Przy rekordowo niskim bezrobociu i silnym popycie, niedobory siły roboczej stają się coraz większe, a starzejące się społeczeństwo będzie prawdopodobnie dodatkowo potęgowało te presje. W 2024 r. stopa bezrobocia w Polsce wśród osób w wieku 15–64 lata wynosiła zaledwie 3%, czyli znacząco poniżej średniej OECD na poziomie 5%. W efekcie pracodawcy napotykają coraz większe trudności w obsadzaniu wakatów – przeciętna kwartalna liczba wolnych miejsc pracy niemal się podwoiła: z 56 tys. w 2014 r. do 107 tys. w 2024 r. Oczekuje się, że trendy demograficzne będą dalej nasilać te niedobory, ponieważ przewiduje się, że liczba osób w wieku 15–64 lata zmniejszy się z 24,8 mln w 2024 r. do 19,8 mln w 2050 r.
Zwiększenie uczestnictwa w rynku pracy poprzez objęcie wsparciem części z 4,9 mln osób w wieku produkcyjnym pozostających biernymi zawodowo stało się priorytetem strategicznym, obejmującym m.in. działania ukierunkowane na identyfikację grup pozostających poza rynkiem pracy z powodu barier w podejmowaniu zatrudnienia. Jakkolwiek wskaźnik bierności zawodowej w Polsce, wynoszący 25% populacji w wieku produkcyjnym w 2024 r., był zbliżony do średniej dla UE-27 (25%) i OECD (26%), wielkości te są znacząco różne w różnych grupach ludności. W Polsce bierność zawodowa jest nadal wysoka wśród kobiet w wieku produkcyjnym (Polska: 31%, UE-27: 29%), osób w okresie pięciu lat przed osiągnięciem ustawowego wieku emerytalnego (Polska: 31%, UE-27: 31%), a także zdecydowanie podwyższona w przypadku osób z niepełnosprawnościami będących w wieku produkcyjnym (Polska: 66%, UE-27: 45%) oraz osób w okresie pięciu lat powyżej ustawowego wieku emerytalnego w Polsce (Polska: 78%, UE-27: 64%).
Krajowy wskaźnik bierności zawodowej maskuje istotne zróżnicowanie geograficzne, zarówno pod względem poziomu bierności, jak i jej przyczyn. W 2024 r. różnica między regionami o najwyższej i najniższej bierności wynosiła 15 punktów procentowych, a więc znacznie więcej niż średnia OECD na poziomie 10 punktów procentowych. Znaczne dysproporcje obserwuje się również na poziomie powiatów, nawet po wyłączeniu osób uczących się. Najwyższe wskaźniki bierności występują w dawnych regionach górniczych na południu kraju, gdzie powszechne jest wcześniejsze przechodzenie na emeryturę, oraz w powiatach wiejskich na północy i południowym wschodzie, gdzie powszechne jest zniechęcenie do poszukiwania pracy. Z kolei najniższe wskaźniki notuje się w obszarach miejskich, charakteryzujących się większymi możliwościami zatrudnienia, szerszym dostępem do opieki nad dziećmi oraz bardziej rozwiniętą infrastrukturą transportową.
Dotychczasowe analizy OECD wskazywały, że dostęp do opieki nad dziećmi, rozwój infrastruktury cyfrowej oraz terytorialnie ukierunkowane instrumenty polityki w zakresie umiejętności mogą stanowić kluczowe mechanizmy ograniczania bierności zawodowej w regionach o najwyższych jej wskaźnikach. Rozbudowa infrastruktury opieki nad dziećmi, w szczególności dla najmłodszych w obszarach wiejskich, umożliwiłaby matkom powrót do pracy i byłaby szczególnie korzystna we wschodnich województwach Polski, gdzie bierność zawodowa jest relatywnie wysoka, a oferta opieki nad najmłodszymi dziećmi pozostaje niedostatecznie rozwinięta. Poprawa infrastruktury cyfrowej może sprzyjać upowszechnieniu telepracy oraz umożliwiać osobom z ograniczoną mobilnością pełniejsze uczestnictwo w rynku pracy. Wreszcie, terytorialnie ukierunkowane instrumenty polityki mogą wspierać pracowników w regionach najbardziej dotkniętych transformacjami rynku pracy. Przykładowo, w obszarach doświadczających utraty miejsc pracy w związku z transformacją w kierunku neutralności klimatycznej, takich jak Śląsk, lokalne działania w zakresie podnoszenia i zmiany kwalifikacji mogą ułatwiać przechodzenie do nowych form zatrudnienia i zapobiegać bierności zawodowej.
Reforma legislacyjna z 2025 r. w Polsce rozszerzyła mandat publicznych służb zatrudnienia (PSZ), obejmując nim wsparcie osób biernych zawodowo poprzez instrumenty aktywnej polityki rynku pracy. Na mocy ustawy z 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy osoby bierne zawodowo – definiowane jako niepozostające w zatrudnieniu i niezarejestrowane w PSZ – nie były traktowane jako grupa docelowa PSZ i nie kwalifikowały się do korzystania z jakichkolwiek usług. Natomiast ustawa o rynku pracy i służbach zatrudnienia z 2025 r. zobowiązuje PSZ do aktywnego docierania do osób biernych zawodowo i wspierania ich, poprzez zapewnianie im dostępu do usług aktywizacyjnych i programów realizowanych przez urzędy pracy.
W wielopoziomowej strukturze PSZ w Polsce powodzenie reformy z 2025 r. będzie w głównej mierze zależało od efektywności 340 powiatowych urzędów pracy (PUP), których potencjał w zakresie pracy z klientami i realizacji programów jest jednak bardzo zróżnicowany. W ramach tej struktury Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (MRPiPS) wyznacza priorytety strategiczne, wydaje wytyczne dotyczące aktywnych polityk rynku pracy oraz przydziela środki finansowe urzędom wojewódzkim i powiatowym. Wojewódzkie urzędy pracy (WUP) monitorują i analizują trendy na rynku pracy, natomiast powiatowe urzędy pracy (PUP) zajmują się rejestracją klientów, koordynacją wypłat zasiłków dla bezrobotnych, realizacją instrumentów aktywnej polityki rynku pracy oraz dopasowywaniem ofert pracy do kwalifikacji kandydatów. Jakkolwiek wszystkie poziomy PSZ muszą dostosować swoje funkcje do nowych obowiązków wobec osób biernych zawodowo, to największe wymagania będą stawiane właśnie powiatowym urzędom pracy. Ich potencjał jest jednak bardzo zróżnicowany: w 2022 r., a więc przed przyjęciem ustawy z 2025 r., na jednego pracownika kontaktującego się bezpośrednio z klientami w PUP w województwie lubuskim przypadało średnio 71 zarejestrowanych bezrobotnych, podczas gdy na Podkarpaciu było ich aż 178.
Obecnie PSZ brakuje infrastruktury umożliwiającej identyfikowanie osób biernych zawodowo, kontaktowanie się z nimi oraz ich rejestrację. Podczas gdy inne instytucje publiczne, takie jak Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) i ośrodki pomocy społecznej (OPS), posiadają dane osobowe lub kontaktują się z istotnymi grupami biernymi zawodowo – w tym beneficjentami świadczeń z tytułu niepełnosprawności, wcześniejszych emerytur czy świadczeń macierzyńskich – PSZ nie mają formalnego dostępu do tych zasobów. Podmioty ekonomii społecznej, mimo doświadczenia w pracy z osobami biernymi zawodowo, także nie są systematycznie włączane w działania PSZ. Ponadto PSZ mają ograniczone doświadczenie we współpracy ze szkołami czy lokalnymi instytucjami społecznymi, co ogranicza ich możliwości docierania do kobiet planujących powrót na rynek pracy po długiej przerwie związanej z pełnieniem obowiązków opiekuńczych.
Obecne narzędzia aktywizacyjne PSZ zostały zaprojektowane z myślą o bezrobotnych i nie uwzględniają bardziej złożonych barier, z jakimi mierzą się osoby bierne zawodowo. Dotychczasowy katalog usług – obejmujący pośrednictwo pracy, doradztwo zawodowe, krótkoterminowe szkolenia oraz staże – został opracowany w celu wspierania osób mających niedawne doświadczenie zawodowe i obecnych na rynku pracy w sposób ciągły. Osoby bierne zawodowo znacząco jednak różnią się od typowych klientów PSZ. Wiele z nich ma ograniczone lub żadne doświadczenie zawodowe, a poza rynkiem pracy pozostają od dłuższego czasu. Częściej też zgłaszają problemy ze zdrowiem psychicznym, mierzą się z niepełnosprawnościami, mają obowiązki opiekuńcze wobec dzieci lub starszych członków rodziny, bądź mieszkają na obszarach wiejskich z ograniczonym dostępem do ofert pracy. W wielu przypadkach dopasowanie ofert pracy do ich kwalifikacji wymaga uprzedniego usunięcia tych barier. Jednak obecnie PSZ brakuje narzędzi i potencjału, by temu sprostać.
Bliska współpraca z lokalnymi pracodawcami może pomóc PSZ w identyfikowaniu ofert odpowiednich dla osób napotykających trudności w znalezieniu zatrudnienia lub wymagających szczególnych warunków pracy, lecz zaangażowanie PSZ we współpracę z pracodawcami jest nadal słabo rozwinięte. Elastyczne rozwiązania, takie jak praca w niepełnym wymiarze godzin, praca zdalna czy elastyczne godziny pracy, mogłyby umożliwić podjęcie zatrudnienia osobom, dla których praca w pełnym wymiarze nie jest możliwa – np. kobietom pełniącym obowiązki opiekuńcze, osobom z niepełnosprawnościami czy starszym. Tymczasem w 2023 r. jedynie 4% pracowników w wieku 15–64 lata było zatrudnionych w niepełnym wymiarze czasu pracy, podczas gdy średnia OECD wynosiła 15%. Podobnie tylko 5% pracowało regularnie zdalnie, w porównaniu z 9% w UE. Badanie OECD przeprowadzone w urzędach pracy i wywiady z pracodawcami pokazują silną współpracę w zakresie instrumentów finansowych, takich jak subsydia płacowe czy staże, szczególnie w odniesieniu do osób z niepełnosprawnościami. Lokalne targi pracy wraz z warsztatami skierowanymi do pracodawców również przyciągały szerokie grono uczestników. Zarówno pracownicy PSZ, jak i pracodawcy wskazują jednak na luki w ofercie. Podczas gdy część przedsiębiorstw – zwłaszcza małych i średnich (MŚP) – korzysta z doradztwa, wielu pracodawców zgłasza brak wsparcia rekrutacyjnego oraz bariery biurokratyczne ograniczające szersze korzystanie z usług PSZ. Przekazywanie informacji o rynku pracy – chociaż jest ustawowym obowiązkiem WUP – często oceniane jest jako niewystarczające, a same informacje bywają trudne do pozyskania. Wielu pracodawców nie ma też świadomości ich istnienia ani potencjalnych korzyści z ich wykorzystania.
W dążeniu do uzupełniania inwestycji w transport, infrastrukturę cyfrową i opiekę nad dziećmi o instrumenty aktywnej polityki rynku pracy ukierunkowane na populację osób biernych zawodowo w Polsce, Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, we współpracy z wojewódzkimi i powiatowymi urzędami pracy, mogłoby oprzeć się na rekomendacji w zakresie polityki publicznej przewidującej następujące działania:
Docieranie w krótkiej perspektywie do różnych grup osób biernych zawodowo i ich rejestrowanie w PSZ poprzez lokalne partnerstwa, a w dłuższej – tworzenie podstaw prawnych i technicznych dla międzyinstytucjonalnej wymiany danych oraz automatycznej rejestracji w PSZ:
W krótkiej perspektywie – współpraca z podmiotami ekonomii społecznej, szkołami i podmiotami działającymi w społecznościach lokalnych w celu docierania do osób biernych zawodowo: PSZ mogłyby podejmować współpracę z partnerami, takimi jak organizacje ekonomii społecznej, lokalne szkoły czy koła gospodyń wiejskich, aby angażować m.in. osoby z niepełnosprawnościami oraz kobiety bierne zawodowo w miastach i na obszarach wiejskich. Regularne spotkania informacyjne, punkty doradztwa otwarte dla wszystkich, bez konieczności wcześniejszego umawiania wizyt oraz warsztaty zawodowe mogłyby przybliżać osobom biernym zawodowo ofertę PSZ i zachęcać je do rejestracji. Podmioty ekonomii społecznej mogą ponadto wnosić wkład w projektowanie instrumentów polityki publicznej, realizację usług, a także pełnić rolę pracodawców.
W krótkiej perspektywie – zawieranie lokalnych porozumień o współpracy z ośrodkami pomocy społecznej (OPS): Około 4% osób biernych zawodowo w Polsce korzysta ze świadczeń socjalnych za pośrednictwem OPS, przy czym największy odsetek stanowią osoby w wieku zbliżonym do ustawowego wieku emerytalnego oraz osoby z niepełnosprawnościami. Wśród klientów OPS można byłoby identyfikować osoby, które mogłyby skorzystać z usług aktywizacyjnych, i kierować je do PSZ. Porozumienia OPS–PSZ mogłyby czerpać inspirację z francuskiego programu „Kompleksowego Wsparcia” (Accompagnement Global) i określać procedury kierowania klientów, zasady odpowiedzialności za zarządzanie danymi oraz sposoby informowania o dostępnych usługach PSZ.
W dłuższej perspektywie – rozwijanie podstaw prawnych i technicznych umożliwiających zautomatyzowaną wymianę danych z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych (ZUS): Polska mogłaby zmienić obowiązujące przepisy, aby zapewnić PSZ dostęp do danych gromadzonych przez ZUS i określić ich zakres, w tym informacji o beneficjentach świadczeń z tytułu niepełnosprawności, wcześniejszych emerytur oraz świadczeń opiekuńczych. Następnie można byłoby opracować bezpieczny kanał wymiany danych, wzorowany na estońskim systemie X-Road, umożliwiający powiązanie i transfer danych pomiędzy obiema instytucjami.
Wprowadzenie nowych instrumentów aktywizacyjnych ukierunkowanych na złożone bariery w zatrudnieniu oraz wspieranie elastycznych form pracy poprzez zlecanie wybranych usług podmiotom zewnętrznym:
Wprowadzenie poradnictwa społeczno-psychologicznego oraz szkoleń z zakresu umiejętności miękkich dla osób przechodzących z bierności zawodowej na rynek pracy: Klienci zidentyfikowani jako wymagający wsparcia psychologicznego mogliby być kierowani przez doradców zawodowych do partnerów zewnętrznych po wstępnej ocenie barier w zatrudnieniu. Nowo zarejestrowanym klientom PSZ można byłoby oferować wewnętrzne szkolenia z zakresu umiejętności miękkich, aby pomóc im w rozwijaniu kluczowych kompetencji potrzebnych w miejscu pracy, takich jak komunikacja, praca w zespole i samoorganizacja.
Wprowadzenie prostych ocen zdolności do pracy dla klientów PSZ z ograniczeniami zdrowotnymi w celu zapewnienia im dostępu do odpowiednich form wsparcia: Uproszczone oceny zdolności do pracy mogłyby być częściowo wzorowane na systemie estońskim i obejmować samoocenę zarówno stanu fizycznego, jak i psychicznego, aby lepiej identyfikować możliwości osób z ograniczeniami zdrowotnymi. PSZ mogłyby następnie służyć klientom pomocą w odbudowie potencjału fizycznego, psychicznego i społecznego oraz w rozwijaniu umiejętności niezbędnych do uczestnictwa w rynku pracy. W dłuższej perspektywie ściślejsza integracja z ocenami stopnia niepełnosprawności prowadzonymi przez ZUS mogłaby przynieść korzyści w zakresie efektywności i umożliwić PSZ korzystanie z wiedzy specjalistów medycznych ZUS przy ocenie zdolności klientów do podejmowania pracy.
Wspieranie reintegracji zawodowej starszych pracowników oraz kobiet powracających na rynek pracy po długich okresach bierności poprzez ukierunkowane, elastyczne działania: W przypadku osób starszych mogłyby to być programy mentoringu prowadzone przez pracodawców, kampanie informacyjne przeciwdziałające dyskryminacji ze względu na wiek oraz elastyczne oferty pracy o niskiej intensywności, pozyskiwane od gospodarstw domowych, MŚP i władz lokalnych. Dla kobiet programy powrotu na rynek pracy, wzorowane na brytyjskim programie Returners Programme, mogłyby obejmować krótkoterminowe szkolenia i zorganizowane zajęcia grupowe poświęcone planowaniu kariery, budowaniu pewności siebie oraz wsparciu w ponownym wejściu na rynek pracy.
Podnoszenie atrakcyjności PSZ dla lokalnych pracodawców oraz budowanie silnych sieci wspierających integrację osób biernych zawodowo z rynkiem pracy:
Budowanie potencjału PSZ poprzez szkolenia pracowników w zakresie skutecznego angażowania pracodawców, rozwijania analiz rynku pracy oraz doradztwa HR dla MŚP: Na bazie doświadczeń Słowenii, szkolenia pracowników PSZ mogłyby koncentrować się na rzecznictwie na rzecz klientów, budowaniu relacji z pracodawcami oraz rozwijaniu umiejętności negocjacyjnych. PSZ mogłyby także przekazywać bardziej aktualne i szczegółowe informacje o rynku pracy, uwzględniając w swoich analizach internetowe oferty zatrudnienia, mierzone bezpośrednio zapotrzebowanie na umiejętności oraz średnioterminowe prognozy popytu na pracę. Hybrydowy model doradztwa HR, inspirowany rozwiązaniami austriackimi, mógłby wspierać MŚP, łącząc porady udzielane przez przeszkolonych pracowników PSZ w zakresie rekrutacji, wprowadzania pracowników do obowiązków, organizacji pracy i utrzymania zatrudnienia z usługami zlecanymi na zewnątrz, ukierunkowanymi na rozwiązywanie bardziej strukturalnych problemów kadrowych.
Identyfikacja pracodawców realizujących strategie społecznej odpowiedzialności biznesu oraz polityki prorodzinne, a także podmiotów ekonomii społecznej: Mapowanie pracodawców, w tym spółdzielni socjalnych, angażujących się w inkluzyjne praktyki rekrutacyjne mogłoby pozwolić na stworzenie puli odpowiednich ofert pracy dla klientów napotykających istotne trudności w uczestnictwie w rynku pracy. W dążeniu do zachęcania pracodawców do współpracy PSZ mogłyby wyróżniać firmy prorodzinne oferujące elastyczne formy zatrudnienia poprzez systemy certyfikacji lub dorocznie przyznawane nagrody.
Upowszechnianie sprawdzonych modeli lokalnych targów pracy oraz wprowadzanie innowacyjnych warsztatów i spotkań mających na celu odkrycie talentów i osobowości dopasowanych do potrzeb pracodawców (job dating) w celu zwiększenia zaangażowania pracodawców: PSZ mogłyby rozwijać targi pracy, włączając w nie sesje informacyjne o rynku pracy, warsztaty dotyczące HR oraz doradztwo w zakresie dostępności cyfrowej. Można byłoby również wprowadzać działania społecznościowe, takie jak spotkania typu job dating w mniej formalnym otoczeniu, podczas których klienci PSZ i pracodawcy angażowaliby się we wspólne aktywności zespołowe.
