У цій главі розглядаються механізми України щодо збереження підзвітності у розробці політики. Рекомендується, щоб нове законодавство з управління лобіюванням та впливом набуло чинності якнайшвидше і щоб прозорість публічної інформації була покращена шляхом уточнення правових положень, що стосуються перевірки на суспільний інтерес, публікації урядових сесій та порядку денного міністрів, а також покращення нагляду та правозастосування. Також пропонується покращити підзвітність у політичному фінансуванні, зобов'язавши одержувачів політичних пожертв перевіряти їх допустимість та забезпечивши реєстрацію приватних пожертв.
Огляд ОЕСР доброчесності та боротьби з корупцією в Україні
Витяг
Державна політика є в центрі відносин між людьми та урядом, оскільки вона впливає на рівень життя громадян і якість повсякденного життя людей. У демократичних урядах люди очікують, що політики переслідуватимуть суспільні інтереси. Рекомендація щодо публічної доброчесності рекомендує, щоб для підтримки суспільних інтересів країни прагнули сприяти підзвітності та заохочувати прозорість і залучення зацікавлених сторін на всіх етапах політичного процесу та політичного циклу (OECD, 2017[1]). Для цього країни повинні сприяти прозорості та відкритому уряду, включаючи забезпечення доступу до інформації та відкритих даних, а також своєчасні відповіді на запити щодо інформації. Вони також повинні надати всім зацікавленим сторонам, включаючи приватний сектор, громадянське суспільство та окремих осіб, доступ до розробки та реалізації державної політики. І вони повинні запобігти захопленню державної політики вузькими групами інтересів, у тому числі через забезпечення прозорості лобістської діяльності та фінансування політичних партій і виборчих кампаній (OECD, 2017[1]).
В Україні війна змусила політиків зосередитися на проблемах національної безпеки. У кількох випадках воєнний стан призупинив або переосмислив аспекти системи цілісності України через підвищення ризиків безпеці під час війни. У цій главі розглядаються ці делікатні моменти, оскільки досліджуються ключові аспекти української структури для забезпечення підзвітності у виробленні державної політики, а саме механізми, пов’язані з лобіюванням і впливом, прозорістю та публічною інформацією, а також політичним фінансуванням. Окрім надання рекомендацій щодо покращення в цих сферах, тут також пропонується послідовність реформ у контексті воєнного часу та в умовах воєнного стану.
Крім того, реформи системи підзвітності в Україні зараз здійснюються в контексті деолігархізації. Україна визнала, що запобігання непрозорому, неправомірному впливу окремих осіб на політичне, економічне та суспільне життя є пріоритетом для будь-якої держави, яка бажає досягти демократичної системи, керованої верховенством права та повагою до прав людини (Venice Commission, 2023[2]). Олігархи з їхнім впливом на політичну владу та стовпи держави, без будь-якого мандату на здійснення такого впливу, у поєднанні з їхнім контролем над засобами масової інформації та ключовими секторами економіки, є явною загрозою для демократії та суспільних інтересів. Україна спробувала здійснити деолігархізацію через Закон «Про запобігання загрозам національній безпеці, пов’язаним з надмірним впливом осіб, які мають значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігархів)» (Закон № 1780-IX). Однак, дотримуючись рекомендацій Венеціанської комісії, Україна змінила шлях, натомість прийнявши те, що Венеціанська комісія назвала «системним» підходом до деолігархізації. Замість того, щоб зосереджувати заходи на олігархах як категорії осіб, цей системний підхід передбачає вжиття заходів, серед іншого, щодо ефективної політики конкуренції, заходів щодо боротьби з корупцією та відмиванням коштів, заходів щодо забезпечення плюралізму ЗМІ або правил щодо фінансування політичних партій і виборчих кампаній (Venice Commission, 2023[2]). Надання рекомендації, які безпосередньо сприяють деолігархізації, виходить за рамки цієї глави, але кілька пропозицій у наступних розділах, що стосуються політичного фінансування, лобіювання та публічної інформації, можуть сприяти розвитку в Україні «системного» підходу до розв’язання цієї ширшої проблеми.
З часу Революції гідності в 2014 році Україна досягла значного прогресу в покращенні системи доброчесності. У кількох аспектах положення щодо доступу до публічної інформації та політичного фінансування працюють добре та є кращими порівняно з іншими країнами, включеними до Індикаторів громадської доброчесності ОЕСР (Рисунок 3.1). Положення щодо лобіювання чітко визначені в законі (хоча він ще має набути чинності).
Незважаючи на нещодавні здобутки України, все ще є що покращувати. У цій главі передбачається, що Україна могла б:
забезпечити якнайшвидше набуття чинності новою системою лобіювання, щоб почати користуватися перевагами прозорості та рівного доступу до розробки політики, які може запровадити нова структура;
здійснити комплексний ревізійний перегляд Закону «Про лобіювання», щоб переконатися, що його положення належним чином захищають процес розробки політики від неналежного впливу та забезпечують рівні умови для лобістів, щоб представляти їхні інтереси;
прийняти чіткі правила поведінки для тих, хто пропонує експертну підтримку процесу формування політики;
підвищити прозорість формування державної політики шляхом роз’яснення того, як слід застосовувати критерій суспільного інтересу в умовах воєнного стану;
публікувати порядок денний засідання уряду та міністрів;
підвищити прозорість вироблення державної політики шляхом, у довгостроковій перспективі, посилення нагляду та забезпечення дотримання правил публічної інформації;
посилити захист від неналежного впливу, зобов'язавши отримувачів політичних пожертвувань перевіряти їх допустимість;
підвищити ефективність та достовірність звітності про політичні фінанси шляхом забезпечення реєстрації приватних пожертвувань.
Як читати: Україна на 100% відповідає критеріям ОЕСР щодо міцності політичних правил фінансування.
Примітка. Значення індикатора відображають систему лобіювання в Україні до набрання чинності новим законодавством про лобіювання та реєстром.
Джерело: OECD (2024[3]), OECD Public Integrity Indicators Database, https://data-explorer.oecd.org/ (accessed on 5 November 2024).
Лобіювання та інші форми впливу є ключовими аспектами функціонуючої демократії. Для політиків вони є важливими джерелами поглядів, даних і ідей для покращення всього політичного циклу та забезпечення того, щоб політика та законодавство продовжували служити суспільним інтересам. Для зовнішніх зацікавлених сторін лобіювання та вплив є законними способами представлення їхніх інтересів і участі в процесах ухвалення публічних рішень. Тому в останні роки багато країн доклали значних зусиль, щоб забезпечити справедливу та рівноправну можливість для широкого кола зацікавлених сторін брати участь в ухваленні державних рішень (OECD, 2021[4]; OECD, 2024[5]).
Проте, якщо належних гарантій немає, лобіювання та вплив можуть створити переваги для певних груп, що призведе до асиметричного або неналежного впливу на формування політики, що, у свою чергу, призведе до політики, яка є недієвою, неефективною та не захищає суспільні інтереси та національну безпеку. Лобіювання стає дедалі складнішою діяльністю, і в країнах ОЕСР методи, які використовуються, і ризики, які вони становлять, розвиваються (OECD, 2021[4]; OECD, 2024[6]). Крім того, зміна громадського сприйняття інтересів, в яких розробляється політика, і тих, хто має брати участь у виробленні політики, призводить до закликів до більш суворих правил щодо лобіювання (OECD, 2021[4]; OECD, 2022[7]). Умови лобіювання та впливу, що швидко розвиваються, а також зростаючі ризики, пов’язані з лобіюванням і впливом, у тому числі прихованим зовнішнім впливом, на процеси ухвалення державних рішень, роблять вкрай важливим для урядів створення міцних, ефективних, стійких і пропорційних структур для боротьби з неправомірним впливом, які відповідають ширшій системі публічної доброчесності (OECD, 2024[6]).
В Україні ставки на управління лобіюванням і впливом високі. У контексті деолігархізації управління діяльністю лобіювання та впливу пропонує можливості для підвищення справедливості та безпеки політичного циклу шляхом забезпечення плюралізму поглядів і більшої рівності доступу до політики та ухвалення рішень. Це також може зменшити загрозу іноземного втручання, гарантуючи, що представництво інтересів здійснюється в межах прозорості та чесності та як частина структури, у якій лобіювання та діяльність впливу належним чином визначаються, щоб уряд продовжував служити суспільним інтересам і захищати національну безпеку. У цій главі досліджується поточна та запланована система лобіювання в Україні та пропонується, щоб нова система набула чинності якнайшвидше, щоб після набуття чинності вона підлягала всеосяжному процесу фактичної оцінки, щоб переконатися, що вона працює ефективно, і щоб Україна могла прийняти чіткі правила поведінки для тих, хто пропонує експертну підтримку процесу формування політики.
3.1.1. Україна повинна забезпечити якнайшвидше набуття чинності новою системою лобіювання, щоб почати користуватися перевагами прозорості та рівного доступу до ухвалення рішень, які може запровадити нова система
Донедавна в Україні не існувало жодного конкретного нормативного акту для посилення прозорості та чесності лобістської діяльності. Однак у лютому 2024 року в Україні був опублікований новий Закон «Про лобіювання» (ЗЛ), який мав набути чинності через два місяці з дня запуску Реєстру прозорості, але не пізніше 1 січня 2025 року (Відомості Верховної Ради, 2024, № 18, ст. 77). Однак нещодавно ця дата була перенесена, і ЗЛ тепер набуде чинності не пізніше 1 вересня 2025 року, а Реєстр тепер має бути створено та запущено до травня 2025 року (NACP, 2024[8]).
ЗЛ містить визначення того, що таке «лобіювання», відповідні вимоги до прозорості та створення «Реєстру прозорості», стандарти доброчесності для проведення лобістської діяльності та механізми для забезпечення ефективного дотримання та забезпечення виконання. Серед ключових переваг ЗЛ є широкий спектр комунікаційної діяльності, яка вважається «методами лобіювання», включаючи непрямі форми лобіювання, вплив через ЗМІ та інформаційні кампанії, а також підготовку та розповсюдження позиційних документів та інших аналітичних матеріалів (Вставка 3.1). З країн ОЕСР лише законодавство Канади є настільки широким за обсягом і регулює непрямі форми лобіювання. ЗЛ доручає НАЗК контроль за новою структурою.
Статтею 7 ЗЛ встановлено, що:
1. Методи лобіювання – це дії, які здійснюють суб'єкти лобіювання під час лобіювання.
2. Методи лобіювання включають:
a. будь-яке пряме чи опосередковане спілкування з об’єктом лобіювання з питань, що стосуються предмета лобіювання.
b. підготовку та розповсюдження реклами, пропозицій, програмних і позиційних документів, аналітичних матеріалів, результатів соціологічних та інших досліджень з питань, що стосуються предмета лобіювання, у тому числі з використанням засобів масової інформації чи мережі Інтернет.
c. участь у заходах з питань, що стосуються предмета лобізму, з метою впливу (спроби впливу) на об'єкт лобізму.
d. запрошення об’єкта лобіювання для участі у зустрічах, конференціях, заходах тощо.
e. організацію публічних заходів, інформаційних кампаній, інших не заборонених законодавством заходів, пов’язаних із предметом лобіювання.
f. інші не заборонені Конституцією та законами України способи, які полягають у здійсненні органом лобіювання впливу (спроб впливу) на об'єкт лобіювання щодо суб'єкта лобіювання.
Джерело: (Verkhovna Rada, 2024[9]), Закон України «Про лобіювання», https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/3606-20/print.
На початку жовтня 2024 року ЗЛ було доповнено Правилами етичної поведінки для лобістів, розробленими НАЗК за участю громадянського суспільства. Постанова КМУ про затвердження Правил набере чинності одночасно з набранням чинності Законом. Правила запроваджують обов’язкові стандарти поведінки суб’єктів лобістської діяльності. Вони передбачають, що суб’єкти лобістської діяльності зобов’язані поважати демократичні цінності та суспільні блага, бути чесними та дотримуватись доброчесності у своїй діяльності, діяти прозоро та відкрито, надавати достовірну інформацію про свою діяльність, дотримуватись законодавства про захист інформації та персональних даних, уникати проявів недобросовісного впливу та запобігати конфлікту інтересів (NACP, 2024[10]). Як було розглянуто далі в Главі 1, запровадження етичних стандартів для підтримки законодавства є бажаною подією в Україні, і зараз слід зосередитися на впровадженні та забезпеченні їх дієвості шляхом, наприклад, використання методологій аналізу поведінки.
Насамкінець Закон вимагає від НАЗК створити Реєстр прозорості лобістської діяльності та здійснювати нагляд за ним. Планується, що Реєстр забезпечить вільний доступ до актуальної інформації про суб’єктів лобістської діяльності, включно з іменами лобістів, джерелами фінансування та як це фінансування витрачається, сферою лобістської діяльності та на кого спрямована лобістська діяльність. Лобістські організації повинні будуть проходити первинну реєстрацію та регулярно розкривати інформацію кожні шість місяців.
Отже, багато в чому, як також зазначає Європейська комісія (European Commission, 2024[11]), нова система лобіювання має потенціал створити міцну основу для управління лобістською діяльністю та діяльністю впливу в Україні. Однак, щоб скористатися перевагами прозорості та більшої рівності доступу до розробки політики, які може запровадити нова структура, Україна повинна забезпечити, щоб нова система набула чинності якомога швидше, з мінімальною затримкою між набуттям чинності законом і запуском Реєстру прозорості, а також щоб переглянуті часові рамки більше не посувалися.
3.1.2. Україна могла б здійснити комплексний ревізійний перегляд Закону «Про лобіювання», щоб переконатися, що його положення належним чином захищають формування політики від неналежного впливу та забезпечать рівні умови для лобістів для представлення їхніх інтересів
Рекомендації щодо публічної доброчесності та прозорості та доброчесності у лобіюванні та впливі чітко визначають, що положення щодо лобіювання та лобістів у відповідних нормативних актах мають бути надійними, вичерпними та достатньо чіткими, щоб уникнути неправильного тлумачення, запобігти лазівкам та охопити вплив на формування політики в усіх їх формах (OECD, 2020[12]; OECD, 2021[4]). Створення міцної нормативно-правової бази, у якій лобіювання чітко визначено, є особливо важливим, оскільки суб’єкти, залучені до лобіювання, та контекст, у якому вони діють, розвиваються. Серед тих, хто прагне вплинути на формування політики, зараз є торговельні та промислові асоціації, НУО, консультативні та експертні групи, парламентські групи зв’язку, академічні установи та аналітичні центри (OECD, 2024[6]; Benamouzig and Cortinas Muñoz, 2019[13]; Mialon, Swinburn and Sacks, 2015[14]). Крім того, розвиток методів лобіювання, таких як соціальні медіа та обмін миттєвими повідомленнями, означає, що політики стають об’єктом посиленого контролю, політичної поляризації та неправильної та неправдивої інформації, що ускладнює визначення законного представництва та ухвалення обґрунтованих рішень, які гарантують, що політика здійснюється в інтересах суспільства (OECD, 2021[4]).
Закон України «Про лобіювання» містить визначення лобізму та лобістів, що наразі вигідно порівняно з багатьма країнами ОЕСР із законодавством про лобіювання (Рисунок 3.2). Однак у деяких важливих аспектах ці положення є надто вузькими, що збільшує ризик того, що певні види лобіювання та впливу не будуть охоплені новою системою лобіювання.
Примітка: на діаграмі показано країни ОЕСР, які відповідають критерію індикаторів публічної доброчесності «Діяльність лобіювання визначається в нормативно-правовій базі, включно з суб’єктами, які вважаються лобістами».
1. У Польщі є визначення лобізму, але немає визначення лобістів.
Джерело: OECD (2024[3]), OECD Public Integrity Indicators Database, https://data-explorer.oecd.org/ (accessed on 5 November 2024).
Поняття «лобісти»
Відповідно до Рекомендації щодо прозорості та доброчесності у лобіюванні та впливі суб’єкти лобіювання та впливу – це юридичні особи, національні чи іноземні, які займаються лобіюванням та впливають від свого імені, а також фізичні чи юридичні особи, національні чи іноземні, які займаються лобіюванням та впливають на діяльність від імені або під керівництвом чи контролем інших фізичних чи юридичних осіб або іноземних суб’єктів державного інтересу. Лобіювання та вплив не поширюються на дипломатичних і консульських посадових осіб, фізичних осіб, які діють суто особисто, а не спільно з іншими, журналістів або співавторів, які публікують контент під відповідальністю головного редактора будь-якого друкованого чи цифрового видання, державних службовців, які діють у своїй офіційній якості, а також політичні партії, що діють у рамках регламенту політичних партій (OECD, 2024[6]). Таким чином, те, що визначає, чи повинен певний суб’єкт дотримуватися вимог щодо прозорості лобістської діяльності, полягає не в статусі суб’єкта, чи є він комерційним чи некомерційним, а в тому, чи здійснює cуб’єкт діяльність з метою впливу на процеси прийняття публічних рішень, включно з адвокацією. У цьому сенсі країни повинні сприяти механізмам підвищення прозорості щодо впливу на формування державної політики, а не намагатися регулювати чи контролювати поведінку конкретних суб’єктів.
ЗЛ України встановлює вузьке визначення лобістів. Відповідно до ЗЛ, лобіювання включає платне представництво «комерційних інтересів», тобто «діяльність, яка здійснюється з метою впливу (спроби впливу) на об’єкт лобіювання в комерційних інтересах бенефіціара (за винагороду, отриману прямо чи опосередковано та/або з оплатою фактичних витрат, необхідних для її здійснення) або у власних комерційних інтересах особи та стосується предмета лобіювання». Термін «комерційні інтереси» стосується «грошових коштів або іншого майна, особистих переваг, привілеїв, інших благ матеріального або нематеріального характеру, які особа отримає або може отримати в рамках господарської діяльності». Як наслідок, положення України виключають усіх тих, хто прагне впливати на формування політики не в цілях конкретних комерційних інтересів, включаючи громадянське суспільство, наукові та релігійні організації. Вилучення діяльності «адвокатури» з положень було предметом багатьох дискусій в Україні. Але обмеження положень виключно представництвом комерційних інтересів означає, що нові нормативні акти України не вимагають реєстрації ряду важливих впливів на політичний цикл, і, отже, не забезпечують прозорості щодо того, хто прагне впливати на рішення державних посадовців настільки добре, наскільки це можливо.
Поняття «лобіювання»
Заходи лобіювання та впливу – це дії, спрямовані на державних службовців, залучених до процесу ухвалення рішень, їх зацікавлених сторін, засоби масової інформації чи ширшої аудиторії, і спрямовані на просування інтересів суб’єктів лобіювання та впливу щодо прийняття публічних рішень та виборчих процесів. Ухвалення державних рішень стосується розробки, впровадження, оцінки або модифікації будь-якої державної політики чи програми на всіх рівнях управління. Це також стосується підготовки або внесення змін до будь-якого закону чи нормативного акту. Це включає в себе присудження, зміну або скасування будь-якого гранту, позики чи іншої фінансової підтримки, контракту чи іншої угоди, або будь-якої ліцензії чи іншого дозволу із залученням державних коштів. І це стосується призначення ключових державних посадових осіб (OECD, 2024[6]). Крім того, суворе регулювання лобіювання має охоплювати різноманітні механізми та канали впливу, такі як соціальні мережі та інструменти штучного інтелекту.
У той час як закон передбачає широке коло засобів масової інформації у своєму визначенні лобістської діяльності, лише вплив на нормативно-правовий акт (включаючи зміни, призупинення чи видання) підпадає під дію законодавства та підлягає реєстрації в Реєстрі прозорості. Однак вплив на ухвалення рішень можна здійснювати не лише під час законодавчого процесу. Заходи для здійснення впливу можуть бути спрямовані на весь політичний цикл, зокрема на створення політичних планів, розробку та прийняття політики або на етапах реалізації чи оцінки політики та нормативних актів. Хоча правила прозорості та доброчесності у лобіюванні та впливі не обов’язково охоплюють усі ризики, зазначені в Таблиця 3.1 (оскільки інші політики та нормативні акти можуть сприяти культурі прозорості та доброчесності в процесах формування державної політики), комплексна законодавча база пом’якшує ризик неналежного впливу на всіх етапах політичного циклу.
Отже, ЗЛ є першим і багато в чому життєво важливим кроком до регулювання лобіювання та впливу в Україні. Але вузькість його положень може означати, що він не ефективно висвітлює повний спектр впливів, які здійснюються на ухвалення державних рішень протягом циклу політики, і тому неефективно пом’якшує ризики неналежного впливу та захоплення політики. Отже, є можливості для перегляду та вдосконалення положень.
Однією з причин вузьких положень закону є те, що законодавці врахували законні занепокоєння громадянського суспільства щодо включення адвокації у визначення лобізму. Початковий проєкт закону був розроблений НАЗК і містив у своїх положеннях як професійне, оплачуване лобіювання, так і адвокацію. Однак представники громадянського суспільства стверджували, що законопроєкт містить кілька положень, які могли негативно вплинути на громадянське суспільство та діяльність громадського сектора в Україні. Основне занепокоєння ОГС полягало в тому, що вимога про реєстрацію в Реєстрі прозорості всіх тих, хто прагне вплинути на формування державної політики, дозволить державним органам виявляти та «чинити тиск на будь-яких «незручних» громадян або організації громадянського суспільства, які критикуватимуть уряд, вимагатимуть реформ чи змін у державній політиці» (Human Rights Centre ZMINA et al., 2024[15]).
Примітка: один квадрат залишено порожнім, оскільки законодавча влада не бере участі в реалізації політики.
Джерело: OECD (2017[16]), Preventing Policy Capture: Integrity in Public Decision Making, https://doi.org/10.1787/9789264065239-en.
Отже, Україні слід провести фактичний огляд функціонування та впливу нової законодавчої бази, щоб переконатися, що закон забезпечує належний рівень прозорості в рамках циклу політики, водночас захищаючи права зовнішніх зацікавлених сторін представляти свої законні інтереси особам, які ухвалюють рішення. Такі перевірки в інших країнах набувають різних форм, у деяких випадках вони вимагаються в рамках самого законодавства про лобіювання, а в інших проводяться відповідно до вимог (Вставка 3.2). На момент підготовки цього звіту Україна розглядає можливість внесення змін до свого законодавства про лобіювання, яке буде ухвалене ще до того, як воно набуде чинності, що може дати можливість оновити положення закону, як зазначено вище. У будь-якому разі, однак, будь-який майбутній перегляд положень про лобіювання має залучати всіх відповідних зацікавлених сторін і повинен враховувати занепокоєння, висловлене громадянським суспільством щодо їх здатності брати участь у виробленні політики та отримувати для цього законне фінансування. Огляд має включати аналіз розвитку практики лобіювання та впливу, рівні умови для лобіювання та вироблення змістовних рекомендацій щодо необхідних покращень.
Огляд Закону про лобіювання в Ірландії
Закон про лобіювання передбачає (у Розділі 2) регулярні перегляди дії Закону. Перший перегляд Закону відбувся у 2016 році. Звіт враховує інформацію, отриману від ключових зацікавлених сторін, у тому числі тих, хто здійснює лобістську діяльність, та органів, які їх представляють. Жодних рекомендацій щодо внесення змін до Закону про лобіювання уряд не давав. Подальші перевірки повинні проводитись кожні три роки. Перший звіт виявив високий рівень відповідності вимогам законодавства. Лобісти підкреслили необхідність подальшої освіти, настанов і допомоги, що спонукало комісію переглянути свою комунікаційну діяльність і настанови для лобістів. У своєму поданні до першого перегляду дії Закону комісія рекомендувала вважати будь-які порушення законодавчих положень про «відпочинок від державної служби» правопорушенням відповідно до Закону. Вона також вказала на відсутність повноважень для забезпечення виконання положень Закону після звільнення або застосування санкцій до осіб, які не дотримуються цих положень. Кодекс поведінки осіб, які здійснюють лобістську діяльність, який набрав чинності з 1 січня 2019 року, також буде переглядатися кожні три роки.
Парламентський огляд обмежень законодавчої бази Франції щодо лобіювання
Після оцінки уряду Франції щодо необхідності вдосконалення системи лобізму у Франції, у 2018 році Національні збори Франції започаткували парламентський перегляд законодавчої бази щодо лобіювання. В огляді було зроблено висновок, що «перспективна законодавча база фактично була реалізована обмеженим чином і не змогла досягти цілей законодавця». Результати показали, що багато суб’єктів та дії, спрямовані на вплив на законодавчий процес, не були враховані в законодавчій базі. Наприклад, слухання, проведені на прохання члена парламенту, не були включені до визначення лобізму, навіть якщо така практика є частою. Ці повідомлення можуть приймати форму доповідних записок або запропонованих поправок, надісланих компанією чи організацією на прохання парламентарія, або слухань, які можна організувати в рамках законодавчої роботи. Вони також можуть включати телефонний дзвінок за ініціативою працівника державного службовця, на якого поширюється законодавча база щодо лобіювання, з проханням надати роз’яснення після зустрічі з представником компанії чи організації. У разі потенційного порушення це виключення ускладнювало відстеження того, хто ініціював зустріч або телефонний обмін, особливо коли відносини між парламентарем і представником інтересів добре налагоджені. Це також створило перекоси між лобістами. Ті, хто встановив тісні регулярні контакти з особами, які ухвалюють рішення, можуть мати менше зобов’язань щодо звітності, ніж групи інтересів із більш обмеженими контактами, які майже завжди є ініціаторами таких обмінів.
Джерела: HATVP (2019[17]), Rapport d’activités 2018, https://www.hatvp.fr/rapports_activite/rapport_2018/ (accessed on 20 January 2025); Standards in Public Office Commission (2019[18]), Regulation of Lobbying in 2018: Annual Report, https://www.lobbying.ie/media/6218/annual-report-2018.pdf (accessed on 20 January 2025).
3.1.3. Україна могла б прийняти чіткі правила поведінки для тих, хто пропонує експертну підтримку процесу формування політики
Багато урядів використовують групи експертів для інформування про розробку та впровадження державної політики. До таких груп належать будь-які комітети, правління, комісії, ради, конференції, панелі, цільові групи або подібні групи чи підгрупи, які надають консультації, експертизу чи рекомендації органам державного сектора. Вони можуть складатися з членів державного та приватного секторів і представників громадянського суспільства, і можуть бути створені виконавчою, законодавчою або судовою гілками влади. Крім того, що вони допомагають покращити розробку та реалізацію політики, групи експертів забезпечують канал, через який зовнішні сторони можуть представляти свої інтереси та безпосередньо впливати на політику та ухвалення рішень (OECD, 2021[4]). Однак без достатніх гарантій прозорості та доброчесності існує ризик того, що легітимність порад експертних груп буде підірвана. Зовнішні представники, які беруть участь у цих групах, мають прямий доступ до процесів формування політики, часто без лобіювання чи ширших правил доброчесності, і можуть, несвідомо чи ні, віддавати перевагу власним інтересам, беручи участь у розробці політики.
Після Революції гідності у 2014 році Україна інтегрувала громадянське суспільство в процес ухвалення державних рішень і як джерело експертних порад для політиків. Відповідальність українських ОГС часто поширюється на зародження та розробку найважливіших законодавчих актів і державних програм, на розробку механізмів реалізації, а також на процеси моніторингу й оцінки для забезпечення ефективної роботи ініціатив і відповідальних установ (Andrieieva et al., 2023[19]). І ще, у ЗЛ така форма участі звільнена від реєстрації. Крім того, хоча Типове положення про громадські ради регулює, серед іншого, основні завдання, повноваження, склад та процеси комплектування громадських рад, які є загальним механізмом забезпечення громадського та експертного внеску в політичний цикл України, вони не розробляють жодних правил поведінки членів громадських рад.
Україна могла б ефективніше пом’якшити ризики неналежного впливу на формування державної політики, пов’язаної з участю в групах експертного консультування та контролю, ухваливши правила процедури для таких груп, які встановлюють стандарти поведінки та процедури для запобігання та врегулювання конфліктів інтересів (Вставка 3.3). Такі правила мають бути розроблені у співпраці з громадянським суспільством та іншими зовнішніми організаціями та складені таким чином, щоб забезпечити розумні гарантії проти того, щоб групи особливих інтересів фіксували або надавали упереджені поради уряду, водночас відстоюючи право зовнішніх сторін представляти їхні інтереси та зберігаючи цінність, яку така участь може принести у розробку політики.
В Ірландії будь-яка робоча група, створена міністром або органом державної служби, до складу якої входить принаймні один призначений державний службовець і принаймні одна особа не з державної служби, і яка розглядає, оцінює або аналізує будь-яке питання державної політики з метою звітування про це урядовому міністру або органу державної служби, повинна відповідати Кодексу прозорості.
На вебсайті державного органу про його створення має бути опублікована така інформація:
імена голови та членів із зазначенням інформації про їхню організацію-роботодавця (якщо вони представляють групу зацікавлених сторін, це має бути зазначено);
чи були члени, які зараз не є державними службовцями, раніше державними службовцями;
технічне завдання групи;
очікувані часові рамки для завершення роботи групи;
порядок звітності.
Крім того, порядок денний і протокол кожного засідання повинні публікуватися та оновлюватися принаймні кожні чотири місяці. Голова повинен включити до підсумкового або річного звіту групи заяву, що підтверджує її відповідність Кодексу прозорості. Якщо вимоги Кодексу не дотримуються, взаємодія всередині групи вважається лобістською діяльністю відповідно до Закону про регулювання лобіювання від 2015 року.
Джерело: Government of Ireland (n.d.[20]), Transparency Code Prepared in Accordance with Section 5 (7) of the Regulation of Lobbying Act 2015, https://www.lobbying.ie/media/5986/2015-08-06-transparency-code-eng.pdf.
Прозорість є ключовим елементом функціонуючої демократії та ґрунтується на праві на доступ до інформації, яке розуміється як здатність особи шукати, отримувати, передавати та використовувати інформацію (OECD, 2022[21]). Рекомендації ОЕСР щодо відкритого уряду сприяють розкриттю «чітких, повних, своєчасних, надійних і відповідних даних та інформації державного сектора» (OECD, 2017[22]). Так само Рекомендація ОЕСР щодо публічної доброчесності заохочує прозорість на всіх етапах політичного процесу та політичного циклу для сприяння підзвітності та суспільним інтересам, зокрема шляхом сприяння прозорості та відкритому уряду через доступ до інформації та відкритих даних, а також своєчасні відповіді на запити щодо інформації (OECD, 2017[1]). У Рекомендації ОЕСР щодо інформаційної доброчесності також наголошується, що підвищення прозорості та встановлення чітких державних керівних принципів щодо взаємодії з онлайн-інформаційними платформами та іншими суб’єктами інформаційного середовища є життєво важливими для підтримки громадської довіри та забезпечення підзвітності демократичних інституцій (OECD, 2024[23]).
Надання доступу до публічної інформації зміцнює суспільну доброчесність у кількох аспектах. Підвищення прозорості дозволяє громадянам зрозуміти діяльність своїх урядів, а також допомагає наглядовим органам і наглядовим організаціям виявляти можливу корупцію та вживати відповідних заходів. Ця більша підзвітність у розробці політики та державному управлінні, у свою чергу, стимулює державних посадовців до доброчесності (OECD, 2020[12]). Країни, в яких публічна інформація є більш доступною, також виграють від підвищення довіри громадськості та задоволення державними послугами. Дійсно, існує позитивна та значуща кореляція між прозорістю публічної інформації та вищим рівнем довіри в країнах із дефіцитом довіри, тобто в тих країнах, де менше половини населення довіряє уряду або є нейтральними (Рисунок 3.3). Таким чином, країни, особливо з нижчими рівнями довіри до державних інституцій, такі як Україна, повинні продовжувати покращувати доступ до публічної інформації.
Як читати: у країнах, де довіра до уряду нижча за середній показник країн ОЕСР, існує позитивна кореляція між вищим рівнем прозорості публічної інформації та вищою довірою до уряду. Сині крапки представляють країни ОЕСР, а жовті – Україну. Пунктирна лінія – це загальна лінія тренду. Нахил угору вказує на позитивну кореляцію.
Джерела: Gallup (n.d.[24]), Gallup World Trust Survey, https://www.gallup.com/home.aspx; OECD (2024[3]), OECD Public Integrity Indicators Database, https://data-explorer.oecd.org/ (accessed on 5 November 2024).
В Україні право на доступ до інформації є конституційним правом (OECD, 2022[21]). Потім це право реалізується Законом України «Про доступ до публічної інформації» (ЗДПІ) від 2011 року, який можна порівняти з іншими країнами, включеними до ІПД ОЕСР (Рисунок 3.4). Положення, що стосуються проактивної прозорості, були виділені в іншому місці як особливо сильні (OECD, 2024[25]; RTI, n.d.[26]). ЗДПІ передбачає, що всі державні установи та приватні особи, які виконують державні обов’язки, є власниками публічної інформації, і що кожен, включаючи осіб, що не є громадянами, та юридичні особи, має право на доступ до інформації в усіх доступних формах. У ньому також перераховані обмеження на доступ до інформації, встановлені терміни обробки запитів на інформацію та встановлено право оскаржити у незалежному органі чи суді відмову чи бездіяльність адміністративного органу у відповідь на запит про надання інформації. З точки зору проактивної публікації даних, ЗДПІ визначає перелік інформації, яку державні органи повинні оприлюднити, а Додаток до Постанови Кабінету Міністрів 835/2015 встановлює перелік наборів даних, які повинні бути опубліковані як відкриті дані. ЗДПІ також передбачає, що державні дані «відкриті за замовчуванням».
Примітка. На діаграмі показано відсоток критеріїв, які виконали країни ОЕСР у показниках публічної доброчесності ОЕСР, що стосуються «Нормативно-правової бази доступу до інформації та відкритих даних».
Джерело: OECD (2024[3]), OECD Public Integrity Indicators Database, https://data-explorer.oecd.org/ (accessed on 5 November 2024).
Хоча в Україні немає жодної інституції, яка б чітко відповідала питанням публічної інформації, ЗДПІ наділяє Уповноваженого Верховної Ради з прав людини (Омбудсмана) певними повноваженнями у цій сфері. Омбудсман контролює дотримання державними органами вимог щодо прозорості, розглядає індивідуальні скарги, надає консультації державним органам з питань публічної інформації, а також надає навчальні та розвиваючі матеріали для державних органів щодо публічної інформації. Також Омбудсман подає до судів протоколи про накладення санкцій за порушення державними установами права на доступ до інформації. Уповноважений призначається строком на п'ять років і перелік підстав для припинення його повноважень та звільнення з посади встановлюється основним законодавством. Проте слід зазначити, що попереднього Уповноваженого з прав людини було достроково звільнено з посади через вотум недовіри у Верховній Раді, процес, який ОЕСР нещодавно відзначила, не відповідає міжнародним стандартам незалежності наглядових органів (OECD, 2024[25]).
Проактивну прозорість і відкритість даних в Україні підтримує Єдиний державний вебпортал відкритих даних (Портал), який містить близько 30 000 наборів даних. Портал розроблений таким чином, щоб дозволити будь-якій особі вільно копіювати, публікувати, поширювати, використовувати, зокрема в комерційних цілях, у поєднанні з іншою інформацією або шляхом включення у власний продукт, публічну інформацію у формі відкритих даних з обов’язковим посиланням на джерело такої інформації. Структура набору відкритих даних включає опис складу або елементів набору даних, їх формат, параметри та призначення.
Однак Україна має можливості для подальшого покращення доступу до публічної інформації. У короткостроковій перспективі Україна могла б покращити прозорість формування державної політики, роз’яснивши, як слід застосовувати критерій публічного інтересу в умовах воєнного стану. Україна також має покращити прозорість щодо впливу на діяльність міністрів шляхом публікації планів міністрів. А в довгостроковій перспективі Україна могла б посилити прозорість формування державної політики шляхом посилення нагляду та забезпечення дотримання нормативних актів щодо публічної інформації.
3.2.1. Україна могла б покращити прозорість формування державної політики, роз’яснивши, як слід застосовувати критерій публічного інтересу в умовах воєнного стану
ЗДПІ та Конституція України визначають обставини, за яких органи державної влади можуть встановлювати обмеження доступу до публічної інформації. Щоб приховати інформацію, розпорядники інформації в органах державної влади повинні застосувати триетапну перевірку відповідності суспільному інтересу, який передбачає порівняння конституційного права громадян на доступ до публічної інформації та законного права органів влади обмежувати інформацію, якщо її оприлюднення може завдати шкоди (Вставка 3.4). Крім того, Закон «Про правовий режим воєнного стану» передбачав, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування вживають заходів, необхідних для відсічі загрози повномасштабного вторгнення Росії в Україну, стримування збройної агресії та, насамперед, забезпечення національної безпеки (Відомості ВРУ, 2015, № 28, ст. 9.10)1. Обмеження в ЗДПІ відповідають Конвенції Тромсе, ратифікованій Верховною Радою у травні 2020 року, а подальші обмеження, які запроваджує воєнний стан, необхідні та виправдані для забезпечення національної безпеки України.
ЗДПІ зазначає, що «обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до законодавства за умови дотримання таких вимог:
1. виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності чи громадського порядку, з метою запобігання заворушенням або кримінальним правопорушенням, для захисту здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, отриманої конфіденційно, або для підтримки авторитету та неупередженості правосуддя
2. розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам
3. шкода від розголошення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні».
Крім того, Конституція України зазначає, що право на доступ до публічної інформації «може бути обмежено законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності чи громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, охорони здоров’я населення, захисту репутації чи прав інших осіб, запобігання розголошенню інформації, отриманої конфіденційно, підтримання авторитету та неупередженості правосуддя».
Джерела: ст. 6.2 Закону «Про доступ до публічної інформації»; Ст. 34 Конституції України.
Проте було кілька випадків, коли органи державної влади не застосовували обмеження належним чином на практиці, що пригнічувало конституційне право громадян на доступ до публічної інформації (OECD, 2024[25]; Ombudsman of Ukraine, 2022[27]). Що стосується проактивного розкриття наборів даних, на початку війни кілька органів державної влади вимкнули доступ до різних публічних реєстрів. Ці закриття доступів були виправдані як запобіжний захід, але не було розроблено загальнодержавної політики щодо критеріїв закриття та обмеження інформації. Таким чином, державним органам було надано право вирішувати, які реєстри обмежувати. Хоча доступ до цих реєстрів поступово відновлено, багато обмежень все ще діють (Таблиця 3.2).
Примітка. Залишаються недоступними деякі інші набори даних, як-от Держгеокадастр, податковий борг та деякі інші відомості ДФС (служба також більше не надає інформацію про податковий борг за запитом), а також Реєстр пошкодженого та знищеного майна. Також відсутні різноманітні масиви екологічних даних, хоча за законом доступ до екологічних даних не має бути обмежений (Частина 3 статті 13 Закону України «Про інформацію»).
Джерело: дані, надані організаціями громадянського суспільства під час підготовки цього звіту.
Також було кілька випадків, коли запити на доступ до інформації були необґрунтовано обмежені. У своїй річній доповіді за 2022 рік Уповноважений відзначив кілька випадків, коли органи державної влади тимчасово припинили відповідати на запити громадян щодо інформації, які не були пов’язані, наприклад, з воєнним станом, військовими діями, медичною допомогою чи евакуацією населення (Ombudsman of Ukraine, 2022[27]). Про проблему неправильного застосування триетапної перевірки відповідності суспільному інтересу Омбудсман також зазначив у спеціальній доповіді про дотримання конституційного права на інформацію в умовах правового режиму воєнного стану наприкінці 2023 року (Ombudsman of Ukraine, 2023[28]). Крім того, кілька судових справ також показали, що інформація була неправомірно прихована на підставі обмежень, які застосовуються згідно з воєнним станом.2 Хоча законодавча база не змінилася, триваюча війна та воєнний стан явно вплинули на те, як органи державної влади тлумачать обмеження, спрямовані на захист національної безпеки.
Омбудсман видав вказівки щодо застосування підстав для відстрочки розгляду запитів на публічну інформацію, а також надає розпорядникам інформації допомогу з цього приводу в окремих випадках. Однак щодо ще більш важливого питання тлумачення обмежень доступу до публічної інформації в умовах війни таких вказівок не було. Тому Україна повинна вжити заходів для розв’язання проблеми надмірного дотримання цих правил в органах державної влади. Одним із варіантів може бути надання Омбудсманом вказівок щодо застосування перевірки суспільного інтересу в поточному контексті. Однак, оскільки тут ідеться про національну політику (тобто про інтерпретацію воєнного стану в повсякденному уряді), для України може бути більш конструктивним створити робочу групу за участю відповідних зацікавлених сторін з усіх гілок влади та представників громадянського суспільства, щоб розробити змістовні рекомендації щодо забезпечення доступу до публічної інформації в умовах воєнного стану.
3.2.2. Україна могла б оприлюднювати засідання уряду та порядок денний міністрів
Важливим засобом забезпечення прозорості діяльності уряду є оприлюднення засідань уряду та порядку денного міністерств. Оприлюднення таких планів може підвищити сприйняття громадськістю справедливості та безпеки урядового бізнесу та захистити від іноземного втручання, пояснюючи, які рішення приймаються та який вплив на них здійснюється (OECD, 2020[12]). 33% країн ОЕСР підвищують прозорість уряду шляхом публікації порядку денного міністрів і 48% шляхом публікації порядку денного урядових засідань (рис. Рисунок 3.5).
Джерело: OECD (2024[3]), OECD Public Integrity Indicators Database, https://data-explorer.oecd.org/ (accessed on 5 November 2024).
Однак в Україні публікацію порядку денного засідань уряду призупинено через війну, що триває. І хоча деякі деталі зустрічей окремих міністрів публікуються в розділі «Новини» вебсайту кожного міністерства, порядок денний міністерств зазвичай не публікується взагалі. У нинішньому контексті існує явна причина національної безпеки для приховування деякої інформації про те, з ким зустрічаються міністри та про що вони говорять. Проте все ще є можливості для підвищення прозорості прийняття міністерськими та урядовими рішеннями щодо інформації, яка не підпадає під гарантії, викладені в ЗДПІ та Конституції України. Це може допомогти підвищити рівень довіри суспільства до міністрів, який відстає від довіри до інших державних посадовців (Razumkov Centre, 2024[29]; Razumkov Centre, 2024[30]), і може допомогти протидіяти іноземному втручанню.
Одним із варіантів оприлюднення планів міністрів є включення такої інформації до майбутнього реєстру лобістів. Незалежно від того, чи було обрано реєстр лобіювання для публікації планів міністрів, як в інших країнах ОЕСР, опублікована інформація повинна містити принаймні інформацію про те, з ким зустрічався міністр, у якій якості люди зустрічалися з міністрами, а також тему, яка обговорювалася під час зустрічі (Вставка 3.5). Якщо Україна проведе більш ґрунтовний аналіз того, як правила публічної інформації мають працювати в поточному контексті, як запропоновано вище, це дослідження також може розглянути питання про те, як збалансувати прозорість і пом’якшити можливу чутливість, пов’язану з війною, що триває, та воєнним станом.
Країни ОЕСР застосовують різні підходи до публікації планів міністерств: деякі публікують їх у центральному онлайн-сховищі, а інші – на окремих вебсайтах урядових відомств.
Публікація на центральному онлайн-сховищі
Портал прозорості Іспанії є єдиною платформою, на якій іспанські громадяни можуть ознайомитися з усією інформацією, яку згідно із законодавством зобов’язані публікувати служби загального державного управління. На порталі також можна реалізувати право на доступ до інформації через пряму онлайн-адміністративну процедуру. Портал використовувався для публікації понад 530 000 доступних записів із повними базами даних, які раніше не були публічними та були частиною міністерських інтранетів або внутрішніх систем зберігання даних.
Порядок денний міністрів публікується на платформі щодня, а потім архівується. Для кожної календарної дати вносяться записи, у яких перераховуються міністри, які мають зустрічі в цей день, і для кожного міністра вказується час кожної зустрічі, місце, з ким міністр зустрінеться, в якій якості ця особа зустрінеться з міністром (якщо це зустріч, а не конференція чи подія), а також тема зустрічі.
Відомче видання
Закон Нідерландів про відкритий уряд встановлює перелік наборів даних, які необхідно проактивно розкривати, і встановлює, що кожен адміністративний орган за власним бажанням оприлюднює перелік наборів даних, визначених законодавством. Міністерські програми є серед цих наборів даних.
Таким чином, на практиці в Нідерландах тижневий порядок денний кожного міністра публікується, а потім архівується на вебсайті відповідного міністерства. Записи наведено для кожної календарної дати та включають кожен тип взаємодії міністра (наприклад, розмови із зовнішніми сторонами, парламентські зустрічі, консультації міністрів, засідання Ради міністрів тощо). Деталі зустрічі наведено для кожного запису. Для розмов із зовнішніми сторонами, наприклад, вказано особу, з якою зустрінеться міністр, а також посаду, в якій ця особа зустрінеться з міністром, і тему зустрічі.
Примітка. Інформація взята з Іспанського порталу прозорості та з прикладів міністерств Нідерландів, а саме Міністерства закордонних справ та Міністерства економіки.
3.2.3. У довгостроковій перспективі Україна може підвищити прозорість формування державної політики шляхом посилення нагляду та забезпечення дотримання нормативних актів щодо публічної інформації
Зовнішній контроль і нагляд є важливими частинами системи доброчесності, оскільки вони забезпечують відповідальність громадських організацій і посадових осіб за свої рішення, дії та витрати. Органи нагляду сприяють створенню ефективної системи доброчесності, перевіряючи систему та надаючи рекомендації щодо покращення, розглядаючи скарги та звинувачення, а також шляхом незалежного застосування заходів примусу, наприклад санкцій. Органи нагляду також можуть сприяти навчанню через оцінювання та висвітлення хорошої та поганої практики державного сектора (OECD, 2020[12]).
У багатьох країнах ОЕСР такі наглядові установи відіграють важливу роль у забезпеченні дотримання державними органами правил доступу до інформації та прозорості. Двадцять вісім країн ОЕСР створили орган, відповідальний за моніторинг виконання цих правил. Ці органи часто є незалежними інформаційними комісіями, агенціями або органами Омбудсмана з конкретними повноваженнями щодо доступу до інформації; Омбудсман із повноваженнями щодо доступу до інформації в рамках широкого кола інших тем (наприклад, права людини, дискримінація, ґендер); або центральний державний орган. Але незалежно від обраної моделі, щоб бути ефективними, ці органи повинні мати чіткий регуляторний мандат, адекватні та стійкі ресурси, функцію моніторингу та аналізу, а також спроможність застосовувати санкції (OECD, 2022[21]).
Як зазначено вище, хоча в Україні немає спеціального органу для нагляду за питаннями публічної інформації, Уповноважений з прав людини має певні відповідні обов’язки, які підтримуються низкою відповідних повноважень, через його більш широкий мандат щодо захисту прав людини в Україні. Однак, незважаючи на те, що Омбудсман користується вищим рівнем довіри громадськості в останні роки, залишаються помітні недоліки в його повноваженнях, які означають, що він не в змозі контролювати систему публічної інформації в Україні так добре, як міг би (OECD, 2024[25]).
По-перше, хоча Омбудсман може складати протоколи до судів про накладення санкцій за порушення державними установами права на доступ до інформації, він сам не може оголошувати санкції. У 2022 році Омбудсманом відкрито 258 проваджень щодо вжиття заходів реагування та відновлення прав громадян на доступ до інформації, складено та направлено до місцевих судів 34 протоколи про адміністративні правопорушення. Водночас Уповноваженим з прав людини складено та направлено до суду 44 протоколи про адміністративні правопорушення у зв’язку з порушенням вимог КУпАП. Однак, незважаючи на ці зусилля, Омбудсман зазначив, що через стислі строки притягнення особи до адміністративної відповідальності (3 місяці з моменту вчинення правопорушення) та тривалий розгляд у судах більшість із 44 складених у 2022 році протоколів було закрито через закінчення строку накладення адміністративного стягнення, визначеного статтею 38 КУпАП (Ombudsman of Ukraine, 2023[28]). Ці затримки в процесі виконання положень ЗДПІ ускладнюють Омбудсману захист та підтримку права громадян на доступ до публічної інформації. Багато правових режимів доступу до інформації в усьому світі послаблені відсутністю правозастосовних повноважень наглядових установ (OECD, 2022[21]). Системи, які наділяють орган, відповідальний за нагляд за публічною інформацією, відповідними повноваженнями щодо застосування санкцій, таким чином, краще реагують на порушення правил доступу до інформації та не засмічують суди запитами, пов’язаними з питаннями публічної інформації.
А по-друге, Омбудсман не здійснює моніторинг та агрегування даних про доступ до публічної інформації. У своїх щорічних звітах Омбудсман подає статистику щодо повідомлень громадян про порушення права на доступ до публічної інформації та робить загальні зауваження щодо причин цих порушень (наприклад, (Ombudsman of Ukraine, 2022[27]). Однак немає доступних статистичних даних, наприклад, про середній час обробки запитів та надання рішень про відмову в доступі до інформації чи найпоширеніші підстави для обмеження доступу до інформації. Ця відсутність узагальненої інформації ускладнює Омбудсману чи суспільству в цілому оцінку фактичного рівня реагування адміністрації на запити публічної інформації, як загалом, так і в умовах поточного воєнного часу, а також оцінку того, наскільки добре система публічної інформації працює на практиці.
Незалежно від того, чи наслідуватиме Україна модель, прийняту в інших країнах, і чи створить незалежну організацію типу уповноваженого за інформацією чи внесе зміни до чинної інституційної структури, вона має забезпечити, щоб її наглядові органи були належним чином оснащені для нагляду за її структурою публічної інформації за допомогою покращення можливостей моніторингу та забезпечення дотримання законодавства.
Забезпечення прозорості та чесності у фінансуванні політичних партій і виборчих кампаній має вирішальне значення для ефективного формування політики та міцних демократій. Фінансові внески дозволяють фізичним та юридичним особам направляти свою підтримку кандидатам, політичним партіям і конкретним питанням, які їх цікавлять. Вони також є необхідним ресурсом для кандидатів і партій, щоб балотуватися на виборах і поширювати ідеї та маніфести, сприяючи конкуренції та вибору під час виборів і передвиборчої кампанії (OECD, 2020[12]). Однак фінансування політичних партій і виборчих кампаній також може становити значні ризики для доброчесності ухвалення рішень, якщо воно не регулюється належним чином, оскільки гроші можуть стати інструментом неправомірного впливу та захоплення політики.
До Революції гідності 2014 року використання впливовими приватними та діловими колами політичного фінансування для впливу на політичний клас та захоплення ухвалення державних рішень кидало виклик демократії в Україні. Міжнародні організації раніше відзначали уявлення та відчуття серед українців, що політичні партії були створені та використовувалися для особистої вигоди, що політики не завжди добре служили суспільству та що демократія не виконала своїх обіцянок (GRECO, 2011[31]). Ці уявлення не обов'язково змінилися, оскільки останні дані свідчать про те, що відсоток українців, які вважають, що політична партія представляє їхні інтереси, знизився з 38% у 2020 році до 16% у 2024 році, і що лише 12% українців тепер кажуть, що довіряють політичним партіям (Razumkov Centre, 2024[32]).
Щоб усунути подібні уявлення та розв’язати проблеми в системі політичного фінансування, яка їх підкріпляє, Україна зробила кілька кроків для підвищення прозорості та чесності у фінансуванні політичних партій. Зокрема, удосконалено порядок перевірки звітності політичних партій про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру та методику розрахунку вартості пожертвувань у вигляді робіт, товарів чи послуг. Крім того, покращилися можливості відповідальних органів щодо перевірки фінансів політичних партій і виявлення порушень. Встановлено заходи щодо оприлюднення результатів перевірки фінансової звітності політичних партій на офіційних вебсайтах у встановлені законом строки. Здійснено сприяння політичним партіям щодо застосування законодавства, у тому числі розповсюдження роз’яснювальних матеріалів щодо дотримання правил державного та недержавного фінансування політичних партій і подання їх фінансової звітності (Commission for Conducting Independent Assessment of the Effectiveness of the National Agency on Corruption Prevention’s Activity, 2023[33]).
Хоча вимогу тепер відновлено, з березня 2020 року по серпень 2023 року політичні партії були звільнені від свого законного обов’язку подавати щоквартальні фінансові звіти через COVID-19 і війну в Україні. Крім того, парламентські вибори були припинені через воєнний стан з поважних причин, включаючи відсутність розколу в суспільстві, труднощі із забезпеченням готовності виборчої інфраструктури та оновлення списків виборців під час війни. Незважаючи на це, в України є можливість обміркувати нещодавні вдосконалення системи політичного фінансування та використати їх до відновлення виборів.
У цьому розділі розглядається українське законодавство щодо фінансування політичних сил та заходи щодо його реалізації. Це свідчить про те, що є можливість краще підкреслити відповідальність тих, хто отримує політичні пожертви, перевіряти їх прийнятність після отримання. І це передбачає, що Україні слід вивчити, якою мірою поточні заходи прозорості дозволяють виявити справжні джерела політичного фінансування та забезпечити реалізацію правил політичного фінансування.
3.3.1. Україна могла б посилити захист від неправомірного впливу, зобов’язавши одержувачів політичних пожертвувань перевіряти їх допустимість
Україна має комплексну законодавчу базу для регулювання політичного фінансування, яку можна порівняти з країнами ОЕСР (Рисунок 3.6). В Україні основним законом, що регулює фінансування політичних партій, є Закон «Про політичні партії» (ЗПП), який доповнено Виборчим кодексом. ЗПП забороняє пожертви з анонімних джерел, державних підприємств і внески іноземних держав або підприємств, а також встановлює обмеження на особисті внески в особисті кампанії кандидатів. Крім того, він забороняє використання державних коштів і ресурсів на користь або проти політичної партії. Виборчий кодекс також обмежує витрати на агітацію для партій, кандидатів і третіх сторін фіксованою межею. Для забезпечення дотримання цих обмежень і прозорості діяльності партій необхідна регулярна звітність і щорічні внутрішні аудити для всіх партій і зовнішні аудити для тих, хто отримує державне фінансування. Партії повинні щоквартально подавати до НАЗК звіти з інформацією, серед іншого, про наявні кошти на всіх рахунках, цінні папери та майно; пожертви та інші отримані кошти; платежі та витрати; та фінансові зобов'язання. Звіти політичних партій публікуються в реєстрі POLITDATA та перевіряються НАЗК. Кримінальний кодекс України та Кодекс про адміністративні правопорушення (КУпАП) встановлюють, що кандидат може бути притягнутий до персональної відповідальності за порушення законодавства про політичні фінанси, і застосовують відповідні санкції. Крім того, Виборчий кодекс зобов'язує розпорядника відповідного рахунку виборчого фонду, яким можуть бути самі кандидати на виборах народних депутатів і місцевих виборах, подавати фінансовий звіт.
Примітка. На діаграмі показано відсоток критеріїв ОЕСР, які виконала кожна країна ОЕСР на підставі правил політичного фінансування.
Джерело: OECD (2024[3]), OECD Public Integrity Indicators Database, https://data-explorer.oecd.org/ (accessed on 5 November 2024).
Однак положення щодо відповідальності за передачу та отримання недозволених пожертвувань політичним партіям можуть бути вдосконалені. ЗПП визначає, що, роблячи внесок на підтримку політичної партії, особа підтверджує, що внесок зроблено не від чи не від імені:
органу державної влади або місцевого самоврядування;
юридичної особи, в якій не менше 10 відсотків статутного капіталу або прав голосу прямо чи опосередковано належать державі, органам місцевого самоврядування;
юридичних осіб, кінцевими бенефіціарними власниками яких є [державні посадові особи], зазначені у підпунктах «а», «с»-«і» пункті 1 та підпункті «а» пункту 2 частини першої статті 3 ЗЗК;
іноземні держави, іноземні юридичні особи, юридичні особи, в яких не менше 10 відсотків статутного капіталу або прав голосу прямо чи опосередковано належать нерезидентам, а також юридичні особи, кінцевими бенефіціарними власниками яких є іноземці або особи без громадянства.
На додаток до цих обмежень, якщо фізична або юридична особа здійснює або може здійснювати вирішальний вплив на діяльність однієї чи кількох юридичних осіб, внески такої фізичної чи юридичної особи та підконтрольних їй юридичних осіб вважаються внеском однієї особи та обмежуються максимальними пожертвуваннями, дозволеними однією фізичною чи юридичною особою. Якщо довіреній особі політичної партії стає «достовірно відомо» про здійснення забороненого пожертвування, вона зобов’язана протягом 30 днів з моменту отримання пожертвування подати заяву про відмову від нього, після чого банк, у якому знаходиться рахунок політичної партії, повинен повернути пожертвування особі, яка її зробила.
У той час як уповноважена особа політичної партії повинна вжити заходів для повернення пожертвування, якщо їй стане відомо, що воно є неприпустимими, вимога до політичних партій повернути недозволені пожертвування, таким чином, залишається дещо пасивною, оскільки в українському законодавстві немає вимоги для тих, хто отримує політичні пожертвування, активно перевіряти допустимість пожертвування. Дійсно, згідно з ЗПП, відповідальність за недотримання обмежень щодо пожертвувань несе особа, яка робить внесок. Сторона та її уповноважені особи не несуть юридичної відповідальності за порушення викладених вище обмежень.
Велика Британія, Закон про політичні партії, вибори та референдуми 2000 р
У Великій Британії в Законі про політичні партії, вибори та референдуми від 2000 року (PPERA) зазначено, що:
“Якщо:
- пожертвування отримано зареєстрованою стороною, і
- не відразу приймається рішення про те, що сторона повинна (з будь-якої причини) відмовитися від пожертвування.
Стороною або від її імені повинні бути негайно вжиті всі розумні кроки для перевірки (або, якщо нічого з наведеного нижче не очевидно, встановлення) особи, яка здійснила пожертвування, чи дозволено їй здійснювати пожертвування, і (якщо це виглядає так) усі такі відомості щодо неї, які вимагаються [Додаток 6 PPERA, що стосується деталей, які повинні бути надані у звітах про пожертвування], для надання щодо донора пожертвування, яке підлягає реєстрації”.
Джерело: UK Government (2000[34]), Political Parties, Elections and Referendums Act 2000, https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2000/41/section/56.
Відповідно до ЗПП у документі має міститися інформація, за якою можна ідентифікувати особу, яка здійснила пожертвування. Але за відсутності вимоги до одержувачів пожертвувань завчасно перевіряти джерело пожертвувань у момент їх отримання, така ідентифікаційна інформація є корисною лише тоді, коли рахунки політичної партії перевіряються. Таким чином, існує нестерпний ризик того, що партії можуть (навіть несвідомо) використовувати недозволені пожертвування до моменту, коли перевірка встановить їх неприпустимість, до цього часу кошти можуть бути використані для впливу на політичні дебати або хід і результати кампанії. Таким чином, як це зробили інші країни ОЕСР, Україна має запровадити законодавчу відповідальність для політичних партій щодо вжиття розумних заходів для перевірки джерела пожертвувань перед тим, як вони отримають і використають кошти (Вставка 3.6).
3.3.2. Україна могла б підвищити ефективність і достовірність звітності про політичні фінанси, забезпечивши реєстрацію приватних пожертвувань
Відповідальність за нагляд та виконання правил фінансування політичних сил в Україні покладено на НАЗК та Центральну виборчу комісію (ЦВК). ЦВК та НАЗК контролюють надходження, облік і використання коштів виборчих фондів політичних партій під час виборів президента та парламенту. На місцевих виборах ці повноваження здійснює територіальна виборча комісія. Політичні партії зобов’язані подавати проміжні та підсумкові фінансові звіти під час виборчих кампаній. На всенародних (президентських і парламентських) виборах відповідальні розпорядники подають до НАЗК та ЦВК у паперовій та електронній формі проміжний фінансовий звіт про надходження та використання коштів виборчих фондів за період з дня відкриття накопичувального рахунку виборчого фонду до дванадцятого дня до дня виборів. Потім не пізніше 15 днів після виборів відповідальні розпорядники повинні подати остаточний фінансовий звіт про надходження та використання коштів виборчих фондів (на паперових носіях та в електронному вигляді). НАЗК також отримує та перевіряє щоквартальні звіти політичних партій про майно, доходи, витрати та зобов’язання фінансового характеру.
У річному звіті НАЗК оприлюднює інформацію про нагляд за політичним фінансуванням, зокрема інформацію про кількість виявлених порушень ЗПП, кількість складених НАЗК протоколів про адміністративні правопорушення та результати їх розгляду, а також кількість протоколів, надісланих до правоохоронних органів, і результати їх розгляду. Згідно з річним звітом за 2023 рік, у 2023 році НАЗК склало вісім протоколів про адміністративні правопорушення, п’ять з яких стосувалися порушень у сплаті внесків політичним партіям, три – щодо ненадання необхідної інформації про політичні фінанси. На підставі цих протоколів три закрито за відсутністю правопорушення, у чотирьох випадках накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу, у трьох із чотирьох випадків надані внески конфісковано, а одну справу закрито у зв’язку із закінченням строку накладення штрафу (NACP, 2023[35]). У 2023 році політичним партіям надано пільги щодо подання звітності через продовження карантинних заходів щодо COVID-19 та воєнного стану, запровадженого Указом Президента від 24 лютого 2022 року. У 2024 році НАЗК склало 609 протоколів про адміністративні правопорушення, у тому числі 13 протоколів за ст.188-46 КУпАП за ненадання необхідної інформації чи документів або за пропуск встановлених законом строків; 10 протоколів за статтею 212-15 за порушення при внесенні чи отриманні політичних внесків, 269 протоколів за статтею 212-21 за порушення щодо подання звітів політичних партій та 317 протоколів за статтею 212-21 за неподання звітів політичних партій.
Для полегшення фінансової звітності в Україні у 2021 році створено платформу POLITDATA – електронну систему звітності для політичних партій, яку підтримує НАЗК. З моменту запуску POLITDATA підвищила прозорість політичного фінансування, вдосконаливши ефективність звітності політичних партій і забезпечивши кращий зовнішній контроль їхніх звітів шляхом надання даних на центральній платформі з можливістю пошуку у форматі відкритих даних. Крім того, POLITDATA автоматично перевіряє всю подану інформацію за певними параметрами в 14 державних реєстрах. Аналітики НАЗК можуть побачити результати перевірки та будь-які відхилення в даних у спеціальному електронному кабінеті та можуть порівняти звіти за різні роки, щоб отримати інформацію про нові активи, придбані політичними партіями. За даними POLITDATA, станом на січень 2025 року зареєстровано 290 політичних партій та 7966 місцевих осередків цих партій.
Проте необхідно перевірити, наскільки вимоги до звітності та прозорості висвітлюють справжні джерела політичного фінансування в Україні. Журналісти, громадянське суспільство та міжнародні організації виявили низку схем, які використовуються для обходу правил фінансування політичних сил в Україні. Крім того, згідно з реєстром POLITDATA, частка приватного фінансування, отриманого політичними партіями, наразі є дуже низькою порівняно з обсягом державного фінансування, яке отримали відповідні партії. Ці схеми, приклади яких наведено у Вставка 3.7, часто ускладнювали розуміння того, хто здійснює фінансування українських політичних партій та в якому обсязі, а отже, яким може бути потенційний вплив на державну політику та ухвалення рішень.
Використання фіктивних донорів
Особа, яка зацікавлена у фінансуванні політичної партії, передає готівку іншій особі (відомій як фіктивний донор), яка за винагороду переказує гроші в банк партії та представляє себе як донора. Щоб переказати багато грошей, не обов'язково залучати багато фіктивних донорів. У минулому ці схеми залучали багатих фіктивних донорів, яким було легше пояснити законність їхніх коштів. Наприклад, одна сторона отримувала кошти безпосередньо від топ-менеджменту великих українських компаній, що належать олігарху.
Використання фіктивних юридичних осіб
Ця схема схожа на наведену вище, але замість фізичних осіб використовуються юридичні особи. Наприклад, у 2019 році одна з найбільших політичних партій України отримала приблизно 90 тис. євро від двох компаній, які зареєструвала одна особа за місяць до переказу. Ця схема також може бути використана іноземними громадянами для фінансування політичних партій, оскільки вони можуть інвестувати в юридичну особу, зареєстровану в Україні, яка, у свою чергу, може законно фінансувати партію.
Використання спільної з політичною партією громадської організації
Ця схема використовується для фінансування діяльності з підтримки виборчої кампанії партії. Громадська організація реєструється під назвою політичної партії. Потім НУО фінансує політичну рекламу та виплачує зарплату працівникам, рекламодавцям і персоналу політичної партії. Про ці витрати політична партія не звітує, оскільки їх здійснювала окрема юридична особа. Такі схеми застосовувалися на місцевих виборах 2020 року та парламентських виборах 2019 року.
Джерело: Institute of Legislative Ideas (2024[36]), Civil Society Report on the implementation of Chapter II (Prevention) & Chapter V (Asset Recovery) of the UN Convention Against Corruption in Ukraine, https://uncaccoalition.org/wp-content/uploads/Final-%E2%80%93-Civil-Society-Parallel-Report-on-UNCAC-Implementation-in-Ukraine-%E2%80%93-Institute-of-Legislative-Ideas-%E2%80%93-UNCAC-Coalition-%E2%80%93-12-June-2024.pdf (accessed on 14 February 2025); Chesno (2020[37]), ““Batkivshchyna” was financed by companies with signs of fictitiousness for 3 million”, https://www.chesno.org/post/3843/ (accessed on 14 February 2025); Chesno (2020[38]), “Non-profit NGOs financed parties for 25.6 million hryvnias. Unofficially, much more”, https://www.chesno.org/post/3923/ (accessed on 14 February 2025).
Крім того, згідно з реєстром POLITDATA, частка приватного фінансування, отриманого політичними партіями, наразі є дуже низькою порівняно з обсягом державного фінансування, яке отримали відповідні партії. Згідно з інформацією на платформі POLITDATA, загальний дохід політичних партій у 2023 році становив 730 750 000 грн. З них близько 703 млн грн (96%) – це державне фінансування, а близько 27,5 млн грн (4%) – приватне фінансування, у тому числі близько 15 млн грн – грошові та близько 12,5 млн грн – негрошові внески (Рисунок 3.7). У 2024 році політичні партії, які мають право на державне фінансування, отримали близько 782 млн грн, тоді як приватне фінансування всіх політичних партій у 2024 році становило близько 11 млн грн. Під час підготовки цього звіту НАЗК зазначило, що таку невідповідність між рівнем державного та приватного фінансування може бути спричинено декількома факторами, зокрема карантинними обмеженнями у 2020 році, а потім війною, імміграцією громадян до інших країн, зменшенням доходів населення та зміщенням уваги більшості громадян з політичного життя на соціальну діяльність та підтримку Збройних Сил. Крім того, НАЗК зазначило, що відсутність виборів та планів щодо їх проведення призвела до зниження активності партій щодо виконання статутної діяльності. Однак у міру відновлення виборів в Україні та розвитку системи POLITDATA НАЗК, можливо, забажає переглянути свої припущення щодо розбіжностей між приватними та державними пожертвуваннями, чи фіксує система звітності про політичні фінанси всілякі пожертвування в межах об’єму, і зокрема, чи зменшено ризики навколо схем обходу вимог щодо звітності.
Такий вид оцінки та аудит фінансів політичних партій у цілому можна було б покращити, якби НАЗК найняло сертифікованих аудиторів для контролю за фінансуванням політичних партій та виборчих кампаній. Хоча НАЗК вимагає від працівників підрозділу звітності політичних партій мати вищу економічну або юридичну освіту, враховуючи складність і технічний характер інформації у фінансовій звітності політичних партій, перевірку та аудит повинні проводити аудитори та спеціалізовані експерти (OECD, 2016[39]). Дійсно, половина країн ОЕСР наймає сертифікованих аудиторів у своїх органах, уповноважених наглядати за фінансуванням політичних партій і виборчих кампаній (OECD Public Integrity Indicators, 2024). Однак наразі НАЗК не працевлаштовує таких аудиторів, оскільки для цього немає законних вимог. Таким чином, як і країни ОЕСР, Україна могла б покращити свою спроможність перевіряти та здійснювати аудит фінансових звітів політичних партій та виявляти порушення у фінансових потоках у політиці, найнявши сертифікованих аудиторів (Вставка 3.8).
Примітка: у Канаді, Швейцарії та Сполучених Штатах політичні партії не отримують державного фінансування.
Джерело: OECD (2024[3]), OECD Public Integrity Indicators Database, https://data-explorer.oecd.org/ (accessed on 5 November 2024).
Норвегія
У Норвегії Partilovnemnda (Партійний правовий комітет) є незалежним адміністративним органом, відповідальним, серед іншого, за перевірку дотримання положень про фінансування в Законі про партії. Комітет партійного законодавства може вимагати від партії або партійного осередку надати всю документацію, важливу для перевірки дотримання фінансових зобов'язань згідно із Законом. У разі необхідності Комітет може доручити проведення контрольних заходів спеціально призначеному контролюючому органу – Ревізійній комісії Партії. Ревізійна комісія партії може вимагати від партії чи партійного осередку надання будь-якої документації на підтвердження контрольної діяльності. Щоб забезпечити ефективність цієї аудиторської роботи, Комітет партійного права наймає аудиторів у складі свого Partirevisjonsutvalget (Комітет з перегляду партій).
Канада
У Канаді Головний виборчий директор Канади є установою, відповідальною за нагляд за політичним фінансуванням політичних партій і виборчих кампаній. Виборча служба Канади, розташована в Офісі головного спеціаліста з виборів, відповідає за адміністрування виборів і нагляд за політичним фінансуванням відповідно до повноважень, наданих їй Законом про вибори в Канаді. Для забезпечення спеціалізованої компетенції персоналу та методологій для виявлення незаконного фінансування політичних партій і кандидатів відділ політичного фінансування Elections Canada у своїй діяльності залучає аудиторів.
Джерело: Based on OECD (2024[3]), OECD Public Integrity Indicators Database, https://data-explorer.oecd.org/ (accessed on 5 November 2024).
Резюме рекомендацій
Лобіювання та вплив
Україна має забезпечити якнайшвидше набуття чинності новою системою лобіювання, щоб почати користуватися перевагами прозорості та рівного доступу до розробки політики, які може запровадити нова система.
Україна могла б здійснити комплексну ревізію Закону «Про лобіювання» за фактом, щоб переконатися, що його положення належним чином захищають формування політики від неправомірного впливу та забезпечують рівні умови для лобістів, щоб представляти їхні інтереси.
Україна могла б прийняти чіткі правила поведінки для тих, хто пропонує експертну підтримку процесу формування політики.
Публічна інформація
Україна могла б покращити прозорість формування державної політики, роз’яснивши, як слід застосовувати критерій публічного інтересу в умовах воєнного стану.
Україна могла б оприлюднювати засідання уряду та порядок денний міністрів.
У довгостроковій перспективі Україна могла б покращити прозорість формування державної політики шляхом посилення нагляду та забезпечення дотримання нормативних актів щодо публічної інформації.
Політичне фінансування
Україна могла б покращити гарантії проти неналежного впливу, зобов'язавши одержувачів політичних пожертвувань перевіряти їх допустимість.
Україна могла б підвищити ефективність і достовірність звітності про політичні фінанси, забезпечивши реєстрацію приватних пожертвувань.
Бібліографія
[55] Andrieieva, O. et al. (2023), Civil Society in Ukraine’s Restoration: A Guide to CSOs Mobilizing for a Marshall Plan, Alliance for Securing Democracy at the German Marshall Fund of the United States, https://www.gmfus.org/sites/default/files/2023-09/Ukraine-NGO%20mapping.pdf (accessed on 14 February 2025).
[19] Andrieieva, O. et al. (2023), Civil Society in Ukraine’s Restoration: A Guide to CSOs Mobilizing for a Marshall Plan, GMF, https://www.gmfus.org/sites/default/files/2023-09/Ukraine-NGO%20mapping.pdf (accessed on 14 February 2025).
[53] Benamouzig, D. and J. Cortinas Muñoz (2019), “Les stratégies politiques des entreprises en santé publique : le cas de l’agroalimentaire en France”, Revue française des affaires sociales 3, pp. 189-208, https://doi.org/10.3917/rfas.193.0189.
[13] Benamouzig, D. and J. Cortinas Muñoz (2019), “Les stratégies politiques des entreprises en santé publique : le cas de l’agroalimentaire en France”, Revue française des affaires sociales 3, pp. 189-208, https://doi.org/10.3917/rfas.193.0189.
[65] Cabinet of Ministers of Ukraine (2023), Independent External Assessment of the Effectiveness of the National Agency on Corruption Prevention’s Activity: Assessment Report, Commission for the Independent Assessment of the Effectiveness of the National Agency on Corruption Prevention, https://www.kmu.gov.ua/storage/app/sites/1/perevirka%20NAZK/report-of-the-commission-for-conducting-independent-assessment-of-the-effectiveness-of-the-nacp.pdf (accessed on 7 February 2025).
[37] Chesno (2020), ““Batkivshchyna” was financed by companies with signs of fictitiousness for 3 million”, https://www.chesno.org/post/3843/ (accessed on 14 February 2025).
[38] Chesno (2020), “Non-profit NGOs financed parties for 25.6 million hryvnias. Unofficially, much more”, https://www.chesno.org/post/3923/ (accessed on 14 February 2025).
[33] Commission for Conducting Independent Assessment of the Effectiveness of the National Agency on Corruption Prevention’s Activity (2023), Independent External Assessment of the Effectiveness of the National Agency On Corruption Prevention’s Activity: Assessment Report, https://www.kmu.gov.ua/storage/app/sites/1/perevirka%20NAZK/report-of-the-commission-for-conducting-independent-assessment-of-the-effectiveness-of-the-nacp.pdf (accessed on 7 February 2025).
[11] European Commission (2024), Ukraine Report 2024, https://enlargement.ec.europa.eu/ukraine-report-2024_en (accessed on 23 April 2025).
[24] Gallup (n.d.), Gallup World Trust Survey, https://www.gallup.com/home.aspx.
[20] Government of Ireland (n.d.), Transparency Code Prepared in Accordance with Section 5 (7) of the Regulation of Lobbying Act 2015, Department of Public Expenditure and Reform, https://www.lobbying.ie/media/5986/2015-08-06-transparency-code-eng.pdf.
[63] GRECO (2011), Third Evaluation Round: Evaluation Report on Ukraine Transparency of Party Funding (Theme II), Group of States Against Corruption, Council of Europe, Strasbourg, https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09000016806ca325 (accessed on 14 February 2025).
[31] GRECO (2011), Third Evaluation Round: Evaluation Report on Ukraine Transparency of Party Funding (Theme II), https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09000016806ca325 (accessed on 14 February 2025).
[17] HATVP (2019), Rapport d’activités 2018, Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, France, https://www.hatvp.fr/rapports_activite/rapport_2018/ (accessed on 20 January 2025).
[15] Human Rights Centre ZMINA et al. (2024), Draft Law “On Integrity in Lobbying” in its current edition can be used to curtail freedom and democracy in Ukraine: Joint statement of civil society organizations, https://zmina.ua/en/statements-en/draft-law-on-integrity-in-lobbying-in-its-current-edition-can-be-used-to-curtail-freedom-and-democracy-in-ukraine/ (accessed on 14 February 2025).
[36] Institute of Legislative Ideas (2024), Civil Society Report on the implementation of Chapter II (Prevention) & Chapter V (Asset Recovery) of the UN Convention Against Corruption in Ukraine, https://uncaccoalition.org/wp-content/uploads/Final-%E2%80%93-Civil-Society-Parallel-Report-on-UNCAC-Implementation-in-Ukraine-%E2%80%93-Institute-of-Legislative-Ideas-%E2%80%93-UNCAC-Coalition-%E2%80%93-12-June-2024.pdf (accessed on 14 February 2025).
[43] Mialon, M., B. Swinburn and G. Sacks (2015), “A proposed approach to systematically identify and monitor the corporate political activity of the food industry with respect to public health using publicly available information”, Obesity Reviews, Vol. 16/7, pp. 519-530, https://doi.org/10.1111/obr.12289.
[14] Mialon, M., B. Swinburn and G. Sacks (2015), “A proposed approach to systematically identify and monitor the corporate political activity of the food industry with respect to public health using publicly available information”, Obesity Reviews, Vol. 16/7, pp. 519-530, https://doi.org/10.1111/obr.12289.
[52] NACP (2024), “The Government approved the Rules of Ethical Conduct for Lobbying Entities developed by NACP”, National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine, https://nazk.gov.ua/en/the-government-approved-the-rules-of-ethical-conduct-for-lobbying-entities-developed-by-nacp/ (accessed on 14 February 2025).
[10] NACP (2024), The Government approved the Rules of Ethical Conduct for Lobbying Entities developed by NACP, https://nazk.gov.ua/en/the-government-approved-the-rules-of-ethical-conduct-for-lobbying-entities-developed-by-nacp/ (accessed on 14 February 2025).
[50] NACP (2024), “The Verkhovna Rada postpones the enactment of the Law of Ukraine “On Lobbying””, National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine, https://nazk.gov.ua/en/news/the-verkhovna-rada-postpones-the-enactment-of-the-law-of-ukraine-on-lobbying/ (accessed on 14 February 2025).
[8] NACP (2024), The Verkhovna Rada postpones the enactment of the Law of Ukraine “On Lobbying”, https://nazk.gov.ua/en/news/the-verkhovna-rada-postpones-the-enactment-of-the-law-of-ukraine-on-lobbying/ (accessed on 14 February 2025).
[66] NACP (2023), Report on the Activities of the National Agency for the Prevention of Corruption 2023, National Agency on Corruption Prevention, Kyiv, Ukraine, https://drive.google.com/file/d/1gOEkDfh5Y3L2R48wc2s0hgDbN6qUhVXT/view (accessed on 14 February 2025).
[35] NACP (2023), Report on the Activities of the National Agency for the Prevention of Corruption 2023, https://drive.google.com/file/d/1gOEkDfh5Y3L2R48wc2s0hgDbN6qUhVXT/view (accessed on 14 February 2025).
[41] OECD (2024), Anti-Corruption and Integrity Outlook 2024, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/968587cd-en.
[5] OECD (2024), Anti-Corruption and Integrity Outlook 2024, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/968587cd-en.
[3] OECD (2024), OECD Public Integrity Indicators Database, OECD Data Explorer, https://data-explorer.oecd.org/ (accessed on 5 November 2024).
[45] OECD (2024), Public Administration in Ukraine: Assessment against the Principles of Public Administration, SIGMA Monitoring Reports, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/078d08d4-en.
[25] OECD (2024), Public Administration in Ukraine: Assessment against the Principles of Public Administration, SIGMA Monitoring Reports, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/078d08d4-en.
[57] OECD (2024), Recommendation of the Council on Information Integrity, OECD, Paris, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0505 (accessed on 14 February 2025).
[23] OECD (2024), Recommendation of the Council on Information Integrity, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0505 (accessed on 14 February 2025).
[49] OECD (2024), Recommendation of the Council on Transparency and Integrity in Lobbying and Influence, OECD, Paris, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0379 (accessed on 23 July 2024).
[6] OECD (2024), Recommendation of the Council on Transparency and Integrity in Lobbying and Influence, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0379 (accessed on 23 July 2024).
[42] OECD (2022), Building Trust to Reinforce Democracy: Main Findings from the 2021 OECD Survey on Drivers of Trust in Public Institutions, Building Trust in Public Institutions, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/b407f99c-en.
[7] OECD (2022), Building Trust to Reinforce Democracy: Main Findings from the 2021 OECD Survey on Drivers of Trust in Public Institutions, Building Trust in Public Institutions, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/b407f99c-en.
[44] OECD (2022), The Protection and Promotion of Civic Space: Strengthening Alignment with International Standards and Guidance, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/d234e975-en.
[21] OECD (2022), The Protection and Promotion of Civic Space: Strengthening Alignment with International Standards and Guidance, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/d234e975-en.
[40] OECD (2021), Lobbying in the 21st Century: Transparency, Integrity and Access, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/c6d8eff8-en.
[4] OECD (2021), Lobbying in the 21st Century: Transparency, Integrity and Access, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/c6d8eff8-en.
[67] OECD (2020), OECD Public Integrity Handbook, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/ac8ed8e8-en.
[12] OECD (2020), OECD Public Integrity Handbook.
[56] OECD (2017), OECD Recommendation of the Council on Open Government, OECD, Paris, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0438 (accessed on 5 February 2024).
[22] OECD (2017), OECD Recommendation of the Council on Open Government, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0438 (accessed on 5 February 2024).
[47] OECD (2017), OECD Recommendation of the Council on Public Integrity, OECD, Paris, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0435.
[1] OECD (2017), OECD Recommendation of the Council on Public Integrity.
[16] OECD (2017), Preventing Policy Capture: Integrity in Public Decision Making, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264065239-en.
[46] OECD (2016), Financing Democracy: Funding of Political Parties and Election Campaigns and the Risk of Policy Capture, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264249455-en.
[39] OECD (2016), Financing Democracy: Funding of Political Parties and Election Campaigns and the Risk of Policy Capture, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264249455-en.
[68] OECD (2010), Recommendation of the Council on Principles for Transparency and Integrity in Lobbying, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0379 (accessed on 5 October 2023).
[69] OECD (n.d.), OECD Public Integrity Indicators, https://oecd-public-integrity-indicators.org/indicators (accessed on 26 June 2023).
[60] Ombudsman of Ukraine (2023), Special Report by the Ukrainian Parliament Commissioner for Human Rights on the Observance of the Constitutional Right to Information Under the Martial Law Regime, https://ombudsman.gov.ua/storage/app/media/uploaded-files/spetsdopovid-vipravleno-1.pdf (accessed on 14 February 2025).
[28] Ombudsman of Ukraine (2023), Special Report by the Ukrainian Parliament Commissioner for Human Rights on the Observance of the Constitutional Right to Information Under the Martial Law Regime, https://ombudsman.gov.ua/storage/app/media/uploaded-files/spetsdopovid-vipravleno-1.pdf (accessed on 14 February 2025).
[59] Ombudsman of Ukraine (2022), Report on the Observance and Protection of Human and Civil Rights and Freedoms in Ukraine in 2022, https://ombudsman.gov.ua/report-2022/images/documents/annual-report-2022-en.pdf (accessed on 7 February 2025).
[27] Ombudsman of Ukraine (2022), Report on the Observance and Protection of Human and Civil Rights and Freedoms in Ukraine in 2022, https://ombudsman.gov.ua/report-2022/images/documents/annual-report-2022-en.pdf (accessed on 7 February 2025).
[61] Razumkov Centre (2024), “Assessing the situation in the country, trust in social institutions, belief in victory, and attitude to elections (March, 2024)”, https://razumkov.org.ua/en/component/k2/assessing-the-situation-in-the-country-trust-in-social-institutions-belief-in-victory-and-attitude-to-elections-march-2024 (accessed on 7 February 2025).
[29] Razumkov Centre (2024), Assessing the situation in the country, trust in social institutions, belief in victory, and attitude to elections (March, 2024), https://razumkov.org.ua/en/component/k2/assessing-the-situation-in-the-country-trust-in-social-institutions-belief-in-victory-and-attitude-to-elections-march-2024 (accessed on 7 February 2025).
[62] Razumkov Centre (2024), “Assessment of the situation in the country, trust in social institutes, politicians, officials and public figures, attitude to elections, belief in victory (June, 2024)”, https://razumkov.org.ua/en/research-areas/surveys/assessment-of-the-situation-in-the-country-trust-in-social-institutes-politicians-officials-and-public-figures-attitude-to-elections-belief-in-victory-june-2024 (accessed on 7 February 2025).
[30] Razumkov Centre (2024), Assessment of the situation in the country, trust in social institutes, politicians, officials and public figures, attitude to elections, belief in victory (June, 2024), https://razumkov.org.ua/en/research-areas/surveys/assessment-of-the-situation-in-the-country-trust-in-social-institutes-politicians-officials-and-public-figures-attitude-to-elections-belief-in-victory-june-2024 (accessed on 7 February 2025).
[64] Razumkov Centre (2024), “The future of elections in Ukraine: Project summary”, National Security and Defence, Vol. 1-2/195-196, https://razumkov.org.ua/images/2024/10/28/NSD195-196_2022_eng.pdf (accessed on 14 February 2025).
[32] Razumkov Centre (2024), “The Future of Elections in Ukraine: Project Summary”, National Security and Defence, Vol. 1-2/195-196, https://razumkov.org.ua/images/2024/10/28/NSD195-196_2022_eng.pdf (accessed on 14 February 2025).
[26] RTI (n.d.), Global Right to Information Rating: Country Data, https://www.rti-rating.org/country-data/ (accessed on 14 February 2025).
[58] RTI Rating (n.d.), Global Right to Information Rating: Country Data, Global Right to Information Rating, https://www.rti-rating.org/country-data/ (accessed on 14 February 2025).
[18] Standards in Public Office Commission (2019), Regulation of Lobbying in 2018: Annual Report, Standards in Public Office Commission, Dublin, https://www.lobbying.ie/media/6218/annual-report-2018.pdf (accessed on 20 January 2025).
[34] UK Government (2000), Political Parties, Elections and Referendums Act 2000, https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2000/41/section/56.
[48] Venice Commission (2023), Opinion on the Law “On the Prevention of Threats to National Security Related to the Excessive Influence of Persons with Significant Economic and Political Weight in Public Life (Oligarchs)”, European Commission for Democracy Through Law, Strasbourg, France, https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2023)018-e (accessed on 14 February 2025).
[2] Venice Commission (2023), Opinion On The Law “On The Prevention Of Threats To National Security Related To The Excessive Influence Of Persons With Significant Economic And Political Weight In Public Life (Oligarchs)”, https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2023)018-e (accessed on 14 February 2025).
[9] Verkhovna Rada (2024), Law of Ukraine on Lobbying, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/3606-20/print (accessed on 30 June 2025).
[51] Verkhovna Rada of Ukraine (2024), Law of Ukraine on Lobbying, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/3606-20/print.
[54] ZMINA et al. (2024), “Draft Law “On Integrity in Lobbying” in its current edition can be used to curtail freedom and democracy in Ukraine: Joint statement of civil society organizations”, Human Rights Center ZMINA, https://zmina.ua/en/statements-en/draft-law-on-integrity-in-lobbying-in-its-current-edition-can-be-used-to-curtail-freedom-and-democracy-in-ukraine/ (accessed on 14 February 2025).
← 1. Проєкт закону № 7033-д також пропонує заборонити доступ на час дії воєнного стану та один рік після нього до всіх записів у кількох реєстрах (зокрема земельний кадастр, реєстр нерухомого майна, реєстр юридичних осіб).
← 2. Див. звіт Фонду Dejure під назвою «Доступ до публічної інформації та виклики для судової влади у воєнний час» (Access to Public Information and Challenges for the Judiciary in Wartime). Конкретні судові справи, що ілюструють цей пункт, включають відмову Державної судової адміністрації надати Реєстр судових рішень (текстів) як відкритий набір даних на запит від 25 травня 2023 року (Справа № 380/11989/23, Рішення апеляційного суду – https://reyestr.court.gov.ua/Review/116240545); або відмова Печерського районного суду міста Києва (24 квітня 2022 року) надати копії всіх рішень та протоколів засідань суддів, що стосувалися обрання Голови суду – справа № 380/7189/22 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/104833382).