service, 2024[52]) і зростаючий попит на перевірку доброчесності, непропорційна репутаційна шкода може заблокувати або перешкодити кар’єрі тисяч державних службовців, тоді як стримуючий ефект покарання за незначні помилки може мати загальну негативний вплив на мотивацію вступу на державну службу.
НАЗК має розглянути питання про проведення оцінки впливу Реєстру корупціонерів, щоб переконатися, що він служить стримуючим цілям запобігання корупції та виключає або пом’якшує ненавмисні наслідки, які потенційно можуть виникнути через перелічені вище проблеми.
2.4.2. НАЗК могло б посилити превентивну функцію своєї системи розкриття інформації шляхом розширення інформації, пов’язаної з ситуаціями конфлікту інтересів, і забезпечення контролю, заснованому на ризиках
Системи розкриття інформації можуть бути розроблені для виявлення корупції, а також для запобігання КІ. Як правило, фінансовий моніторинг, який базується на деклараціях про майновий стан, надає необхідну інформацію для інституційного та громадського контролю з метою виявлення корупції та незаконного збагачення. На противагу цьому, розкриття інтересів є доцільним для звітування щодо, врегулювання і, таким чином, запобігання конфлікту інтересів (OECD, 2003[32]); (OECD, 2023[46]). Більшість систем розкриття інформації поєднують зобов’язання звітувати як про майно, так і про дохід, хоча функція запобігання часто ігнорується. Для ефективного запобігання розкриття інформації про доходи має містити достатньо даних, щоб ухвалити належним чином обґрунтоване рішення про відповідне розв’язання проблеми. Відповідальність за надання точного та повного розкриття інформації покладається на окрему державну посадову особу (OECD, 2003[32]) (див. Таблиця 2.5).
В Україні після відновлення системи декларування у 2023 році НАЗК публічно заявило, що його пріоритетом є використання системи для виявлення незаконного збагачення, майна непоясненого походження і незадекларованих активів, як воно робило раніше (NACP, 2024[56]). Хоча в Україні є розвинена система фінансового контролю та прозорого розкриття інформації, використання системи для запобігання КІ є недостатньо розвиненим. УБК мають функцію запобігання та підтримки врегулювання КІ в державних організаціях і проведення першої перевірки декларацій про майновий стан і доходи. Однак обговорення під час фокус-групи з УБК, індивідуальні консультації та звіт НАЗК щодо УБК свідчать про те, що УБК систематично не виконують завдання із запобігання КІ. Оцінка НАЗК ефективності УБК також показує, що УБК використовують інформацію з декларацій для визначення КІ з метою запобігання (NACP, 2024[44]).
Джерело: Rossi, I., L. Pop and T. Berger (2017[48]), Getting the Full Picture on Public Officials: A How-To Guide for Effective Financial Disclosure, http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-0953-8.
ДАП виявив проблему слабкого використання декларацій для виявлення КІ ( (NACP, n.d.[40]) і запропонував два шляхи її розв’язання. По-перше, у процесі перевірки декларацій НАЗК розробило автоматичну функцію звуження кола та вилучення інформації з Реєстру декларацій для виявлення ризиків порушень щодо КІ. Зокрема, було створено три набори правил для виявлення порушень щодо i) отримання подарунків (ст. 23 ЗЗК), ii) поєднання державної служби з іншими видами діяльності (ст. 25 ЗЗК) та iii) у сфері тісних особистих відносин у державному секторі (ст. 27 ЗЗК) (NACP, 2023[62]). Ці алгоритми дають, серед іншого, зважений ризик КІ, який впливає на рейтинг ризику декларації та її потенційний вибір для повної перевірки (NACP, 2024[56]). Перевірка КІ є одним із чотирьох етапів повного процесу верифікації (NACP, 2024[63]). У разі виявлення ознак КІ уповноважена особа НАЗК, відповідальна за проведення повної перевірки, передає матеріали уповноваженій особі, відповідальній за складання протоколів про адміністративне правопорушення, для розв’язання питання про наявність підстав для складання протоколу. У період із січня по вересень 2024 року НАЗК повідомило, що виявило 15 випадків порушень, пов’язаних з КІ, що є досить низьким показником порівняно з тисячами випадків КІ, про які було заявлено в суди (2 707 справ про КІ дійшло до судів у 2023 році).
По-друге, ДАП передбачає впровадження окремої цифрової системи «Приховані інтереси», яка покликана об’єднати інформацію з Реєстру декларацій, майно (зокрема бенефіціарну власність) членів родини та інформацію із системи публічних закупівель ProZorro. Інструмент знаходиться на пілотній стадії. Однак ДАП заявляє, що метою цього інструменту є не запобігання КІ, а «ефективне виявлення рішень і юридичних операцій, здійснених в умовах конфлікту інтересів [та] забезпечення належного реагування на виявлені порушення» (NACP, n.d.[64]).
Розробити інструменти та механізми системного використання оприлюднених даних для запобігання корупції
Україна може покращити використання даних із системи розкриття інформації для запобігання корупції двома способами. По-перше, шляхом розробки цифрових рішень для інтеграції перехресної перевірки даних з іншими базами даних для виявлення ризиків до здійснення транзакцій. Хоча неможливо провести попередні перевірки у всіх випадках, варто систематизувати запобігання КІ в процедурах із високим корупційним ризиком, таких як державні закупівлі чи прийом на державну службу. Наприклад, «Приховані інтереси» або подібний інструмент може бути призначений для перевірки контрактів про закупівлю з високим корупційним ризиком, наприклад контрактів на великі суми чи у секторах високого ризику. Вставка 2.15 досліджує, як Румунія розробила цифрові інструменти для проведення таких перевірок.
По-друге, Україна могла б підтримати УБК у їхніх навичках і спроможності аналізувати дані й інформацію в деклараціях, щоб запобігти реальним і потенційним КІ. Це можна зробити при прийомі на роботу, порівнявши інформацію про приватні інтереси особи з майбутніми громадськими обов’язками та відповідальністю. Крім того, декларації також можна використовувати для проведення перевірок на наявність ad hoc КІ, пов’язаних із певними рішеннями чи функціями. Хоча деякі УБК виконують ці завдання і можуть слугувати хорошою практикою в Україні, цей підхід не є систематичним, насамперед через брак можливостей УБК і пріоритетність інших завдань. НАЗК може посилити функцію запобігання, яку виконує УБК, шляхом включення більш релевантних показників до оцінки ефективності УБК. Запобігання шляхом аналізу декларацій також можна включити до методології оцінки корупційних ризиків, яку проводять УБК.
Румунська система PREVENT – це цифрова платформа, спрямована на запобігання конфлікту інтересів під час укладання контрактів на державні закупівлі. Система була розроблена для розв’язання проблеми, коли влада, незважаючи на застосування санкцій за корупційні правопорушення, не могла повернути кошти, витрачені на контракти, укладені в процесі державних закупівель. PREVENT дозволяє використовувати більш превентивний підхід шляхом перехресного посилання на дані, надані через онлайн-форму, з іншими національними базами даних, щоб заздалегідь позначити можливі ризики доброчесності. Це зменшує ймовірність втрати державних коштів через корупцію в державних закупівлях.
Під час оголошення тендеру замовники зобов’язані заповнити форму доброчесності, яка містить інформацію про процедуру закупівлі, особу, яка ухвалює рішення, учасників і будь-які заходи щодо усунення потенційного конфлікту інтересів, призначені в результаті попередження про доброчесність. Після цього PREVENT аналізує дані та перевіряє їх на відповідність торговому реєстру, кадровим записам і адмініструванню бази даних. Якщо ці бази підтверджують наявність конфлікту інтересів через родинні зв’язки між замовниками та підрядником, субпідрядником або третьою стороною, PREVENT видає попередження, а замовник зобов’язаний розв’язати ситуацію конфлікту інтересів. Національне агентство доброчесності Румунії стежить за тим, чи замовник вживає належних заходів, і може розпочати розслідування, якщо він цього не робить.
Джерело: European Commission (2023[65]), Handbook of Good Practices in the Fight against Corruption, http://dx.doi.org/10.2837/575157.
Переглянути обсяг інформації, необхідної для розкриття доходів, щоб зробити її корисною для запобігання
НАЗК має розглянути повторну оцінку обсягу інформації, наданої в деклараціях про майновий стані і доходи, через призму запобігання та переглянути спосіб використання даних. Зобов'язання щодо розкриття інформації в Україні мають дуже широкий спектр (див. Таблиця 2.6).
Хоча Україна вже вимагає виконання більшості вимог щодо розкриття інформації, визначених міжнародними стандартами, кілька ключових елементів можуть бути забезпечені за допомогою додаткових заходів або відсутні:
Робота та діяльність після звільнення: як зазначалося вище, Україна не відстежує роботу та діяльність після звільнення (OECD, 2024[66]), незважаючи на те, що ЗЗК встановлює період відпочинку в один рік для призначених і обраних державних службовців вищого рівня, перш ніж вони зможуть працювати з приватними особами чи організаціями, діяльність яких вони контролювали або регулювали до припинення своїх посадових обов’язків (ст. 26). Проте моніторингу цього нормативного акту немає. Непрозорість переміщення державних службовців між секторами робить регулювання відкритим для зловживань і створює можливості для неналежного впливу.
Працевлаштування та діяльність до перебування на посаді: у декларації вимагається інформація про попередню або наявну роботу, зокрема роботу на неповний робочий день, оплачувану та волонтерську. Належна практика до працевлаштування може також включати перевірку доброчесності та/або перевірку рекомендацій під час прийому на роботу, вимоги щодо звільнення з певних посад після вступу на державну роботу, а також періоди «відпочинку» або інші обмеження для лобістів, які обіймають певні посади в державному секторі (OECD, 2021[31]). Декларації про доходи, подані при вступі на роботу, можуть вимагати включення такої інформації до Реєстру.
Спонсорована подорож: цю позицію можна вказати в окремому розділі, якщо її не вказано як подарунок. У ЗЗК не згадується про спонсоровані подорожі ні в подарунках (ст. 23), ні окремо.
Вимоги до звітності, визначені Законом «Про запобігання корупції”
Примітка: усі розділи, передбачені ЗЗК, включені до форми декларації про майновий стан і доходи в Україні. Вони поширюються на членів сім’ї суб’єкта декларування, за винятком розділу декларування витрат. Не декларується майно, предмети чи доходи, визнані знищеними внаслідок війни в Україні.
1. Народні депутати не зобов’язані повідомляти про помешкання площею менше 752 м, яке було ними орендовано чи використано та витрати на яке були компенсовані.
2. Подарунки, у тому числі подарунки, передані готівкою однією особою або групою осіб, декларуються лише у разі, якщо їх вартість перевищує п’ять прожиткових мінімумів. Доходи, які покривають витрати на відрядження, не декларуються.
3. Декларується, якщо сукупна вартість усіх грошових активів перевищує 50 прожиткових мінімумів.
4. Іноземні банківські рахунки повинні бути заявлені до НАЗК протягом 20 днів з моменту відкриття.
5. Декларується тільки якщо вартість перевищує 50 прожиткових мінімумів.
Джерела: Верховна Рада України (2015[6]), Закон «Про запобігання корупції» № 1700-VII, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/en/1700-18#top; World Bank/OECD/UNODC (2020[37]), Preventing and Managing Conflicts in the Public Sector: Good Practice Guide, https://www.unodc.org/documents/corruption/Publications/2020/Preventing-and-Managing-Conflicts-of-Interest-in-the-Public-Sector-Good-Practices-Guide.pdf.
Запровадження дієвих принципів публічної доброчесності та етичної поведінки
Для зміцнення ціннісного підходу до розбудови публічної доброчесності та зміцнення стандартів поведінки Україна могла б прийняти Кодекси етики для народних депутатів, членів Уряду та політичних призначенців.
НАДС і НАЗК могли б застосувати аналіз поведінки, щоб визначити конкретні дії, спрямовані на забезпечення того, щоб поточні стандарти доброчесності перетворилися на бажані зміни поведінки та організаційну культуру доброчесності.
НАДС і НАЗК могли б інтегрувати принципи громадської доброчесності у всю кар’єру державної служби, сприяючи етичному лідерству, культивуючи та заохочуючи етичну поведінку та включаючи пов’язані з доброчесністю KPI в оцінку ефективності.
Забезпечення узгодженості політичних рамок щодо конфлікту інтересів в Україні
Україні пропонується завершити адаптацію правової бази КІ, як це передбачено в ДАП.
Україні слід переглянути визначення конфлікту інтересів (КІ), щоб включити передбачуваний КІ, водночас забезпечуючи послідовне надання інструкцій і навчання для підвищення розуміння державними посадовими особами, відповідальності, підзвітності та відповідності.
Україна могла б посилити дотримання правил КІ, забезпечивши, щоб органи адміністративного судочинства встановили чіткий і задовільний стандарт доказів і послідовну судову практику.
Україна могла б підвищити ефективність правозастосування у сфері розкриття КІ шляхом вдосконалення процедури притягнення до адміністративної відповідальності за корупційні правопорушення.
НАЗК могло б розробити механізм відстеження записів для ad hoc врегулювання КІ, щоб забезпечити моніторинг та оцінку політики КІ.
НАЗК має встановити інституційну відповідальність за відстеження обмежень після звільнення, щоб зменшити розрив у реалізації та моніторингу.
Посилення системи декларування майна та інтересів в Україні
НАЗК має оцінити вплив нормативних актів щодо розкриття інформації на практиці, щоб скоригувати їх сферу застосування, функції контролю та санкції відповідно до умов, що змінюються.
НАЗК могло б посилити превентивну функцію своєї системи розкриття інформації шляхом розширення інформації, пов’язаної з ситуаціями конфлікту інтересів, і забезпечення контролю на основі ризиків.
Бібліографія
[35] Cabinet of Ministers of Ukraine (2024), On Amendments to the State Anti-Corruption Programme for 2023-2025, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1194-2024-%D0%BF#n8.
[59] Cabinet of Ministers of Ukraine (2023), Activities of the Commission for the Independent Assessment of the Effectiveness of the National Agency for the Prevention of Corruption, https://www.kmu.gov.ua/gromadskosti/diyalnist-komisiyi-z-provedennya-nezalezhnoyi-ocinki-efektivnosti-diyalnosti-nacionalnogo-agentstva-z-pitan-zapobigannya-korupciyi.
[22] CoE (2023), Toolkit for Drafting Codes of Conduct for Members of Parliament, Council of Europe, https://rm.coe.int/prems-028623-gbr-2203-toolkit-for-drafting-codes-of-conduct-web-16x24/1680ad3f16.
[49] Electronic Petition of Ukraine (2023), “Veto draft law No. 9534 and return it to parliament with a demand to open the register of property declarations of officials (No. 22/204906-ep)”, https://petition.president.gov.ua/petition/204906.
[65] European Commission (2023), Handbook of Good Practices in the Fight against Corruption, Publications Office of the European Union, https://doi.org/10.2837/575157.
[13] European Parliament (2015), Report and Roadmap on Internal Reform and Capacity-Building for the Verkhovna Rada of Ukraine, https://www.europarl.europa.eu/resources/library/media/20160229RES16408/20160229RES16408.pdf.
[21] Government of Austria (2020), Code of Conduct on the Prevention of Corruption in the Civil Service: A Question of Ethics, https://oeffentlicherdienst.gv.at/wp-content/uploads/2023/01/VK_2020_barrierefrei_eng.pdf.
[38] Government of France (2013), Law No. 2013-907 relating to Transparency in Public Life, https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000028056315/.
[14] GRECO (2023), Fourth Evaluation Round: Corruption Prevention in Respect of Members of Parliament, Judges and Prosecutors: Interim Compliance Report Ukraine, Group of States against Corruption, Council of Europe, Strasbourg, https://rm.coe.int/fourth-evaluation-round-corruption-prevention-in-respect-of-members-of/1680aaa790.
[45] Kyiv City State Administration (2024), “Conflict of interest: Results of NACP monitoring for the first half of 2024”, https://dpzvk.kyivcity.gov.ua/news/konflikt-interesiv-rezultaty-monitorynhu-nazk-za-i-pivrichchia-2024-roku.
[3] Marcinkowski, L., A. Butnaru and A. Rabrenović (2024), “Salary systems in public administration and their reforms: Guidance for SIGMA partners”, SIGMA Papers, No. 71, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/8f08a005-en.
[44] NACP (2024), Evaluation of the Effectiveness of the Authorised Persons, National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine, https://antycorportal.nazk.gov.ua/efficiency-evaluation/.
[63] NACP (2024), “Full declaration review: Conflict of interest check”, National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine, https://nazk.gov.ua/uk/povna-perevirka-deklaratsii-perevirka-na-nayavnist-konfliktu-interesiv/.
[42] NACP (2024), Methodological Recommendations on the Implementation of Conflict-of-interest Provisions, National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine, https://wiki.nazk.gov.ua/pdfjs/?file=/wp-content/uploads/Categories/86/57/86570745e63a30e7b41b230d82b07264b565a1c4a7d9d4829d39f8bee559b73421728918.pdf.
[56] NACP (2024), “What happens to your tax return after you submit it?”, National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine, https://nazk.gov.ua/uk/novyny/scho-vidbuvaetsya-z-vashoyu-deklaratsiyu-pislya-ii-podannya/.
[41] NACP (2023), “Improving legislation in the field of conflict of interest: NACP invites you to participate in public discussion of draft laws”, National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine, https://nazk.gov.ua/uk/vdoskonalennya-zakonodavstva-u-sferi-konfliktu-interesiv-nazk-zaproshuye-vzyaty-uchast-u-gromadskomu-obgovorenni-zakonoproektiv/.
[51] NACP (2023), Order no. 249/23, 06.11.2023, on the Approval of the List of Positions with High and Increased Levels of Corruption Risks, National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z1966-23#Text.
[62] NACP (2023), Report on Implementation of Measure 1.3.1.6.2, National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine, https://dap.nazk.gov.ua/en/zahid/1056/.
[15] NACP (2023), State Anti-Corruption Programme 2023-2025: Problem Analysis 1.3.4, National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine, https://dap.nazk.gov.ua/uploads/problem/12/135-6247-64dc80b55438f.pdf.
[33] NACP (2023), Statistical Information on the Results of the Work of Specially Authorised Entities in the Field of Anti-corruption and Other State Bodies, National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine, https://dap.nazk.gov.ua/kpi/info/2/.
[36] NACP (2021), Anti-Corruption Strategy for 2021-2025, National Agency on Corruption Prevention, Ukraine.
[54] NACP (2021), Order no. 256/23, 16.11.2023, on the Approval of the Procedure for Conducting a Full Verification of the Declaration of Persons Authorised to Perform the Functions of State or Local Government, National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine, https://www.reestrnpa.gov.ua/REESTR/RNAweb.nsf/alldocact2/re41039$0000_00_00?OpenDocument&link4&g-recaptcha-response=03AFcWeA549goRZtqPksgoeTxLzt64ffjFwi7KYYeb9RH-sFwm_h7Yh6KB8h6ooqu705Df29nCdPnJI1oht7Ag8PYJiHJ2Llb6gTLmKBS_gmyYvYDY5wbIaMwg_ebPfE1d0Qj-WrIv.
[53] NACP (2021), Order no. 553/21, 31.08.2021, on the Approval of the Procedure for Conducting Control on Completeness of Declaration of a Person Authorised to Perform the Functions of the State or Local Self-government, National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine.
[61] NACP (2018), Decision no. 166, 09.02.2018, On the Approval of the Regulation on the Unified State Register of Persons Who Have Committed Corruption or Corruption-Related Offenses, National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0345-18#Text.
[34] NACP (n.d.), Flaws of Legislation and the Lack of Effective Risk-based Mechanisms for Detecting Conflicts of Interest Limit the Ability to Minimize Corruption by Preventing and Resolving Conflicts of Interest, National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine, https://dap.nazk.gov.ua/en/problem/9/?a%5Bmain_organ%5D=.
[40] NACP (n.d.), State Anti-Corruption Programme 2023-2025: Problem Statement 1.3.1, National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine, https://dap.nazk.gov.ua/uploads/problem/9/135-1583-64dc80760d3a9.pdf.
[64] NACP (n.d.), Status on State Anti-Corruption Programme Measure 1.3.1.6.3. Developing the “Hidden Interests” IT Product, National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine, https://dap.nazk.gov.ua/en/zahid/1057/.
[29] National Agency of Ukraine on Civil Service (2024), Report on the Results of the Survey for Methodological Support in Human Resources and Management, https://nads.gov.ua/storage/app/sites/5/DIYALNIST/UPRAVLINJA%20PERSONALOM/Analitika%20ta%20doslidgenja/%20%D0%9E%D0%9C%D0%A1%202024%20.pdf.
[52] National Agency of Ukraine on Civil Service (2024), Statistical Data on the Composition of Civil Servants, https://nads.gov.ua/diyalnist/kilkisnij-sklad-derzhavnih-sluzhbovciv/kilkisnij-sklad-derzhavnih-sluzhbovciv.
[25] National Agency of Ukraine on Civil Service (2023), Analytical Report on the Study of Organisational Culture “Public Service in Ukraine: Your Point of View”, https://nads.gov.ua/storage/app/sites/5/DIYALNIST/UPRAVLINJA%20PERSONALOM/Analitika%20ta%20doslidgenja/analitichniizvitorganizatsiinakultura2023.pdf.
[4] National Agency of Ukraine on Civil Service (2023), Civl Service in Ukraine: Your Point of View (Analytical Report on the Results of Surveys of Civil Servants in 2020, 2021, 2022), https://nads.gov.ua/storage/app/sites/5/DIYALNIST/UPRAVLINJA%20PERSONALOM/Analitika%20ta%20doslidgenja/%20%D0%B4%D0%BE%D0%B2%D1%96%D0%B4%D0%BA%D0%B0.pdf.
[9] National Agency of Ukraine on Civil Service (2016), General Rules of Ethical Behavior of Civil Servants and Local Self-Government Officials, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z1203-16#n13.
[17] OECD (2024), Anti-Corruption and Integrity Outlook 2024, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/968587cd-en.
[28] OECD (2024), Improving Corruption Risk Management in the Slovak Republic: Results from a 2023 Experiment in Applying Behavioural Insights to Public Integrity, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/45f8d2e0-en.
[18] OECD (2024), OECD Public Integrity Indicators Database, OECD Data Explorer, https://data-explorer.oecd.org/ (accessed on 5 November 2024).
[30] OECD (2024), Public Administration in Ukraine: Assessment against the Principles of Public Administration, SIGMA Monitoring Reports, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/078d08d4-en.
[66] OECD (2024), Public Integrity Indicators - Ukraine, OECD, Paris, https://oecd-public-integrity-indicators.org/countries/UKR/1000097.
[60] OECD (2024), Public Integrity Indicators: Ukraine - Use of Conflict-of-interest Prevention Mechanisms for Senior Officials, OECD, Paris, https://oecd-public-integrity-indicators.org/countries/UKR/1000097/1000406.
[57] OECD (2024), Review of Anti-Corruption Reforms in Ukraine under the Fifth Round of Monitoring: The Istanbul Anti-Corruption Action Plan, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9e03ebb6-en.
[46] OECD (2023), Public Integrity in Malta: Improving the Integrity and Transparency Framework for Elected and Appointed Officials, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/0ecc469e-en.
[31] OECD (2021), Lobbying in the 21st Century: Transparency, Integrity and Access, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/c6d8eff8-en.
[2] OECD (2020), OECD Public Integrity Handbook, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/ac8ed8e8-en.
[26] OECD (2019), Tools and Ethics for Applied Behavioural Insights: The BASIC Toolkit, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9ea76a8f-en.
[24] OECD (2018), Behavioural Insights for Public Integrity: Harnessing the Human Factor to Counter Corruption, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264297067-en.
[5] OECD (2018), “Developing a code of conduct for public officials: Insights based on OECD experiences”, OECD, Paris.
[1] OECD (2017), Recommendation of the Council on Public Integrity, OECD, Paris, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0435.
[32] OECD (2003), Recommendation of the Council on OECD Guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public Service, OECD, Paris, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0316.
[43] Queensland Government (2023), Conflict of Interest Procedure, https://ppr.qed.qld.gov.au/attachment/Conflict-of-interest%20procedure.pdf.
[48] Rossi, I., L. Pop and T. Berger (2017), Getting the Full Picture on Public Officials: A How-To Guide for Effective Financial Disclosure, World Bank, Washington, DC, https://doi.org/10.1596/978-1-4648-0953-8.
[27] Thaler, R. and S. Benartzi (2004), “Save more tomorrow: Using behavioral economics to increase employee saving”, Journal of Political Economy, Vol. 112/1, https://doi.org/10.1086/380085.
[58] TI Ukraine (2024), “New iteration of full NACP inspections: How will it happen now?”, Transparency International Ukraine, Kyiv, Ukraine, https://ti-ukraine.org/news/nova-iteratsiya-povnyh-perevirok-nazk-yak-tse-vidbuvatymetsya-teper/.
[39] U.S. Office of Government Ethics (2017), Standards of Ethical Conduct for Employees of the Executive Branch, https://www.ecfr.gov/current/title-5/chapter-XVI/subchapter-B/part-2635/subpart-E/section-2635.502.
[16] UK Government (2024), Ministerial Code, https://www.gov.uk/government/publications/ministerial-code.
[23] UK Parliament (2019), “Sanctions system for Code of Conduct breaches examined”, https://committees.parliament.uk/committee/290/committee-on-standards/news/105511/sanctions-system-for-code-of-conduct-breaches-examined/.
[10] Verkhovna Rada of Ukraine (2024), Code of Judicial Ethics, https://zakon.rada.gov.ua/rada/show/n0001415-13#Text.
[11] Verkhovna Rada of Ukraine (2024), On Approval of the Rules of Ethical Conduct of Lobbying Entities, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1128-2024-%D0%BF#Text.
[50] Verkhovna Rada of Ukraine (2023), Law on Amendments to Certain Laws of Ukraine on Determining the Procedure for Submitting Declarations by Persons Authorized to Perform State or Local Self-Government Functions under Martial Law, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/3384-IX#Text.
[8] Verkhovna Rada of Ukraine (2023), Law on Service in Local Self-Governing Authorities, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/3077-IX#Text.
[19] Verkhovna Rada of Ukraine (2022), Draft Law on Amendments to Certain Legislative Acts of Ukraine Regarding the Rules of Ethical Behavior of People’s Deputies of Ukraine (Code of Ethics), https://itd.rada.gov.ua/billInfo/Bills/pubFile/1599031.
[7] Verkhovna Rada of Ukraine (2016), Law on Civil Service, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/889-19#Text.
[6] Verkhovna Rada of Ukraine (2015), Law on Corruption Prevention 1700-VII, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/en/1700-18#top.
[12] Verkhovna Rada of Ukraine (1992), Law on the Status of People’s Deputies of Ukraine 2790-XII, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/en/2790-12#Text.
[20] Verkohvna Rada of Ukraine (2024), “Scientific expert opinion (First reading): Conclusion on the draft Law of Ukraine “On Amendments to Certain Legislative Acts of Ukraine Regarding the Rules of Ethical Behavior of People’s Deputies of Ukraine (Code of Ethics)””, https://itd.rada.gov.ua/b0ad55a9-89e8-497d-8be2-c88717e883b0.
[47] World Bank (2021), Automated Risk Analysis of Asset and Interest Declarations of Public Officials, Stolen Asset Recovery Initiative, World Bank, Washington, DC, https://star.worldbank.org/publications/automated-risk-analysis-asset-and-interest-declarations-public-officials.
[55] World Bank (n.d.), About Asset Declarations, Stolen Asset Recovery Initiative, World Bank, Washington, DC, https://star.worldbank.org/focus-area/asset-declarations.
[37] World Bank/OECD/UNODC (2020), Preventing and Managing Conflicts in the Public Sector: Good Practice Guide, World Bank, Organisation for Economic Co-operation and Development and United Nations Office on Drugs and Crime, https://www.unodc.org/documents/corruption/Publications/2020/Preventing-and-Managing-Conflicts-of-Interest-in-the-Public-Sector-Good-Practices-Guide.pdf.
← 4. У 2024 році незаконне збагачення визначено на суму понад 9 841 000 гривень (приблизно 224 000 євро).