Огляд ОЕСР доброчесності та боротьби з корупцією в Україні

8. Розв'язання проблеми попиту на хабарництво

Витяг

Ця глава зосереджена на заходах щодо розв'язання проблеми «попиту» на хабарництво, тобто вимагання та отримання хабарів державними службовцями. Українське законодавство забороняє вимагання та отримання хабарів і встановлює порядок дій, які державні службовці повинні вжити у разі отримання пропозиції хабаря, але країна продовжує стикатися з проблемами в цій сфері, оскільки рівень вимагання хабарів, про який повідомляють підприємства, залишається високим, тоді як рівень готовності компаній повідомляти про такі випадки правоохоронним органам залишається низьким. В оцінці рекомендується, щоб антикорупційні інституції України розробили детальні подальші рекомендації для державних службовців щодо поведінки у разі пропозиції хабарів, а Україні також слід розглянути можливість додавання питань про хабарництво до тестів на державну службу. Рада бізнес-омбудсмена є важливим каналом для бізнесу щодо повідомлення про корупцію, і Україна повинна посилити її статус через законодавство.

8.1. Вступ

У схемах хабарництва часто беруть участь виконавці як з боку пропозиції (ті, хто пропонує або дає хабарі), так і з боку попиту (ті, хто вимагає або бере хабарі чи приймає пропозиції). Стримування хабарництва буде найсильнішим, якщо як хабарники, так і державні службовці зіткнуться з ризиками судового переслідування та засудження. Щодо попиту на хабарництво, Рекомендація щодо боротьби з хабарництвом 2021 року рекомендує, серед іншого, підвищувати обізнаність про ризики вимагання хабарів серед відповідних державних службовців і приватного сектора, приділяючи особливу увагу географічним і промисловим секторам діяльності з високим рівнем ризику. Вона також рекомендує проводити навчання державних службовців, відряджених за кордон, щодо інформації та кроків, яких необхідно вжити для допомоги підприємствам, що стикаються з вимаганням хабарів, де це доречно, та надавати чіткі інструкції щодо органів, яким слід повідомляти про звинувачення у вимаганні хабарів і підкупі іноземних офіційних осіб (Розділ XII, i, ii).

Опитування підприємців свідчать про те, що Україна має значні проблеми щодо корупції з боку попиту. Серед підприємців, які працювали у відповідних секторах, частка тих, хто відповів, що це сталося з ініціативи державних службовців або представників компаній-постачальників комунальних послуг, зросла в кількох сферах у 2023 році: наприклад, 27,1% на митниці (22,1% у 2022 році), 22,6% у сферах послуг з підключення та обслуговування систем електропостачання, газопостачання, водопостачання та водовідведення (16,1% у 2022 році) та 20,5% у сфері контролю та нагляду за підприємницькою діяльністю (17,5% у 2022 році) (NACP, IS, 2023[1]). Достовірність цих відповідей обмежена, оскільки респондентам може бути зручніше звинуватити чиновників, ніж визнати власну ініціативу в корупції. Однак зростання змін з року в рік викликає занепокоєння.

8.2. НАЗК або НАБУ могли б розробити більш детальні вказівки щодо поведінки, коли хабарі обіцяють, пропонують або надають за різних обставин

Для державних службовців важливо не лише утримуватися від вимагання хабарів, але й поводитися належним чином, стикаючись з пропозиціями або неоднозначними натяками на неправомірні переваги. Типовий кодекс поведінки державного службовця Ради Європи визначає рекомендовані кроки, які державний службовець повинен вжити, якщо йому/їй пропонують неправомірну вигоду (Council of Europe, 2000[2]).

ЗЗК частково відображає кодекс Ради Європи. Закон визначає дії державних службовців у разі отримання пропозиції неправомірної вигоди або подарунка (стаття 24). Ці кроки є такими:

• відмовитися від пропозиції;

• встановити особу, яка зробила пропозицію;

• залучити свідків, якщо це можливо;

• письмово повідомити безпосереднього керівника або керівника відповідного суб'єкта, а також антикорупційні органи (спеціально уповноважені суб'єкти у сфері боротьби з корупцією).

Закон також зобов'язує державних службовців повідомляти про випадки, коли вони виявили у своєму службовому приміщенні або іншим чином отримали активи, які можуть бути неправомірною вигодою або подарунком. У разі сумнівів щодо можливості отримання подарунка державний службовець може письмово звернутися до Національного агентства з питань запобігання корупції для консультації. ЗЗК прямо не охоплює дії у разі обіцянки неправомірної вигоди. Прийняття обіцянки – разом із прийняттям пропозиції або отриманням неправомірної вигоди – передбачає кримінальну відповідальність згідно зі статтею 368 Кримінального кодексу. Детальні інструкції щодо того, як реалізувати кожен крок, передбачений статтею 24, у різних ситуаціях, могли б сприяти дотриманню вимог. Було б особливо корисно надати інструкції щодо того, як саме реагувати на обіцянку, яка може бути лише зобов'язанням на майбутнє, а не демонстрацією готовності дати (запропонувати) хабар.

Рекомендація. НАЗК або НАБУ могли б підготувати детальні інструкції для державних службовців щодо дій у разі надання, пропозиції або обіцянки неправомірної вигоди. Вказівки можуть охоплювати різні ситуації, наприклад:

• коли вигоди пропонуються з явним корупційним наміром;

• коли намір того, хто надає або пропонує, є неоднозначним або коли даються лише натяки;

• коли вигоди надаються в місці надання послуг або поза ним, або через різні технічні засоби зв'язку;

• коли вигоди пропонуються або надаються третім особам (членам сім'ї тощо).

8.3. НАЗК або інший компетентний орган повинні готувати зручніші для користувача виклади судової практики у справах про хабарництво

Численні українські державні органи займаються підвищенням обізнаності про корупцію та, прямо чи опосередковано, також про вимагання та отримання хабарів. НАЗК відіграє у цьому важливу роль. Воно створило великий обсяг інформаційних ресурсів з антикорупційних тем. Його онлайн-база знань містить матеріали щодо декларування, конфлікту інтересів, матеріали для уповноважених осіб щодо запобігання корупції тощо (NACP, n.d.[3]).

НАЗК опитало 68 574 державних службовців у 2023 році та 75 162 у 2024 році, щоб визначити їхні вподобання та прогалини, які слід охопити навчанням. За словами представників НАЗК, поширеними темами інтересів є конфлікт інтересів, декларації та інші питання, що регулюються ЗЗК. Таким чином, хабарництво не є пріоритетним у цьому контексті. Загалом немає підстав вважати, що державні службовці чи підприємства мають значні прогалини в обізнаності про незаконність вимагання хабарів. Втім, інформаційно-просвітницькі матеріали з особливим акцентом на хабарництві можуть прояснити різні неоднозначні ситуації або правові нюанси. Для розробки нових інформаційних матеріалів у майбутньому НАЗК могло б розглянути приклад щорічних звітів про судові справи про хабарництво у Швеції (Вставка 8.1). Шведські звіти є менш технічними та доступнішими для пересічного читача, ніж аналізи судової практики (NACP, n.d.[4]) (Верховний суд, 2024[5]), які наразі проводяться в Україні та, безумовно, корисні для фахівців.

Вставка 8.1. Зрозумілі для користувача виклади справ про хабарництво у Швеції

Некомерційна організація Шведський інститут боротьби з корупцією з 2017 року щорічно публікує оглядові звіти про вироки у справах про хабарництво. Звіти містять статистику щодо розподілу рішень між судами різних рівнів, типів справ (приватні та державні, а також приватні та приватні), секторів, де мало місце хабарництво, сум хабарів, застосованих штрафів тощо.

Для запобігання хабарництву, ймовірно, найкориснішими частинами звітів є короткий виклад справ, який містить основні причини, чому дії вважалися хабарництвом.

• Після завершення перевірки капітан судна запросив двох суднових інспекторів на вечерю вартістю 450 шведських крон (приблизно 40 євро) з особи. Інспектори перевірили безпеку на борту судна і таким чином скористалися повноваженнями. Суд ухвалив, що для злочину хабарництва достатньо, щоб вигода, що розглядається з боку, могла сприйматися як така, що впливає на офіційну поведінку. Не мало значення, що вечеря не вплинула на здійснення повноважень. Інспекторів було засуджено, хоча жодного покарання не було застосовано.

• Радник та голова правління муніципалітету прийняли поїздку до Шотландії від туристичного агентства, що працює в муніципалітеті. Вартість поїздки становила 7 000 шведських крон (приблизно 600 євро). На момент поїздки муніципалітет розглядав справу щодо велосипедного проєкту, важливого для туристичного агентства. Голова муніципальної ради мав змогу вплинути на ухвалення рішень щодо велосипедного проєкту. Суд наголосив, що існував конкретний ризик того, що підозри щодо ухвалення рішень на неналежних підставах можуть зашкодити довірі громадськості до діяльності муніципалітету. Посадовця було засуджено за отримання хабаря.

Така інформація корисна з кількох причин. Посадовці можуть дізнатися з реальних випадків, що є важливим для визначення того, чи буде прийняття вигоди кваліфікуватися як хабарництво. Вони можуть отримати чітке уявлення про те, яких ситуацій слід уникати. Громадськість, включаючи підприємства, може стежити за тим, як на практиці відбувається боротьба з хабарництвом.

Джерело: (Institutet Mot Mutor, n.d.[6]), Rättsfallsbank, https://www.institutetmotmutor.se/rattsfallsbank/

(Institutet Mot Mutor, 2022[7]), Mutbrottsdomar i Sverige 2022, https://immse.wpenginepowered.com/wp-content/uploads/2023/03/Mutbrottsdomar-i-Sverige-2022.pdf

Уповноважені підрозділи (особи) з питань запобігання та виявлення корупції, які створюються (призначаються) в державних органах, також повинні підвищувати обізнаність державних службовців з питань хабарництва та інших питань (стаття 13-1 ЗЗК). Їхні завдання включають, серед іншого:

• розробку, організацію та контроль за виконанням заходів щодо запобігання корупції та правопорушень, пов'язаних із корупцією

• надання методологічної та консультативної допомоги щодо дотримання законодавства про запобігання корупції.

Уповноважені особи повинні ознайомити новоприйнятих працівників своїх державних органів із вимогами антикорупційного законодавства. НАЗК також проводить опитування уповноважених осіб для визначення їхніх потреб і розробки відповідної пропозиції можливостей навчання.

Рекомендація. НАЗК або інший компетентний орган з питань боротьби з корупцією повинні підготувати зручніші виклади судової практики у справах про хабарництво, на основі яких уповноважені особи, інші державні службовці та суб'єкти правопорушень, пов'язаних із хабарництвом, дізнаються, що кваліфікується як хабарництво та яких ситуацій слід уникати.

8.4. Включити більше питань щодо хабарництва до тесту для кандидатів на державну службу та відновити тестування

Україна також використовує інші інструменти та канали для забезпечення знань державних службовців щодо питань корупції. Кандидати на посади державних службовців повинні були пройти тест на знання законодавства, який включає знання ЗЗК та такі питання, як: Які заходи повинен вжити керівник відповідального органу у разі підтвердження інформації про можливу корупцію або порушення, пов'язані з корупцією? Що державним органам заборонено приймати безкоштовно від фізичних та юридичних осіб? Що є неправомірною вигодою в розумінні ЗЗК (NACS, 2021[8]). Однак питання загалом обмежено стосуються теми хабарництва. Більше того, згідно із Законом № 389-VIII «Про правовий режим воєнного стану», призначення на посади державної служби відбувається без конкурсу (стаття 10, частина 5), а отже, також без тестування. Хоча спрощення набору персоналу в умовах воєнного стану є зрозумілим, незрозуміло, чому тестування знань має бути повністю призупинено.

Рекомендація. З огляду на вищезазначене, розглянути можливість поновлення тестів для кандидатів на посади державних службовців до припинення дії воєнного стану. Включити до тесту додаткові питання, наприклад:

• Які дії військовослужбовців щодо неправомірної вигоди караються згідно з Кримінальним кодексом? Відповідь буде такою: прийняття пропозиції або обіцянки, отримання, вимога про надання.

• Що і в які терміни повинен зробити державний службовець у разі отримання пропозиції неправомірної вигоди?

Україна також могла б розробити новий онлайн-тест із питань корупції, який би всі державні службовці та інші посадові особи регулярно проходили протягом своєї кар'єри.

8.5. Україні слід вивчити можливості подальшого захисту компаній, які повідомляють про корупцію

У 2021–2022 роках огляд ОЕСР показав, що всі уряди регіону Антикорупційної мережі Східної Європи та Центральної Азії створили канали повідомлення про корупцію, доступні для бізнесу. З іншого боку, на практиці мало підприємств повідомляють про корупцію (OECD, 2022[9]). З огляду на це, важливо продовжувати впроваджувати заходи, які допоможуть підприємствам діяти правильно, стикаючись із вимаганням хабарів. Це включає поширення інформації про канали повідомлення та захист тих, хто повідомляє про хабарництво. В принципі, всі державні органи повинні публікувати інформацію про те, як повідомляти про корупцію (United Nations, 2009[10]).

З одного боку, канали повідомлення про корупцію в Україні загалом досить чіткі. Наприклад, початкова сторінка НАБУ містить кнопку «Повідомити про корупцію» зверху (NABU, n.d.[11]). Існує форма для повідомлення про корупцію в органах Державного бюро розслідувань (State Bureau of Investigation, 2025[12]). Служба «Пульс» ДПС приймає повідомлення від фізичних осіб і суб’єктів господарювання щодо незаконних дій, бездіяльності або можливої корупції співробітників служби (STS, n.d.[13]). НАЗК має форму для повідомлення про корупцію, а також номер телефону та електронну адресу для цієї мети (NAPC, n.d.[14]). Інші державні органи також публікують інформацію про те, як повідомляти про корупцію, з різним ступенем деталізації та технічної складності. Крім того, РБО розглядає скарги суб’єктів господарювання щодо корупційних дій та/або інших порушень їхніх законних інтересів (Статут РБО, затверджений Постановою Кабінету Міністрів від 26 листопада 2014 року № 691, стаття 5, пункт 1). Публічна інформація менш чітка щодо каналів повідомлення про корупцію між приватними особами.

В опитуванні компаній, проведеному UNIC у лютому 2024 року, 63% компаній відповіли, що вони знають про канали / гарячі лінії для повідомлення про вимагання хабарів і заходи захисту викривачів. У дослідженні 2023 року, проведеному НАЗК, частка підприємців, які бажають повідомляти про корупцію, досягла 26,9% і постійно зростає з 2020 року (17,9%). Ця частка значно вища, ніж серед населення загалом (10,2% у 2023 році). (NACP, IS, 2023[1]) Таким чином, дані свідчать про значний потенціал бізнес-спільноти у сприянні боротьбі з корупцією.

З іншого боку, під час консультацій для цього огляду деякі представники неурядових організацій стверджували, що компаніям все ще важко повідомляти про корупцію, вони не впевнені, де це зробити і як гарантувати, що їхні законні інтереси не постраждають в результаті цього. У невеликому опитуванні 18 бізнес-респондентів, проведеному UNIC для цього огляду1, 10 респондентів відповіли «ні», «не знаю» або висловили скептичну думку2 щодо питання, чи створила держава можливості для бізнесу вирішувати проблеми законним шляхом у разі вимагання хабаря. Ці занепокоєння свідчать про певну прогалину не лише в українських, але й у міжнародних стандартах і практиці захисту осіб, які повідомляють про корупцію. Широкі стандарти застосовуються для захисту викривачів (фізичних осіб, які дізналися про правопорушення у зв'язку зі своєю роботою, професійною, економічною тощо діяльністю відповідно до статті 1, частини 1 Закону «Про запобігання корупції»). Як обговорювалося в розділі 6.1 цього звіту, в Україні існує спеціальний портал для повідомлень про викривачів (National Agency for the Prevention of Corruption, 2025[15]). Однак можливості отримання захисту своїх законних інтересів менш очевидні для юридичних осіб, які повідомляють про корупцію та зазнають помсти з боку органу влади, де мала місце ймовірна корупція. Така помста може полягати у спробах виключити компанії з державних замовлень, необґрунтованих наглядових або регуляторних діях, необґрунтованих репресивних заходах тощо.

Рекомендація. Міжнародної практики щодо захисту компаній, які повідомляють про корупцію, мало. Однак, визнаючи занепокоєння, висловлені в цій главі, огляд рекомендує Україні вивчити можливості подальшого захисту та забезпечення стимулів для компаній, які повідомляють про корупцію. Також необхідні постійні зусилля з підвищення обізнаності щодо можливостей звітності, зокрема про корупцію між приватними особами.

Україна також могла б розглянути можливість обов'язкового повідомлення посадових осіб і працівників державних компаній, які вважаються юридичними особами приватного права, а також працівників (які не є посадовими особами) місцевих органів влади та юридичних осіб публічного права про хабарництво, про яке їм стало відомо. Наразі обов'язок повідомляти про корупцію, встановлений у статті 53, частині 6 ЗЗК, не поширюється на цих осіб. Розширюючи зобов’язання щодо звітності, важливо забезпечити, щоб особи, які повідомляють про порушення, продовжували мати право на захист як викривачі. Для порівняння розглянемо Кримінально-процесуальний кодекс Португалії. Кодекс у статті 242 передбачає, що державні службовці, у тому числі посадові особи та працівники державних компаній, націоналізованих компаній, компаній із державним капіталом або з мажоритарною часткою державного капіталу, а також компаній, що мають концесії на державні послуги, повинні повідомляти про злочини, про які їм стало відомо під час виконання своїх функцій та в результаті їх скоєння (Assembly of the Portuguese Republic, 1987[16]).

8.6. Усі державні органи повинні публікувати стандарти поведінки щодо подарунків та неправомірних переваг, зокрема гостинності та розваг

Рекомендація щодо боротьби з хабарництвом 2021 року закликає країни публікувати на загальнодоступному вебсайті свої правила та положення, що регулюють подарунки, гостинність, розваги та витрати для вітчизняних державних службовців, щоб окремі особи та підприємства були обізнані з такими правилами та могли їх дотримуватися (Розділ XIII, ii). Міжнародні рекомендації наголошують на створенні клімату, де, серед іншого, відомо, що пропонування та прийняття подарунків та гостинності не заохочується. Публікація відповідних політик і правил є ключовим кроком у цьому напрямку (United Nations, 2009[10]). Гостинність та розваги є звичайними елементами ділових відносин. Вони також можуть мати місце у відносинах між приватними компаніями та державним сектором, але в цьому контексті виникають значні правові та репутаційні ризики.

В Україні ЗЗК і КК встановлюють правила щодо подарунків і неправомірних переваг. Закони належним чином опубліковані та доступні кожному в Інтернеті. Отже, дотримання Україною цього положення Рекомендації щодо боротьби з хабарництвом 2021 року не викликає сумнівів. Однак державним органам також може бути корисно публікувати відповідні рекомендації на власних вебсайтах.

Численні державні органи публікують правила щодо подарунків та (менш явно) хабарництва, що застосовуються до їхніх співробітників. Так, вебсайт НАБУ містить Кодекс етики співробітників НАБУ. Кодекс містить рекомендації щодо подарунків і неправомірних вигод. У рекомендаціях згадується стаття 368 (хабарництво) Кримінального кодексу, але вони зосереджені переважно на подарунках, які не є хабарями (NABU, n.d.[17]).

Національна поліція (НП) також опублікувала рекомендації щодо обмежень на прийняття подарунків, які містять посилання на правопорушення пасивного хабарництва в Кримінальному кодексі (NP, 2021[18]). Під час консультацій для підготовки цього огляду представники НП поділилися інформацією про масштабну роботу з ознайомлення всіх новоприйнятих поліцейських із правилами етичної поведінки, забезпечення навчання для всіх посадовців, включаючи проведення піврічних сесій з особами, що займають керівні посади, онлайн-тестування для всіх посадових осіб, оцінювання підрозділів на основі результатів тестування тощо. Це видається гарною практикою, коли публікація є лише одним із засобів у контексті складного комплексу дій, спрямованих на забезпечення того, щоб усі знали про правила.

Розділи, присвячені боротьбі з корупцією, на публічних вебсайтах деяких інших органів, таких як Державна митна служба та Державна податкова служба, містять менше інструкцій щодо того, як їхні співробітники повинні діяти щодо подарунків і неправомірних вигод (SCS, n.d.[19]; STS, n.d.[20]). Ці та інші органи, які особливо схильні до корупційних ризиків, повинні особливо дбати про те, щоб їхні публікації сприяли клімату доброчесності та нетерпимості до хабарництва та інших форм корупції. ЗЗК не визначає гостинність та розваги. Вони підпадають під загальне визначення подарунка як переваги, пільги або послуги (стаття 1, частина 1). Отже, гостинність та розваги часто не згадуються прямо в матеріалах, що публікуються державними органами.

Рекомендація. Для забезпечення узгодженості в державному секторі опублікуйте стандарти поведінки щодо подарунків і неправомірних вигод на вебсайтах усіх державних органів. Включіть до таких публікацій пояснення того, як правила застосовуються до гостинності та розваг.

8.7. Міністерство закордонних справ і НАЗК повинні вжити зусиль для надання допомоги українським підприємствам, які стикаються з хабарництвом за кордоном

У Рекомендації щодо боротьби з хабарництвом 2021 року рекомендується забезпечити навчання державних службовців, відряджених за кордон, щодо інформації та заходів, які необхідно вжити для допомоги підприємствам, що стикаються з вимаганням хабарів, де це доречно, а також надати чіткі інструкції щодо органів, яким слід повідомляти про звинувачення у вимаганні хабарів і підкупі іноземних службовців (Розділ XII, ii). Як зазначалося вище, НАЗК організовує навчання з питань, пов'язаних із запобіганням корупції, та розробляє освітні ресурси. Однак підкуп іноземних державних службовців не розглядається окремою темою. Міністерство закордонних справ (МЗС) має власну антикорупційну програму (2023–2025), яка включає заходи з підвищення обізнаності та навчання для працівників дипломатичної служби. Однак заходів щодо допомоги українським підприємствам, які стикаються з хабарництвом за кордоном, не проводиться (MFA, 2023[21]).

Вставка 8.2. Допомога підприємствам, що стикаються з вимогою хабарів за кордоном

Країни – учасниці Конвенції ОЕСР про боротьбу з хабарництвом накопичили певний досвід у наданні такої допомоги. Наприклад, Генеральне управління казначейства Франції провело інформаційно-просвітницькі заходи щодо хабарництва для французьких компаній, що працюють за кордоном, через економічні відділи посольств. Словенія розробила оперативні рекомендації для державних посадовців і службовців, які стикаються зі словенськими компаніями, що працюють на іноземних ринках. Цей документ містить поради щодо дій у разі підозри у корупційній діяльності та запит до посадовців щодо надання допомоги в ситуаціях, коли компанії піддаються корупційним пропозиціям або претензіям. Міністерство закордонних справ (МЗС) Данії видало політику боротьби з корупцією для Торгової ради Данії (TCD) з рекомендаціями щодо допомоги данським компаніям у запобіганні корупції та іншим видам фінансових злочинів, включаючи надання «компаніям інформації про економічну та політичну ситуацію, місцеве бізнес-середовище та проблеми, а також допомоги Уряду та громадським справам (GPA) щодо конкретних проблем, з якими стикається компанія». Однак, рекомендації чітко нагадують, що TCD не повинна і не має права надавати конкретну правову допомогу. МЗС Данії також брало участь у розробці колективних дій проти платежів за сприяння, які включають інструмент звітності, за допомогою якого учасники повідомляють про випадки вимог таких платежів. На основі цих звітів ініціатива може звернутися до урядів і заохотити їх вжити заходів проти цієї вимоги.

Австралійська комісія з торгівлі та інвестицій запровадила цільову програму інформаційно-просвітницької роботи для бізнесу, яка включає практичні поради щодо реагування на вимагання хабарів і детальну інформацію про практичну допомогу, яку Комісія може надати тим, хто стикається з торговельними перешкодами, створеними корумпованими іноземними посадовцями.

Джерела: (OECD, 2021[22]), Implementing the OECD Anti-Bribery Convention. Phase 4 Report: France, https://doi.org/10.1787/2c7d8500-en; (OECD, 2021[23]), Implementing the OECD Anti-Bribery Convention. Phase 4 Report: Slovenia, https://doi.org/10.1787/9c63ac82-en; (OECD, 2023[24]), Implementing the OECD Anti-Bribery Convention: Phase 4 Report: Denmark, https://doi.org/10.1787/a36c9917-en; (OECD, 2017[25]), Implementing the OECD Anti-Bribery Convention: Phase 4 Report: Australia, https://doi.org/10.1787/d7fdce90-en.

Рекомендація. Для виконання Рекомендації щодо боротьби з хабарництвом 2021 року та підтримки легального бізнесу українських компаній на міжнародних ринках Міністерству закордонних справ слід збирати інформацію про правила боротьби з хабарництвом і законні канали протидії хабарництву в юрисдикціях, де ведеться діяльність українських підприємств. На основі зібраної інформації Міністерству закордонних справ у співпраці з НАЗК слід розробити зручні інформаційні матеріали та забезпечити можливості для постраждалих компаній отримувати консультації в представництвах України.

8.8. Україні слід законодавчо визначити статус та інші ключові аспекти Ради директорів і розглянути можливість прийняття правил щодо пактів доброчесності

У Рекомендації щодо боротьби з хабарництвом 2021 року країнам рекомендується розглянути можливість стимулювання, сприяння, залучення або участі в ініціативах колективних дій проти хабарництва з представниками приватного та державного секторів, а також організаціями громадянського суспільства, спрямованих на боротьбу з підкупом іноземних офіційних осіб і вимаганням хабарів (Розділ XII, iv). Колективні дії являють собою спільні зусилля різних зацікавлених сторін, таких як державні органи, підприємства, організації громадянського суспільства та інші суб'єкти, які працюють разом для боротьби з корупцією та сприяння доброчесності (OECD/UN, 2024[26]). Колективні дії можуть бути повністю неурядовими, але державні органи також можуть бути їхніми ініціаторами, учасниками або спонсорами. (United Nations Global Compact, 2021[27])

У базі даних Базельського інституту управління перелічено чотири ініціативи колективних дій проти корупції в Україні. РБО була створена як колективна дія міжнародних організацій, бізнес-асоціацій і Кабінету Міністрів України у 2014-15 роках. РБО стала основним каналом для повідомлення про корупцію та інші форми несправедливого ставлення, з якими стикається бізнес в Україні. Верховна Рада розпочала розгляд проєкту Закону про створення інституту бізнес-омбудсмена в Україні у 2020 році. Однак зрештою законодавець лише доручив Кабінету Міністрів врегулювати інститут бізнес-омбудсмена відповідно до прикінцевих положень Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реалізації інвестиційних проєктів зі значними інвестиціями (Verkhovna Rada of Ukraine, 2023[28]). Таким чином, правовий статус Ради бізнес-омбудсмена не був належним чином врегульований.

Інші три колективні заходи – це UNIC, Морська антикорупційна мережа в Україні (MACNU) та Ініціатива колективних дій Глобального договору України (GCNU) (Basel Institute on Governance, n.d.[29]). UNIC налічує понад 40 компаній серед членів, а його метою є сприяння етичному та відповідальному способу ведення бізнесу. Діяльність мережі різноманітна та включає допомогу компаніям у забезпеченні відповідності вимогам, організацію щорічного Місяця доброчесності бізнесу, а також семінарів і навчання, участь у розробці політики відновлення України, захист інтересів у діалозі з НАЗК щодо впровадження антикорупційних стандартів і методологій для побудови доброчесності в приватному секторі тощо (UNIC, 2024[30]). MACNU належить до міжнародної бізнес-мережі, що виступає за морську галузь без корупції. В Україні вона створила Службу допомоги з питань боротьби з корупцією для повідомлення про корупцію та пов'язані з нею скарги (MACN, n.d.[31]). GCNU запрошує організації громадянського суспільства, державні установи та бізнес-компанії підписати Меморандум про спільні дії щодо боротьби з корупцією в Україні. Підписанти зобов'язуються, серед іншого, утримуватися від сплати хабарів і не дозволяти своїм директорам, співробітникам, іншим посадовим особам компаній і третім особам сплачувати хабарі від їхнього імені (Global Compact Network Ukraine, 2020[32]). GCNU також публікує навчальні матеріали, такі як «Боротьба з корупцією: колективні дії», які, серед іншого, радять компаніям повідомляти про корупцію до уповноважених державних органів або до механізмів колективного захисту (Global Compact Network Ukraine, 2021[33]).

Україна також має значний досвід укладання пактів про доброчесність. Спочатку розроблені для забезпечення доброчесності у державних закупівлях, пакти про доброчесність зобов'язують органи державної влади та учасників торгів забезпечувати дотримання вимог і прозорість під наглядом третьої сторони, зазвичай організації громадянського суспільства (Transparency International, 2024[34]). Україна є членом Ініціативи прозорості видобувних галузей (ІПВГ), учасники якої зобов'язуються розкривати інформацію про те, як надаються права на видобуток корисних копалин і використовуються доходи. У 2022 році українські та міжнародні організації громадянського суспільства створили коаліцію RISE Ukraine для сприяння доброчесності, участі, підзвітності та прозорості у відбудові та розвитку України. Одним із напрямів роботи RISE Ukraine є моніторинг проєктів відбудови (RISE Ukraine, 2024[35]). Що стосується колективних дій, то Україна досягла позитивних успіхів, хоча частково завдяки залученню міжнародних партнерів.

Україна могла б вивчити можливості для зміцнення правових підстав для деяких форм колективних дій. Наприклад, в Італії Закон від 6 листопада 2012 року № 190 «Положення про запобігання та придушення корупції та незаконності в державному управлінні» дозволяє замовникам передбачати в повідомленнях, запрошеннях до участі в тендері або листах-запрошеннях, що невиконання положень, що містяться в протоколах про законність або пактах про доброчесність, є підставою для виключення з тендеру (стаття 1, частина 17). Керівні принципи Національного антикорупційного органу також рекомендують передбачати в протоколах або пактах санкції у разі порушення підписаних зобов'язань, що відповідають серйозності порушення (ANAC, 2019[36]). Пакт про доброчесність в італійському законодавстві не вимагає обов'язкової участі незалежного спостерігача за дотриманням вимог. Однак можливо залучити такого спостерігача потенційно як співпідписанта пакту (Department for Public Administration, 2019[37]). Мексика ще більше інституціоналізувала у своєму законодавстві інструмент, подібний до пакту про доброчесність (Вставка 8.3).

Вставка 8.3. Соціальні свідки в Мексиці

Мексиканське відділення Transparency International почало просувати пакти доброчесності як засіб запобігання корупції наприкінці 1990-х років. У Мексиці пакти доброчесності перетворилися на інструмент соціального свідчення (Testigo Social). Використання соціальних свідків було запроваджено на законодавчому рівні, а з 2009 року є обов'язковим для процедур державних закупівель, що перевищують встановлений поріг.

Так, Закон про закупівлі, оренду та послуги в державному секторі передбачає, що соціальні свідки братимуть участь у державних тендерах, сума яких перевищує п'ять мільйонів днів загальної мінімальної заробітної плати, та у випадках, визначених Секретаріатом державної служби (SPS) з урахуванням впливу контракту.

SPS веде публічний реєстр соціальних свідків, які беруть участь у всіх етапах процедур державних торгів. Соціальні свідки відбираються шляхом публічного конкурсу, і SPS акредитує на цю роль осіб, які відповідають вимогам, встановленим законом.

Соціальні свідки мають такі функції:

• Пропонувати покращення для посилення прозорості, неупередженості та правових положень щодо закупівель, оренди та послуг.

• Здійснювати моніторинг виконання заходів, рекомендованих у результаті їхньої участі в процедурах.

• Видати свідчення після завершення своєї участі для публічного поширення.

Якщо соціальний свідок виявляє порушення, він / вона повинен / повинна передати свої свідчення до органу внутрішнього контролю організації-замовника та/або до Наглядової комісії Палати депутатів Конгресу. Соціальні свідки отримують компенсацію, визначену відповідними правилами.

За даними Transparencia Mexicana, практика соціальних свідків призвела до значного збільшення кількості учасників торгів і зниження вартості державних контрактів.

Джерело: (Basel Institute on Governance, n.d.[38]) Integrity Pact case study in Mexico: Integrity Pacts to Social Witnesses, https://collective-action.com/explore/integrity-pacts/case-studies/mexico.

(Justia Mexico, 2021[39]) Law on Public Sector Acquisitions, Leases and Services (Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público), with amendments as published on 20 May 2021, Article 26 Ter, https://mexico.justia.com/federales/leyes/ley-de-adquisiciones-arrendamientos-y-servicios-del-sector-publico/titulo-segundo/capitulo-primero/#articulo-26-ter.

Рекомендація. Де це доречно, інституціоналізація колективних позовів у законодавстві може забезпечити стабільність у їхньому функціонуванні та підвищити легітимність. Україні слід визначити статус та інші ключові аспекти РБО у законодавстві. Вона також могла б вивчити досвід Мексики та потенційно визначити умови пактів про доброчесність у законодавстві. Правові норми могли б передбачати, коли пакти про доброчесність рекомендуються або є обов'язковими, як вибирати організації / осіб, що здійснюють моніторинг, а також потенційно яку компенсацію можуть отримувати спостерігачі.

Резюме рекомендацій

Запобігання вимаганню та отриманню хабарів

• НАЗК або НАБУ повинні підготувати детальні інструкції для державних службовців щодо дій у разі надання, пропозиції або обіцянки неправомірних вигод. Ці інструкції можуть охоплювати різні ситуації, такі як коли вигоди пропонуються з явним корупційним наміром, коли намір того, хто їх надає або пропонує, є неоднозначним або коли даються лише натяки, коли вигоди пропонуються або надаються третім особам (наприклад, членам сім'ї) тощо.

• НАЗК або інший компетентний антикорупційний орган повинні підготувати зручніші виклади судової практики у справах про хабарництво, на основі яких уповноважені особи, інші державні службовці та суб'єкти правопорушень, пов'язаних із хабарництвом, дізнаються, що кваліфікується як хабарництво та яких ситуацій слід уникати.

• Україні слід розглянути можливість поновлення тестів для кандидатів на посади державних службовців до припинення воєнного стану та включити до тестів додаткові питання щодо хабарництва. Україна також може розробити новий онлайн-тест з питань корупції, який усі державні службовці та інші посадові особи повинні регулярно проходити протягом своєї кар'єри.

• Україні слід опублікувати стандарти поведінки щодо подарунків та неправомірних вигод на вебсайтах усіх державних органів. Включити до таких публікацій пояснення того, як правила застосовуються до гостинності та розваг.

Стимулювання та сприяння звітності про вимагання хабарів.

• Україні слід вивчити можливості подальшого захисту та надання стимулів компаніям, які повідомляють про корупцію.

• Україні слід розглянути можливість обов'язкового повідомлення посадових осіб і працівників державних компаній, які вважаються юридичними особами приватного права, а також працівників (які не є посадовими особами) місцевих органів влади та юридичних осіб публічного права про хабарництво, про яке їм стало відомо. Розширюючи зобов'язання щодо звітності, важливо забезпечити, щоб особи, які повідомляють про порушення, продовжували мати право на захист як викривачі.

• Міністерство закордонних справ повинно збирати інформацію про правила боротьби з хабарництвом і правові канали протидії хабарництву в юрисдикціях, де активно ведеться український бізнес. На основі зібраної інформації Міністерство закордонних справ у співпраці з НАЗК повинно розробити зручні інформаційні матеріали та забезпечити можливості для постраждалих компаній отримувати консультації в дипломатичних представництвах України.

• Україні слід законодавчо визначити статус та інші ключові аспекти Ради директорів з питань корупції.

Бібліографія

[36] ANAC (2019), Linee Guida n. 15 recanti «Individuazione e gestione dei conflitti di interesse nelle procedure di affidamento di contratti pubblici», https://www.anticorruzione.it/-/delibera-c2-a0numero-494-del-05/06/2019-1.

[16] Assembly of the Portuguese Republic (1987), “Code of Criminal Procedure Adopted by Decree-Law no. 78/87”.

[29] Basel Institute on Governance (n.d.), Collective Action B20 HUB, https://collective-action.com/.

[38] Basel Institute on Governance (n.d.), Integrity Pact case study in Mexico: Integrity Pacts to Social Witnesses, https://collective-action.com/explore/integrity-pacts/case-studies/mexico.

[2] Council of Europe (2000), Recommendation No. R (2000) 10 of the Committee of Ministers to Member states on codes of conduct for public officials, https://rm.coe.int/16805e2e52.

[37] Department for Public Administration (2019), 4th National Action Plan for Open Government: 2019-2021, https://www.opengovpartnership.org/wp-content/uploads/2019/07/Italy-Action-Plan-2019-2021-English.pdf.

[33] Global Compact Network Ukraine (2021), Боротьба з корупцією: колективні дії, https://globalcompact.org.ua/wp-content/uploads/2021/12/ac-publication-2021.pdf.

[32] Global Compact Network Ukraine (2020), Підписуйте Меморандум про спільні дії з антикорупції в Україні (текст документу), https://globalcompact.org.ua/news/pidpisujte-memorandum-pro-spilni-dii-z-antikorupcii-v-ukraini-tekst-dokumentu/.

[7] Institutet Mot Mutor (2022), Mutbrottsdomar i Sverige 2022 [Bribery Convictions in Sweden In 2022], https://immse.wpenginepowered.com/wp-content/uploads/2023/03/Mutbrottsdomar-i-Sverige-2022.pdf.

[6] Institutet Mot Mutor (n.d.), Rättsfallsbank [Case Bank], https://www.institutetmotmutor.se/rattsfallsbank/.

[39] Justia Mexico (2021), Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público [Law on Public Sector Acquisitions, Leases and Services], https://mexico.justia.com/federales/leyes/ley-de-adquisiciones-arrendamientos-y-servicios-del-sector-publico/#articulo-26-ter.

[31] MACN (n.d.), Ukraine, https://macn.dk/ukraine/.

[21] MFA (2023), Додаток 1 до Антикорупційної програми МЗС на 2023-2025 роки, https://mfa.gov.ua/storage/app/sites/1/SPK/dodatok-1-do-antikorprogrami-23-25.pdf.

[17] NABU (n.d.), Кодекс професійної етики працівників Національного антикорупційного бюро України, https://nabu.gov.ua/activity/zapobigannia-koruptcii/kodeks-etyky-pracivnykiv-nacionalnogo-antykorupciynogo-byuro-ukrayiny/.

[11] NABU (n.d.), Національне антикорупційне бюро України [NABU website hompage], https://nabu.gov.ua/.

[3] NACP (n.d.), База знань: Інформаційний ресурс для легкого пошуку роз’яснень, https://wiki.nazk.gov.ua/.

[4] NACP (n.d.), Звіт за результатами аналізу судовоїпрактики притягнення до відповідальності закорупційні та пов’язані з корупцією кримінальні правопорушення за 2022 рік, https://nazk.gov.ua/pdfjs/?file=/wp-content/uploads/Pages/a1/ef/a1efa0d545949c0a57be0bbd01e11b2291979bca21cb80ed66e3e58a829043be1321416.pdf.

[1] NACP, IS (2023), Corruption in Ukraine 2023: Understanding, Perception, Prevalence, https://nazk.gov.ua/pdfjs/?file=/wp-content/uploads/Pages/69/23/6923dbe799e19774817dbaf205ff3eb2504675290c284dae7917853c131f53834606420.pdf.

[8] NACS (2021), Order of 24 February 2021, No. 30-21, on amending the Order of the NACS of 30 August 2017, No. 178, National Agency on Civil Service (NACS), https://nads.gov.ua/npas/pro-vnesennya-zmin-do-nakazu-nads-vid-30-serpnya-2017-roku-178.

[14] NAPC (n.d.), Повідомити про корупцію [Report corruption webpage], https://nazk.gov.ua/uk/povidomyty-pro-koruptsiyu/.

[15] National Agency for the Prevention of Corruption (2025), Unified whistleblower reporting portal, https://whistleblowers.nazk.gov.ua/#/.

[18] NP (2021), Обмеження щодо одержання подарунків, https://www.npu.gov.ua/pro-policiyu/zapobigannya-i-protidiya-korupciyi/obmezhennya-shchodo-oderzhannya-podarunkiv.

[24] OECD (2023), Implementing the OECD Anti-Bribery Convention Phase 4 Report: Denmark, Implementing the OECD Anti-Bribery Convention, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/a36c9917-en.

[9] OECD (2022), “Business integrity in Eastern Europe and Central Asia 2022”, OECD Business and Finance Policy Papers, No. 11, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/1ed3fe17-en.

[22] OECD (2021), Implementing the OECD Anti-Bribery Convention Phase 4 Report: France, Implementing the OECD Anti-Bribery Convention, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/2c7d8500-en.

[23] OECD (2021), Implementing the OECD Anti-Bribery Convention Phase 4 Report: Slovenia, Implementing the OECD Anti-Bribery Convention, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9c63ac82-en.

[25] OECD (2017), Implementing the OECD Anti-Bribery Convention Phase 4 Report: Australia, Implementing the OECD Anti-Bribery Convention, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/d7fdce90-en.

[26] OECD/UN (2024), A Resource Guide on State Measures for Strengthening Business Integrity, OECD Publishing, Paris/United Nations, New York, https://doi.org/10.1787/c76d7513-en.

[35] RISE Ukraine (2024), , https://www.rise.org.ua/.

[19] SCS (n.d.), Запобігання та протидія корупції, https://customs.gov.ua/zapobigannia-proiavam-koruptsiyi.

[12] State Bureau of Investigation (2025), Повідомити про корупцію в органах ДБР (Report corruption in the State Bureau of Investigation), https://dbr.gov.ua/kor.

[20] STS (n.d.), Запобігання проявам корупції, https://tax.gov.ua/diyalnist-/zapobigannya-proyavam-korupts/.

[13] STS (n.d.), Сервіс “Пульс” Державної податкової служби України [“Pulse” service of the State Tax Service of Ukraine], https://tax.gov.ua/others/puls-.

[34] Transparency International (2024), Integrity pacts, https://www.transparency.org/en/tool-integrity-pacts.

[30] UNIC (2024), Annual Report of Ukrainian Network of Integrity and Compliance (UNIC) 2023, https://www.dropbox.com/scl/fi/5iqxk3vypm9swdgfc0frb/Report-UNIC-2023-ENG.pdf?rlkey=x6ktl4refr3o59097yt3qba1l&e=1&st=fjhx6u7y&dl=0.

[10] United Nations (2009), Technical Guide to the United Nations Convention against Corruption, https://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/Publications/TechnicalGuide/09-84395_Ebook.pdf.

[27] United Nations Global Compact (2021), Uniting Against Corruption: A Playbook on Anti-Corruption Collective Action, https://ungc-communications-assets.s3.amazonaws.com/docs/publications/2021_Anti-Corruption_Collective.pdf.

[28] Verkhovna Rada of Ukraine (2023), Law on Making Changes to Some Legislative Acts of Ukraine Regarding the Implementation of Investment Projects with Significant Investments 3311-IX.

[5] Верховний суд (2024), Огляд судової практики Верховного суду у кримінальних провадженнях щодо корупційних та пов’язаних з корупцією кримінальних правопорушень, https://supreme.court.gov.ua/userfiles/media/new_folder_for_uploads/supreme/sud_pract/Oglyad_KKS_korupc.pdf.

Примітки

← 1.  Опитування UNIC було адресовано 18 компаніям різного розміру (мікро-, малим, середнім і великим), зокрема як приватним, так і державним компаніям.

← 2.  Наприклад, відповідь: «Хто їм напише? Це як втопитися. Після цього ваша проблема не тільки ніколи не буде розв’язана, вона може навіть стати більшою. Оскільки дані відкриті, вони вас знатимуть».