Rozwój publicznych służb zatrudnienia na rzecz osób biernych zawodowo w Polsce

4. Instrumenty polityki publicznej służące docieraniu do osób biernych zawodowo w Polsce, ich angażowaniu i aktywizacji

Abstrakt

Niniejszy rozdział zawiera rekomendacje w zakresie instrumentów polityki publicznej dotyczące wzmocnienia zdolności polskich publicznych służb zatrudnienia (PSZ) do angażowania i aktywizowania osób biernych zawodowo. Wskazano w nim dwa główne obszary interwencji. Po pierwsze, przedstawiono strategie promocyjno-informacyjne, koncentrujące się na wzmacnianiu współpracy międzyinstytucjonalnej oraz wykorzystaniu lokalnych podmiotów do identyfikacji osób pozostających poza rynkiem pracy i kontaktu z nimi. Po drugie, zaproponowano strategie aktywizacji dostosowane do potrzeb określonych grup docelowych, w tym kobiet, starszych pracowników oraz osób z niepełnosprawnościami. Szczególny nacisk położono ponadto na dostosowanie oraz rozszerzenie istniejącego katalogu usług publicznych służb zatrudnienia i instrumentów aktywnej polityki rynku pracy – takich jak poradnictwo zawodowe, wsparcie psychologiczne, szkolenia czy rehabilitacja zawodowa – tak aby były one dostępne i adekwatne do potrzeb osób pozostających poza rynkiem pracy przez długi czas.

W skrócie

Instrumenty polityki publicznej służące docieraniu do osób biernych zawodowo w Polsce, ich angażowaniu i aktywizacji

• Wraz z wejściem w życie ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia z 2025 roku, osoby bierne zawodowo zostały formalnie włączone do grupy docelowej objętej działaniami polskich publicznych służb zatrudnienia (PSZ). Przed tą reformą PSZ obsługiwały osoby bezrobotne uprawnione do zasiłku dla bezrobotnych, a także osoby nieuprawnione do zasiłku, które dobrowolnie zarejestrowały się w PSZ, tzw. poszukujących pracy, oferując tym ostatnim ograniczony dostęp do usług. Nowa ustawa rozszerza mandat PSZ o osoby bierne zawodowo, definiowane jako osoby, które nie są ani zatrudnione ani zarejestrowane w PSZ. Jednakże obecnie urzędy pracy nie dysponują systemowymi narzędziami służącymi do identyfikacji, docierania do tej grupy ani podejmowania działań na rzecz ich aktywizacji. Istniejące usługi aktywizacyjne nie są też dostosowane do złożonych potrzeb i współwystępujących barier w zatrudnieniu, z jakimi często mierzą się osoby bierne zawodowo.

• W niniejszym rozdziale przedstawiono nowe strategie dla polskich PSZ służące identyfikacji osób biernych zawodowo, docieraniu do nich oraz ich aktywizacji. Świadczenie usług przez publiczne służby zatrudnienia na rzecz osób biernych zawodowo – zarówno we współpracy z partnerami zewnętrznymi, jak i samodzielnie – wymaga uprzedniej rejestracji tych osób. Dlatego pierwsza część rozdziału poświęcona jest strategiom docierania do tej grupy oraz współpracy międzyinstytucjonalnej wspierającej proces rejestracji. W części drugiej skoncentrowano się na dostosowanych do potrzeb tej grupy narzędziach aktywizacji dla osób biernych zawodowo po ich rejestracji, ze szczególnym uwzględnieniem potrzeby opracowania nowych programów aktywizacyjnych, które uwzględniają specyficzne bariery w zatrudnieniu.

• W perspektywie krótkoterminowej współpraca z partnerami lokalnymi mogłaby stanowić wsparcie dla polskich publicznych służb zatrudnienia w docieraniu do osób biernych zawodowo oraz w świadczeniu wspólnych usług aktywizacyjnych. Lokalne podmioty, takie jak szkoły, podmioty ekonomii społecznej oraz ośrodki pomocy społecznej (OPS), mogłyby pełnić rolę partnerów w informowaniu swoich beneficjentów o wsparciu dostępnym w ramach PSZ. Publiczne służby zatrudnienia mogłyby angażować kobiety mające dzieci w wieku szkolnym właśnie za pośrednictwem szkół. Podmioty ekonomii społecznej oraz OPS mogłyby pełnić podobną funkcję wobec innych grup osób biernych zawodowo, a także występować w roli wspólnie działających usługodawców. Przykładowo, w Polsce działa około tysiąca przedsiębiorstw społecznych, których celem jest reintegracja grup defaworyzowanych na rynku pracy. OPS świadczą również na rzecz swoich beneficjentów usługi w zakresie rehabilitacji społecznej i fizycznej, którzy stanowią około 4 procent biernej zawodowo populacji osób w wieku produkcyjnym w Polsce. Zarówno PSZ, jak i OPS podlegają samorządom lokalnym, co mogłoby ułatwić zawieranie porozumień o współpracy na szczeblu lokalnym.

• W perspektywie długoterminowej Polska mogłaby rozwijać systemową współpracę w zakresie wymiany danych z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych (ZUS), w dążeniu do rozszerzania rejestracji osób biernych zawodowo. Zakład Ubezpieczeń Społecznych posiada dane osobowe osób pobierających świadczenia z tytułu niepełnosprawności oraz wcześniejszego przechodzenia na emeryturę, a także kobiet korzystających z urlopów związanych z opieką nad dziećmi. Ponieważ grupy te często pozostają poza rynkiem pracy, wzmocnienie mechanizmów wymiany danych między ZUS a PSZ mogłoby wspierać identyfikację osób biernych zawodowo. Uzyskując dostęp do odpowiednich danych z ZUS, urzędy pracy mogłyby bezpośrednio kontaktować się z wybranymi osobami, które mogłyby skorzystać z usług PSZ.

• Ogólne instrumenty aktywizacji skierowane do szerokiej grupy osób biernych zawodowo mogłyby obejmować programy mające na celu wzmocnienie odporności psychicznej oraz odbudowę kompetencji miękkich potrzebnych w miejscu pracy. Polskie PSZ mogłyby rozpocząć wdrażanie strategii aktywizacji podejmujących kwestię powszechnych barier uczestnictwa w rynku pracy wśród osób biernych zawodowo, takich jak problemy ze zdrowiem psychicznym czy niska pewność siebie. Poradnictwo społeczno-psychologiczne mogłoby zostać zintegrowane z istniejącymi usługami indywidualnymi i grupowymi oferowanymi przez PSZ. Dodatkowo, szkolenia z zakresu kompetencji miękkich, takie jak warsztaty dotyczące komunikacji, pracy zespołowej czy zarządzania czasem, mogłyby stanowić wsparcie dla nowo zarejestrowanych klientów w przygotowaniu do rozmów kwalifikacyjnych oraz skutecznej integracji w miejscu pracy.

• Usługi przeznaczone dla określonych grup, które służą ocenie i wzmacnianiu sprawności funkcjonalnej osób z problemami zdrowotnymi, mogłyby uzupełniać ogólne strategie aktywizacji stosowane przez polskie PSZ. Publiczne służby zatrudnienia mogłyby wprowadzić oceny zdolności do pracy dla klientów z problemami zdrowotnymi w celu określenia ich sprawności funkcjonalnej w kontekście zawodowym. Na podstawie wyników takich ocen można byłoby oferować usługi rehabilitacji zawodowej, takie jak fizjoterapia czy terapia zajęciowa, realizowane na podstawie umów z podmiotami ekonomii społecznej, samorządami lokalnymi lub podmiotami realizującymi usługi z zakresu ochrony zdrowia. Jakkolwiek głównymi beneficjentami tych usług byłyby prawdopodobnie osoby z orzeczonym stopniem niepełnosprawności, oceny takie mogłyby być również dostępne dla szerszej grupy klientów PSZ.

• Systemy mentoringu oraz oferty zatrudnienia krótkoterminowego opracowane we współdziałaniu z lokalnymi sieciami współpracy mogłyby wspierać aktywizację osób biernych zawodowo w wieku zbliżonym do ustawowego wieku emerytalnego. Aktywizacja starszych osób biernych zawodowo wymaga znacznego zaangażowania pracodawców, ponieważ dla wielu z tych osób powrót na rynek pracy może wymagać zmiany ścieżki kariery lub nabycia nowych umiejętności. Dedykowane programy oparte na indywidualnym doradztwie zawodowym i mentoringu prowadzonym przez pracodawców mogłyby być opracowywane we współpracy z lokalnymi firmami. Publiczne służby zatrudnienia mogłyby jednocześnie kierować swoje działania do osób powyżej ustawowego wieku emerytalnego, promując wydłużanie ich zawodowej aktywności. Inicjatywy społecznościowe z udziałem podmiotów ekonomii społecznej, pracodawców oraz samorządu terytorialnego mogłyby ułatwiać emerytom chętnym do podjęcia pracy podejmowane krótkoterminowego, zatrudnienia o niskiej intensywności, wspierając ich aktywność zawodową i integrację społeczną.

• Programy powrotu na rynek pracy w formie zajęć grupowych mogłyby stanowić wsparcie w powrocie na rynek pracy dla kobiet, które nie mają już obowiązków opiekuńczych wobec małych dzieci. Kobiety bierne zawodowo mogłyby uczestniczyć w programach powrotu na rynek pracy, aby zwiększyć swoją gotowość do ponownego podjęcia zatrudnienia. Programy te mogłyby opierać się na szkoleniach prowadzonych w stałych grupach (grupach kohortowych), co sprzyjałoby wzajemnemu wspieraniu się przez uczestniczki. W ramach tych inicjatyw klientki publicznych służb zatrudnienia mogłyby korzystać z doradztwa w zakresie planowania kariery, warsztatów wzmacniających pewność siebie oraz sesji networkingowych z lokalnymi pracodawcami, pozwalających zdobywać umiejętności i pogłębiać znajomość lokalnego rynku pracy.

Wstęp

Coraz więcej publicznych służb zatrudnienia (PSZ) w krajach OECD poszerza zakres swoich działań, obejmując nimi także osoby bierne zawodowo. Tradycyjnie PSZ koncentrowały się na osobach zarejestrowanych jako bezrobotne, jednak utrzymująca się trudna sytuacja na rynkach pracy, malejąca liczba poszukujących pracy oraz zmieniająca się sytuacja demograficzna skłoniły PSZ do zwrócenia większej uwagi na osoby bierne zawodowo, czyli takie, które nie pracują i nie są zarejestrowane w PSZ jako bezrobotne. W latach 2013 – 2023 stopa bezrobocia pośród osób w wieku 15–64 lat spadła we wszystkich krajach OECD z wyjątkiem dwóch, obniżając się średnio z 8,2% do 5,0% (zob. rozdział Identyfikacja i charakterystyka grup osób biernych zawodowo w Polsce). Trendy demograficzne dodatkowo wzmocniły potrzebę poszerzenia grupy docelowej PSZ. W krajach OECD liczba osób w wieku 65 lat i więcej przypadająca na 100 osób w wieku produkcyjnym (20 – 64 lata) ma według prognoz podwoić się z 30 w 2020 roku do 60 w roku 2060 (OECD, 2024[1]). W rezultacie do roku 2023 około połowa publicznych służb zatrudnienia w Europie deklarowała podejmowanie działań mających na celu docieranie do osób biernych zawodowo, które nie są zarejestrowane w służbach zatrudnienia (Jakubowska et al., 2024[2]).

W Polsce brak systemowych narzędzi do identyfikacji i docierania do osób biernych zawodowo stanowi wyzwanie o zasadniczym znaczeniu dla publicznych służb zatrudnienia. Obecnie polskie PSZ podejmują działania głównie wobec osób, które aktywnie rejestrują się w powiatowych urzędach pracy (PUP) jako bezrobotne lub poszukujące pracy. Znaczna część populacji biernych zawodowo pozostaje poza zasięgiem instytucji rynku pracy. Chociaż inne instytucje publiczne, takie jak Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) czy ośrodki pomocy społecznej (OPS), utrzymują kontakt z grupami biernymi zawodowo lub dysponują istotnymi danymi na temat ich charakterystyki, PSZ nie mają sformalizowanego dostępu do tych zasobów. W związku z tym, bez mechanizmów wymiany danych i ram współpracy, polskie PSZ nie są w stanie proaktywnie docierać do osób wymagających wsparcia w aktywizacji.

Aktualny katalog usług aktywizacyjnych oferowanych przez polskie publiczne służby zatrudnienia nie odpowiada na wielorakie i złożone potrzeby osób biernych zawodowo. Dotychczas polskie PSZ koncentrowały się na osobach, które samodzielnie zarejestrowały się w urzędach pracy jako bezrobotne lub poszukujące pracy (zob. rozdział Ocena potencjału publicznych służb zatrudnienia w Polsce). Dotychczasowe usługi PSZ koncentrują się na pośrednictwie pracy i doradztwie zawodowym i zostały pierwotnie zaprojektowane z myślą o wspieraniu osób doświadczających krótkotrwałego bezrobocia poprzez wyszukiwanie dla nich dostępnych ofert pracy. Osoby bierne zawodowo często znacząco różnią się od tradycyjnych klientów PSZ pod względem cech społeczno-ekonomicznych i powiązań z rynkiem pracy. Na przykład w 2024 r. około 37% populacji biernych zawodowo w wieku 15–64 lata posiadało wykształcenie co najwyżej gimnazjalne lub podstawowe (Eurostat, 2024[3]), w porównaniu do 26% wśród osób zarejestrowanych jako bezrobotne (GUS, 2024[4]). Wiele osób biernych zawodowo pozostaje poza rynkiem pracy przez dłuższy czas lub nie posiada żadnego doświadczenia zawodowego. Częściej też osoby te deklarują zły stan zdrowia fizycznego lub psychicznego, zmagają się z niepełnosprawnościami, mają obowiązki opiekuńcze lub mieszkają na obszarach wiejskich z ograniczonym dostępem do ośrodków gospodarczych. W przypadku znacznej części biernej zawodowo populacji w Polsce bariery te są ze sobą powiązane i wzajemnie się potęgują (zob. rozdział Identyfikacja i charakterystyka grup osób biernych zawodowo w Polsce).

W dalszej części tego rozdziału omówiono strategie obejmujące działania promocyjno-informacyjne, współpracę międzyinstytucjonalną oraz aktywizację stosowane przez publiczne służby zatrudnienia w krajach OECD, które uwzględniają bariery w zatrudnieniu charakterystyczne dla różnych grup osób biernych zawodowo oraz przeanalizowano również możliwości wdrażania takich działań w Polsce. W pierwszej część tego rozdziału skoncentrowano się na strategiach, które mogłyby umożliwić publicznym służbom zatrudnienia nawiązanie kontaktu z grupami docelowymi wskazanymi w rozdziale Identyfikacja i charakterystyka grup osób biernych zawodowo w Polsce. Do grup tych należą osoby z niepełnosprawnościami, osoby starsze zarówno poniżej jak i powyżej ustawowego wieku emerytalnego, a także matki, które nie mają już obowiązków opiekuńczych wobec małych dzieci. W części drugiej omówiono strategie aktywizacji uwzględniające powiązane ze sobą bariery w zatrudnieniu, z jakimi mierzą się te grupy, ze szczególnym uwzględnieniem możliwości wdrożenia takich działań w ramach istniejących w Polsce struktur instytucjonalnych i przepisów prawa.

Strategie docierania do osób biernych zawodowo i angażowania ich poprzez współpracę międzyinstytucjonalną oraz działania informacyjno-promocyjne

Głównym celem działań o charakterze informacyjno-promocyjnym i współpracy międzyinstytucjonalnej jest rejestracja osób biernych zawodowo w publicznych służbach zatrudnienia, co umożliwi im dostęp do oferowanych usług wsparcia i aktywizacji. W polskim systemie wsparcie i działania aktywizacyjne mogą zostać uruchomione dopiero po zarejestrowaniu się danej osoby w publicznych służbach zatrudnienia. Ponieważ większość osób biernych zawodowo nie kwalifikuje się do otrzymywania zasiłku dla bezrobotnych, właściwym dla nich jest zwykle status osoby poszukującej pracy – kategorii klientów PSZ przeznaczonej dla osób, które nie mogą zostać zakwalifikowane jako bezrobotne zgodnie z polskimi przepisami (zob. rozdział Ocena potencjału publicznych służb zatrudnienia w Polsce). Po zarejestrowaniu się jako poszukujące pracy, osoby takie mogą korzystać z szerokiej oferty usług PSZ, w tym z pośrednictwa pracy, poradnictwa zawodowego oraz programów szkoleniowych lub stażowych.

Współpraca z partnerami zewnętrznymi może również wzmocnić ofertę PSZ dla nowych grup klientów. Nawiązanie współpracy z lokalnymi podmiotami, takimi jak organizacje ekonomii społecznej, pozwala PSZ nie tylko docierać do osób biernych zawodowo, które nie są jeszcze klientami służb zatrudnienia, ale także poszerzyć ofertę usług, korzystając z wiedzy i doświadczenia tych partnerów. Współpraca z instytucjami publicznymi również może zwiększyć zakres wsparcia oferowanego klientom PSZ. Na przykład współdziałanie z ośrodkami pomocy społecznej (OPS) może pomóc PSZ lepiej zrozumieć potrzeby osób biernych zawodowo. Wspólna realizacja usług przez PSZ i OPS, poprzez koordynację istniejących usług integracji społecznej i zawodowej, mogłaby dodatkowo poszerzyć ofertę dla klientów PSZ bez konieczności istotnego rozbudowywania własnych zasobów kadrowych.

W rozdziale tym przedstawiono strategie docierania do osób biernych zawodowo i angażowania ich poprzez współpracę międzyinstytucjonalną oraz kampanie informacyjno-promocyjne, rozróżniając pomiędzy działaniami krótkoterminowymi a długoterminowymi. Działania krótkoterminowe obejmują interwencje, które mogą zostać wdrożone od razu, z wykorzystaniem istniejących zasobów i prawnych kompetencji PSZ. Z kolei strategie długoterminowe wymagają zmian systemowych lub legislacyjnych, takich jak modyfikacja przepisów dotyczących dostępu do danych czy rozszerzenie zakresu usług świadczonych przez PSZ. Co istotne, działania krótkoterminowe i długoterminowe nie muszą następować po sobie – strategie krótkoterminowe mogą być kontynuowane i rozwijane również w trakcie wdrażania bardziej strukturalnych reform. Wdrożone łącznie, strategie docierania do osób biernych zawodowo i ich angażowania mogłyby wzmocnić zdolność PSZ do wspierania osób obecnie wykluczonych z rynku pracy.

Nawiązywanie współpracy z lokalnymi ośrodkami pomocy społecznej (OPS) w celu identyfikacji osób biernych zawodowo w całej Polsce oraz rozważenie wspólnej realizacji usług

Skuteczne strategie angażowania osób biernych zawodowo wymagają ścisłej współpracy wielu instytucji, w szczególności publicznych służb zatrudnienia i pomocy społecznej. Osoby bierne zawodowo pozostają poza systemem usług zatrudnienia i nie szukają aktywnie wsparcia w celu integracji z rynkiem pracy. Dlatego ich zaangażowanie wymaga proaktywnego podejścia ze strony PSZ oraz współpracy z podmiotami i instytucjami, które utrzymują stałe relacje z osobami napotykającymi na złożone bariery w zatrudnieniu (OECD, 2021[5]). Mogą to być instytucje zajmujące się pomocą społeczną, ochroną zdrowia czy budowaniem społeczności lokalnych, których rejestry i sieci kontaktów mogą zostać wykorzystane przez PSZ do nawiązania kontaktu z osobami biernymi zawodowo.

W Polsce, wspieranie takiej współpracy między PSZ a OPS ma zasadnicze znaczenie dla zwiększania zasięgu i skuteczności strategii aktywizacyjnych, szczególnie wobec osób napotykających wielorakie i złożone bariery w zatrudnieniu. OPS mogą wspierać polskie PSZ w docieraniu do osób biernych zawodowo dzięki prowadzonym rejestrom oraz wieloletniemu doświadczeniu w przeciwdziałaniu wykluczeniu społecznemu. OPS udzielają wsparcia osobom dotkniętym długotrwałą biernością zawodową, przewlekłymi chorobami, niepełnosprawnością czy bezdomnością, oferując usługi obejmujące m.in. świadczenia dla osób nieuprawnionych do zasiłku dla bezrobotnych, rehabilitację społeczną i fizyczną, wsparcie mieszkaniowe i opiekuńcze oraz indywidualne poradnictwo. W 2022 roku około 570 tys. osób w wieku produkcyjnym korzystało z pomocy społecznej świadczonej przez OPS, w tym 247 tys. osób biernych zawodowo. Stanowili oni 4% całej populacji biernych zawodowo w Polsce w wieku 15–64 lata (Urząd Statystyczny w Tarnowie, 2022[6])1. Grupa ta, chociaż niewielka, pozostaje w stałym kontakcie z instytucjami publicznymi, co umożliwia publicznym służbom zatrudnienia bezpośrednie docieranie do tych osób. Wśród beneficjentów OPS 59% stanowiły osoby w wieku 45–64 lata, a w przypadku mężczyzn 43% mieściło się w przedziale 55–64 lata (Urząd Statystyczny w Tarnowie, 2022[6]). Co więcej, 76% biernych zawodowo beneficjentów OPS zadeklarowało zły stan zdrowia, w porównaniu do zaledwie 17% w ogólnej populacji osób biernych zawodowo (GUS, 2021[7]). W tej grupie aż 72% posiadało wykształcenie co najwyżej podstawowe, gimnazjalne lub zasadnicze zawodowe (Urząd Statystyczny w Tarnowie, 2022[6]).

Współpraca między PSZ a OPS znajduje oparcie w polskich ramach administracyjnych i prawnych, jednak włączenie osób biernych zawodowo do działań podejmowanych na mocy formalnych porozumień o współpracy będzie wymagało nowelizacji art. 198 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia. Publiczne służby zatrudnienia i ośrodki pomocy społecznej podlegają, odpowiednio, samorządom powiatowym i gminnym, a nie administracji rządowej. Może to ułatwiać koordynację wspólnych inicjatyw pomiędzy tymi instytucjami. Ustawa o rynku pracy i służbach zatrudnienia przewiduje ponadto podstawę prawną do współpracy między PSZ a OPS, umożliwiając powiatowym urzędom pracy i ośrodkom pomocy społecznej zawieranie formalnych porozumień o współpracy. Obecnie porozumienia te są ograniczone do wspierania osób długotrwale bezrobotnych, czyli osób zarejestrowanych w PSZ przez ponad 12 miesięcy w okresie dwóch lat (art. 198 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia). Polska mogłaby rozważyć rozszerzenie zakresu tych porozumień o osoby bierne zawodowo. Można byłoby to w pierwszej kolejności przetestować w ramach projektu pilotażowego. Po jego zakończeniu i dokonaniu ewaluacji, możliwa byłaby nowelizacja art. 198 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia w taki sposób, aby formalnie objąć osoby bierne zawodowo wspólnymi programami PSZ i OPS.

Zacieśnienie współpracy międzyinstytucjonalnej pomiędzy PSZ a OPS powinno być starannie zaplanowane i wdrażane etapami, począwszy od wzmocnienia wymiany informacji między instytucjami. Doświadczenia Francji stanowią przydatny wzorzec dla tego procesu (zob. ramka 4.1). Początkowo współpraca mogłaby rozpocząć się od lokalnych projektów pilotażowych, umożliwiających testowanie rozwiązań i dostosowanie ich do lokalnych potrzeb. Takie pilotaże mogłyby być realizowane na podstawie dobrowolnych porozumień zawieranych na poziomie gminy lub powiatu. Po dokonaniu ewaluacji skutecznych rozwiązań możliwe byłoby ich wdrożenie w skali krajowej. Na poziomie krajowym wdrożenie mogłoby obejmować opracowanie skoordynowanych baz danych i protokołów wymiany informacji, a także wzorcowych modeli współpracy między PSZ a pomocą społeczną.

Ramka 4.1. Proces reformy mający na celu zacieśnienie współpracy pomiędzy instytucjami pomocy społecznej a służbami zatrudnienia we Francji

Współpraca między służbami zatrudnienia a pomocą społeczną we Francji rozpoczęła się od fazy eksperymentalnej. Po uznaniu pierwszych działań za udane, w 2014 roku zawarto porozumienie pomiędzy trzema interesariuszami: DGEFP (Délégation Générale à l’Emploi et à la Formation Professionnelle) ze strony rządu, ADF (Association des Départements de France, organizacją reprezentująca sieć departamentów) w imieniu władz lokalnych oraz Pôle Emploi (obecnie: France Travail), czyli francuskimi publicznymi służbami zatrudnienia (PSZ). Podejście to zostało następnie przetestowane w większości departamentów kraju przy wsparciu ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS), którym objęto połowę (500 z 1 tysiąca) doradców PSZ zaangażowanych w program.

W programie podjęto trzy główne kwestie: 1) utworzenie wspólnych baz danych; 2) skoordynowane działania doradcze i monitorujące na rzecz aktywizacji osób pobierających świadczenia społeczne oraz osób bezrobotnych ze złożonymi problemami społecznymi, realizowane przez zespół składający się z pracownika socjalnego i doradcy zawodowego; 3) dedykowany system wsparcia i doradztwa dla zarejestrowanych w PSZ osób poszukujących pracy, które napotykają bariery społeczne uniemożliwiające im aktywne poszukiwanie zatrudnienia.

Wstępna ewaluacja tego podejścia wykazała kilka wyzwań związanych z przyjętym modelem współpracy. Po pierwsze, pomimo formalnego obowiązku koordynacji między instytucjami, usługi często funkcjonowały w izolacji. Przykładowo, większość spotkań z osobami poszukującymi pracy odbywała się osobno, a nie w formie wspólnych rozmów trójstronnych, głównie z powodu trudności w ustaleniu wspólnych terminów pomiędzy doradcami. To z kolei pogłębiało złożoność procesu i zwiększało liczbę spotkań wymaganych od osób poszukujących pracy. Po drugie, różnice w kulturze zawodowej pomiędzy instytucjami czasami prowadziły do nierównowagi w udzielanym wsparciu – pomoc w zakresie zatrudnienia często dominowała nad wsparciem społecznym. Po trzecie, przyjęty model zarządzania skutkował dużą różnorodnością w sposobie wdrażania programu na poziomie rad departamentów. Z czasem podjęto działania mające na celu rozwiązanie tych problemów.

Początkowo udział w programie był dobrowolny dla osób korzystających z systemu dochodu minimalnego (RSA). Jednak reforma tego świadczenia przeprowadzona w 2024 roku wprowadziła obowiązek aktywizacji, w ramach którego beneficjenci RSA są obecnie zobowiązani do rejestracji we francuskich publicznych służbach zatrudnienia.

Źródło: Duell and Kaisergruber (2018[8]) Integrated Delivery of Social Services.

Pierwszym krokiem na drodze do formalizacji współpracy między PSZ a OPS mogłoby być zawieranie lokalnych porozumień o współpracy. Lokalne porozumienia o współpracy, przewidziane w art. 198 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia, mogą stanowić podstawę do budowania uporządkowanych partnerstw międzyinstytucjonalnych. Ponieważ zarówno PUP jak i OPS podlegają samorządom lokalnym a nie bezpośrednio Ministerstwu Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, współpraca międzyinstytucjonalna może być nawiązywana w formie porozumień na poziomie lokalnym. W ramach takich porozumień obie strony mogłyby określić zakres współpracy, zdefiniować swoje role i odpowiedzialności oraz ustalić ramy dla tworzenia zespołów międzyinstytucjonalnych. Zespoły te mogłyby składać się przede wszystkim z doradców zawodowych, pośredników pracy oraz pracowników pomocy społecznej, ale w zależności od lokalnych potrzeb mogłyby do nich zostać włączone także inne podmioty, takie jak organizacje ekonomii społecznej, instytucje edukacyjne czy organizacje zajmujące się budowaniem społeczności lokalnych.

Lokalne porozumienia o współpracy mogłyby zostać wykorzystane do identyfikacji potencjalnych klientów PSZ wśród osób korzystających z OPS. Po ustanowieniu ram współpracy, zespoły międzyinstytucjonalne mogłyby określić grupy docelowe oraz procedury operacyjne związane z identyfikacją potencjalnych uczestników. Pracownicy OPS, wykorzystując swoją sieć kontaktów z klientami, mogliby wskazywać osoby, które mogłyby odnieść korzyść ze wsparcia aktywizacyjnego. Identyfikacja mogłaby opierać się na danych posiadanych przez OPS a dotyczących statusu aktywności zawodowej beneficjentów. Po zidentyfikowaniu potencjalnego klienta PSZ, pracownik OPS mógłby nawiązać z nim kontakt w imieniu PSZ, aby przedstawić dostępne formy wsparcia i zaprosić taką osobę na spotkanie wstępne. W przypadku wyrażenia zgody na udział w spotkaniu, osoba ta zostałaby poinformowana o sposobie przetwarzania jej danych osobowych i poproszona o podpisanie formularza zgody zgodnego z przepisami RODO. Formularz ten określałby w sposób przejrzysty, jakie dane będą przekazywane, komu i w jakim celu. Lokalne porozumienie o współpracy mogłoby również odnosić się do kwestii zarządzania danymi, precyzując, która instytucja pełni rolę administratora danych oraz określając obowiązki ewentualnych podmiotów przetwarzających. Takie zabezpieczenia będą kluczowe z punktu widzenia zasady minimalizacji danych oraz ograniczenia celu przetwarzania. W dłuższej perspektywie możliwe byłoby dostosowanie przepisów krajowych w celu umożliwienia zautomatyzowanej wymiany danych między PSZ a OPS, co ułatwiłoby docieranie do osób biernych zawodowo.

W dążeniu do usprawnienia współpracy między PSZ a OPS, porozumienia o współpracy mogłyby również przewidywać możliwości wzajemnego uczenia się. Ograniczona świadomość dotycząca narzędzi, dostępnych informacji i usług oferowanych przez każdą z instytucji może utrudniać efektywną współpracę PSZ i OPS. W celu przezwyciężenia tych barier można byłoby wprowadzić krótkoterminowe wymiany, takie jak staże czy wizyty studyjne dla pracowników PSZ i OPS na poziomie lokalnym. Takie wymiany umożliwiłyby pracownikom socjalnym lepsze poznanie roli służb zatrudnienia w poprawie sytuacji życiowej klientów, natomiast pracownicy PSZ mogliby lepiej zrozumieć wyzwania społeczne, z jakimi mierzą się osoby bierne zawodowo.

Partnerska współpraca PSZ z OPS mogłaby również umożliwić wspólną realizację usług dostosowanych do potrzeb osób biernych zawodowo. Lokalne porozumienia o współpracy mogłyby obejmować nie tylko działania mające na celu docieranie do populacji biernych zawodowo, ale także wspólne świadczenie usług zatrudnieniowych i społecznych. Wspólna realizacja usług pozwoliłaby instytucjom na bardziej kompleksowe reagowanie na wielorakie bariery zatrudnienia, z jakimi mierzą się osoby bierne zawodowo, oferując jednocześnie wsparcie w zakresie aktywizacji społecznej i zawodowej (zob. rozdział Identyfikacja i charakterystyka grup osób biernych zawodowo w Polsce). Doświadczenia z dotychczasowych inicjatyw współpracy między PSZ a OPS w Polsce mogłyby posłużyć jako baza wiedzy przy opracowywaniu modelu wspólnej realizacji usług (zob. ramka 4.2).

Ramka 4.2. Projekt pilotażowy współpracy „Schematom STOP!” pomiędzy OPS a PSZ w Polsce

Projekt „Schematom STOP!” był pilotażową inicjatywą realizowaną w latach 2014–2015, finansowaną ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Celem projektu było wypracowanie skoordynowanego systemu współpracy instytucjonalnej wspierającego rodziny zagrożone wykluczeniem społecznym z powodu bezrobocia lub długotrwałego uzależnienia od świadczeń pomocy społecznej. Działania pilotażowe były realizowane na podstawie porozumień o współpracy podpisywanych przez przedstawicieli władz lokalnych, które są ustawowo odpowiedzialne za funkcjonowanie publicznych służb zatrudnienia (PSZ) i ośrodków pomocy społecznej (OPS) na szczeblu województwa, powiatu i gminy. Do porozumienia mogły również przystąpić inne podmioty, takie jak uczelnie wyższe czy organizacje pozarządowe, o ile oferowały narzędzia aktywizacyjne dla uczestników projektu.

W każdym powiecie, w którym realizowano projekt pilotażowy, od 10 do 20 rodzin wielodzietnych, wychowujących troje lub więcej dzieci, uzyskało dostęp do nowych narzędzi aktywizacji rodzinnej. Obejmowały one m.in. wspólne zajęcia kulturalne dla rodzin, wsparcie edukacyjne dla dzieci w gospodarstwie domowym, a także narzędzia integracji społecznej i aktywizacji zawodowej, świadczone wspólnie przez PUP i OPS. Każda zakwalifikowana rodzina, czyli rodzina wielodzietna z co najmniej jednym bezrobotnym rodzicem pobierającym świadczenia z pomocy społecznej, podpisywała kontrakt rodzinny, w którym zobowiązywała się do udziału w działaniach projektowych przez okres od czterech do siedmiu miesięcy.

W każdym powiecie powołano dwa zespoły odpowiedzialne za nadzór nad inicjatywą i jej realizację:

• Powiatowy Zespół Koordynujący Współpracę (PZKW): zespół dziesięcioosobowy odpowiedzialny za opracowanie ogólnej strategii oraz koordynację zasobów pomiędzy PSZ a OPS oraz

• Mobilną Grupę Interdyscyplinarną (MGI): zespół dziesięcioosobowy pracujący bezpośrednio z rodzinami, odpowiedzialny za opracowanie i wdrażanie indywidualnych planów aktywizacji.

Plan aktywizacji każdej rodziny obejmował moduł aktywizacji zawodowej, składający się z kursów podnoszących kwalifikacje dla dorosłych członków rodziny. Wykorzystywano także narzędzia aktywizacji społecznej i integracji, takie jak spotkania z psychologami i prawnikami. Moduł rodzinny zapewniał wsparcie dla dzieci, na przykład w formie zajęć pozalekcyjnych. Dodatkowo przewidziano również moduł sportowo-kulturalny.

Źródło: Centrum Rozwoju Zasobów Ludzkich (2015[9]) Model lokalnej interdyscyplinarnej współpracy na rzecz rodziny wielodzietnej. Podręcznik systemowy.

Partnerstwa instytucjonalne w zakresie wspólnej realizacji usług zatrudnieniowych i społecznych mogą być szczególnie skuteczne we wspieraniu osób poszukujących pracy potrzebujących szczególnego wsparcia, które często wymagają kompleksowej i skoordynowanej pomocy. Model wspólnej realizacji usług w Polsce mógłby opierać się na rozwiązaniach stosowanych w innych krajach OECD, gdzie współpraca instytucjonalna stanowi podstawę docierania do osób pozostających poza rynkiem pracy i ich aktywizacji. Przykładowo, we Francji osoby bezrobotne borykające się z problemami społecznymi, takimi jak bezdomność czy trudności finansowe, otrzymują intensywne i skoordynowane wsparcie ze strony współpracujących ze sobą doradców ds. zatrudnienia i pracowników socjalnych (zob. ramka 4.3). Podobnie, fiński system LAFOS umożliwia zintegrowaną realizację usług dla osób długotrwale bezrobotnych poprzez koordynację działań między PSZ, służbami ochrony zdrowia i pomocą społeczną, wspieraną przez uporządkowaną wymianę informacji i wspólnie opracowywane plany działania (zob. ramka 4.4). W Korei Południowej centra Employment Welfare Plus zapewniają kompleksowe świadczenie usług dzięki ścisłej współpracy doradców zawodowych i pracowników socjalnych z różnych instytucji (OECD, 2024[10]).

Ramka 4.3. Wspólna realizacja usług socjalnych i zatrudnieniowych we Francji

Program „Kompleksowego Wsparcia” (Accompagnement Global) to skoordynowany instrument realizowany przez francuskie publiczne służby zatrudnienia (France Travail, dawniej Pôle Emploi) we współpracy z Radą Departamentu (Conseil départemental), odpowiedzialną za przyznawanie dochodu minimalnego w oparciu o sytuację dochodową oraz za świadczenie usług socjalnych. Program jest skierowany do osób poszukujących pracy, które wymagają szczególnego wsparcia, gdyż poza bezrobociem doświadczają także innych problemów społecznych, takich jak bezdomność, problemy zdrowotne czy trudności finansowe.

W ramach programu uczestnicy otrzymują równocześnie wsparcie od doradcy zawodowego oraz pracownika socjalnego, którzy regularnie wymieniają się informacjami na temat postępów klienta. Decyzja o objęciu danej osoby programem podejmowana jest wspólnie przez doradcę PSZ i pracownika socjalnego. W większości przypadków decyzja ta opiera się na serii rozmów dwustronnych z osobą poszukującą pracy, prowadzonych przez PSZ oraz radę departamentu.

Kluczowym elementem programu jest zapewnienie intensywnego i indywidualnego wsparcia – większość uczestników spotyka się osobiście z doradcami PSZ i/lub pracownikami socjalnymi co najmniej raz w miesiącu. Współpraca między PSZ a radami departamentów opiera się na możliwości współdziałania pomiędzy poszczególnymi doradcami a koordynatorami.

Ewaluacja programu została przeprowadzona w 2017 roku we współpracy z 11 radami departamentów. Ogólnie rzecz biorąc, wykazała ona, że po roku od przystąpienia do programu ponad połowa uczestników podjęła zatrudnienie. Około 43% znalazło pracę trwającą dłużej niż miesiąc, a 23% uzyskało zatrudnienie długoterminowe. Ponadto ewaluacja wykazała, że program poprawił umiejętność doradców PSZ w zakresie identyfikowania barier społecznych – korzyść tę uznało za istotną lub bardzo istotną 85% ankietowanych doradców.

Źródło: Pôle Emploi (2018[11]), “Éclairages et Synthèses: L’Accompagnement Global des Demandeurs d’Emploi: Une réponse adaptée aux bessoins d’un public particulièrement fragilisé”, Pôle Emploi (2022[12]), L’Acommpagnement Global, OECD (2021[13]).

Ramka 4.4. Wielosektorowy Model Wspólny do realizacji zintegrowanych usług w Finlandii dla osób pozostających bez pracy i napotykających złożone bariery w zatrudnieniu

Wprowadzony w 2004 roku w Finlandii Wielosektorowy Model Wspólnych Usług (LAFOS) łączy usługi w zakresie zatrudnienia, pomocy społecznej i ochrony zdrowia w celu zwiększenia szans na zatrudnienie. LAFOS to efekt współpracy fińskich publicznych służb zatrudnienia (Työ- ja elinkeinotoimisto – TE lub PSZ), lokalnych usług pomocy społecznej i ochrony zdrowia oraz krajowej instytucji ubezpieczeń społecznych. Główna grupa odbiorców to osoby długotrwale bezrobotne, które wyczerpały uprawnienia do zasiłku dla bezrobotnych, tj. osoby pozostające bez pracy przez ponad dwa lata, a także długoterminowi beneficjenci pomocy społecznej.

Jednostki LAFOS przechodzą gruntowną reformę od czasu uchwalenia w 2015 roku ustawy o wielosektorowych wspólnych usługach, określanej również jako Nowe LAFOS. Nowe LAFOS to stała sieć współpracy, która łączy usługi PSZ, gminne usługi opieki społecznej i ochrony zdrowia oraz usługi rehabilitacji zawodowej świadczone przez krajową instytucję ubezpieczeń społecznych. Usługi są realizowane w ramach jednolitych, wiążących ram prawnych. Osoby działające w ramach LAFOS mają dostęp do pełnej oferty PSZ oraz podstawowych usług ochrony zdrowia świadczonych przez gminy. Inne kluczowe różnice między standardowymi usługami PSZ a LAFOS dotyczą częstotliwości i długości kontaktów z klientem – klienci LAFOS odbywają bardziej systematyczne spotkania z doradcami, a same spotkania mogą trwać nawet do dziewięćdziesięciu minut. Dodatkowe usługi obejmują wsparcie w rozwiązywaniu problemów społecznych, kierowanie do placówek realizujących usługi rehabilitacji oraz pomoc w znalezieniu odpowiedniego zatrudnienia, szkolenia lub możliwości kształcenia.

Dla klientów udział w LAFOS obejmuje następujące etapy:

• dostęp do LAFOS wymaga skierowania, które jest wydawane na podstawie oceny przeprowadzonej przez pracowników PSZ lub lokalnych pracowników socjalnych. Osoba zostaje klientem LAFOS wówczas, gdy pracownicy służb zatrudnienia TE lub pracownicy socjalni stwierdzą, że potrzebuje ona wsparcia wielospecjalistycznego. W ocenie tej uwzględnia się zarówno zdolność danej osoby do pracy, jak i jej ogólną sytuację życiową.

• Nowi klienci otrzymują następnie list zapraszający z centrów usług rynku pracy.. Podczas indywidualnego spotkania wstępnego specjaliści LAFOS opracowują spersonalizowane wskazówki, identyfikują potrzebne usługi oraz przygotowują plan działania. Na tym etapie pracownicy TE oraz pracownicy socjalni spotykają się z nowymi klientami wspólnie, aby ocenić ich historię życiową, obecną sytuację oraz wyrażone oczekiwania zawodowe. Od wejścia w życie ustawy o TYP w 2015 r. klienci nie mogą już odmówić udziału, jeśli w trakcie wstępnej oceny zostanie zidentyfikowana potrzeba świadczenia usług multidyscyplinarnych. Rodzaj wsparcia jest ustalany wspólnie przez władze i klienta, a opracowany plan jest podpisywany przez wszystkie strony zaangażowane w jego realizację.

• W zależności od preferencji klienta, usługi doradcze rozpoczynają się albo od skierowania na szkolenie ułatwiające aktywizację zawodową lub edukacyjną albo od zapewnienia dostępu do innych form wsparcia, które pośrednio zwiększają szanse na zatrudnienie. Do tych usług niezwiązanych bezpośrednio z zatrudnieniem należą m.in. leczenie uzależnień, opieka psychiatryczna oraz terapia podtrzymująca.

W celu wspierania świadczenia usług multidyscyplinarnych władze prowadzą wspólny rejestr danych osobowych klientów. Część niezbędnych informacji określonych w ustawie może być przechowywana w rejestrze bez zgody klienta, natomiast niektóre dane poufne, niezbędne do świadczenia usług wielosektorowych, mogą być pozyskiwane wyłącznie za zgodą klienta.

Klienci LAFOS zazwyczaj rozpoczynają swoją ścieżkę zatrudnienia w ramach działań o charakterze pośrednim, podejmując zatrudnienie subsydiowane. Głównym celem tego podejścia jest zapewnienie tymczasowej, płatnej pracy połączonej ze szkoleniami zawodowymi i rozwojem osobistym, co zwiększa ich szanse na zatrudnienie oraz przygotowuje do przejścia na otwarty rynek pracy.

Źródło: OECD (2019[14]), Investing in Youth: Finland, Investing in Youth, Nordic Center for Welfare and Social Issues (2016[15]), Government of Finland (2014[16]), The Act on Multidisciplinary Joint Services Promoting Employment (1369/2014), in force from 1 January 2015 to 31 December 2024, Government of Finland (2025[17]), Information provided by the Finnish Public Employment Service.

Beneficjentom OPS wskazanym jako adresaci działań promocyjno-informacyjnych PSZ mogłyby zostać zaproponowane indywidualne plany aktywizacji, realizowane wspólnie przez PSZ i OPS. Po wyrażeniu przez daną osobę zainteresowania usługami PSZ, mogłaby ona otrzymać ofertę udziału we wspólnym programie aktywizacyjnym prowadzonym przez obie instytucje. Wzorem modelu fińskiego, główną grupą docelową mogłyby być osoby objęte wsparciem pomocy społecznej przez dłuższy czas, wytypowane na podstawie oceny ich zdolności do pracy oraz ogólnej sytuacji życiowej. Aby uzyskać dostęp do usług PSZ, beneficjenci OPS musieliby zarejestrować się w PSZ jako osoby poszukujące pracy. Z kolei klienci PSZ, tacy jak samotni rodzice, osoby długotrwale bezrobotne czy osoby z ograniczeniami zdrowotnymi, mogliby być kierowani do OPS w celu skorzystania ze wsparcia uzupełniającego w ramach aktywizacji społecznej. Doradcy zawodowi i pracownicy socjalni obu instytucji wspólnie ocenialiby potrzeby klientów, stosując podejście holistyczne, podobne do fińskiego modelu LAFOS (zob. ramka 4.4). Indywidualne plany aktywizacji łączyłyby zasoby i kompetencje obu instytucji, integrując wsparcie w zakresie zatrudnienia z poradnictwem społeczno-psychologicznym, usługami rehabilitacyjnymi oraz rozwojem umiejętności. Klienci mogliby korzystać z usług równolegle – OPS odpowiadałyby za wsparcie niezwiązane bezpośrednio z zatrudnieniem, a PSZ koncentrowałyby się na integracji z rynkiem pracy. W dążeniu do wspierania długoterminowego wdrażania tego modelu współpracy, lokalne partnerstwa pomiędzy PSZ a OPS mogłyby zawierać mechanizmy informacji zwrotnej, takie jak regularne wspólne ewaluacje czy wywiady z uczestnikami służące ocenie poziomu satysfakcji i doskonalenia jakości usług w miarę ich realizacji.

Docieranie do osób biernych zawodowo i ich aktywizacja poprzez współpracę z lokalnymi podmiotami ekonomii społecznej

Ustrukturyzowana współpraca między PSZ a podmiotami ekonomii społecznej może pomóc PSZ w docieraniu do osób biernych zawodowo oraz wspierać ich integrację z rynkiem pracy. Podmioty ekonomii społecznej, w tym stowarzyszenia, spółdzielnie, towarzystwa wzajemne, fundacje i przedsiębiorstwa społeczne, realizują cele społeczne zamiast dążyć do zysku i często działają w bliskim otoczeniu społeczności lokalnych (OECD (2023[18]); OECD (2023[19]); (OECD, 2022[20])). Ich silna obecność lokalna oraz koncentracja na integracji społecznej czynią je cennymi partnerami sektora publicznego, szczególnie ze względu na bliski kontakt z osobami najbardziej oddalonymi od rynku pracy. Część z tych organizacji aktywnie tworzy miejsca pracy dla grup wymagających szczególnego wsparcia lub marginalizowanych, które napotykają istotne bariery w zatrudnieniu, inne zaś świadczą usługi na rzecz integracji zawodowej i społecznej (OECD, 2022[21]). Zatrudnienie w sektorze ekonomii społecznej wykazuje odporność na wahania koniunktury gospodarczej, oferując stabilne miejsce startu dla osób bez aktualnego doświadczenia zawodowego, które mogłyby mieć trudności ze znalezieniem podobnej stabilności w tradycyjnym sektorze prywatnym. W związku z tym podmioty ekonomii społecznej mogą pełnić rolę partnerów w docieraniu do osób biernych zawodowo i ich aktywizacji.

W Polsce funkcjonuje dynamicznie rozwijający się sektor podmiotów ekonomii społecznej, które mogą pełnić rolę partnerów w angażowaniu i aktywizacji osób biernych zawodowo. Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (MRPiPS) odpowiada za kształtowanie ekosystemu ekonomii społecznej i nadzór nad nim. Działają tu czytelne ramy prawne regulujące działalność podmiotów ekonomii społecznej – przyjęta w 2022 roku ustawa o ekonomii społecznej wspiera dalszy rozwój tego sektora (OECD, 2023[22]). W 2022 roku w całej Polsce działało ponad 102 tys. podmiotów ekonomii społecznej, z których wiele było aktywnych w takich obszarach jak usługi społeczne, edukacja, ochrona zdrowia oraz rozwój lokalny (GUS, 2022[23]). Chociaż jedynie niewielka część tych podmiotów wskazuje wsparcie w zatrudnieniu jako swoją główną misję, wiele z nich świadczy usługi istotne z perspektywy identyfikacji i aktywizacji osób biernych zawodowo. Obejmują one inicjatywy na rzecz zaangażowania społeczności lokalnych, poradnictwo społeczno-psychologiczne oraz możliwości edukacji i szkoleń (GUS, 2022[23]).

Publiczne służby zatrudnienia w Polsce są zobowiązane do współpracy z podmiotami ekonomii społecznej w zakresie identyfikacji osób biernych zawodowo, docierania do nich oraz ich aktywizacji, a współpracę tę można sformalizować poprzez lokalne porozumienia partnerskie. Zgodnie z nową ustawą o rynku pracy i służbach zatrudnienia, PSZ mają obowiązek współpracy z podmiotami ekonomii społecznej, realizując działania aktywizacyjne poprzez ich zlecanie lub wspólne wdrażanie. W dążeniu do praktycznej realizacji tej współpracy PSZ mogłyby nawiązywać lokalne partnerstwa z wybranymi podmiotami ekonomii społecznej. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy, partnerstwa lokalne stanowią formalne ramy współpracy, umożliwiające PSZ projektowanie i realizację programów rynku pracy we współpracy z interesariuszami zewnętrznymi. Takie partnerstwa mogłyby pełnić podwójną funkcję: rejestracji beneficjentów usług świadczonych przez podmioty ekonomii społecznej jako klientów PSZ oraz wspólnej realizacji dostosowanych strategii aktywizacyjnych.

Na początkowym etapie PSZ mogłyby traktować podmioty ekonomii społecznej jako zaufanych partnerów pośredniczących, które mogłyby przekazywać informacje o ofercie PSZ swoim beneficjentom. Lokalne podmioty ekonomii społecznej często ściśle współpracują ze społecznościami lokalnymi i cieszą się zaufaniem wśród grup wrażliwych i oddalonych od rynku pracy (OECD, 2022[21]; OECD, 2023[24]). Lokalne podmioty ekonomii społecznej są zatem dobrze przygotowane do pełnienia roli wiarygodnych pośredników przekazujących informacje o ofercie PSZ. PSZ mogłyby kierować swoje działania do tych podmiotów ekonomii społecznej, które wspierają osoby bierne zawodowo, w celu wypracowania nowych możliwości komunikacji na rzecz realizowania usług świadczonych przez WUP i PUP. Potencjalnymi partnerami mogą być organizacje świadczące usługi społeczne (9% wszystkich podmiotów ekonomii społecznej w 2022 roku), usługi edukacyjne i opiekuńcze (10%), działania na rzecz lokalnego rozwoju społecznego i gospodarczego (8%), usługi w zakresie ochrony zdrowia (4%) (GUS, 2022[23]). PSZ mogłyby przygotować materiały informacyjne przeznaczone do dystrybucji przez te organizacje lub uczestniczyć we wspólnych wydarzeniach informacyjnych z przedstawicielami trzeciego sektora, wzmacniając w ten sposób relacje z osobami biernymi zawodowo.

Następnie PSZ mogłyby zaangażować przedsiębiorstwa społeczne jako partnerów w zakresie pośrednictwa pracy oraz świadczenia usług aktywizacyjnych skierowanych do osób biernych zawodowo. Jakkolwiek przedsiębiorstwa społeczne działają w różnych modelach, łączy je wspólny cel jakim jest powrót na rynek pracy przez osoby z grup defaworyzowanych (OECD, 1999[25]). Kategorie przedsiębiorstw społecznych w Polsce obejmują spółdzielnie socjalne, przedsiębiorcze organizacje non-profit, Zakłady Aktywności Zawodowej - ZAZ), spółki non-profit, a także spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz podmioty prowadzone przez związki wyznaniowe (Cieplewska-Kowalik, 2020[26]; OECD, 2023[22]) (zob. rozdział Ocena potencjału publicznych służb zatrudnienia w Polsce). Podmioty te często wspierają osoby z niepełnosprawnościami lub zagrożone wykluczeniem społecznym i mogą pełnić rolę partnerów PSZ w zakresie pośrednictwa pracy. Niektóre oferują również rehabilitację zawodową oraz wsparcie w reintegracji społecznej, które może pomóc osobom biernym zawodowo w przygotowaniu się do wejścia na rynek pracy. Od 2022 roku podmioty ekonomii społecznej w Polsce mogą ubiegać się o formalny status przedsiębiorstwa społecznego. Do roku 2025 uzyskało go ponad 1 tys. podmiotów (MRPiPS, 2025[27]). Wśród przedsiębiorstw społecznych największy potencjał we wspieraniu oraz ścisłej współpracy z instytucjami lokalnym wykazują spółdzielnie socjalne we wspieraniu oraz ścisłej współpracy z instytucjami lokalnymi. Spółdzielnie socjalne, zdefiniowane w ustawie o spółdzielniach socjalnych z 2006 roku, to przedsiębiorstwa wspierające reintegrację społeczną i zawodową osób zagrożonych wykluczeniem (Cieplewska-Kowalik, 2020[26]). Co najmniej 50% pracowników spółdzielni socjalnej musi pochodzić z grup defaworyzowanych. Podmioty te są również zarządzane w sposób demokratyczny, a wypracowane zyski reinwestują w utrzymanie działalności oraz finansowanie działań reintegracyjnych dla swoich członków. W 2025 roku 78% spółdzielni socjalnych zadeklarowało współpracę z instytucjami publicznymi w przeszłości, w tym z administracją lokalną (75%) (GUS, 2021[28]).

Zlecanie niektórych usług przygotowujących osoby bierne zawodowo do wejścia na rynek pracy mogłoby odbywać się w sposób systematyczny, zgodnie z międzynarodowymi dobrymi praktykami. Ustawa o rynku pracy i służbach zatrudnienia określa warunki, na jakich PSZ mogą powierzać podmiotom ekonomii społecznej realizację usług związanych z zatrudnieniem. W szczególności PSZ mogą zlecać zadania związane z reintegracją społeczną (art. 200), programami specjalnymi (art. 209), inicjatywami pilotażowymi oraz programami aktywizacji osób z niepełnosprawnościami. Usługi te mogą być zlecane na podstawie przepisów ustawy prawo zamówień publicznych i mogą obejmować zarówno działania w zakresie aktywizacji zawodowej, jak i aktywizacji społecznej. Zlecanie usług na zewnątrz może przyczynić się do zwiększenia potencjału PSZ oraz umożliwić świadczenie usług w sposób bardziej efektywny kosztowo (Langenbucher and Vodopivec, 2022[29]). W ramce 4.5 podano przykład systematycznej współpracy między publicznymi służbami zatrudnienia a podmiotami ekonomii społecznej w Regionie Stołecznym Brukseli w Belgii, gdzie Actiris – regionalna jednostka PSZ – oraz lokalne ośrodki pomocy społecznej (Centres publics d’action sociale, CPAS) zlecają realizację części usług aktywizacyjnych w zależności od potrzeb.

Ramka 4.5. Zlecanie usług związanych z zatrudnieniem i integracją społeczną organizacjom ekonomii społecznej w Regionie Stołecznym Brukseli w Belgii

W Regionie Stołecznym Brukseli regionalna publiczna służba zatrudnienia Actiris oraz lokalne ośrodki pomocy społecznej (Centres publics d’action sociale, CPAS) zlecają szeroki zakres usług w zakresie zatrudnienia i integracji społecznej organizacjom ekonomii społecznej. Organizacje te, takie jak lokalne wyspecjalizowane ośrodki doradcze, instytucje szkoleniowe czy przedsiębiorstwa integracji zawodowej, wspierają osoby poszukujące pracy oraz beneficjentów świadczeń uzyskujących dochód minimalny poprzez programy dostosowane do ich potrzeb. Zakres świadczonych usług obejmuje coaching zawodowy, szkolenia ogólne i zawodowe, aktywizację społeczną oraz organizowanie miejsc pracy subsydiowanej lub wspieranej. Actiris kieruje osoby poszukujące pracy do tych podmiotów w ramach swoich strategii aktywizacyjnych, natomiast CPAS wspiera osoby uzyskujące dochód minimalny, w tym m.in. poprzez organizowanie staży i zatrudnienia w ramach subsydiowanych umów znanych w Belgii jako „prace z artykułu 60”.

Podmioty, z którymi zawierane są umowy to zazwyczaj organizacje non-profit działające na poziomie lokalnym. Niektóre z nich koncentrują się na przygotowaniu do wejścia na rynek pracy poprzez szkolenia i doradztwo, podczas gdy inne bezpośrednio zatrudniają osoby znajdujące się w trudnej sytuacji co stanowi dla nich ścieżkę do reintegracji. Przedsiębiorstwa integracji zawodowej oferują szkolenia w miejscu pracy i zatrudnienie tymczasowe, natomiast programy zatrudnienia wspieranego są skierowane do osób z niepełnosprawnościami lub bardzo wysokimi barierami w dostępie do rynku pracy, w tym osób wychodzących z uzależnień lub bezdomności. Ponadto lokalne agencje zatrudnienia (Agences Locales pour l’Emploi) tworzą możliwości pracy w niepełnym wymiarze czasu godzin w środowisku lokalnym dla osób bezrobotnych. Actiris, CPAS oraz ich organizacje partnerskie tworzą wspólnie zdecentralizowany system świadczenia usług, który oferuje różnorodne ścieżki aktywizacji dostosowane do potrzeb różnych grup.

Region Stołeczny Brukseli prowadzi dwa odrębne systemy rejestracji organizacji ekonomii społecznej: jeden dla przedsiębiorstw społecznych integracji zawodowej, które zatrudniają osoby na podstawie specjalnych umów o pracę, oraz drugi dla organizacji świadczących usługi na zlecenie, ale niepełniących roli pracodawcy. Funkcje te są obsługiwane w ramach odrębnych systemów. Po dokonaniu rejestracji w odpowiednim systemie organizacje mogą odpowiadać na ogłaszane nabory wniosków projektowych.

Źródło: OECD (2023[30]), Unleashing Talent in Brussels, Belgium.

Przyszła współpraca PSZ z organizacjami ekonomii społecznej może opierać się na istniejących inicjatywach, które są już realizowane w niektórych regionach Polski, oraz je rozwijać. W niektórych regionach, PSZ i podmioty ekonomii społecznej już współpracują przy wdrażaniu działań na rzecz reintegracji zawodowej osób poszukujących pracy, które znajdują się w trudnej sytuacji. W ramach tej współpracy podmioty ekonomii społecznej świadczą usługi takie jak wsparcie psychologiczne, coaching grupowy, zatrudnienie chronione czy długoterminowy mentoring, pomagając wypełniać luki w dostępnych usługach i docierać do osób, które nie są aktywnie związane z PSZ (zob. także rozdział Ocena potencjału publicznych służb zatrudnienia w Polsce). Jakkolwiek inicjatywy te mają często charakter krótkoterminowy i są realizowane w ramach projektów, a ich finansowanie pochodzi najczęściej z Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) lub Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON), to pokazują one duży potencjał do budowania długoterminowych, instytucjonalnych partnerstw między PSZ a podmiotami ekonomii społecznej. Wybrane istniejące inicjatywy regionalne z Polski zostały bardziej szczegółowo opisane w ramce 4.6.

Ramka 4.6. Inicjatywy realizowane przez podmioty ekonomii społecznej wspierające aktywizację osób biernych zawodowo w Polsce

W województwach warmińsko-mazurskim i pomorskim podmioty ekonomii społecznej aktywnie wspierają osoby bierne zawodowo. Swoje działania kierują do osób z niepełnosprawnościami, długotrwale bezrobotnych oraz zagrożonych wykluczeniem społecznym, oferując usługi, które uzupełniają i poszerzają ofertę PSZ.

W województwie warmińsko-mazurskim, Warmińsko-Mazurski Sejmik Osób Niepełnosprawnych (WMSON) prowadzi od 2015 r. Centrum Aktywności. Jego celem jest zwiększanie aktywności społecznej i zawodowej oraz podnoszenie kwalifikacji osób dorosłych z niepełnosprawnościami poprzez zapewnienie dostępu do indywidualnych treningów umiejętności społecznych, wsparcia psychologicznego, sesji coachingu grupowego oraz programów edukacyjnych. Ponadto WMSON wdrożył projekt Zatrudnienia Wspomaganego, finansowany ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON), w ramach którego uczestnicy są dobierani z trenerami pracy. Program zapewnia wieloetapowe wsparcie dla osób z niepełnosprawnościami, obejmujące doradztwo psychologiczne i zawodowe, pracę na okres próbny, coaching zawodowy oraz wsparcie w miejscu pracy. Na każdym etapie działań uczestnikom towarzyszy osobisty trener pracy.

W województwie pomorskim, Gdańska Fundacja Innowacji Społecznej (GFIS) realizuje zintegrowany system wsparcia dla osób mających trudności z powrotem na rynek pracy. W latach 2016–2023 Fundacja współpracowała z Miastem Gdańsk w zakresie świadczenia usług aktywizacji społecznej i zawodowej dla osób biernych zawodowo oraz pracowników o niskich dochodach, w tym migrantów i uchodźców. Jej przedsiębiorstwa społeczne, takie jak SoStay Hotel i kawiarnie prowadzone przez Fundację, stanowiły platformy do odbywania staży i zatrudnienia wspomaganego, pełniąc rolę pomostu od bierności zawodowej do zatrudnienia na pełny etat.

Źródło: WMSON (2022[31]), Zatrudnienie Wspomagane VII – rekrutacja do projektu [online], WMSON (2025[32]), Centrum Aktywności, Gdańska Fundacja Innowacji Społecznej (2015[33]) Aktywizacja Społeczno-Zawodowa.

Prowadzenie działań informacyjnych i sesji podnoszących świadomość w miejscach publicznych, w których można dotrzeć do biernych zawodowo matek

Skuteczne docieranie do biernych zawodowo kobiet, szczególnie tych, które opuściły rynek pracy z powodu obowiązków opiekuńczych, wymaga dostosowania dotychczasowych metod działania PSZ do środowisk, w których można do tej grupy łatwiej dotrzeć. Kobiety bierne zawodowo nie są zarejestrowane w PSZ i nie poszukują aktywnie wsparcia w zatrudnieniu, często z powodu braku czasu oraz niewiedzy o dostępnych możliwościach. Doświadczenia z Niemiec pokazują, że współpraca z lokalnymi instytucjami społecznymi może ułatwić nawiązywanie kontaktu z takimi kobietami (zob. ramka 4.7). Wykorzystanie nieformalnych przestrzeni oraz nawiązywanie strategicznych partnerstw może umożliwić publicznym służbom zatrudnienia (PSZ) docieranie do nowych, potencjalnych klientów.

Ramka 4.7. Docieranie do kobiet i aktywizacja zawodowa po przerwie związanej z wychowywaniem dzieci w Niemczech

W Niemczech Federalna Agencja Zatrudnienia oraz jej lokalne oddziały prowadzą różnorodne działania mające na celu docieranie do osób pozostających poza rynkiem pracy. Obejmują one doradztwo zawodowe oraz udzielanie informacji o kształceniu i rynku pracy w centrach informacji zawodowej zlokalizowanych przy siedzibach publicznych służb zatrudnienia (PSZ), które są otwarte dla wszystkich, również dla osób niezarejestrowanych. Pracownicy PSZ prowadzą także zajęcia z orientacji zawodowej w szkołach, aby zwiększyć świadomość i wspierać rozwój kariery.

Reintegracja zawodowa – Wykorzystanie potencjału

Program „Reintegracja zawodowa – wykorzystanie potencjału” (Perspektive Wiedereinstieg – Potenziale erschließen, PWE) był realizowany w okresie od 2009 r. 2021 r. przy wsparciu ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Program, prowadzony przez Federalne Ministerstwo ds. Rodziny, Seniorów, Kobiet i Młodzieży we współpracy z Federalną Agencją Zatrudnienia, miał na celu ułatwienie kobietom powrotu do pracy po przerwach związanych z obowiązkami rodzinnymi. Oferował wsparcie – głównie matkom – w postaci doradztwa, rozwijania umiejętności i działań aktywizujących. Program zakładał również podnoszenie świadomości pracodawców na temat korzyści wynikających z zatrudniania kobiet powracających na rynek pracy.

Po zakończeniu finansowanego z Europejskiego Funduszu Społecznego programu PWE, niemieckie publiczne służby zatrudnienia kontynuują wsparcie dla matek wracających do pracy. Kluczową rolę w koordynowaniu i realizacji działań pomagających kobietom pokonywać bariery w zatrudnieniu odgrywają specjaliści ds. równości szans w PSZ. Organizują oni m.in. wydarzenia informacyjne online dla osób chcących powrócić na rynek pracy po okresie opieki nad dziećmi lub innymi członkami rodziny. W celu wspierania sieciowania i wzajemnego wsparcia PSZ koncentrują działania w miejscach, gdzie przebywa wiele osób powracających na rynek pracy, takich jak domy wielopokoleniowe czy miejsca lokalne kawiarnie będące miejscami spotkań sąsiedzkich.

Lokalne placówki PSZ współpracują również z izbami przemysłowo-handlowymi, stowarzyszeniami i zewnętrznymi punktami doradczymi, aby dotrzeć do osób niezarejestrowanych w PSZ. Partnerstwa te pomagają upowszechniać wiedzę o dostępnym wsparciu i motywują potencjalnych klientów do powrotu na rynek pracy. Dodatkowo PSZ oferują szeroki zakres poradnictwa zawodowego i doradztwa dotyczącego powrotu do pracy, w tym zajęcia modułowe online i możliwości kształcenia w formule nauczania mieszanego (w formie stacjonarnej łączonej z nauką online), co ułatwia dostęp do wsparcia kobietom pełniącym także obowiązki rodzinne.

Indywidualnie dopasowane wsparcie dla kobiet w lokalnej placówce – centrum zatrudnienia dla osób otrzymujących świadczenia z systemu podstawowego zabezpieczenia w Lipsku Jobcenter Leipzig

Jobcenter Lepizig, które wspiera osoby otrzymujące świadczenia stanowiące dochód minimalny przyznawany na podstawie sytuacji dochodowej, prowadzi ukierunkowane działania informacyjne i wspierające przeznaczone dla kobiet – w szczególności tych, które mają obowiązki opiekuńcze. Działania te są finansowane z ogólnego budżetu na komunikację i realizowane przez doradców zawodowych, pełnomocników ds. równości szans oraz innych pracowników PSZ.

Jobcenter dostrzega szczególne wyzwania, z jakimi mierzą się kobiety obciążone obowiązkami opiekuńczymi, i oferuje im indywidualnie dopasowane formy wsparcia, które pomagają pogodzić życie zawodowe z rodzinnym. Oferowane usługi obejmują m.in. informacje o dostępnych formach opieki nad dziećmi, pomoc w znalezieniu pracy z elastycznymi warunkami zatrudnienia oraz dostęp do możliwości kształcenia zawodowego w niepełnym wymiarze czasu.

W Lipsku zintegrowane doradztwo uwzględnia zarówno obowiązki rodzinne, jak i wymagania rynku pracy. Działania informacyjne i wspierające są organizowane w formatach przyjaznych rodzinie, takich jak dni informacyjne czy spotkania wspierające odbywające się w lokalnych centrach społecznych.

Źródło: OECD - EU (2024[34]), Seminarium w Olsztynie, Duell and Pavlovaite / ECE (W przygotowaniu[35]) “Hidden potential – People outside of the labour force in the context of labour and skills shortages in the EU, Synthesis report”, the European Social Fund in Germany (2021[36]) Perspective Re-entry - developing potential, Ministry for Family Affairs, Senior Citizens, Women and Youth (2025[37]), Return to Work

W Polsce, w dążeniu do docierania do kobiet biernych zawodowo, urzędy pracy mogłyby w pierwszej kolejności rozszerzyć współpracę z lokalnymi szkołami. Obecnie polskie publiczne służby zatrudnienia współpracują z instytucjami edukacyjnymi, w szczególności ze szkołami ponadpodstawowymi, aby dotrzeć do młodych osób zagrożonych bezrobociem w przyszłości (Smoter, 2022[38]). Tę współpracę można rozszerzyć, kierując działania do matek biernych zawodowo poprzez tworzenie możliwości komunikacji w przedszkolach i szkołach podstawowych. W ramach partnerstw z tymi placówkami powiatowe urzędy pracy (PUP) mogłyby organizować regularne spotkania informacyjne, dyżury doradców zawodowych lub warsztaty rozwoju kariery skierowane do kobiet, które opuściły rynek pracy, aby sprawować opiekę nad dziećmi. Do promocji takich inicjatyw można wykorzystać szkolne dzienniki elektroniczne, służące do komunikacji między szkołami a rodzicami – szkoły mogłyby w ten sposób rozpowszechniać przygotowane przez PSZ materiały informacyjne. Za przygotowanie treści promocyjnych oraz budowanie relacji z lokalnymi szkołami mogłyby odpowiadać powiatowe urzędy pracy.

Następnie powiatowe urzędy pracy mogłyby nawiązać współpracę ze szkołami i prowadzić spotkania informacyjne na terenie placówek edukacyjnych, przybliżając działania PSZ kobietom biernym zawodowo. Harmonogram wspólnych aktywności, takich jak spotkania informacyjne czy dyżury doradców zawodowych, mógłby być dostosowany do już istniejących wydarzeń szkolnych, na przykład zebrań rodziców. Spotkania te mogłyby być dostępne bezpłatnie dla wszystkich zainteresowanych rodziców. W celu zapewnienia przestrzegania RODO, w przypadku organizowania rejestracji na takie wydarzenia, za jej prowadzenie odpowiadałby partner edukacyjny. Celem rejestracji byłoby jedynie oszacowanie zasobów potrzebnych do przeprowadzenia sesji, a dane osobowe uczestników nie byłyby udostępniane PSZ. Dla zapewnienia spójności i większego efektu, spotkania mogłyby koncentrować się na możliwościach podnoszenia kwalifikacji i zdobywania nowych umiejętności, a nie bezpośrednio na ofertach pracy, z podkreśleniem dostępnych w PSZ instrumentów wspierających rozwój umiejętności. Kobiety, które po udziale w spotkaniach wyrażą zainteresowanie dalszymi etapami, mogłyby zostać zaproszone na indywidualne spotkanie w urzędzie pracy, podczas którego ich potrzeby i oczekiwania zostałyby poddane bardziej szczegółowej ocenie.

Uzupełnieniem działań na rzecz docierania do biernych zawodowo kobiet wychowujących dzieci, szczególnie na obszarach wiejskich, jest współpraca z lokalnymi podmiotami ekonomii społecznej oraz innymi instytucjami funkcjonującymi na poziomie społeczności lokalnych. Organizacje takie jak koła gospodyń wiejskich, lokalne ośrodki opiekuńcze czy świetlice środowiskowe często pełnią rolę zaufanych pośredników na terenach wiejskich i miejsko-wiejskich. Rolę punktów kontaktowych mogłyby pełnić koła gospodyń wiejskich, które angażują się w działania na rzecz budowania wspólnot lokalnych na obszarach wiejskich poprzez organizowanie wydarzeń edukacyjnych i kulturalnych, mających na celu poprawę warunków życia i pracy kobiet (zob. ramka 4.8). Regularne wydarzenia informacyjno-promocyjne organizowane w lokalnych miejscach spotkań wspólnie z podmiotami ekonomii społecznej lub instytucjami opieki nad dziećmi, mogłyby stanowić łatwo dostępne możliwości podejmowania aktywności dla kobiet biernych zawodowo. Materiały informacyjne mogłyby być dostosowane do potrzeb lokalnych, i powinny one być napisane w prostym języku i w formacie odpowiadającym preferencjom grupy docelowej. W razie potrzeby można byłoby zaplanować działanie mobilnych punktów obsługi lub wizyty uzupełniające ze strony przedstawicieli PSZ w celu podtrzymania kontaktu z uczestniczkami. Doradcy zawodowi, po odpowiednim szkoleniu przygotowawczym, mogliby pełnić rolę moderatorów tych wydarzeń. Aby umożliwić ich udział w działaniach terenowych, urzędy pracy mogłyby ocenić, czy harmonogramy pracy i zakres obowiązków doradców pozwalają na realizację takich zadań w terenie.

Ramka 4.8. Koła gospodyń wiejskich

Koła gospodyń wiejskich to organizacje niezależne od władz krajowych i samorządowych, które wspierają społeczności wiejskie w Polsce. Zgodnie z ustawą z 2018 r. o kołach gospodyń wiejskich, w każdej wsi może działać tylko jedno takie koło. Mogą one również funkcjonować w jednostkach pomocniczych gminy, czyli sołectwach, położonych w granicach administracyjnych miast oraz miast liczących do 5 tys. mieszkańców. Do założenia koła wymagane jest co najmniej dziesięć osób, a rejestracja odbywa się w Krajowym Rejestrze Kół Gospodyń Wiejskich prowadzonym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Według danych z 2024 roku w Polsce działało 16 320 kół gospodyń wiejskich (Centralny Ośrodek Informacji Gospodarczej, 2024[39]). Podmioty te mogą uzyskać osobowość prawną, prowadzić działalność dochodową oraz ubiegać się o dotacje.

W ustawie z 2018 roku określone są cele tych kół, w tym:

• prowadzenie działalności społeczno-wychowawczej i oświatowo-kulturalnej w środowiskach wiejskich;

• prowadzenie działalności na rzecz wszechstronnego rozwoju obszarów wiejskich;

• wspieranie rozwoju przedsiębiorczości kobiet;

• inicjowanie i prowadzenie działań na rzecz poprawy warunków życia i pracy kobiet na wsi;

• upowszechnianie i rozwijanie form współdziałania, gospodarowania i racjonalnych metod prowadzenia gospodarstw domowych;

• reprezentowanie interesów środowiska kobiet wiejskich wobec organów administracji publicznej;

• rozwijanie kultury ludowej, w tym w szczególności kultury lokalnej i regionalnej.

Badanie wykazało, że 59% ankietowanych kół organizowało szkolenia lub warsztaty, 48% prowadziło działania na rzecz poprawy warunków życia i pracy kobiet na wsi, a 35% wspierało rozwój przedsiębiorczości kobiet (Janowski, 2023[40]).

W 2022 roku koła gospodyń wiejskich współpracowały z Ministerstwem Cyfryzacji w celu organizacji warsztatów podnoszących kompetencje członkiń w zakresie technologii informacyjno-komunikacyjnych (Ministerstwo Cyfryzacji, 2022[41]). Ministerstwo zdecydowało się skoncentrować na tych kołach, ponieważ ich członkinie pełnią rolę ambasadorek w swoich społecznościach. Do inicjatyw realizowanych przez te organizacje należy projekt zorganizowanym przez Uniwersytet Rolniczy im. Hugona Kołłątaja w Krakowie oraz Obserwatorium Rozwoju i Dziedzictwa Kulturowego Regionów, w którym w 2023 roku uczestniczyły kobiety zrzeszone w kołach. W ramach projektu oferowano szkolenia z zakresu nawiązywania partnerstw międzysektorowych, komunikacji interpersonalnej oraz podstaw handlu internetowego (Uniwersytet Rolniczy im. Hugona Kołłątaja, 2023[42]).

Źródło: Centralny Ośrodek Informacji Gospodarczej (2024[39]), Koła gospodyń wiejskich stan na dzień 3 grudnia 2024 r., Uniwersytet Rolniczy im. Hugona Kołłątaja (2023[42]), Projekt edukacyjny dla KGW or Kreatorów Przedsiębiorczości Wiejskiej (KPW), Janowski (2023[40]), “Study on the Condition, Needs and Problems of Regional Social Economy Entities on the Example of Rural Housewives’ Circles in Poland”, Ministerstwo Cyfryzacji (2022[41]), Cyfrowe Koła Gospodyń Wiejskich, ISAP (2018[43]) Ustawa z 2018 roku o kołach gospodyń wiejskich.

W dążeniu do wprowadzania nowych działań promocyjno-informacyjnych, WUP mogłyby zapewnić doradcom zawodowym szkolenia z zakresu pracy z osobami biernymi zawodowo w przestrzeni środowiskowej. Obecnie jedynie 1% urzędów pracy deklaruje stosowanie metod angażowania grup wrażliwych w pracy „streetworkingowej” i w środowisku lokalnym (Smoter, 2022[38]). Angażowanie kobiet w szkołach oraz podczas wydarzeń organizowanych wspólnie z podmiotami ekonomii społecznej wymagałoby od doradców zawodowych pracy poza tradycyjnym środowiskiem biurowym. Specjalny program szkoleniowy mógłby wyposażyć ich w kompetencje potrzebne do wykonywania tych dodatkowych zadań. Szkolenie mogłoby być organizowane regionalnie przez WUP w ramach zadań ustawowych określonych w art. 32 ust. 1 pkt 22 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia. Można byłoby zaplanować warsztaty modułowe we współpracy z lokalnymi uczelniami oferującymi kierunki z zakresu pracy socjalnej i obejmować takie elementy jak:

• rozumienie zjawiska bierności zawodowej i wykluczenia społecznego wśród kobiet;

• strategie angażowania na poziomie społeczności i w ramach pracy „streetworkingowej”;

• techniki motywowania i upodmiotawiania;

• etyka, poszanowanie godności oraz wyznaczanie granic w działaniach środowiskowych, w tym uzyskiwanie świadomej zgody na zbieranie i przetwarzanie danych.

Szkolenie mogłoby być wspierane praktycznymi ćwiczeniami prowadzonymi przez lokalne podmioty ekonomii społecznej, aby pomóc doradcom zawodowym w budowaniu pewności siebie w kontaktach z potencjalnymi klientkami. Kobiety bierne zawodowo mogą nie znać oferty PSZ lub wahać się przed nawiązaniem kontaktu z ich pracownikami. Wszystkie moduły szkoleniowe mogłyby być projektowane w formie praktycznych symulacji oraz uzupełniane o zadania terenowe. Zadania te mogłyby być planowane we współpracy z lokalnymi podmiotami ekonomii społecznej działającymi na rzecz kobiet biernych zawodowo. Sesje podsumowujące po zakończeniu działań terenowych mogłyby dodatkowo sprzyjać refleksji oraz upowszechnianiu nowej wiedzy i doświadczeń.

Ustanowienie mechanizmów wymiany danych między PSZ a ZUS, w celu umożliwienia identyfikacji osób biernych zawodowo i nawiązania z nimi kontaktu

Identyfikacja osób biernych zawodowo i docieranie do nich zależą od możliwości działania PSZ w zakresie dostępu do odpowiednich danych i ich wykorzystania, co można usprawnić poprzez wdrożenie zautomatyzowanych platform wymiany danych pomiędzy instytucjami. W Polsce usprawnienie przepływu danych między ZUS a PSZ ma kluczowe znaczenie dla identyfikacji osób należących do populacji biernych zawodowo oraz dla organizacji działań środowiskowych. ZUS posiada dane osobowe dotyczące tej grupy, w tym dane o liczbie osób pobierających świadczenia z tytułu niepełnosprawności, kobiet korzystających z urlopów związanych z opieką nad dziećmi oraz osób pobierających świadczenia z tytułu wcześniejszej emerytury. W związku z tym wzmocnienie mechanizmów wymiany danych pomiędzy ZUS a PSZ umożliwiłoby bardziej precyzyjne działania środowiskowe i lepiej ukierunkowane strategie aktywizacji zawodowej.

Zautomatyzowane modele wymiany danych, takie jak estońska platforma X-Road, oferują długoterminową wizję usprawnienia przepływu danych i wymiany informacji między instytucjami publicznymi w Polsce. Dzięki umożliwieniu zautomatyzowanego dostępu do danych warunkowanego rolą pełnioną przez użytkowników, w jasno określonych celach, podejście estońskie pokazuje, jak instytucje publiczne mogą skutecznie koordynować swoje działania przy jednoczesnym zachowaniu standardów ochrony danych osobowych (zob. ramka 4.9) W polskim kontekście taki system mógłby ułatwić bezpieczną wymianę informacji między ZUS a PSZ, umożliwiając identyfikację klientów ZUS, którzy mogliby skorzystać ze wsparcia w zakresie aktywizacji zawodowej oferowanego przez PSZ.

W Polsce relacje między PSZ a ZUS uregulowane są w dwóch ustawach. Ustawa z dnia 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia określa przypadki, w których PSZ mogą otrzymywać dane gromadzone przez ZUS. Odpowiednie przepisy, określające kiedy ZUS może udostępniać dane PSZ, można znaleźć w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. W Polsce konieczna byłaby zmiana ram prawnych w celu umożliwienia bezpiecznej wymiany danych i informacji. Kraje OECD, takie jak Australia, Estonia i Wielka Brytania, przyjęły różne rozwiązania w celu spełnienia wymogów krajowych przepisów o ochronie danych (OECD, 2023[44]).

Identyfikację osób biernych zawodowo umożliwiłoby rozszerzenie zakresu danych udostępnianych przez ZUS publicznym służbom zatrudnienia. Obowiązujące przepisy (art. 50 ust. 14 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych; w ustawie o rynku pracy odpowiadające im przepisy to art. 47, art. 48 oraz art. 53) określają rodzaje danych, które ZUS może przekazywać wojewódzkim i powiatowym urzędom pracy w odniesieniu do osób zarejestrowanych w ZUS. Do tych danych należą:

• imię i nazwisko

• data urodzenia

• PESEL

• obywatelstwo

• rodzaj ubezpieczenia, jakim objęta jest dana osoba

• informacje dotyczące długości okresu opłacania składek na ubezpieczenie społeczne.

Dane można ponadto udostępniać tylko w zakresie niezbędnym do realizacji zadań określonych w przepisach o promocji zatrudnienia. W praktyce klauzula niezbędności ogranicza możliwości PSZ w zakresie korzystania z danych ZUS, ponieważ to ZUS decyduje, które dane uznaje za niezbędne i może odmówić przekazania danych żądanych przez PSZ. Zmiana tej klauzuli na zapis wskazujący, że dane powinny być udostępniane, gdy są potrzebne do realizacji zadań PSZ, mogłaby stworzyć podstawy do pogłębionej współpracy między obiema instytucjami.

W celu skutecznego docierania do osób biernych zawodowo, w art. 50 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych można byłoby określić nowe rodzaje danych. ZUS jest w stanie zidentyfikować osoby należące do trzech grup biernych zawodowo. Obejmuje to osoby bierne zawodowo pobierające świadczenia z tytułu wcześniejszej emerytury, osoby bierne zawodowo z powodu problemów zdrowotnych oraz kobiety mające małe dzieci. Aby umożliwić identyfikację osób należących do tych grup, ZUS mógłby przekazywać publicznym służbom zatrudnienia (PSZ) następujące informacje:

• rodzaj urlopu związanego z opieką nad dzieckiem, z którego dana osoba korzysta lub korzystała w przeszłości, w tym urlop macierzyński, urlop rodzicielski, urlop wychowawczy;

• rodzaj świadczeń z tytułu niepełnosprawności przyznanych danej osobie, w tym świadczenie wspierające, zasiłek stały, renta z tytułu niezdolności do pracy, renta socjalna, zasiłek chorobowy;

• rodzaj świadczeń z tytułu wcześniejszej emerytury przyznanych danej osobie, w tym emerytura górnicza, emerytura pomostowa, nauczycielskie świadczenie kompensacyjne;

• inne rodzaje danych, które mogą ułatwić dalszą aktywizację osób biernych zawodowo, to kody zawodu wynikające z wcześniejszego zatrudnienia. Kody te wskazują rodzaj wykonywanej pracy, co pozwala PSZ uzyskać informacje o możliwych umiejętnościach i kompetencjach, jakie może posiadać osoba bierna zawodowo.

Ramka 4.9. System X-Road i praktyki wymiany danych w Estonii

Estoński model integracji danych, oparty na powiązaniu różnych baz danych w systemie X-Road, należy do najbardziej zaawansowanych w Unii Europejskiej. Model ten został wprowadzony w 2011 roku i od tego czasu jest stale rozwijany. Platforma umożliwia bezpieczne łączenie danych pochodzących z 45 rejestrów prowadzonych przez różne agencje rządowe i ministerstwa, w tym danych dotyczących edukacji, zdrowia oraz świadczeń socjalnych, które są powiązane z dokumentem tożsamości obywatela.

Kiedy dana osoba kontaktuje się z estońskimi publicznymi służbami zatrudnienia (PSZ), na przykład w celu uzyskania poradnictwa zawodowego, rejestracji jako osoba bezrobotna, wystąpienia o ocenę zdolności do pracy lub skorzystania z doradztwa zawodowego, wykorzystywane są dane z różnych rejestrów.

W przypadku rejestracji bezrobotnych, PSZ sięgają przede wszystkim po dane z instytucji sektora publicznego, aby uzyskać informacje o wykształceniu danej osoby, jej doświadczeniu zawodowym, udziale w siłach zbrojnych oraz o ustalonej częściowej lub całkowitej zdolności do pracy. W kontekście estońskich ocen zdolności do pracy (zob. ramka 4.12) wymagane jest uzyskanie zgody osoby zainteresowanej na dostęp do jej danych zdrowotnych. Nawet po wyrażeniu zgody doradcy PSZ mają dostęp jedynie do podstawowych wskaźników, takich jak informacja o tym, czy dana osoba odbyła wizytę lekarską w ciągu ostatnich sześciu miesięcy. Bardziej szczegółowe informacje o stanie zdrowia mogą być udostępnione wyłącznie uprawnionemu lekarzowi medycyny pracy współpracującemu z PSZ.

Źródło: E-Estonia (2025[45]) X-Road – interoperability services

Wykorzystanie danych ZUS do celów badawczych oraz do wspierania planowania strategicznego na poziomie regionalnym nie wymagałoby dostępu do danych osobowych. Dane udostępniane w formie zanonimizowanej lub pseudonimizowanej mogłyby być wykorzystywane przez Wojewódzkie Urzędy Pracy (WUP) do określania profili społeczno-demograficznych osób biernych zawodowo w danym powiecie lub regionie. Uzyskane w ten sposób dane umożliwiłyby PSZ opracowywanie ukierunkowanych strategii aktywizacyjnych oraz efektywne alokowanie zasobów przy czym od ZUS nie oczekuje się przekazywania danych osobowych umożliwiających identyfikację osób w celu kontaktu. Działania mogłyby się natomiast początkowo koncentrować na opracowaniu skoordynowanych procedur analitycznych oraz formalizacji przepływu danych na potrzeby badań. W średnim okresie możliwe byłoby wypracowanie mechanizmów strukturalnej współpracy, na przykład poprzez regularne konsultacje pomiędzy Forum Dyrektorów Wojewódzkich Urzędów Pracy a przedstawicielami ZUS na szczeblu krajowym. Spotkania te mogłyby służyć określeniu wspólnych celów, przygotowaniu wspólnych kampanii promocyjno-informacyjnych oraz zapewnieniu spójności w interpretacji przepisów dotyczących udostępniania danych.

Równolegle z rozszerzeniem zakresu danych udostępnianych przez ZUS w formie zanonimizowanej, możliwe byłoby opracowanie funkcjonalnego, zautomatyzowanego systemu wymiany danych, który usprawniłby działania PSZ w zakresie docierania do klientów ZUS. Ustanowienie zautomatyzowanych mechanizmów wymiany danych między ZUS a PSZ będzie wymagało skoordynowanego zaangażowania wielu interesariuszy instytucjonalnych, aby zapewnić interoperacyjność baz danych. Wśród tych podmiotów znalazłyby się nie tylko ZUS i Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (MRPiPS), które nadzoruje PSZ, ale także Ministerstwo Cyfryzacji, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów oraz ewentualnie Centralny Ośrodek Informatyki, odpowiedzialny za realizację projektów IT dla administracji publicznej. W celu wypracowania podstaw prawnych, technicznych i proceduralnych systemu wymiany danych mogłaby zostać powołana międzyresortowa grupa robocza. Zajmowałaby się ona opracowaniem mechanizmów zarządzania danymi i przepływu danych zapewniających interoperacyjność, doprecyzowaniem ról administratorów i podmiotów przetwarzających dane oraz ustanowieniem protokołów dostępu do określonych zbiorów danych w oparciu o role użytkowników. Grupa ta nadzorowałaby również proces integracji nowych danych z istniejącymi systemami zarządzania sprawami klientów, aby zapewnić kompatybilność informacji przekazywanych z rejestrów ZUS z cyfrową infrastrukturą PSZ, w tym z Systemem Informatycznym Rynku Pracy i Usług Społecznych SYRIUSZ. Po wdrożeniu zautomatyzowanych systemów PSZ mogłyby wykorzystywać informację o zarejestrowaniu danej osoby w ZUS jako punkt wyjścia do kontaktu i zachęcania do rejestracji w PSZ jako pierwszego kroku w kierunku aktywizacji. Kontakt można byłoby nawiązywać telefonicznie, mailowo lub tradycyjną pocztą, przedstawiając na początek możliwości dostępne dla potencjalnych klientów PSZ. Następnie osoby zainteresowane mogłyby zostać zaproszone na spotkanie z doradcą zawodowym i zarejestrowane w PSZ.

Budowanie zaufania publicznego będzie kluczowe dla rozwoju systemów wymiany danych na szerszą skalę. Wczesne etapy wdrażania mogłyby obejmować powołanie ciał doradczych złożonych z interesariuszy, takich jak eksperci ds. ochrony danych, organizacje społeczne oraz przedstawiciele obywateli (Musidłowska, Wawrzyniak and Zygmuntowski, 2022[46]). Takie ciała doradcze mogłyby wspierać podejmowanie decyzji dotyczących rodzajów danych udostępnianych między instytucjami oraz mechanizmów ich wymiany. Dodatkowo ważną rolę mogłyby odegrać konsultacje społeczne, które pozwoliłyby pokazać, w jaki sposób wymiana danych między PSZ a ZUS może przyczynić się do poprawy polityk rynku pracy oraz jakości usług świadczonych przez PSZ dla osób obecnie pozostających poza rynkiem pracy.

W miarę rozwoju infrastruktury kluczowe znaczenie będzie również miało zapewnienie zgodności z przepisami RODO. Wiele informacji posiadanych przez ZUS, takich jak dane o świadczeniach zdrowotnych, niepełnosprawności czy urlopach opiekuńczych, należy do kategorii danych wrażliwych w rozumieniu RODO i wymaga szczególnej ochrony podczas ich przechowywania i przetwarzania. Zgodnie z rozporządzeniem, przetwarzanie takich danych jest co do zasady zabronione, chyba że spełnione są określone warunki prawne. W przypadku PSZ podstawą prawną mogłaby być wyraźna zgoda osoby, której dane dotyczą, lub konieczność przetwarzania w celu wypełnienia obowiązków wynikających z prawa pracy, zabezpieczenia społecznego i ochrony socjalnej (art. 9 RODO). Każdy model udostępniania danych musiałby zatem zostać uzupełniony o jednoznaczne mechanizmy ochrony danych, które jasno określają cel wymiany danych (Musidłowska, Wawrzyniak and Zygmuntowski, 2022[46]).

Po uzyskaniu przez PSZ systemowego dostępu do odpowiednich danych z ZUS, urzędy pracy mogłyby rozpocząć bezpośrednie działania skierowane do wybranych osób, które mogłyby skorzystać ze wsparcia PSZ. Mając dostęp do informacji o osobach zarejestrowanych w ZUS, PSZ mogłyby zapraszać je na spotkania informacyjne organizowane przez powiatowe urzędy pracy (PUP). Podczas takich spotkań osoby te mogłyby otrzymać informacje o formach wsparcia dostępnych w PSZ, a w przypadku zainteresowania – zarejestrować się w PUP jako poszukujący pracy. Przykładowo, kobiety zbliżające się do końca urlopów związanych z opieką nad dziećmi mogłyby zostać zaproszone na spotkania poświęcone możliwościom pracy w niepełnym wymiarze godzin lub elastycznym formom zatrudnienia, a także szkoleniom podnoszącym kwalifikacje. Osoby pobierające świadczenia zdrowotne mogłyby otrzymać propozycje poradnictwa zawodowego dostosowanego do ich potrzeb lub usług rehabilitacji zawodowej. Starszym osobom pobierającym wcześniejsze emerytury można byłoby zaoferować informacje o możliwościach pracy w niepełnym wymiarze godzin lub kursach przekwalifikujących. Zaproszenia mogłyby być kierowane zarówno drogą elektroniczną, jak i pocztą tradycyjną. Tego rodzaju działania mogłyby z czasem przyczynić się do zwiększenia liczby rejestracji w PUP i usprawnienia powrotu na rynek pracy dla osób zagrożonych długotrwałą biernością zawodową.

Strategie aktywizacyjne

Po zarejestrowaniu osób biernych zawodowo w PSZ, potrzebne są dostosowane do indywidualnych potrzeb narzędzia aktywizacyjne, które pozwolą przezwyciężyć bariery w podejmowaniu zatrudnienia charakterystyczne dla tych osób. Dotychczas polskie PSZ koncentrowały się na osobach, które samodzielnie zarejestrowały się jako bezrobotne lub poszukujące pracy, oferując pośrednictwo pracy i poradnictwo zawodowe skierowane głównie do osób doświadczających krótkotrwałego bezrobocia (zob. rozdział Ocena potencjału publicznych służb zatrudnienia w Polsce). Osoby bierne zawodowo różnią się od tych tradycyjnych grup klientów PSZ. Wiele z nich ma ograniczone doświadczenie zawodowe lub nie ma go wcale, od dłuższego czasu pozostaje poza rynkiem pracy i częściej zmaga się z problemami zdrowotnymi, niepełnosprawnościami, pełni obowiązki opiekuńcze czy mierzy się z izolacją geograficzną. Bariery te są często powiązane ze sobą i wzajemnie się potęgują (zob. rozdział Identyfikacja i charakterystyka grup osób biernych zawodowo w Polsce). Aby uwzględnić zróżnicowany poziom zdolności do podjęcia zatrudnienia, niektóre PSZ w Europie stosują systemy profilowania oparte na sztucznej inteligencji (AI), które klasyfikują osoby poszukujące pracy według ich poziomu zatrudnialności. Zakres i intensywność wsparcia są następnie dostosowywane do przypisanej kategorii – osoby napotykające największe bariery w zatrudnieniu korzystają z najbardziej intensywnych i kompleksowych usług. W ramce 4.10 podano więcej szczegółowych informacji o wykorzystaniu profilowania opartego na sztucznej inteligencji.

Ramka 4.10. PSZ korzystają z profilowania opartego na AI

Niektóre publiczne służby zatrudnienia (PSZ) w Europie stosują systemy profilowania w celu oceny zatrudnialności osób poszukujących pracy i bardziej efektywnego świadczenia usług rynku pracy. Narzędzia te zazwyczaj klasyfikują osoby poszukujące pracy do trzech lub czterech kategorii w oparciu o ich potencjał zatrudnienia i dostarczają danych służących podejmowani decyzji co do rodzaju i intensywności oferowanego wsparcia. Systemy profilowania są czasami wykorzystywane także do oceny osób wcześniej biernych zawodowo – w takim przypadku okres bierności traktowany jest jako jedna z wielu zmiennych wykorzystywanych przy kategoryzacji osoby poszukującej pracy (Desiere, Langenbucher and Struyven, 2019[47]). Według danych na rok 2024, około siedem publicznych służb zatrudnienia (PSZ) w Europie wykorzystuje sztuczną inteligencję (AI) w systemach profilowania, a kilka kolejnych jest w trakcie wdrażania tego rodzaju rozwiązań do swoich systemów (Brioscú et al., 2024[48]).

Przykładem narzędzia do profilowania opartego na sztucznej inteligencji jest narzędzie OTT, wykorzystywane przez estońskie publiczne służby zatrudnienia (EUIF). Zostało ono opracowane w latach 2018–2020 i pełni funkcję systemu wspierającego doradców w podejmowaniu decyzji. OTT wykorzystuje uczenie maszynowe, a konkretnie metodę wzmacniania gradientowego, do szacowania prawdopodobieństwa powrotu osoby poszukującej pracy na rynek pracy (Korniltsev, 2021[49]). Wykorzystuje ono około 60 zmiennych, łącząc cechy indywidualne z szerszymi wskaźnikami rynku pracy, takimi jak poziom wakatów w regionie czy liczba osób poszukujących pracy. Dla każdej osoby OTT oblicza prawdopodobieństwo znalezienia zatrudnienia, ryzyko ponownego powrotu do stanu bezrobocia oraz wskazuje kluczowe czynniki wpływające na perspektywy tej osoby na rynku pracy (Leinuste, 2021[50]). Dzięki temu narzędziu doradcy mogą określić odpowiedni kanał obsługi (online, telefoniczny lub osobisty), częstotliwość kontaktów oraz najbardziej adekwatne instrumenty aktywizacyjne. Narzędzie pełni wyłącznie rolę wspierającą w procesie podejmowania decyzji – ostateczne decyzje nie są podejmowane jedynie na podstawie wyników generowanych przez model.

OTT aktualizuje się o nowe dane treningowe co trzy miesiące. Ważnym elementem w procesie uczenia systemu jest informacja zwrotna od doradców zawodowych dotycząca trafności wyników profilowania wygenerowanych przez AI. Doradcy są zobowiązani do przekazania pisemnej opinii w systemie, co jest obowiązkowe i może ona zostać złożona w terminie do 65. dnia od rejestracji osoby poszukującej pracy (Leinuste, 2021[50]).

Możliwość wspierania procesu decyzyjnego PSZ przez systemy profilowania oparte na AI spotkała się również z krytyką, szczególnie gdy narzędzia te są wykorzystywane w nadmiernym stopniu. Na przykład austriackie PSZ znalazły się pod lupą opinii publicznej, gdy chatbot stosowany w procesie realizacji szkoleń i doradztwa zawodowego został oskarżony o stronniczość ze względu na płeć w rekomendacjach dla osób poszukujących pracy (Schnitzer and Betcherman, 2025[51]). W odpowiedzi na tego rodzaju wyzwania, niektóre kraje OECD, takie jak Francja, opracowały solidne ramy prawne i etyczne. Obejmują one jasne wytyczne dotyczące stosowania AI, powołanie dedykowanych organów nadzorczych oraz działania w zakresie budowania kompetencji wewnętrznych, które mają zapewnić odpowiedzialne wykorzystanie sztucznej inteligencji przez publiczne służby zatrudnienia.

Źródło: Schnitzer, P. and G. Betcherman (2025[51]), AI in public employment services: Unlocking potential, avoiding pitfall, Brioscú, A. et al. (2024[48]), A new dawn for public employment services: Service delivery in the age of artificial intelligence, Korniltsev, V. (2021[49]), OTT – An AI-powered success story in the public sector, Leinuste, K. (2021[50]), Decision support tool „OTT“ for employment counsellors in the Estonian PES, Desiere, S., K. Langenbucher and L. Struyven (2019[47]), Statistical profiling in public employment services: An international comparison.

Strategie aktywizacyjne przedstawione w niniejszym rozdziale zostały podzielone na podejścia krótkoterminowe i długoterminowe, w zależności od łatwości ich wdrożenia. Krótkoterminowe strategie aktywizacyjne opierają się na istniejących instrumentach dostępnych dla lokalnych i regionalnych PSZ, MRPiPS oraz innych podmiotów rynku pracy. Wprowadzenie tych działań pozwoliłoby PSZ na szybkie dostarczenie rozwiązań dostosowanych do potrzeb osób biernych zawodowo, w tym kompleksowych usług o charakterze społeczno-psychologicznym, wsparcia ze strony osób mających podobne doświadczenia czy usług rehabilitacji zawodowej. Z kolei strategie długoterminowe wymagają zmian legislacyjnych, aby zintegrować proponowane działania aktywizacyjne z ofertą usług PSZ.

Wiele instrumentów skierowanych do osób biernych zawodowo opiera się na silnych relacjach między PSZ a lokalnymi pracodawcami. Strategie aktywizacji, szczególnie te skierowane do osób starszych i kobiet, zależą od nawiązania i utrzymania współpracy z pracodawcami lokalnymi. Przykładem są programy mentoringowe dla starszych pracowników, w ramach których doświadczeni profesjonaliści wspierają osoby poszukujące pracy – takie inicjatywy wymagają zaangażowania firm gotowych do udziału jako partnerzy programowi. Podobnie strategie skierowane do kobiet, takie jak programy realizowane dla stałych grup (kohortowych), opierają się na współpracy z pracodawcami oferującymi możliwości podnoszenia kwalifikacji lub odbycia staży. Strategie współpracy z pracodawcami, opisane w rozdziale Strategie PSZ na rzecz angażowania pracodawców, mogą wspierać PSZ w budowaniu tych podstawowych relacji.

Strategie aktywizacyjne przedstawione w tej części można podzielić na działania ogólne, skierowane do całej populacji biernych zawodowo oraz interwencje przeznaczone dla konkretnych podgrup. Niektóre z tych strategii mają szerokie zastosowanie i są adekwatne dla wszystkich osób biernych zawodowo i długotrwale bezrobotnych. Obejmują one m.in. wsparcie społeczno-psychologiczne oraz szkolenia z zakresu kompetencji miękkich, które wzmacniają pewność siebie, motywację oraz umiejętności funkcjonowania w środowisku pracy, stanowiąc fundament skutecznej integracji z rynkiem pracy. Inne działania są natomiast dostosowane do potrzeb konkretnych grup, takich jak kobiety powracające z urlopów związanych z opieką nad dziećmi, osoby starsze czy osoby z niepełnosprawnościami, które zostały wskazane jako główne grupy docelowe w rozdziale Identyfikacja i charakterystyka grup osób biernych zawodowo w Polsce.

Wprowadzenie oceny zdolności do pracy oraz usług rehabilitacji zawodowej w dążeniu do wzmocnienia całościowego podejścia PSZ do aktywizacji klientów

Współczynnik aktywności zawodowej osób z niepełnosprawnościami pozostaje niski, ponieważ bariery prawne utrudniają tym osobom wejście na rynek pracy. Osoby pobierające świadczenia z tytułu niepełnosprawności stanowią największą grupę biernych zawodowo w Polsce – jest to około 770 tys. osób, które pozostają poza rynkiem pracy (zob. rozdział Identyfikacja i charakterystyka grup osób biernych zawodowo w Polsce). W 2023 roku w Polsce aktywnych zawodowo było 38% mężczyzn i 28% kobiet w wieku od 16 do 89 lat z lekkim stopniem niepełnosprawności, podczas gdy wśród osób ze stopniem umiarkowanym wskaźnik aktywności zawodowej wynosił jedynie 22% (GUS, 2023[52]). Tylko 5% mężczyzn i 3,5% kobiet z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności było aktywnych zawodowo. Niski poziom aktywności zawodowej wynika częściowo z ograniczeń prawnych – poziom osiąganych dochodów może wpływać na wysokość otrzymywanych świadczeń, co stanowi istotny czynnik demotywujący szczególnie dla osób, których niepełnosprawność w znacznym stopniu utrudnia codzienne funkcjonowanie (zob. ramka 4.11).

Ramka 4.11. Stopnie niepełnosprawności wyróżniane w Polsce

Formalne uznanie statusu osoby z niepełnosprawnością na potrzeby zatrudnienia w Polsce przysługuje osobom powyżej 16. roku życia i jest klasyfikowane według trzech stopni: lekki, umiarkowany i znaczny.

Lekki stopień niepełnosprawności przyznawany jest osobom, których niepełnosprawność w istotnym stopniu wpływa na zdolność do pracy, ale które są w stanie funkcjonować w codziennych sytuacjach dzięki specjalistycznemu sprzętowi. Osoby te mogą podejmować zatrudnienie w miejscach pracy dostosowanych do ich potrzeb fizycznych lub psychicznych.

Umiarkowany stopień niepełnosprawności przyznawany jest osobom, które z powodu niepełnosprawności wymagają częściowej pomocy innych osób w wykonywaniu codziennych czynności. Zazwyczaj uznaje się je za niezdolne do pracy lub zdolne do pracy wyłącznie w warunkach pracy chronionej, na przykład w zakładach aktywności zawodowej (ZAZ).

Znaczny stopień przyznawany jest osobom, które nie są w stanie samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym i wymagają stałej opieki. Osoby te uznaje się za niezdolne do pracy niezależnie od warunków panujących w miejscu zatrudnienia.

Źródło: Biuro Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych (2023[53]), Instytucje Orzekające - procedury orzekania, tryb i zasady.

W Polsce zatrudnienie osób z niepełnosprawnościami jest wspierane w ramach subsydiów płacowych finansowanych z PFRON. Instrumenty aktywnej polityki rynku pracy (ALMP) dla osób z niepełnosprawnościami są finansowane i organizowane przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON). Chociaż część inicjatyw realizowana jest we współpracy z PSZ, wiele programów PFRON prowadzonych jest niezależnie. Kluczowym zadaniem PFRON jest wypłata subsydiów płacowych do wynagrodzeń pracowników z niepełnosprawnościami. Pracodawcy mają prawo do miesięcznej dopłaty do wynagrodzenia pracownika z niepełnosprawnością w wysokości od 500 zł do 2,4 tys. PLN na pracownika, w zależności od wielkości firmy oraz stopnia niepełnosprawności pracownika. Subsydia te obniżają koszty wynagrodzeń i mają na celu promowanie inkluzyjnych praktyk w zatrudnieniu.

Dodatkowo PFRON zleca instytucjom publicznym oraz organizacjom pozarządowym organizację rehabilitacji zawodowej i społecznej osób z niepełnosprawnościami, jakkolwiek rehabilitacja zawodowa stanowi jedynie niewielką część finansowania. W 2022 roku, jedynie 4% całkowitego budżetu PFRON przeznaczono na rehabilitację zawodową, podczas gdy zdecydowana większość środków (96%) została przeznaczona na rehabilitację społeczną (PFRON, 2022[54]). Projekty rehabilitacji społecznej, często realizowane przez podmioty ekonomii społecznej, koncentrują się przede wszystkim na dzieciach i młodzieży i obejmują finansowanie terapii, sprzętu rehabilitacyjnego oraz działań kulturalnych czy społecznościowych. Chociaż usługi te są istotne, nie wspierają one bezpośrednio wejścia na rynek pracy ani rozwoju umiejętności osób dorosłych w wieku produkcyjnym z niepełnosprawnościami. Inicjatywy rehabilitacji zawodowej nadzorowane przez PSZ i finansowane ze środków PFRON obejmują obecnie wsparcie w dostosowaniu miejsc pracy oraz działania podnoszące kwalifikacje, jednak ich skala pozostaje ograniczona.

W niniejszej części zaproponowano dwa nowe narzędzia, które mogą pomóc w wypełnieniu istniejącej luki w strategiach aktywizacji osób z niepełnosprawnościami w Polsce. Mimo że grupa ta stanowi największy odsetek populacji biernych zawodowo, osoby z niepełnosprawnościami otrzymują obecnie niewystarczające wsparcie aktywizacyjne ukierunkowane na ich potrzeby. Jakkolwiek pracodawcy mają do dyspozycji bodźce finansowe do zatrudniania pracowników z niepełnosprawnościami, takie usługi jak rehabilitacja zawodowa czy indywidualne poradnictwo są ograniczone. W dążeniu do wypełnienia tej luki, polskie PSZ mogłyby wdrożyć dwa nowe narzędzia : oceny zdolności do pracy oraz programy rehabilitacji zawodowej. Ocena możliwości funkcjonalnych osób poprzez badania zdolności do pracy mogłaby umożliwić pracownikom PSZ świadczenie usług lepiej dopasowanych do potrzeb klientów. Wnioski z tych ocen mogłyby również kierować klientów na rehabilitację zawodową, wspierając przywracanie ich zdolności fizycznych, psychicznych i społecznych przed wejściem na rynek pracy.

Wprowadzenie ocen zdolności do pracy dla klientów PSZ z niepełnosprawnościami

Zapewnienie skutecznego wsparcia przez PSZ dla osób z barierami zdrowotnymi w zatrudnieniu, wymaga zrozumienia ich możliwości funkcjonalnych. W tym celu można wdrożyć oceny zdolności do pracy. Oceny te służą do oceny zdolności funkcjonalnych danej osoby oraz do określenia rodzaju wsparcia potrzebnego do powrotu na rynek pracy lub utrzymania zatrudnienia a także wspierają realizację świadczeń związanych z niepełnosprawnością lub zdrowiem. Zamiast koncentrować się wyłącznie na diagnozie medycznej czy uprawnieniach do świadczeń, oceny zdolności do pracy pomagają określić, co dana osoba może robić i w jakich warunkach. Oceny zdolności do pracy, oparte na Międzynarodowej Klasyfikacji Funkcjonowania, Niepełnosprawności i Zdrowia (International Classification of Functioning, Disability and Health, ICF), pozwalają określić zakres i charakter wsparcia potrzebnego do powrotu do pracy, a jednocześnie dają klientom lepsze rozeznanie w ich własnych możliwościach. Wzorem może być model estoński, w którym oceny zdolności do pracy łączą samoocenę z opiniami ekspertów, a cały proces jest koordynowany przez osobę odpowiedzialną za dany przypadek (koordynatora sprawy) w ramach PSZ (zob. ramka 4.12).

Ramka 4.12. Proces oceny zdolności do pracy w Estonii

W Estonii wnioski o ocenę zdolności do pracy można składać różnymi kanałami, a ich rozpatrzenie może wymagać zaangażowania koordynatora danego przypadku. Poszczególne etapy obejmują:

1) Etap składania wniosku wstępnego

Wniosek opiera się początkowo na samoocenie oraz danych zdrowotnych osoby składającej wniosek, przy czym dokumentację medyczną pozyskuje się za pośrednictwem estońskiego e-rejestru zdrowia. E-rejestr zdrowia stanowi część centralnie zarządzanej platformy wymiany danych w kraju, czyli tzw. platformy X-Road, która łączy różne rejestry administracyjne (zob. ramka 4.9). Wnioskodawca powinien odbyć wizytę lekarską w ciągu sześciu miesięcy przed złożeniem wniosku; w przeciwnym razie może być zobowiązany do konsultacji z lekarzem. Wnioski mogą być składane online lub, w przypadku osób mających trudności z narzędziami cyfrowymi, podczas rozmowy z opiekunem klienta w publicznych służbach zatrudnienia (PSZ).

2) Wywiad i gromadzenie danych

Wywiad trwa około jednej godziny, musi być wcześniej umówiony i może zostać przeprowadzony osobiście lub telefonicznie, w zależności od preferencji klienta. Jego celem jest identyfikacja ograniczeń w wykonywaniu określonych czynności związanych z pracą. Za zgodą klienta przeglądana jest również dokumentacja medyczna z ostatnich pięciu lat.

Ograniczenia zdrowotne są oceniane w siedmiu obszarach: cztery rodzaje ograniczeń fizycznych (mobilność, posługiwanie się rękami i ramionami, komunikacja – przekazywanie i odbiór informacji, funkcje świadomości i orientacji oraz samoobsługa), a także trzy rodzaje ograniczeń psychicznych (uczenie się i wykonywanie zadań, adaptacja do zmian i rozpoznawanie zagrożeń oraz interakcje interpersonalne).

3) Ocena, weryfikacja i ewaluacja

Po otrzymaniu wniosku menedżerowie spraw PSZ oraz eksperci ds. oceny zdolności do pracy przekazują go do lekarza specjalisty zatrudnionego w PSZ, który weryfikuje jego kompletność i spójność. Po zatwierdzeniu wniosek trafia do usługodawcy wyłonionego w drodze zamówienia publicznego, gdzie zostaje przypisany do lekarza eksperta odpowiedzialnego za ocenę i weryfikację.

Usługodawca ma obowiązek zatrudniania co najmniej jednego psychiatry oraz jednego lekarza specjalisty w dziedzinie medycyny pracy lub rehabilitacji medycznej/fizycznej. Zewnętrzny lekarz ekspert musi ukończyć specjalistyczne szkolenie z metodologii oceny zdolności do pracy prowadzone przez Uniwersytet w Tartu. To właśnie ten ekspert dokonuje oceny i odsyła ją do PSZ.

W większości przypadków ocena opiera się wyłącznie na dokumentacji. Dodatkowa ocena bezpośrednia przeprowadzana jest tylko wtedy, gdy występują istotne rozbieżności w danych zdrowotnych lub gdy w systemie informacji zdrowotnej pojawiają się sprzeczne informacje. Podczas wizyt osobistych mogą być przeprowadzane różne testy funkcjonalne lub psychologiczne (obiektywne); jednak nie obejmuje to stawiania nowych diagnoz medycznych. Zewnętrzny lekarz ekspert może również zaangażować innych specjalistów, takich jak psycholodzy kliniczni, fizjoterapeuci, logopedzi czy eksperci w dziedzinie pedagogiki specjalnej, jeżeli zajdzie taka potrzeba.

4) Opinia eksperta

Podsumowująca opinia lekarska zawiera następujące elementy:

• opis ograniczeń w zakresie zdolności funkcjonalnych oraz związanych z nimi zaburzeń, uporządkowany według poszczególnych obszarów

• listę zdiagnozowanych chorób, sklasyfikowanych na poziomie podrozdziałów ICD (Międzynarodowej Klasyfikacji Chorób wg WHO, International Statistical Classification of Diseases and Related Health Problems)

• podsumowanie czynności, których wykonywanie jest ograniczone

• ocenę ogólnego zakresu zdolności do pracy

• prognozę określającą przewidywane efekty leczenia oraz szacowany czas częściowej lub całkowitej niezdolności do pracy.

W celu określenia poziomu zdolności do pracy, ekspert bierze pod uwagę łączne skutki ograniczeń w różnych obszarach funkcjonalnych, przebieg i częstotliwość występowania choroby, samoocenę wnioskodawcy, stopień adaptacji, skuteczność leczenia, świadomość własnego stanu zdrowia oraz wpływ niepełnosprawności na codzienne funkcjonowanie.

Wyniki oceny zdolności do pracy są następnie wykorzystywane do określenia uprawnienie do zasiłku z tytułu niezdolności do pracy oraz rehabilitacji zawodowej (szczegółowe informacje zawarte zostały w ramce 4.13).

Źródło: Informacje przekazane przez estońskie PSZ.

W Polsce ocena niezdolności do pracy jest dokonywana przez ZUS, jednak integracja tej oceny z publicznymi służbami zatrudnienia (PSZ) mogłaby okazać się trudna ze względu na różne cele tych ocen oraz ograniczone kompetencje instytucjonalne. Oceny niezdolności do pracy przeprowadzane przez ZUS mają na celu ustalenie uprawnień do świadczeń z tytułu niepełnosprawności oraz usług rehabilitacyjnych, koncentrując się przede wszystkim na potwierdzeniu niezdolności do pracy. Osoby poddawane tym ocenom zazwyczaj nie poszukują wsparcia w zakresie zatrudnienia – ubiegają się natomiast o pomoc finansową z powodu stanu zdrowia, który uniemożliwia im pracę. W konsekwencji celem oceny ZUS jest potwierdzenie niezdolności do pracy, a nie identyfikacja potencjału uczestnictwa w rynku pracy, co jest kluczowe dla strategii aktywizacyjnych. Dodatkowo świadczenia ZUS są często uzależnione od tego, czy dana osoba nie podejmuje zatrudnienia, co wzmacnia koncentrację tej instytucji na zapewnianiu rekompensaty dochodowej, a nie na reintegracji ekonomicznej. Obecnie nie istnieje podstawa prawna umożliwiająca PSZ kierowanie klientów do ZUS w celu przeprowadzenia oceny niezdolności do pracy. Taka instytucjonalna separacja sprawia, że wykorzystanie ocen ZUS w celach aktywizacyjnych jest w krótkim okresie niepraktyczne. W związku z tym PSZ mogłyby opracować własne narzędzie oceny zdolności do pracy, które byłoby ukierunkowane na identyfikowanie potencjału zawodowego osób z ograniczeniami zdrowotnymi i planowanie działań aktywizacyjnych dostosowanych do ich możliwości.

Oceny zdolności do pracy mogłyby zostać wprowadzone w ramach badań psychologicznych oferowanych przez polskie PSZ, służąca identyfikacji mocnych stron i potrzeb ich klientów. Ocenę tę stanowiłaby kompleksowa analiza stanu zdrowia fizycznego i psychicznego, mająca na celu określenie możliwości osób z ograniczeniami zdrowotnymi. Co istotne, oceny zdolności do pracy w PSZ mogłyby być dostępne dla wszystkich osób napotykających bariery zdrowotne, niezależnie od posiadanego formalnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W Polsce za przeprowadzanie takich ocen mogłyby odpowiadać PUP w ramach swoich ustawowych zadań dotyczących kierowania klientów PSZ na badania lekarskie i psychologiczne. Zgodnie z art. 205 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia, PUP mogą kierować klientów na specjalistyczne badania psychologiczne i lekarskie w celu ustalenia ich zdolności do pracy i korzystania z instrumentów aktywizacyjnych. Proces oceny zdolności do pracy mógłby obejmować wstępną samoocenę możliwości pracy dokonywaną przez klienta, przy czym doradcy zawodowi kierowaliby osoby do odpowiednich badań. Psychologowie pracujący na miejscu w urzędzie lub wynajęty personel medyczny mogliby następnie odpowiadać za ocenę poziomu zdolności do pracy klientów PUP w oparciu o klasyfikację ICF. Tak uproszczone oceny zdolności do pracy mogłyby być również regularnie przeprowadzane dla każdego klienta, aby uwzględniać zmiany możliwości podjęcia zatrudnienia (OECD, 2021[55]).

Doradcy zawodowi mogliby odbyć szkolenie z zakresu stosowania ICF w ocenach zdolności do pracy w celu świadczenia indywidualnie dopasowanych ALMP. Takie szkolenie wyposażyłoby pracowników PSZ w wiedzę teoretyczną oraz umiejętności praktyczne umożliwiające wykorzystanie ocen zdolności do pracy do świadczenia indywidualnie dopasowanego wsparcia dla klientów PSZ. Szkolenie mogłoby być organizowane przez każdy WUP w ramach jego ustawowego mandatu określonego w art. 32 ust. 1 pkt 22 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia. Program szkoleniowy mógłby obejmować porównanie dotychczasowych ocen medycznych z nowymi ocenami ukierunkowanymi na aktywizację zawodową, ćwiczenia praktyczne z zastosowania klasyfikacji ICF na przykładach przypadków oraz warsztaty z interpretacji wyników ocen w celu identyfikacji odpowiednich działań aktywizacyjnych i przygotowania planów aktywizacji klientów. Dodatkowe moduły mogłyby obejmować procesy kierowania na dalsze badania medyczne lub prowadzenie ustrukturyzowanych wywiadów w celu wsparcia klientów w przebiegu procesu oceny zdolności do pracy.

Po przeprowadzeniu oceny oraz ewentualnych badań lekarskich doradcy zawodowi mogliby określić poziom zdolności klienta do podjęcia pracy. Chociaż taka ocena nie wpływałaby na uprawnienia do świadczeń związanych z niepełnosprawnością – które pozostają w gestii ZUS – ocena zdolności do pracy w PSZ mogłaby dostarczyć szczegółowych informacji na temat stanu zdrowia klienta. Wyniki oceny PSZ mogłyby być dostępne szybciej niż formalne orzeczenia o niepełnosprawności wydawane przez ZUS, które często wiążą się z dłuższym czasem oczekiwania. Wyniki oceny zdolności do pracy w PSZ mogłyby być następnie omówione z klientem podczas sesji doradczej w celu określenia strategii aktywizacji zawodowej, potrzeb dalszego wsparcia psychologicznego lub rehabilitacji fizycznej. Ocena zdolności do pracy mogłaby również wspierać proces pośrednictwa pracy, dostarczając doradcom zawodowym przeglądu możliwości fizycznych klienta i pozwalając na lepsze dopasowanie ofert pracy do jego możliwości i potrzeb.

Formularz samooceny mógłby być oparty na klasyfikacji ICF, aby umożliwić kompleksową ocenę zarówno możliwości jak i ograniczeń funkcjonalnych. Formularz oceny zdolności do pracy obejmowałby różne obszary funkcjonowania, w tym mobilność, sprawność manualną, komunikację, dbanie o siebie, uczenie się i rozwiązywanie problemów, zdolność adaptacji do zmian, relacje interpersonalne. W celu opracowania wstępnego formularza samooceny dla swoich klientów, polskie PSZ mogłyby wzorować się na istniejących rozwiązaniach, w szczególności na kategoriach zdolności do pracy wykorzystywanych w modelu estońskim (zob. ramka 4.13). Doświadczenia Centralnego Instytutu Ochrony Pracy (CIOP) mogą dodatkowo wspierać wdrożenie nowego narzędzia oceny zdolności do pracy w polskich PSZ (zob. ramka 4.14). Formularz samooceny mógłby być udostępniany klientowi w formie elektronicznej lub papierowej, tak aby mógł go wypełnić w dogodnym dla siebie czasie. W przypadku potrzeby wsparcia przy wypełnianiu formularza, doradca zawodowy PUP mógłby umówić się z klientem na konsultację telefoniczną lub osobistą.

Ramka 4.13. Obszary funkcjonalne uwzględniane w ocenach zdolności do pracy opartych na ICF w Estonii

Oceny zdolności do pracy oparte na Międzynarodowej Klasyfikacji Funkcjonowania, Niepełnosprawności i Zdrowia (ICF) obejmują ocenę funkcjonowania fizycznego, poznawczego oraz społecznego, które wpływają na zdolność osoby do udziału w rynku pracy. W Estonii do oceny zdolności do pracy wykorzystuje się następujące kategorie:

• mobilność: ocena zdolności poruszania się po różnych powierzchniach, bezpiecznego poruszania się, stania oraz siedzenia;

• sprawność manualna: ocena zdolności do sięgania, przenoszenia przedmiotów, precyzyjnych ruchów manualnych oraz innych ograniczeń związanych z funkcjonowaniem rąk i ramion;

• przekazywanie i odbieranie informacji: ocena umiejętności komunikacyjnych oraz zdolności do rozumienia informacji;

• funkcje świadomości i orientacji oraz dbanie o siebie: ocena zachowania świadomości oraz samodzielnego wykonywania czynności takich jak korzystanie z toalety, jedzenie i picie;

• uczenie się i wykonywanie czynności: koncentracja na zdolności do nauki nowych zadań, inicjowania, realizowania oraz kończenia działań;

• adaptacja do zmian i rozpoznawanie zagrożeń: ocena zdolności do wychodzenia na zewnątrz, rozpoznawania ryzyka lub zagrożeń oraz dostosowywania się do zmian;

• interakcje interpersonalne: ocena radzenia sobie w kontaktach społecznych oraz prezentowania odpowiednich zachowań;

• wpływ substancji uzależniających oraz niekorzystnych reakcji na leki: Uwzględnia oddziaływanie używania substancji psychoaktywnych oraz negatywnych skutków ubocznych leków.

Źródło: Ministry of Social Affairs in Estonia (2020[56]), Methodology for Assessment of Work Ability.

Ramka 4.14. Dotychczasowe doświadczenia w zakresie oceny zdolności do pracy opartej na ICF w Polsce

W 2018 roku, Centralny Instytut Ochrony Pracy – Państwowy Instytut Badawczy (CIOP-PIB), we współpracy z Państwowym Funduszem Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON), przeprowadził badanie mające na celu rozpatrzenie możliwości wykorzystania Międzynarodowej Klasyfikacji Funkcjonowania, Niepełnosprawności i Zdrowia (ICF) przy dokonywaniu oceny zdolności do pracy. Głównym celem było sprawdzenie realnej możliwości wdrożenia ICF w polskim systemie ochrony zdrowia, a nie bezpośrednia ocena jej zastosowania w rehabilitacji zawodowej czy przy przyznawaniu świadczeń z tytułu niepełnosprawności.

Chociaż badanie koncentrowało się przede wszystkim na wspieraniu pacjentów w powrocie do zdrowia czy udzielaniu zaleceń zdrowotnych osobom z niepełnosprawnościami i przewlekłymi schorzeniami, jego wyniki dostarczają cennych wskazówek dla polskich publicznych służb zatrudnienia. Obejmują one m.in. stosowanie jasnych, mierzalnych celów w ocenie funkcjonalnej oraz wdrożenie modelu wielodyscyplinarnej oceny, w ramach którego osoby były badane przez lekarza podstawowej opieki zdrowotnej, psychologa i doradcę zawodowego, a następnie międzyinstytucjonalne zespoły opracowywały dostosowane do potrzeb rekomendacje.

Źródło: Bugajska, J. (2018[57]), „Zastosowanie Klasyfikacji ICF do oceny zdolności do pracy”.

Chociaż pełna integracja ZUS i przyszłych ocen zdolności do pracy prowadzonych przez PSZ prawdopodobnie nie będzie możliwa w krótkim okresie, możliwe są działania na rzecz zacieśnienia współpracy między obiema instytucjami w dłuższej perspektywie. Obecnie oceny przeprowadzane przez ZUS koncentrują się na orzekaniu o niepełnosprawności i ustalaniu uprawnień do świadczeń z tego tytułu, z naciskiem na potwierdzenie niezdolności do pracy. Podejście to różni się od celów aktywizacyjnych PSZ, w których ocena zdolności do pracy miałaby na celu określenie pozostałych możliwości zawodowych danej osoby oraz jej potencjału zatrudnieniowego. W rezultacie oba systemy opierają się na odmiennych założeniach i ich integracja byłaby trudna do przeprowadzenia. Niemniej jednak istniejąca wiedza i doświadczenie lekarzy orzeczników ZUS mogłyby stanowić wsparcie dla wdrażania ocen zdolności do pracy realizowanych przez PSZ. Na początek, po dokonaniu oceny zdolności do pracy przez specjalistów medycznych na zlecenie PSZ, lekarze orzecznicy ZUS mogliby być konsultowani w przypadku potrzeby uzyskania dodatkowej opinii dotyczącej oceny możliwości podjęcia pracy przez daną osobę. Konsultacje z lekarzami orzecznikami ZUS mogłyby być inicjowane przez lekarzy podstawowej opieki zdrowotnej lub psychologa, któremu zadanie to zostałoby zlecone przez PUP, w razie potrzeby dokonania pogłębionej oceny zdolności do pracy. Jeżeli zdolności funkcjonalne klienta wymagają doprecyzowania, PUP może wymagać dodatkowego badania medycznego, finansowanego przez PSZ zgodnie z art. 205 ustawy o rynku pracy i usługach zatrudnienia. Dotyczyłoby to między innymi złożonych lub współistniejących problemów zdrowotnych, rozbieżności pomiędzy dokumentacją medyczną a samooceną klienta, bądź sytuacji, gdy istnieją przesłanki, że dana osoba mogłaby spełniać kryteria do uzyskania świadczeń z tytułu niepełnosprawności. W dłuższej perspektywie oceny oparte na ICF, realizowane na potrzeby aktywizacji zawodowej, mogłyby być w pełni nadzorowane przez lekarzy orzeczników ZUS. Można byłoby także stworzyć bezpośredni mechanizm kierowania klientów PSZ do ZUS, tak aby lekarze orzecznicy ZUS, posiadający doświadczenie w ocenie niezdolności do pracy, mogli nadzorować świadczenie usług w tym zakresie w ramach PSZ oraz dokonywać ocen w oparciu o samooceny klientów i dokumentację medyczną przekazaną do ZUS. Zapewnienie skuteczności tej współpracy wymagałoby również wdrożenia regularnie stosowanego mechanizmu wymiany informacji zwrotnych pomiędzy PSZ a ZUS, który umożliwiłby monitorowanie wyników ocen i stopniowe doskonalenie procesu kierowania na konsultacje.

Na podstawie ocen zdolności do pracy należy określić potrzeby w zakresie rehabilitacji zawodowej oraz zapewnić klientom PSZ odpowiednie wsparcie w tym zakresie

Po przeprowadzeniu oceny zdolności do pracy osobom o ograniczonych możliwościach podjęcia zatrudnienia można byłoby zaproponować usługi rehabilitacji zawodowej. Oceny zdolności do pracy mogłyby wspierać doradców zawodowych w oferowaniu klientom PSZ indywidualnie dopasowanych usług aktywizacji ekonomicznej, w tym rehabilitacji zawodowej. Usługi rehabilitacji zawodowej stanowią dodatkowe wsparcie dla osób pozostających poza rynkiem pracy, które nie jest bezpośrednio związane z zatrudnieniem. Usługi te mogą pomóc w odbudowie potencjału fizycznego, psychicznego i społecznego, niezbędnych do uczestnictwa w rynku pracy. Przykłady skutecznej rehabilitacji zawodowej w ramach publicznych służb zatrudnienia można znaleźć m.in. w Estonii, gdzie osoby zajmujące się danymi przypadkami z ramienia PSZ koordynują kierowanie klientów do rehabilitacji zawodowej, a usługi te są świadczone przez zespoły interdyscyplinarne na podstawie spersonalizowanego planu działania (zob. ramka 4.15). W Polsce rehabilitacja zawodowa mogłaby zostać w pierwszej kolejności wprowadzona w ramach resortowego programu aktywizacji osób z niepełnosprawnościami oraz ich opiekunów2, przedstawionego w zarysie w nowej ustawie o rynku pracy i służbach zatrudnienia. Ustawa umożliwia PUP zlecanie świadczenia odpowiednich usług. Ministerialny program aktywizacji mógłby stanowić dla PSZ sposobność do współpracy z podmiotami ekonomii społecznej oraz jednostkami samorządu terytorialnego, takimi jak placówki ochrony zdrowia, w celu wdrożenia kompleksowej usługi rehabilitacji zawodowej dla osób z niepełnosprawnościami. W przypadku jego pomyślnej realizacji takie podejście mogłoby zostać włączone do szerszego katalogu usług PSZ poprzez rozszerzenie zakresu działań dozwolonych na podstawie art. 205, który obecnie obejmuje finansowanie badań lekarskich i psychologicznych przez PSZ.

Ramka 4.15. Świadczenie usług rehabilitacji zawodowej w Estonii

Po przeprowadzeniu oceny zdolności do pracy (zob. ramka 4.12), można dokonać oceny potrzeby rehabilitacji zawodowej, w szczególności w przypadku osób o ograniczonej zdolności do pracy lub tych, którzy jej w ogóle nie posiadają. Podstawą tego procesu są informacje zebrane podczas oceny zdolności do pracy, obejmujące zarówno samoocenę, jak i potwierdzone medycznie ograniczenia. Dodatkowo, koordynator sprawy klienta w publicznych służbach zatrudnienia (PSZ) może przeprowadzić ocenę potrzeb przy użyciu kwestionariusza składającego się z 15 pytań opartych na Międzynarodowej Klasyfikacji Funkcjonowania, Niepełnosprawności (ICF).

Oto przykładowe pytania:

• W ciągu ostatnich 30 dni, jak duże trudności miał/a Pan/Pani w poszukiwaniu pracy?

• W ciągu ostatnich 30 dni, jak duże trudności miał/a Pan/Pani udając się do pracy i wykonując zadania związane z pracą?

• W jakim zakresie otrzymuje Pan/Pani wsparcie od swojego pracodawcy / przełożonego?

• W jakim zakresie otrzymuje Pan/Pani wsparcie od współpracowników lub kolegów/koleżanek?

• W ciągu ostatnich 30 dni, jak duże trudności miał/a Pan/Pani w nauce i zdobywaniu wiedzy?

Do zadań koordynatora sprawy należy:

• zrozumienie złożonych potrzeb klienta: ocena głównych barier, stopnia złożoności sytuacji oraz ustalenie, czy konieczne jest zaangażowanie różnych specjalistów rehabilitacji;

• wspieranie i rozwijanie motywacji oraz gotowości klienta: ocena początkowej motywacji klienta do wprowadzenia zmian w życiu zawodowym lub osobistym oraz udzielanie wsparcia w celu jej wzmocnienia;

• określenie celów klienta: ustalenie, czy cele klienta dotyczą zatrudnienia, powrotu do zdrowia, czy obu tych obszarów;

• objaśnienie procesu rehabilitacji i kolejnych kroków: przedstawienie etapów rehabilitacji oraz wyjaśnienie, czego klient może się spodziewać;

• koordynacja z innymi interesariuszami: działanie na rzecz współpracy z odpowiednimi podmiotami w zależności od indywidualnych potrzeb klienta;

• decyzja o skierowaniach do innych specjalistów: wspólne z klientem ustalenie, czy odpowiednia będzie rehabilitacja zawodowa, czy też inna adekwatna usługa rynku pracy;

• kierowanie do placówek ochrony zdrowia lub usług społecznych: skierowanie klienta do odpowiednich usług medycznych lub społecznych, gdy jest to konieczne.

Jeżeli rehabilitacja zawodowa zostanie uznana za potrzebną, klient wybiera usługodawcę spośród sieci 90 partnerów zlokalizowanych w różnych regionach Estonii. Dostępny budżet na rehabilitację zawodową wynosi 2,5 tys. EUR na rok kalendarzowy. Usługa zwykle trwa 12 miesięcy i może zostać przedłużona w razie potrzeby.

Rehabilitacja zawodowa jest realizowana w podejściu interdyscyplinarnym, z udziałem różnych specjalistów, takich jak pracownicy socjalni, psycholodzy, fizjoterapeuci, terapeuci zajęciowi, terapeuci sztuki, doradcy mający podobne doświadczenia, logopedzi, lekarze i pielęgniarki. W ramach usługi przeprowadza się ocenę funkcjonalną oraz ćwiczenie w zakresie wyznaczania celów, aby określić zarówno oczekiwane rezultaty, jak i osobiste cele klienta na kolejne 10 miesięcy. Obowiązkowe ramy dla tego procesu stanowi Skrócony Zestaw Podstawowych Kategorii ICF.

W ciągu 40 dni roboczych po przeprowadzeniu oceny sporządzany jest plan działania, który obejmuje cele główne, cele szczegółowe, kody ICF oraz kategorie kwalifikacyjne. Plan ten jest następnie przekazywany do PSZ.

Usługi wsparcia ze strony osób z podobnymi doświadczeniami dla osób z problemami zdrowotnymi

Estońskie PSZ zapewniają również wsparcie wzajemne skierowane do osób, które są częściowo lub całkowicie niezdolne do pracy, a także do osób pracujących, które zmagają się z problemami zdrowotnymi lub przebywają na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Wsparcie to zapewnia pomoc emocjonalną, społeczną i praktyczną udzielaną przez osoby mierzące się z podobnymi niepełnosprawnościami lub problemami zdrowotnymi.

Z usługi można skorzystać przez maksymalnie dziesięć godzin w roku kalendarzowym, a beneficjenci mogą wybrać kwalifikowanego doradcę z listy dostępnej na stronie internetowej PSZ.

Źródło: Informacje przekazane przez estońskie PSZ

Zgodnie z obowiązującym obecnie prawem w Polsce, rehabilitacja zawodowa nie należy do standardowych usług oferowanych przez PSZ. Usługi rehabilitacji zawodowej są organizowane przez ZUS oraz inicjatywy finansowane ze środków PFRON. Dostęp do tych usług odbywa się zazwyczaj w ramach krótkoterminowych projektów realizowanych przez lokalne podmioty ekonomii społecznej na zlecenie PFRON, co skutkuje nierówną dostępnością usług w poszczególnych regionach Polski. Obecnie rehabilitacja zawodowa nie jest priorytetem – na ten cel przeznaczane jest jedynie 4% całkowitych funduszy PFRON (PFRON, 2022[54]). Ponieważ rehabilitacja zawodowa często wymaga znacznych nakładów finansowych, tak niski udział środków nie pozwala na skuteczne zaspokojenie potrzeb osób z niepełnosprawnościami. Dodatkowo, osoby mające ograniczoną zdolność do pracy, które nie spełniają formalnych kryteriów uzyskania statusu osoby niepełnosprawnej, są często wykluczone z dostępu do usług rehabilitacyjnych, mimo że napotykają bariery zdrowotne w podjęciu zatrudnienia. Uzupełniająca forma rehabilitacji zawodowej świadczona przez polskie publiczne służby zatrudnienia mogłaby wypełnić te luki.

Polskie publiczne służby zatrudnienia mogłyby przyjąć model dwuetapowy w zakresie wprowadzenia usług rehabilitacji zawodowej. Pierwszym krokiem byłaby realizacja ministerialnych programów aktywizacyjnych dla osób z niepełnosprawnościami, a następnie rozszerzenie katalogu usług PSZ o rehabilitację zawodową. W celu wdrożenia usług rehabilitacji zawodowej w krótkiej perspektywie czasowej można wykorzystać resortowe programy aktywizacyjne dla osób z niepełnosprawnościami, określone w art. 212–214 ustawy o rynku pracy, realizowane przez MRPiPS. W ramach takiego programu ministerstwo może ogłosić ogólnopolski konkurs, w którym zostaną określone zasady operacyjne programu, jego cele oraz rodzaje spełniających wymagania usług, które mogą być finansowane. Po ogłoszeniu konkursu uprawnione instytucje, w tym PUP, mogą składać wnioski o realizację projektów. PUP składający wniosek w konkursie mógłby oprzeć swoją propozycję na rozszerzeniu wsparcia dla klientów mających ograniczoną zdolność do pracy. Wniosek mógłby zawierać plan rozwoju systemu świadczenia usług, w tym bezpośredniego doradztwa i wsparcia w zakresie rehabilitacji zawodowej przez osoby mające podobne doświadczenia, a także zamawiania wyspecjalizowanych usług, takich jak fizjoterapia czy terapia zajęciowa, w drodze przetargów publicznych lub umów. Ministerstwo następnie oceniłoby złożone wnioski i przyznało środki na realizację danej inicjatywy, wprowadzając tym samym innowacyjny model świadczenia usług rehabilitacji zawodowej.

W celu zwiększenia skuteczności ministerialnych programów aktywizacyjnych, można rozszerzyć kryteria kwalifikowalności beneficjentów oraz katalog podmiotów uprawnionych do realizacji tych programów. Obecne przepisy ograniczają udział w programach resortowych do osób posiadających formalnie uznany status osoby z niepełnosprawnością. Warunek ten wyklucza osoby napotykające bariery zdrowotne w podjęciu zatrudnienia, które jednak nie mają formalnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Rozszerzenie kwalifikowalności o osoby o ograniczonej zdolności do pracy, określonej na przykład w ramach oceny zdolności do pracy prowadzonej przez PSZ, mogłoby umożliwić objęcie wsparciem szerszej grupy osób. Ponadto art. 212 ust. 5 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia ogranicza katalog instytucji, które mogą realizować resortowe programy dla osób z niepełnosprawnościami. Na liście znajdują się PSZ, OHP, jednostki samorządu terytorialnego, agencje zatrudnienia oraz podmioty ekonomii społecznej. Podmioty lecznicze nie są w niej wymienione, mimo ich potencjalnej roli w realizacji rehabilitacji zawodowej. Zmiana tego przepisu poprzez dopisanie podmiotów leczniczych mogłaby zatem zapewnić bardziej kompleksową realizację programów dla osób z niepełnosprawnościami.

W dłuższej perspektywie usługi rehabilitacji zawodowej mogłyby zostać zintegrowane ze standardowym katalogiem usług PUP poprzez nowelizację art. 205 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia. Artykuł 205 nowej ustawy umożliwia PUP kierowanie klientów na badania lekarskie i psychologiczne w celu określenia ich zdolności do pracy oraz możliwości udziału w działaniach aktywizacyjnych. Nowelizacja tego przepisu mogłaby rozszerzyć jego zakres o wyraźne uwzględnienie rehabilitacji zawodowej, co pozwoliłoby urzędom pracy zlecać świadczenie usług rehabilitacyjnych dla ich klientów. Dzięki temu zapewniona byłaby ciągłość wsparcia pomiędzy wstępną oceną zdolności do pracy a faktyczną interwencją.

Równolegle z rozwojem usług rehabilitacji zawodowej, PUP mogłyby wprowadzić elementy wsparcia ze strony osób o podobnych doświadczeniach w ramach już istniejącej oferty poradnictwa grupowego. Sesje poradnictwa grupowego, które są częścią obecnej oferty PSZ, mogłyby zostać rozszerzone o warsztaty grupowe skoncentrowane na wyposażeniu osób poszukujących pracy w strategie radzenia sobie ze stresem związanym z pracą. Takie warsztaty mogłyby pomagać uczestnikom w radzeniu sobie z lękiem przed powrotem do pracy, odbudowie codziennych rutynowych czynności oraz adaptacji do nowych środowisk zawodowych, wykorzystując dyskusję grupową i dzielenie się doświadczeniami do budowania motywacji i pewności siebie pośród klientów PSZ. Do prowadzenia takich zajęć można byłoby zaangażować osoby, które wcześniej korzystały z usług PSZ – na przykład uczestników staży, kursów podnoszących kwalifikacje lub korzystających z krótkoterminowych okresów zatrudnienia – jako mentorów mających podobne doświadczenia, wspierających doradców zawodowych w prowadzeniu dyskusji. Przykładem takiego podejścia są działania estońskich publicznych służb zatrudnienia, gdzie osoby o podobnych problemach zdrowotnych dzielą się wiedzą i doświadczeniem w ramach strategii aktywizacyjnej PSZ (zob. ramka 4.15). Poprzez dobieranie doświadczonych klientów do nowych uczestników na podstawie wspólnych cech, sesje poradnictwa grupowego mogłyby nie tylko dostarczać nowoprzybyłym praktycznej wiedzy i wsparcia emocjonalnego, ale również pełnić funkcję oceny wzajemnej oraz upodmiotowienia byłych klientów.

Opracowanie kompleksowych usług społeczno-psychologicznych, obejmujących szkolenia z umiejętności miękkich, skierowanych do osób pozostających poza rynkiem pracy przez dłuższy czas

Długotrwałe pozostawanie poza rynkiem pracy może prowadzić do obniżenia pewności siebie i umiejętności miękkich, co z kolei ogranicza skuteczność strategii aktywizacji zawodowej. Osoby doświadczające długotrwałego bezrobocia często mierzą się z obniżonym poczuciem własnej wartości i sprawczości. Wywiady w grupach fokusowych przeprowadzone w ramach projektu potwierdzają wnioski płynące z literatury akademickiej, wskazujące na problemy z izolacją społeczną, spadkiem kompetencji społecznych oraz trudnościami w dostosowaniu się do realiów rynku pracy wśród osób, które przez długi czas pozostawały bierne zawodowo (Ruzik-Sierdzinska et al., 2023[58]).

Wprowadzanie ukierunkowanego poradnictwa społeczno-psychologicznego dla osób wychodzących z bierności zawodowej

Środki wsparcia społeczno-psychologicznego mogą pomóc w przezwyciężaniu trudności związanych z obniżeniem pewności siebie i umiejętności miękkich. Praktycznym przykładem jest estoński model usług społeczno-psychologicznych, w ramach którego PSZ oferują osobom poszukującym pracy zlecane zewnętrznym podmiotom usługi poradnictwa psychospołecznego (zob. ramka 4.16). Jakkolwiek estońskie usługi tego rodzaju nie są kierowane wyłącznie do osób biernych zawodowo, przyjęcie podobnego modelu w Polsce pozwoliłoby PUP na oferowanie ukierunkowanego wsparcia psychologicznego osobom napotykającym trwałe trudności w powracaniu na rynek pracy, stanowiącego uzupełnienie dla działań w zakresie rehabilitacji zawodowej. Poza usługami rehabilitacyjnymi skupionymi na przywracaniu zdolności do pracy, wsparcie społeczno-psychologiczne mogłoby pomóc w przezwyciężeniu problemów ze zdrowiem psychicznym, motywacją czy pewnością siebie, które często stanowią bariery w zatrudnieniu osób biernych zawodowo.

Ramka 4.16. Poradnictwo psychologiczne w Estonii dla osób poszukujących pracy

Estońskie publiczne służby zatrudnienia (PSZ) oferują poradnictwo psychospołeczne osobom zarejestrowanym jako bezrobotne oraz pracownikom, którzy otrzymali wypowiedzenie z pracy. Usługa ta jest świadczona przez certyfikowanych zewnętrznych usługodawców. Osoby zakwalifikowane przez PSZ mogą skorzystać z maksymalnie dziesięciu godzin takiego poradnictwa rocznie. Lista certyfikowanych organizacji partnerskich jest dostępna na stronie internetowej estońskich PSZ, co pozwala klientom na wybór preferowanego usługodawcy.

Zlecanie usług poradnictwa psychologicznego odbywa się na podstawie zasad współpracy, według których określa się grupę docelową, zakres, treść i procesy świadczonych usług, a także wytyczne operacyjne dotyczące infrastruktury, finansowania i zasad wyceny. Usługodawcami mogą być osoby prawne, instytucje samorządowe lub osoby prowadzące działalność gospodarczą.

Wymagania zawodowe wobec osób świadczących te usługi zależą od charakteru poradnictwa. Psycholog prowadzący poradnictwo musi legitymować się tytułem magistra psychologii lub kwalifikacjami psychologa-doradcy (na poziomie 7 Międzynarodowej Standardowej Klasyfikacji Kształcenia, ISCED), a także doświadczeniem w wymiarze co najmniej 720 dni kalendarzowych indywidualnego poradnictwa psychologicznego.

W Estonii dostępne są również inne uzupełniające formy poradnictwa, takie jak doradztwo dotyczące zadłużenia czy doradztwo w zakresie uzależnień. Doradca zadłużeniowy musi posiadać wyższe wykształcenie prawnicze lub kwalifikacje doradcy zadłużeniowego (odpowiadające poziomowi ISCED 6) oraz co najmniej 720 dni kalendarzowych doświadczenia zawodowego w pracy z klientami w obszarze problematyki zadłużenia jako doradca, doradca finansowy lub prawnik. Rolą doradców ds. uzależnień jest wspieranie osób poszukujących pracy lub pracowników zmagających się z uzależnieniami poprzez identyfikację problemów leżących u ich podstaw i pomoc w skoncentrowaniu się na poszukiwaniu zatrudnienia lub utrzymaniu pracy. Doradca ds. uzależnień pomaga klientom analizować przyczyny uzależnienia, opracować strategie długoterminowego radzenia sobie oraz wskazywać odpowiednie opcje leczenia i wsparcia.

Źródło: Informacje uzyskane od estońskich PSZ

Dostęp do wsparcia społeczno-psychologicznego dla osób wychodzących z bierności zawodowej mógłby zostać rozwinięty w ramach istniejących usług poradnictwa grupowego i indywidualnego oferowanych przez PUP. Zgodnie z art. 87 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia, poradnictwo zawodowe polega na wspieraniu klientów w rozwijaniu kompetencji, mocnych stron i umiejętności przy wykorzystaniu metod diagnostycznych oraz standaryzowanych narzędzi. Art. 87 ust. 5 dodatkowo umożliwia PUP zlecanie realizacji tej usługi zewnętrznym specjalistom w przypadku braku odpowiednich kompetencji w urzędzie, co stanowi podstawę prawną do zlecania usług poradnictwa społeczno-psychologicznego podmiotom zewnętrznym. W celu zapewnienia wysokiej jakości i spójności wsparcia, usługi te mogłyby być realizowane przez certyfikowanych partnerów zewnętrznych, wyłanianych w ramach formalnych procedur zamówień publicznych. W każdym regionie WUP mógłby opracować listę certyfikowanych usługodawców, we współpracy z PUP. Kryteria umieszczenia na takiej liście mogłyby opierać się na kwalifikacjach zawodowych usługodawców oraz ich dotychczasowym doświadczeniu zawodowym, wzorując się na rozwiązaniach wprowadzonych przez estońskie publiczne służby zatrudnienia, opisanych w ramce 4.16. Klienci wymagający wsparcia psychologicznego mogliby być kierowani do certyfikowanych usługodawców przez doradców zawodowych PUP, po wstępnej ocenie barier w zatrudnieniu. W skierowaniu można byłoby określić liczbę godzin poradnictwa przyznanych na początku, z możliwością jej zwiększenia w zależności od postępów i potrzeb klienta. Sesje poradnictwa mogłyby być ukierunkowane na cele związane ze zwiększaniem zdolności do zatrudnienia, koncentrując się na wzmacnianiu odporności psychicznej, rozwijaniu mechanizmów radzenia sobie z trudnościami oraz przygotowaniu do aktywnego poszukiwania pracy.

W dążeniu do skutecznego kierowania klientów do zewnętrznych podmiotów oferujących usługi wsparcia społeczno-psychologicznego, można wprowadzić dodatkowe szkolenia dla doradców PSZ umożliwiające wyposażenie pracowników służb zatrudnienia w niezbędne umiejętności do przeprowadzania wstępnej oceny barier, z jakimi mierzą się ich klienci. Skuteczność kierowania klientów do odpowiednich form wsparcia zależy od umiejętności pracowników PSZ w zakresie rozpoznawania potencjalnych problemów ze zdrowiem psychicznym, brakiem pewności siebie czy innymi barierami motywacyjnymi. W celu wyposażenia doradców w kompetencje niezbędne do identyfikacji osób wymagających pogłębionego wsparcia społeczno-psychologicznego, można byłoby wprowadzić program szkoleniowy dla wybranych powiatowych doradców zawodowych. Program ten mógłby być oparty na niemieckim przykładzie modułowego szkolenia intensywnego z zakresu poradnictwa, w ramach którego pracownicy PSZ odbywają szkolenie z poradnictwa już na etapie wprowadzania do pracy (zob. ramka 4.17). W miarę możliwości powiatowi doradcy zawodowi mogliby być wspierani przez psychologów zatrudnionych w strukturach PUP. Psycholog zatrudniony w urzędzie mógłby udzielać doradcom zawodowym porad dotyczących pracy z osobami wymagającymi wsparcia psychologicznego oraz pełnić rolę pierwszego punktu kontaktu dla klientów potrzebujących szybkiej interwencji w zakresie zdrowia psychicznego.

Ramka 4.17. Intensywne szkolenie w zakresie poradnictwa i coachingu w Niemczech

Pracownicy niemieckich PSZ (Federalnej Agencji Zatrudnienia, BA) odbywają intensywne szkolenie w zakresie teorii i technik poradnictwa w ramach prowadzenia do obowiązków zawodowych gdy podejmują pracę w PSZ.

W całym kraju wdrożono ujednolicony program szkoleniowy znany jako „koncepcja poradnictwa” (BeKo), który obowiązuje w agencjach pracy odpowiedzialnych za osoby poszukujące pracy, niektórych pracowników zagrożonych zwolnieniem oraz pobierających zasiłki dla bezrobotnych, a także w placówkach zatrudnienia, które zajmują się obsługą odbiorców świadczenia minimum socjalnego.

Program BeKo opracowany przez BA, określa zasady udzielania porad w obszarach edukacji, rozwoju kariery, zatrudnienia oraz włączenia społecznego, w ramach ram prawnych obowiązujących w agencjach pracy i placówkach zatrudnienia.

Struktura szkolenia

Program szkoleniowy składa się z czterech modułów, z których każdy trwa od trzech do czterech dni i jest zaprojektowany tak, aby bazować na dotychczasowym doświadczeniu uczestników:

• zadania w zakresie poradnictwa: charakterystyka i definicja poradnictwa, podstawy profesjonalnego doradztwa, standardy jakości, koncepcja poradnictwa, procesy doradcze, metody i techniki pracy, zasady działania oraz rozumienie roli doradcy;

• koncepcja poradnictwa: koncentracja na refleksji nad rolą doradcy, mowie ciała, myśleniu systemowym, wyznaczaniu celów i struktury działania, metodach i technikach pracy oraz symulacjach rozmów;

• poradnictwo wspierające integrację: koncentruje się na uporządkowanych fazach procesu poradnictwa opisanych powyżej;

• sytuacje szczególne w poradnictwie: obejmują wymianę doświadczeń, symulacje rozmów w przypadku pracy indywidualnej i grupowej, wspieranie orientacji i podejmowania decyzji, radzenie sobie z oporem w procesie poradnictwa oraz zrozumienie roli motywacji;

• moduły dodatkowe obejmują szkolenia z zakresu kompetencji międzykulturowych w poradnictwie, poradnictwo dla całych gospodarstw domowych otrzymujących świadczenia minimum socjalnego oraz moduły kwalifikacyjne dla osób zarządzających doradcami, mające na celu wsparcie roli liderów zespołów.

Realizacja i koszty szkolenia

Szkolenia są prowadzone przez trenerów BA, a koszt udziału wynosi od 400 do 700 EUR za moduł na uczestnika.

Źródło: Informacje przekazane przez Jobcenter Leipzig

W celu zapewnienia standaryzacji podejścia, szkolenie mogłoby zostać opracowane na poziomie regionalnym i nadzorowane przez WUP. W oparciu o struktury zaproponowane dla realizacji szkoleń z zakresu rzecznictwa zawodowego (zob. rozdział Strategie PSZ na rzecz angażowania pracodawców), WUP mógłby koordynować realizację i zawartość programów szkoleniowych przeznaczonych dla wybranych doradców w PUP. Szkolenie mogłoby obejmować podstawy oceny potrzeb psychologicznych, w tym umiejętność rozpoznawania oznak obniżonego dobrostanu psychicznego, braku motywacji czy izolacji społecznej. Kluczowym elementem szkolenia mogłoby być również zwiększenie świadomości doradców, że bariery w zatrudnieniu różnią się w zależności od grupy docelowej, takiej jak starsi poszukujący pracy, kobiety powracające na rynek pracy czy osoby z ograniczeniami zdrowotnymi, a kierowanie ich do odpowiednich form wsparcia powinno być dostosowane do ich specyficznych potrzeb. Czerpiąc z modelu niemieckiego opisanego w ramce 4.17, program mógłby trwać od 12 do 16 dni i być realizowany jako część szkolenia wstępnego lub jako szkolenie ciągłe dla doradców PSZ. Moduły szkoleniowe mogłyby obejmować zajęcia praktyczne z technik doradczych, ustalania celów z klientami oraz radzenia sobie z niechęcią. Szczególny nacisk można byłoby położyć na to, kiedy i w jaki sposób kierować klienta do zewnętrznego wsparcia społeczno-psychologicznego. Przedstawione podejście służyłoby zadbaniu o to, aby pracownicy PUP byli kompetentnym pierwszym punktem kontaktu, a kierowanie klientów do certyfikowanych usługodawców odbywało się w sposób spójny i dostosowany do indywidualnych potrzeb klienta.

Osoby wcześniej bierne zawodowo mogłyby być priorytetowo kierowane do zewnętrznego wsparcia społeczno-psychologicznego. Po powrocie na rynek pracy osoby bierne zawodowo napotykają złożone trudności związane z zatrudnieniem, które często są związane z niską samooceną i problemami ze zdrowiem psychicznym (zob. rozdział Identyfikacja i charakterystyka grup osób biernych zawodowo w Polsce). W związku z tym klienci PUP z tej grupy mogliby potrzebować wsparcia psychologicznego jeszcze przed rozpoczęciem korzystania z instrumentów aktywnych polityk rynku pracy (ALMP). Aby zapewnić skuteczną aktywizację osób wcześniej biernych zawodowo, PUP mogłyby więc priorytetowo kierować tę grupę do zewnętrznego poradnictwa społeczno-psychologicznego.

W celu zapewnienia możliwości realizacji usług społeczno-psychologicznych przez PUP, można wzmocnić podstawy prawne w ustawie o rynku pracy i służbach zatrudnienia. Nowelizacja art. 205 tej ustawy (z 2025 r.) mogłaby rozszerzyć obowiązujące przepisy, umożliwiając PUP nie tylko zlecanie badań psychologicznych dla swoich klientów, ale także finansowanie długoterminowego poradnictwa psychologicznego i terapii jako elementu działań wspierających aktywizację. Taka dodatkowa podstawa prawna sformalizowałaby rolę usług społeczno-psychologicznych w szerszym katalogu aktywnych polityk rynku pracy.

Wprowadzenie szkoleń z zakresu umiejętności miękkich jako elementu działań aktywizacyjnych dla osób biernych zawodowo

Ponieważ powodzenie podczas rozmów kwalifikacyjnych i utrzymanie zatrudnienia zależą od umiejętności adaptacji do środowiska pracy, wzmocnienie umiejętności miękkich osób biernych zawodowo jest niezbędne dla ich skutecznego powrotu na rynek pracy. Do kluczowych umiejętności miękkich potrzebnych do tego, aby odnieść sukces na rozmowie o pracę i w nowym miejscu pracy należy odporność na stres, umiejętności komunikacyjne oraz umiejętność pracy w zespole. Osoby, które przez dłuższy czas pozostawały bierne zawodowo, mogą nie posiadać takich kompetencji i w efekcie napotykać na trudności w nowych sytuacjach społecznych. (Ruzik-Sierdzinska et al., 2023[58]). Strategie aktywizacyjne PSZ mogłyby wzmacniać umiejętności miękkie swoich klientów. Kraje takie jak Francja z powodzeniem wprowadziły szkolenia z zakresu umiejętności miękkich dla osób poszukujących pracy. We Francji szkolenia te uzupełniają usługi społeczno-psychologiczne świadczone dla najbardziej wrażliwych grup bezrobotnych, wyposażając ich w podstawowe umiejętności niezbędne do odnalezienia się w nowym środowisku pracy. Szkolenia z zakresu umiejętności miękkich są tam realizowane równolegle z innymi formami poradnictwa (zob. ramka 4.18).

Ramka 4.18.  Szkolenie w zakresie umiejętności miękkich dla poszukujących pracy we Francji

Pracodawcy zamieszczający oferty pracy i prowadzący nabór nowych pracowników coraz częściej wymagają od kandydatów umiejętności miękkich. Pomagają one osobom poszukującym pracy odnieść sukces w stresujących rozmowach kwalifikacyjnych oraz zwiększają zdolność adaptacji w miejscu pracy. W odpowiedzi na te potrzeby francuskie publiczne służby zatrudnienia (France Travail) uruchomiły w 2018 roku program „Wzmocnij swój wizerunek zawodowy” (Valoriser son image pro).

Modułowe kursy oferuje się grupom od ośmiu do dziesięciu osób poszukujących pracy i trwają one od jednego do dwóch tygodni. Celem kursów jest pomoc uczestnikom w identyfikacji i zaprezentowaniu swoich umiejętności miękkich przydatnych w pracy, w tym panowania nad stresem, budowania konsensusu oraz umiejętności komunikacyjnych. Uczestnicy uczą się również, jak skutecznie przedstawiać te kompetencje potencjalnym pracodawcom w trakcie naboru.

Program szkolenia w zakresie umiejętności miękkich podzielony jest na cztery etapy:

• wstępne spotkanie grupowe: wprowadzenie do programu szkoleniowego, ocena umiejętności miękkich oraz omówienie wyników;

• praca w grupie przez pięć dni roboczych: inscenizacje, symulowane rozmowy o pracę i inne ćwiczenia;

• opcjonalna dwudniowa sesja grupowa: skoncentrowana na konkretnych umiejętnościach miękkich, takich jak asertywność i panowanie nad stresem – element ten jest obowiązkowy dla osób długotrwale bezrobotnych;

• końcowe spotkanie indywidualne: ponowna ocena umiejętności miękkich oraz omówienie wyników.

Od czasu uruchomienia programu wzięło w nim udział 320 tys. osób poszukujących pracy. Uczestnicy mieli średnio 47 lat, 12 lat nauki za sobą, 9 lat doświadczenia zawodowego i pozostawali bez pracy przez średnio 336 dni. Koszt udziału w programie wynosi 850 EUR na osobę.

Program został poddany ewaluacji w okresie od kwietnia 2023 r. do lipca 2024 r. z wykorzystaniem danych z badań ankietowych przeprowadzanych przed rozpoczęciem i po zakończeniu programu, w trzech turach uczestników oraz w grupie kontrolnej osób nieuczestniczących. Badanie końcowe przeprowadzono siedem do dziewięciu miesięcy po badaniu wstępnym oraz cztery do sześciu miesięcy po szkoleniu.

Ewaluacja wykazała, że uczestnicy programu częściej znajdowali zatrudnienie wyższej jakości w porównaniu do osób o podobnym profilu, które nie brały udziału w szkoleniu.

Źródło: Guadelupe, Roth and Roulet (2025[59]), Soft Skills, Unemployment and Job Search, France Travail (2025[60]), Valoriser son image pro.

W Polsce powiatowe urzędy pracy mogłyby organizować szkolenia z zakresu umiejętności miękkich jako element ALMP określonych w ustawie o rynku pracy i służbach zatrudnienia. Zgodnie z art. 87 tej ustawy, poradnictwo zawodowe organizowane przez publiczne służby zatrudnienia może być realizowane w formie szkoleń, które wyposażą klientów PSZ w umiejętności niezbędne do skutecznego poszukiwania pracy. Dodatkowo, art. 99 ustawy przewiduje finansowanie programów szkoleniowych dla osób bezrobotnych i poszukujących pracy w celu nabycia wiedzy, umiejętności lub kwalifikacji poprawiających ich szanse na zatrudnienie. W tym kontekście umiejętności miękkie można uznać za kompetencje potrzebne zarówno podczas poszukiwania pracy, jak i do tego, aby radzić sobie i rozwijać się w środowisku zawodowym.

PUP mogłyby realizować krótkie szkolenia grupowe, szczególnie dla klientów, którzy wcześniej byli długotrwale bezrobotni lub bierni zawodowo. Program mógłby być oferowany nowo zarejestrowanym klientom PSZ powracającym na rynek pracy po okresie bierności zawodowej lub długotrwałego bezrobocia. Szkolenie modułowe mogłoby być prowadzone przez doradców zawodowych, w małych grupach, według modelu francuskiego opisanego w ramce 4.18. W razie potrzeby realizację szkoleń mogłyby wspierać podmioty zewnętrzne, co zostało wprost przewidziane w art. 87 ust. 5 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia. Osoby o podobnym doświadczeniu mogłyby być grupowane razem, aby wzmocnić element wzajemnego wsparcia uczestników warsztatów. Główne moduły szkoleniowe mogłyby obejmować komunikację, pracę zespołową oraz samoorganizację. Zakres szkolenia mógłby być koordynowany na poziomie krajowym podczas spotkań Forum Dyrektorów WUP, przy czym Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej pełniłoby rolę organu koordynującego, który upowszechnia krajowe wytyczne w ścisłej współpracy z WUP.

Współpraca z lokalnymi interesariuszami w celu identyfikacji dostępnych możliwości zatrudnienia dla starszych pracowników oraz osób na wcześniejszej emeryturze

Osoby starsze stanowią istotną część populacji biernych zawodowo w Polsce. Pomimo presji demograficznej na zwiększenie udziału w rynku pracy, zarówno ustawowy, jak i faktyczny wiek emerytalny w Polsce pozostają na niskim poziomie. W efekcie osoby pobierające wcześniejsze emerytury stanowią znaczną część populacji biernych zawodowo w kraju (zob. rozdział Identyfikacja i charakterystyka grup osób biernych zawodowo w Polsce). Grupę tę tworzą głównie mężczyźni, którzy wcześniej pracowali w sektorach wymagających znacznego wysiłku fizycznego lub charakteryzujących się wysokim ryzykiem zawodowym, często przechodząc na emeryturę w wieku 50–55 lat.

Systemy przechodzenia na wcześniejszą emeryturę zniechęcają do ponownego wejścia na rynek pracy, ponieważ podjęcie pracy zarobkowej może skutkować obniżeniem lub zawieszeniem świadczeń emerytalnych. Polskie prawo dopuszcza łączenie emerytury z pracą zarobkową, ale tylko w określonych granicach. Osoba pobierająca wcześniejszą emeryturę może kontynuować pracę, jednak osiągane dodatkowe dochody wpływają na wysokość świadczenia. Jeżeli dochód przekracza 70% przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w Polsce (5 036,50 PLN na dzień 1 grudnia 2023 r.), świadczenia z tytułu wcześniejszej emerytury są stopniowo ograniczane, do wysokości dochodu przekraczającego 130% średniego miesięcznego wynagrodzenia w Polsce (9 353,50 PLN na dzień 1 grudnia 2023 r.), przy której to wielkości wypłaty z tytułu wcześniejszej emerytury zawiesza się w całości. Limity dochodowe przestają obowiązywać po osiągnięciu ustawowego wieku emerytalnego. Wprowadzona w 2022 roku ulga podatkowa dla pracujących emerytów ma na celu zachęcenie osób powyżej tego wieku do kontynuowania pracy. Zwalnia ona z podatku dochodowego od osób fizycznych dochody do wysokości 85,5 tys. PLN (19,8 tys. EUR), co stanowi dodatkowe zwolnienie ponad standardową kwotę wolną od podatku wynoszącą 30 tys. PLN (6 950 EUR). Zwolnienie obejmuje dochody z tytułu zatrudnienia, umów zlecenia oraz działalności gospodarczej (Ministerstwo Finansów, 2023[61]). Jakkolwiek nowe zachęty mają na celu zatrzymanie osób starszych na rynku pracy, w Polsce nadal utrzymuje się tendencja do wczesnego opuszczania rynku pracy.

Dotychczas strategie publicznych służb zatrudnienia wobec osób starszych często miały ograniczony zakres i obejmowały głównie działania krótkoterminowe. PUP oferują subsydia płacowe dla pracodawców zatrudniających osoby bezrobotne powyżej 50. roku życia. Subsydia te są przyznawane na 12 miesięcy w przypadku osób starszych bezrobotnych poniżej 60. roku życia oraz na 24 miesiące dla osób powyżej 60. roku życia. Pracodawcy mogą otrzymać do 50% minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za każdego zatrudnionego w ramach tego programu.

Po zakończeniu okresu subsydiowania pracodawcy są zobowiązani do dalszego zatrudniania danej osoby przez co najmniej połowę okresu, w którym otrzymywali dopłatę (ISAP, 2004[62]). Dodatkowo nowa ustawa o rynku pracy i służbach zatrudnienia wprowadza kolejne bodźce finansowe. Zgodnie z art. 262, pracodawcy zatrudniający osoby powyżej 50. roku życia zarejestrowane jako bezrobotne są zwolnieni z obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy – państwowy fundusz finansujący zasiłki dla bezrobotnych oraz programy aktywizacji zawodowej – przez okres 12 miesięcy w odniesieniu do tych pracowników.

W poprzednim stanie prawnym PUP priorytetowo wspierały osoby powyżej 50. roku życia w ramach instrumentów aktywnej polityki rynku pracy, jednak działania te często przynosiły jedynie krótkoterminowe efekty w zakresie aktywizacji zawodowej. Uchylona ustawa z 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przewidywała możliwość organizowania przez PSZ zatrudnienia w ramach prac interwencyjnych przeznaczonego dla starszych klientów urzędów pracy. Inicjatywy te miały jednak zazwyczaj charakter krótkoterminowych programów czasowych (zob. rozdział Ocena potencjału publicznych służb zatrudnienia w Polsce). Natomiast inicjatywy podnoszące kwalifikacje, takie jak staże czy programy szkoleniowe oferowane przez PUP, były bardziej ukierunkowane na osoby młodsze. Uczestnicy poniżej 30. roku życia mogli brać udział w stażach trwających do 12 miesięcy, podczas gdy w przypadku osób powyżej 30. roku życia okres ten był ograniczony do 6 miesięcy (ISAP, 2004[62]). Chociaż programy podnoszenia kwalifikacji były formalnie dostępne dla wszystkich zarejestrowanych bezrobotnych, tylko osoby nieposiadające żadnych kwalifikacji zawodowych mogły korzystać z nich przez okres do 12 miesięcy. Ponieważ starsi pracownicy częściej mieli już pewien poziom kwalifikacji, ich udział w takich programach był zazwyczaj ograniczony do połowy tego okresu. Podejmowano wprawdzie próby angażowania osób w wieku przedemerytalnym oraz świeżych emerytów poprzez lokalne projekty pilotażowe, jednak inicjatywy te nie zostały jak dotąd upowszechnione ani wdrożone na szeroką skalę w ramach polskich publicznych służb zatrudnienia (zob. ramka 4.19). Nowa ustawa o rynku pracy i służbach zatrudnienia częściowo odpowiada na te ograniczenia, zwiększając maksymalny czas trwania szkoleń dostępnych dla wszystkich bezrobotnych do 12 miesięcy. Stwarza to nowe możliwości większego zaangażowania osób starszych poszukujących pracy.

Ramka 4.19. Programy pilotażowe jako narzędzie aktywizacji zawodowej osób starszych

W Warszawie zorganizowano programy pilotażowe ukierunkowane na potrzeby starszych osób bezrobotnych i poszukujących pracy, które mają na celu przeciwdziałanie dyskryminacji na rynku pracy ze względu na wiek.

W 2022 roku, Wojewódzki Urząd Pracy w Warszawie uruchomił program pilotażowy zatytułowany „Dobry Pracownik Nie ma Wieku”. Inicjatywa ta była skierowana do osób, które osiągnęły wiek emerytalny, ale chciały kontynuować pracę zawodową. W ramach 10-miesięcznego projektu wsparciem objęto 150 emerytów, oferując szeroki zakres usług, w tym staże, szkolenia z kompetencji cyfrowych, kursy zawodowe oraz zatrudnienie w ramach prac interwencyjnych. Większość uczestników miała od 60 do 70 lat – w tym przedziale wiekowym mieściło się 82% osób. W efekcie projektu 57 emerytów podjęło zatrudnienie, 31 uczestniczyło w stażach, 85 zdobyło nowe umiejętności cyfrowe, a 26 ukończyło kursy zawodowe.

Źródło: Wojewódzki Urząd Pracy w Warszawie (2023[63]) Projekt Dobry Pracownik Nie ma Wieku.

Mobilizowanie lokalnych sieci pracodawców do wprowadzenia dedykowanych programów wsparcia dla osób starszych, opartych na poradnictwie zawodowym i mentoringu prowadzonych przez pracodawców

Niechęć pracodawców do zatrudniania osób starszych może osłabiać ich szanse na rynku pracy. Wywiady w grupach fokusowych przeprowadzone wśród starszych osób biernych zawodowo wskazały, że negatywne postrzeganie starszych pracowników stanowi barierę w zatrudnieniu, co w konsekwencji zmniejsza liczbę dostępnych dla nich ofert pracy (zob. rozdział Identyfikacja i charakterystyka grup osób biernych zawodowo w Polsce). Wielu uczestników czuło się niedocenianych przez pracodawców, którzy jakoby preferują młodszych kandydatów, postrzeganych jako bardziej elastyczni i chętni do nauki. Chociaż wyniki wywiadów mają charakter jedynie orientacyjny, badania eksperymentalne prowadzone w krajach OECD potwierdzają mniejszą gotowość pracodawców do zatrudniania starszych pracowników (Benedick Jr, Brown and Wall, 1999[64]; Cebola, dos Santos and Dionisio, 2023[65]). Wyniki te podkreślają potrzebę nie tylko poprawy usług dla starszych osób poszukujących pracy, ale także aktywnego angażowania pracodawców w celu zmotywowania ich do zatrudniania i utrzymywania starszych pracowników oraz ograniczania dyskryminacji ze względu na wiek (OECD, 2025[66]).

Programy aktywizacji osób starszych powinny być ściśle powiązane ze strategiami angażowania pracodawców. Jak wskazano w rozdziale Strategie PSZ na rzecz angażowania pracodawców, takie strategie stanowią podstawę wdrażania nowych, ukierunkowanych programów aktywizacji. Szkolenia z zakresu rzecznictwa zatrudnienia dla pracowników PSZ mogłyby wyposażyć doradców pracodawców w umiejętności przeciwdziałania stereotypom wśród lokalnych pracodawców związanym z wiekiem. Można również promować korzyści płynące z zatrudniania i szkolenia starszych pracowników, ponieważ aktualizacja ich umiejętności może zwiększyć produktywność pracodawcy oraz wspierać utrzymanie ich zatrudnienia (OECD, 2023[67]). Ponadto oferowanie doradztwa w zakresie dostosowania praktyk kadrowych do potrzeb pracowników w różnym wieku dla małych i średnich przedsiębiorstw mogłoby zachęcić je do częstszej współpracy z PSZ i pomóc w dostrzeżeniu długoterminowej wartości płynącej z inkluzyjnych praktyk rekrutacyjnych. W oparciu o takie działania, strategie aktywizacji osób starszych mogłyby opierać się na silnych, opartych na zaufaniu partnerstwach między PSZ a lokalnymi interesariuszami, takimi jak pracodawcy, organizacje pracodawców czy związki zawodowe, w celu wspólnego identyfikowania możliwości dostosowanych do potrzeb pracowników starszych.

Przykłady międzynarodowe podkreślają znaczenie podejścia, które jest oparte na współpracy z pracodawcami w zakresie wspierania starszych klientów PSZ. Na przykład w Szwajcarii kantonalne PSZ oferują szereg usług dedykowanych osobom starszym, które uzupełniają działania rzecznicze promujące zatrudnianie osób starszych, prowadzone wśród lokalnych pracodawców (zob. ramka 4.20). Podobnie w Niemczech, program Perspektive 50+ wykazał skuteczność regionalnych paktów na rzecz zatrudnienia z udziałem szerokiego grona lokalnych partnerów w zwiększaniu wskaźnika aktywności zawodowej osób starszych (zob. ramka 4.21). Czerpiąc z tych praktyk, polskie PSZ mogłyby dążyć do wzmocnienia współpracy lokalnej w celu zaangażowania pracodawców w opracowywanie strategii aktywizacji starszych osób poszukujących pracy.

Ramka 4.20. Programy Viamia oraz Impuls w Szwajcarii

W ciągu ostatniej dekady Szwajcaria wdrożyła dwa programy wspierające zatrudnienie osób starszych –Viamia oraz Impuls.

Viamia

W dniu 15 maja 2019 r. Rada Federalna Szwajcarii przyjęła pakiet działań na rzecz promowania zatrudnienia osób starszych. W jego ramach Rada wsparła 26 kantonów w tworzeniu bezpłatnej usługi oceny kompetencji i doradztwa dla osób dorosłych w wieku 40 lat i więcej. Usługa ta, nazwana Viamia, została pilotażowo wdrożona w jedenastu kantonach w 2021 r., a od stycznia 2022 r. jest dostępna w całym kraju. Rada Federalna zintensyfikowała jednocześnie działania na rzecz uznawania efektów uczenia się zdobytych poza formalnym systemem w ramach podstawowego kształcenia zawodowego.

W celu zwiększenia świadomości dyskryminacji ze względu na wiek opublikowano w Internecie broszurę, która zawiera kluczowe informacje oraz praktyczne przykłady utrzymywania zatrudnienia i reintegracji starszych pracowników, szczególnie w MŚP.

Program Viamia jest realizowany przez kantonalne służby doradztwa zawodowego i współfinansowany przez Konfederację (80%) oraz poszczególne kantony (20%). Do 2024 r. Konfederacja zobowiązała się przeznaczyć na wsparcie tworzenia niezbędnych struktur na poziomie kantonów kwotę 3,2 mln CHF (3,4 mln EUR)

Impuls

W latach 2020–2024 Konfederacja finansowała kantonalne inicjatywy w ramach programu Impuls, którego celem było zwiększanie integracji na rynku pracy osób trudnych do zaktywizowania, ze szczególnym uwzględnieniem osób starszych. Konfederacja przekazała około 200 mln EUR (187,4 mln CHF) jako wsparcie finansowe dla funduszu ubezpieczenia od bezrobocia na realizację projektów kantonalnych.

Do najbardziej znaczących inicjatyw kantonalnych należą:

• Program Mentoringowy w Bernie: Berno oferuje program mentoringowy dla osób poszukujących pracy w wieku 50 lat i więcej, zapewniający około sześciomiesięczne wsparcie mentoringowe realizowane poza lokalnymi jednostkami publicznych służb zatrudnienia zwanymi office régional de placement (ORP). Projekt opiera się na sieci mentorów wywodzących się z organizacji pracodawców, sektora prywatnego, po jednostki administracyjne konfederacji i kantonów. Mentorzy wspierają osoby poszukujące pracy, udzielając im wskazówek oraz umożliwiając dostęp do sieci specjalistów branżowych i ofert zatrudnienia.

• Programy coachingu zawodowego w kilku kantonach: w różnych kantonach, w tym we Fryburgu, realizowane są programy coachingu zawodowego, w ramach których szkoleni są doradcy ds. zatrudnienia i pośrednictwa pracy w urzędach ORP, aby mogli oni skuteczniej wspierać osoby poszukujące pracy. Kurs doskonalący umiejętności zawodowe został opracowany i wdrożony we współpracy z Wydziałem Pracy Socjalnej Uniwersytetu Nauk Stosowanych we Fryburgu.

• Współdziałanie Bazylei w ramach Network 50+: Bazylea współdziała w ramach inicjatywy Network 50+, która wspiera usługi PSZ dla pracodawców poprzez zaangażowanie pracodawców, federacji i stowarzyszeń w działania na rzecz zwiększania świadomości na temat starszych osób poszukujących pracy oraz dostępnych narzędzi ubezpieczenia od bezrobocia.

• W Genewie utworzono specjalną, wspólną przestrzeń pracy przeznaczoną dla osób poszukujących pracy w wieku 50 lat i więcej. Z przestrzeni tej korzystają także pracownicy publicznych służb zatrudnienia (ORP), prywatne agencje zatrudnienia oraz inne firmy. Na miejscu oferowane są usługi doradcze, wsparcie w zakresie pośrednictwa pracy oraz kursy szkoleniowe. Ponadto kantonalny urząd pracy w Genewie udostępnia dodatkowe przestrzenie robocze oraz wsparcie ekspertów w celu rozwijania kompetencji cyfrowych osób trudnych do zaktywizowania zawodowo oraz poprawy ich dostępu do rynku pracy.

Źródło: SECO (2022[68]) “Rétrospective des conférences nationales sur le thème des actifs seniors (2015-2021)”.

Ramka 4.21. Program Perspektive 50+ w Niemczech

Federalne Ministerstwo Pracy i Spraw Socjalnych finansowało w latach 2005–2015 program „Perspektywa 50 Plus – Pakty na rzecz zatrudnienia osób starszych w regionach” (Perspektive 50+). Celem programu była aktywizacja i integracja zawodowa osób starszych w wieku 50 lat i więcej. Grupę docelową stanowili przede wszystkim poszukujący pracy o niskich lub średnich kwalifikacjach oraz długotrwale bezrobotni. Program miał również na celu zmianę postaw pracodawców i zachęcanie ich do zatrudniania osób starszych.

W ramach wdrażania programu utworzono łącznie 77 regionalnych paktów na rzecz zatrudnienia, które objęły niemal wszystkie placówki Jobcentre odpowiedzialne za osoby otrzymujące świadczenia stanowiące dochód minimalny przyznawany na podstawie sytuacji dochodowej. W działania włączono także szerokie grono lokalnych interesariuszy, takich jak przedsiębiorstwa, izby handlowe, związki zawodowe, samorządy, instytucje szkoleniowe, kościoły oraz organizacje świadczące usługi społeczne. Ta wielopodmiotowa współpraca umożliwiła dostosowanie usług do potrzeb regionalnych rynków pracy, wspólne wykorzystanie zasobów oraz zwiększanie świadomości wśród pracodawców. Zakres współpracy i podejmowanych działań był różny w różnych regionach.

W ramach programu Perspective 50+ oferowano szereg usług mających na celu zwiększenie zdolności do zatrudnienia osób starszych poszukujących pracy. Obejmowały one zindywidualizowane i intensywne doradztwo, coaching, profilowanie, szkolenia z zakresu komunikacji i przygotowywania aplikacji o pracę, staże oraz subsydia płacowe. Placówki Jobcentre uzyskały większą elastyczność w łączeniu i dostosowywaniu tych działań do indywidualnych potrzeb uczestników. Najczęściej wykorzystywanymi formami wsparcia były spersonalizowane doradztwo w zakresie poszukiwania pracy, coaching oraz ocena kompetencji. Środki szkoleniowe były stosowane około dwa razy rzadziej, natomiast subsydia płacowe i wsparcie przy zakładaniu działalności gospodarczej wykorzystywano w mniejszym stopniu.

Wczesna ewaluacja pierwszej fazy programu przeprowadzona w 2007 roku wykazała jego skuteczność w łączeniu indywidualnego doradztwa i coachingu z aktywnym docieraniem do pracodawców. Najnowsza ewaluacja potwierdziła, że efekty zatrudnieniowe były lepsze w porównaniu z tradycyjnymi metodami, które w większym stopniu opierały się na standardowych instrumentach ALMP, a w mniejszym na dostosowanym do indywidualnych potrzeb doradztwie (Knuth, Stegmann and Zink, 2014[69]). Udział osób powyżej 60. roku życia w programie pozostał jednakże ograniczony. W ramach programu prowadzono również podprogram skoncentrowany na intensywnym doradztwie i wsparciu, który został oceniony przez Instytut Badań nad Rynkiem Pracy (IAB). Wyniki ewaluacji wykazały, że placówki Jobcentre, które priorytetowo traktowały wsparcie w zakresie poprawy zdolności do zatrudnienia, stabilizacji społecznej oraz inkluzyjności społecznej, osiągały lepsze wyniki w integracji uczestników niż te, które bardziej zawężały swoją aktywność do integracji społecznej i wejścia na rynek pracy (Brussig, Stegmann and Zink, 2014[70]).

Od czasu zakończenia programu Perspective 50+ w 2015 r., w Niemczech nacisk przesunął się obecnie w kierunku programów ukierunkowanych na osoby długotrwale bezrobotne, w szczególności te pozostające bez pracy przez bardzo długi czas. Jakkolwiek odsetek długotrwale bezrobotnych wśród osób starszych nadal pozostaje wysoki, osoby te nadal korzystają z opisanego wcześniej zintegrowanego i opartego na współpracy podejścia.

Źródło: OECD (2018[71]) “Key Policies to promote longer working lives in Germany”, Country Note: Germany, Brussig, Stegmann, and Zink (2014[70]) “Aktivierung von älteren ALG-II-Beziehenden, mit mehrfachen Vermittlungshemmnissen. Der Einfluss lokaler Umsetzungsstrategies”, Knuth, Stegmann and Zink (2014[69]), “Die Wirkungen des Bundesprogramms “Perspektive 50plus”.

Początkowym działaniem dla Polski mogłoby być zbudowanie silnych lokalnych sieci współpracy poprzez zwiększanie zaangażowania pracodawców na poziomie lokalnym i regionalnym. Jak wskazano w rozdziale Strategie PSZ na rzecz angażowania pracodawców, bliższa współpraca z lokalnymi pracodawcami jest kluczowa dla projektowania strategii aktywizacji dostosowanych do sytuacji lokalnego rynku pracy. WUP i PUP mogłyby nawiązywać kontakty z pracodawcami, organizacjami pracodawców oraz izbami rzemieślniczymi i handlowymi, aby stworzyć podstawę do współpracy w zakresie strategii aktywizacji starszych klientów PSZ. Współpraca ta mogłaby opierać się na regularnie organizowanych półformalnych spotkaniach interesariuszy, podczas których urzędy pracy i lokalne podmioty działające na rynku pracy wymienialiby się informacjami o potrzebach rynku pracy, identyfikowali niedobory kompetencyjne oraz wspólnie wypracowywali strategie aktywizacji osób starszych. Spotkania te byłyby zgodne z obowiązkiem PSZ współpracy z lokalnymi interesariuszami rynku pracy poprzez tworzenie partnerstw lokalnych, określonym w art. 6 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia. Dzięki tym spotkaniom PSZ mogłyby z jednej strony pozyskiwać informacje o oczekiwaniach pracodawców, a z drugiej – promować zatrudnianie osób starszych, podkreślając wartość ich doświadczenia życiowego. W trakcie spotkań urzędy pracy mogłyby pełnić rolę moderatora dyskusji. Z czasem takie fora mogłyby posłużyć do projektowania wspólnych inicjatyw, takich jak branżowe oferty przekwalifikowania, programy mentoringowe czy usługi dopasowania ofert pracy do indywidualnych kompetencji kandydatów.

W oparciu o lokalne partnerstwa na rzecz wymiany informacji urzędy pracy mogłyby rozwijać dedykowane programy wsparcia dla osób starszych, oparte na zindywidualizowanym doradztwie zawodowym oraz mentoringu prowadzonym przez pracodawców.. Tworzenie programów dla osób starszych w ramach wspólnej współpracy PSZ i pracodawców – na wzór szwajcarskiego programu Viamia czy niemieckiego Perspektive 50+ – może umożliwić starszym osobom poszukującym pracy kompleksową ocenę ich mocnych stron i zainteresowań, zdobycie wiedzy na temat oczekiwań pracodawców oraz dokonanie zmiany ścieżki zawodowej. Kluczowym elementem takich programów mogłyby być komponenty mentoringowe. Wybrani mentorzy spośród przedstawicieli sektora prywatnego mogliby zostać zaangażowani do udzielania spersonalizowanego wsparcia starszym klientom w ramach usługi „stażu” oferowanej przez PSZ. Urzędy pracy mogłyby zawierać formalne umowy o współpracy z tymi partnerami, określające role oraz standardy prowadzenia mentoringu. Mentorzy wspieraliby osoby poszukujące pracy w poruszaniu się po rynku pracy, przygotowywaniu skutecznych podań o pracę czy budowaniu pewności siebie niezbędnej do powrotu na rynek pracy. Lokalne projekty współpracy wspierające aktywizację osób starszych mogą być realizowane w ramach programów specjalnych (art. 209) lub regionalnych (art. 210).

W dążeniu do jeszcze skuteczniejszego podejmowania wyzwań, z jakimi mierzą się osoby starsze, PSZ mogłyby wdrożyć działania edukacyjne i informacyjne mające na celu przeciwdziałanie dyskryminacji ze względu na wiek. Naśladując szwajcarską inicjatywę Viamia opisaną w ramce 4.20, w Polsce można byłoby rozpowszechniać materiały informujące pracodawców o najlepszych praktykach w zakresie zatrudniania i utrzymywania zatrudnienia starszych pracowników. Podczas spotkań interesariuszy organizowanych przez PSZ można byłoby rozdawać materiały w formie broszur czy podręczników podkreślających wartość pracowników starszych. Praktyczne wskazówki mogłyby również być udostępniane online na stronach internetowych PSZ. Na przykład w Wielkiej Brytanii opracowano internetowy zestaw narzędzi Good Recruitment for Older Workers (GROW), mający na celu wsparcie pracodawców w ograniczaniu uprzedzeń wiekowych w procesie rekrutacji oraz promowaniu różnorodności wiekowej w miejscu pracy (Centre for Ageing Better, 2021[72]). Integrując te działania w ramach istniejących działań PSZ kierowanych do pracodawców, publiczne służby zatrudnienia mogłyby wzmocnić swoją rolę rzeczniczą i przyczynić się do zmiany postaw pracodawców wobec zatrudniania osób starszych.

Wprowadzanie inicjatyw opartych na działaniu społeczności lokalnych, adresowanych do osób, które osiągnęły ustawowy wiek emerytalny

Inicjatywy oparte na działaniu społeczności lokalnych mogłyby ułatwiać zatrudnianie osób powyżej ustawowego wieku emerytalnego w niepełnym wymiarze czasu pracy i za wynagrodzeniem. W dążeniu do tworzenia możliwości zatrudnienia dla osób, które osiągnęły wiek emerytalny, PSZ mogłyby wprowadzić programy skierowane specjalnie do emerytów chcących pozostać aktywnymi zawodowo. W Polsce osoby, które osiągnęły ustawowy wiek emerytalny, mogą zarejestrować się w PSZ jako poszukujący pracy i – w przeciwieństwie do osób, które przeszły na wcześniejszą emeryturę – mogą łączyć zatrudnienie z pobieraniem emerytury bez jej zmniejszenia czy utraty. Stwarza to możliwość angażowania zainteresowanych emerytów w krótkoterminową pracę, która nie tylko uzupełnia ich dochody, ale również sprzyja włączeniu społecznemu. Japońskie centra aktywizacji seniorów (Silver Human Resource Centres), które koordynują elastyczne i niewielkie zlecenia pracy dla osób starszych, mogłyby stanowić model dla wdrożenia podobnych rozwiązań w Polsce (zob. ramka 4.22). Podobne podejście mogłoby zostać zastosowane we współpracy pomiędzy PUP, lokalnymi samorządami, lokalnymi pracodawcami oraz podmiotami ekonomii społecznej w celu identyfikacji lokalnych możliwości zatrudnienia i dobierania ich do kompetencji osób starszych.

Ramka 4.22. Centra aktywizacji seniorów (Silver Human Resources Centre) w Japonii

Centra aktywizacji seniorów (Silver Human Resources Centre, SHRC), utworzone w Japonii na podstawie ustawy o stabilizacji zatrudnienia osób starszych z 1971 roku, oferują elastyczne możliwości pracy dla osób w wieku 60 lat i więcej. Według danych z 2023 roku w Japonii działa 1 341 takich placówek, a liczba zarejestrowanych w nich osób wynosi 676 756, z czego 65% stanowią mężczyźni. SHRC funkcjonują pod nadzorem lokalnych władz administracyjnych, które odpowiadają za wydawanie zezwoleń na ich utworzenie oraz monitorowanie zgodności ich działalności z obowiązującymi przepisami. Finansowanie SHRC pochodzi przede wszystkim ze środków rządu krajowego oraz samorządów lokalnych. Koordynację na poziomie krajowym zapewnia krajowe stowarzyszenie Silver Human Resource Centre Association.

W ustawie z 1971 r. wymieniono główne obszary ich działalności, którymi są: (i) oferowanie osobom starszym będącym na emeryturze możliwości wykonywania pracy tymczasowej, krótkoterminowej lub lekkich zajęć; (ii) prowadzenie usług pośrednictwa pracy dla tej grupy; (iii) realizacja programów szkoleniowych mających na celu wyposażenie osób starszych w umiejętności potrzebne do wykonywania tego rodzaju pracy; (iv) podejmowanie wszelkich dodatkowych działań uznanych za niezbędne dla wspierania pracy tymczasowej lub wykonywania lekkich prac wśród osób starszych.

Oferty pracy w ramach SHRC mają zazwyczaj charakter krótkoterminowy lub projektowy i koncentrują się w sektorach o niskiej intensywności wykonywanych zadań, takich jak usługi społeczne, sprzątanie, ogrodnictwo, handel detaliczny czy lekkie prace biurowe – szczególnie w regionach dotkniętych niedoborem siły roboczej. Centra działają na zasadzie członkostwa (w niektórych z nich obowiązuje niewielka opłata roczna) i są przeznaczone wyłącznie do osób, które przekroczyły ustawowy wiek emerytalny, pozostają w dobrym stanie zdrowia i są zmotywowane do podjęcia pracy.

W ramach systemu SHRC, klienci – w tym gospodarstwa domowe, firmy prywatne i instytucje publiczne – składają wnioski do lokalnego centrum, określając charakter i zakres zadań, do których poszukują pracowników. Centrum następnie analizuje zgłoszenia i w konsultacji z klientem ustala szczegóły dotyczące treści pracy. Pośrednictwo pracy odbywa się w ramach dwóch głównych modeli umownych: delegowania pracowników i bezpośredniego kierowania do pracy u danego pracodawcy. Bardziej rozpowszechniony model delegowania polega na zawarciu umowy o świadczenie usług między daną placówką a klientem. Centrum przydziela następnie zadanie jednemu lub kilku ze swoich zarejestrowanych członków, zazwyczaj w trybie rotacyjnym. Po wykonaniu usługi centrum wystawia klientowi fakturę, a po otrzymaniu płatności przekazuje wynagrodzenie pracownikom, którzy wykonali dane zadanie. W modelu bezpośredniego kierowania do danego pracodawcy pracownicy są bezpośrednio kierowani do miejsca pracy klienta i wykonują zadania pod jego nadzorem. W takim przypadku osoby starsze objęte są określonymi ustawowymi mechanizmami ochrony pracowniczej, a stosunek umowny przypomina standardowe zatrudnienie tymczasowe. W 2023 roku łączna wartość kontraktów zawartych przez SHRC wyniosła 314,1 mld JPY.

Źródło: National Silver Human Resources Center Association (2023[73]) National Statistics, Dheeranantakul (2021[74]) Aging Society & the Labor Market: A Brief Comparative Study of the Elderly Employment System in Japan vs.Thailand, Duell et al. (2010[75]) “Activation Policies in Japan”, OECD Social, Employment and Migration Working Papers, Bass and Oka (1995[76]) An Older-Worker Employment Model: Japan's Silver Human Resource Centers, Government of Japan (1971[77]) Ustawa o stabilizacji zatrudnienia osób starszych (Ustawa nr 68 z 1971 r.).

W ramach lokalnych partnerstw z podmiotami publicznymi, prywatnymi i trzeciego sektora doradcy zawodowi mogliby oferować ukierunkowane wsparcie osobom, które przekroczyły ustawowy wiek emerytalny. Zgodnie z art. 6 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia, PSZ mogą wspierać lokalne zatrudnienie poprzez współpracę z lokalnymi pracodawcami, podmiotami ekonomii społecznej czy administracją samorządową. Partnerstwa te mogłyby koncentrować się na identyfikacji ofert zatrudnienia krótkoterminowego, prac nie wymagających intensywnych nakładów, odpowiednich dla osób starszych, takich jak prace ogrodnicze na rzecz społeczności lokalnej, drobne prace konserwacyjne czy wsparcie biurowe. Doradcy zawodowi mogliby następnie promować te oferty wśród zarejestrowanych emerytów zainteresowanych pracą w niepełnym wymiarze godzin. W dążeniu do ułatwiania realizacji tego procesu, można byłoby utworzyć dedykowaną bazę danych z ofertami pracy o charakterze inkluzyjnym (w celu zapoznania się z bardziej szczegółowymi informacjami zob. rozdział Strategie PSZ na rzecz angażowania pracodawców).

Angażowanie kobiet powracających na rynek pracy jako grupy docelowej objętej działaniami szkoleniowymi

Kobiety niemające dzieci w wieku poniżej szóstego roku życia są grupą docelową pośród populacji osób biernych zawodowo w Polsce. Bierne zawodowo kobiety w Polsce tworzą zróżnicowaną grupę, na którą składają osoby pozostające poza rynkiem pracy z powodu opieki nad dziećmi lub w związku z innymi obowiązkami opiekuńczymi (zob. rozdział Identyfikacja i charakterystyka grup osób biernych zawodowo w Polsce). W 2022 roku, 87% wszystkich biernych zawodowo osób, które nie pobierały świadczeń z tytułu niepełnosprawności ani emerytur i świadczeń przedemerytalnych to kobiety. W tej grupie wiele kobiet, które nie mają dzieci poniżej szóstego roku życia, nie pełni już obowiązków opiekuńczych w pełnym wymiarze czasu, jednak pozostają one bierne zawodowo z wyboru lub z powodu trudności w powrocie na rynek pracy. Wywiady w grupach fokusowych wykazały, że nawet bez obowiązków związanych z opieką nad dziećmi wiele z nich wciąż napotyka trwałe bariery w zatrudnieniu, w tym brak wsparcia ze strony partnerów, silne społeczne oczekiwania dotyczące pozostawania osobą prowadzącą gospodarstwo domowe oraz dyskryminację ze względu na płeć ze strony pracodawców i w miejscu pracy, szczególnie w sektorach zdominowanych przez mężczyzn.

Obecnie PSZ w Polsce nie oferują usług przeznaczonych specjalnie do kobiet, jednak to kobiety częściej korzystają z programów refundacji kosztów opieki nad dziećmi. Programy refundacji opieki nad dziećmi są częściej wykorzystywane przez kobiety rejestrujące się w PUP, które następnie podejmują zatrudnienie lub odbywają staż. Stanowi to odzwierciedlenie faktu, że to kobiety wciąż ponoszą główną odpowiedzialność za opiekę nad dziećmi w polskich gospodarstwach domowych (Magda, 2020[78]). Jednakże, dofinansowanie opieki nad dziećmi ograniczone jest do dzieci poniżej 7. roku życia – czyli do momentu rozpoczęcia nauki w szkole – co wyklucza kobiety posiadające starsze dzieci z możliwości uzyskania takiego wsparcia.

Działania na rzecz aktywizacji zawodowej kobiet koncentrowały się głównie na kobietach sprawujących opiekę nad małymi dziećmi. Lokalne programy skierowane do kobiet zazwyczaj obejmują te, które niedawno opuściły rynek pracy z powodu obowiązków opiekuńczych i nadal zajmują się dziećmi poniżej szóstego roku życia. Kobiety opiekujące się małymi dziećmi były objęte działaniami jako odrębna grupa demograficzna w ramach pilotażowych projektów na niewielką skalę, programów regionalnych oraz programów specjalnych realizowanych w różnych częściach Polski. Przykładem jest program „Kobieta na Swoim” realizowany w Gdańsku, który łączył wsparcie w postaci środków na rozpoczęcie działalności gospodarczej z zapewnieniem usług opieki nad dziećmi (zob. ramka 4.23). Jakkolwiek tego typu programy mogą wspierać kobiety, dla których główną barierą w zatrudnieniu są obowiązki opiekuńcze, nie odpowiadają one na potrzeby tych kobiet, które nie pełnią już roli opiekunek w pełnym wymiarze, lecz w wyniku długotrwałej bierności zawodowej napotkały inne przeszkody w powrocie na rynek pracy, takie jak degradacja umiejętności czy brak pewności siebie przy ponownym podejmowaniu zatrudnienia.

Ramka 4.23. Program „Kobieta na Swoim”

W latach 2022 – 2024, Powiatowy Urząd Pracy w Gdańsku realizował program specjalny wspierający bezrobotne kobiety posiadające dzieci poniżej szóstego roku życia w zakładaniu własnej działalności gospodarczej. W ramach programu „Kobieta na Swoim” uczestniczki mogły korzystać z doradztwa w zakresie oceny ich potencjału przedsiębiorczego, mogły ubiegać się o środki na rozpoczęcie działalności w wysokości do 8 250 EUR (35 tys. PLN), a także o dofinansowanie usług prawnych, opieki nad dziećmi oraz szkoleń związanych z planowaną działalnością gospodarczą.

Źródło: Gdański Urząd Pracy (2024[79]), Rynek pracy.

Reintegrację zawodową kobiet, które przez dłuższy czas pozostawały bierne zawodowo, mogłyby wspierać programy powrotu na rynek pracy. Programy te, skierowane do kobiet wracających do pracy po dłuższej przerwie – zwykle wynoszącej co najmniej dwa lata – mają na celu ułatwienie powrotu do aktywności zawodowej poprzez eliminowanie barier w zatrudnieniu. Do typowych przeszkód w powrocie kobiet na rynek pracy należą: brak pewności siebie i niska samoocena, brak elastycznych godzin pracy, koszty opieki nad dziećmi, zdezaktualizowane umiejętności i wiedza oraz negatywne postrzeganie przez pracodawców. Doświadczenia Wielkiej Brytanii z publicznie finansowanymi programami dla powracających na rynek pracy pokazują, że skutecznymi elementami takich programów są szkolenia grupowe, indywidualne doradztwo oraz silne zaangażowanie lokalnych pracodawców. We wszystkich projektach odnotowano znaczący wzrost pewności siebie uczestniczek, które dzięki wsparciu czuły się lepiej przygotowane do powrotu na rynek pracy. Pomoc w ramach programów umożliwiła im także podniesienie lub zmianę kwalifikacji oraz wzmocnienie wiary we własne kompetencje. W ramce 4.24 podano więcej szczegółowych informacji na temat programów dla osób powracających na rynek pracy w Wielkiej Brytanii. Podobne wsparcie dla kobiet oraz innych osób z doświadczeniem zawodowym, którzy wzięli dłuższą przerwę w karierze, może być również realizowane w ramach inicjatyw sektora prywatnego. Na przykład w Wielkiej Brytanii organizacja Career Returners, zajmująca się doradztwem społecznym, coachingiem i tworzeniem sieci kontaktów, wspiera osoby powracające do pracy poprzez współpracę z organami rządowymi i przedsiębiorstwami (Career Returners, 2025[80]).

Ramka 4.24. Programy dla kobiet powracających na rynek pracy w Wielkiej Brytanii

Szerokie grono pracodawców z sektora usług finansowych, doradztwa oraz nauk ścisłych, technologii, inżynierii i matematyki realizowało w Wielkiej Brytanii programy powrotu na rynek pracy od 2014 roku. Ich liczba wzrosła z zaledwie trzech w 2014 roku do 36 w roku 2017. Wspierając dodatkowo osoby powracające do pracy po przerwie spowodowanej obowiązkami opiekuńczymi, państwowy urząd ds. równości (Government Equalities Office, GEO) uruchomił fundusz dla osób powracających (Returners Fund), w ramach którego przyznano około 1,5 mln GBP na 16 pilotażowych projektów mających na celu zaangażowanie i wsparcie zarówno powracających na rynek pracy, jak i pracodawców z sektora prywatnego. Projekty te, realizowane w latach 2017–2021, były prowadzone przez organizacje szkoleniowe, organizacje działające na zasadzie wolontariatu i podmioty trzeciego sektora. Oferowały one zarówno spersonalizowane, jak i grupowe formy wsparcia, ułatwiające powracającym ponowne wejście na rynek pracy.

W ramach 16 pilotażowych programów oferowano trzy główne rodzaje wsparcia dla osób powracających do pracy:

• Wsparcie spersonalizowane: Podejście to koncentrowało się na indywidualnym doradztwie dostosowanym do konkretnych potrzeb i aspiracji osób powracających na rynek pracy. Oferowane wsparcie obejmowało często nieformalne rozmowy, mentoring, doradztwo zawodowe oraz praktyczną pomoc w poszukiwaniu pracy. Usługi te były świadczone osobiście, telefonicznie lub online. Poza coachingiem i poradami dotyczącymi kariery, uczestnicy otrzymywali pomoc w budowaniu pewności siebie, wiary we własne umiejętności oraz motywacji. Realizowano również inne potrzeby, takie jak porady finansowe czy doskonalenie znajomości języka angielskiego.

• Szkolenie grupowe (kohortowe): W tym modelu osoby powracające na rynek pracy uczestniczyły w grupowych szkoleniach oraz zajęciach wspierających zatrudnienie. Istotnym elementem tej formy wsparcia była pomoc ze strony osób mających podobne doświadczenia, umożliwiająca uczestnikom dzielenie się doświadczeniami, radami i wzajemną motywacją. Programy szkoleniowe różniły się długością i intensywnością – od dwudniowych warsztatów po kursy trwające nawet dziesięć tygodni. Obejmowały one takie tematy jak techniki poszukiwania pracy, budowanie pewności siebie czy dobrostan psychiczny. Treść i zakres poszczególnych programów były dostosowywane do potrzeb uczestników oraz dodatkowych wyzwań zidentyfikowanych w trakcie ich udziału. W niektórych projektach do prowadzenia zajęć zapraszano pracodawców, organizacje wspierające zatrudnienie oraz osoby uczestniczące we wcześniejszych edycjach, co stwarzało okazję do nawiązania kontaktów i lepszego zrozumienia oczekiwań rynku pracy. Przykładowo w projektach Shpresa i Twist organizowano sesje networkingowe z pracodawcami i przedsiębiorcami pochodzącymi z podobnych środowisk jak uczestnicy, co zapewniało im bezpośredni kontakt z przedstawicielami różnych branż.

• Staże u pracodawców: W ramach wielu projektów oferowano uczestnikom możliwość odbycia staży zawodowych – zarówno płatnych, jak i bezpłatnych – stanowiących kluczowy etap przygotowania do powrotu na rynek pracy lub przejścia do stałego zatrudnienia. W programach uczestniczyli pracodawcy reprezentujący zarówno małe i średnie przedsiębiorstwa (MŚP), jak i duże korporacje, działające w różnych sektorach, takich jak edukacja, ochrona zdrowia i pomoc społeczna czy branże kreatywne.

Uwaga: Wykaz tych 16 projektów można znaleźć w raporcie Returners Grant Fund Evaluation (s. 7 i 8). W tym studium przypadku wymieniono niektóre z 16 organizacji zarządzających projektami, takie jak Carer Support Wiltshire, Creative Equals, Westminster City Council, F1 Recruitment oraz Chartered Institute of Personnel and Development (CIPD). O ewaluacji Returners Fund, w tym 16 projektów pilotażowych można przeczytać w: Returners Grant Fund Evaluation. Grant Fund Report. Ponadto przeprowadzono indywidualne ewaluacje programów powrotu na rynek pracy w sektorach ICT, planowania przestrzennego, pracy socjalnej i ochrony zdrowia – są one dostępne tutaj. Nie znaleziono natomiast ewaluacji pilotażowego programu STEM Recharge.

Źródło: SQW (2021[81]), Returners Grant Fund Evaluation: Grant Fund Report.

W dążeniu do ułatwienia aktywizacji zawodowej kobiet powracających na rynek pracy, PUP mogłyby w pierwszej kolejności wzmacniać współpracę z lokalnymi pracodawcami borykającymi się z niedoborem siły roboczej. Podobnie jak w przypadku strategii współpracy w ramach wspólnych inicjatyw na rzecz osób starszych, urzędy pracy mogłyby zachęcać pracodawców do rozważenia kobiet jako kandydatek do pracy. Zaangażowanie pracodawców w strategie aktywizacji wymaga jednak uprzedniego wdrożenia skutecznych metod współpracy z nimi. Obejmują one m.in. budowanie kompetencji wewnętrznych pracowników PSZ w zakresie promowania osób poszukujących pracy oraz tworzenie nowych sposobności nawiązywania kontaktów z pracodawcami i wzmacniania wzajemnego zaufania (zob. rozdział Strategie PSZ na rzecz angażowania pracodawców). W dążeniu do wprowadzenia usług bezpośredniego pośrednictwa pracy, urzędy pracy mogłyby współpracować z pracodawcami przy projektowaniu programów podnoszenia kwalifikacji. Współpraca z pracodawcami mogłaby opierać się na porozumieniach partnerskich zawieranych w ramach partnerstw lokalnych, określonych w art. 6 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia. W odniesieniu do tej grupy docelowej mogłyby być również stosowane usługi mentoringowe przewidziane dla starszych osób wcześniej biernych zawodowo.

W uzupełnieniu do bezpośredniego zaangażowania pracodawców, urzędy pracy mogłyby oferować kobietom usystematyzowane wsparcie w formie zajęć grupowych. Formaty szkoleń grupowych, wzorowane na brytyjskim programie dla osób powracających na rynek pracy Returners’ Programme, obejmują dedykowane sesje grupowego doradztwa zawodowego skoncentrowane na planowaniu kariery, budowaniu pewności siebie oraz powrocie na rynek pracy. Zajęcia realizowane w ramach grup kohortowych mogłyby stworzyć kobietom przestrzeń do wzajemnego wsparcia, dzielenia się doświadczeniami, korzystania z porad innych uczestniczek oraz budowania sieci współpracy i samopomocy. Sesje doradcze mogłyby być prowadzone w ramach istniejącego systemu poradnictwa zawodowego określonego w ustawie o rynku pracy i służbach zatrudnienia, z udziałem zewnętrznych trenerów lub coach’ów w przypadku potrzeby zapewnienia specjalistycznej wiedzy. Zajęcia te mogłyby przyjąć formę krótkoterminowych warsztatów szkoleniowych, podobnie jak w brytyjskim programie dla osób powracających na rynek pracy Returners’ Programme. Ponadto szkolenia grupowe mogłyby być współorganizowane z lokalnymi pracodawcami oraz klientami PUP, którzy znaleźli zatrudnienie, co umożliwiłoby uczestniczkom lepsze poznanie oczekiwań pracodawców i realiów związanych z adaptacją w nowym miejscu pracy. Sesje networkingowe mogłyby być organizowane w ramach poradnictwa zawodowego lub podczas wydarzeń organizowanych przez PUP, takich jak lokalne targi pracy. Proponowane podejście bazuje na wcześniejszych doświadczeniach polskich PUP we wdrażaniu projektów pilotażowych i programów regionalnych skierowanych do kobiet. W odróżnieniu od dotychczasowych inicjatyw, które koncentrowały się głównie na matkach dzieci do lat sześciu, program powrotu na rynek pracy mógłby objąć szerszą grupę docelową (Gdański Urząd Pracy, 2022[82]; Portal Miasta Gdańska, 2022[83]). Podejście to umożliwiłoby rozszerzenie grupy docelowej o wszystkie bierne zawodowo kobiety, niezależnie od wieku ich dzieci. Nacisk kładziony byłby na szkolenia grupowe, które sprzyjają tworzeniu wspierającego środowiska i umożliwiają rozwój zarówno kompetencji twardych, jak i umiejętności miękkich oraz budowanie pewności siebie. Wreszcie, omawiane podejście obejmowałoby zorganizowany mentoring pracodawców, dzięki któremu kobiety mogłyby korzystać z praktycznych doświadczeń i możliwości nawiązywania kontaktów, co zwiększyłoby ich gotowość do ponownego wejścia na rynek pracy.

Bibliografia

[76] Bass, S. and M. Oka (1995), “An Older-Worker Employment Model: Japan’s Silver Human Resource Centers”, The Gerontologist, Vol. 35/5, pp. 679–682, https://doi.org/10.1093/geront/35.5.679.

[64] Benedick Jr, M., L. Brown and K. Wall (1999), No foot in the door: An experimental study of employment discrimination against older workers, Journal of Aging & social policy.

[53] Biuro Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych (2023), Instytucje Orzekające - procedury orzekania, tryb i zasady, https://niepelnosprawni.gov.pl/art,13,instytucje-orzekajace-procedury-orzekania-tryb-i-zasady.

[48] Brioscú, A. et al. (2024), “A new dawn for public employment services: Service delivery in the age of artificial intelligence”, OECD Artificial Intelligence Papers, No. 19, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/5dc3eb8e-en.

[70] Brussig, M., T. Stegmann and L. Zink (2014), “Aktivierung von älteren ALG-II-Beziehenden, mit mehrfachen Vermittlungshemmnissen. Der Einfluss lokaler Umsetzungsstrategies”, IAB-Forschungsbericht 12/2014, https://doku.iab.de/forschungsbericht/2014/fb1214.pdf.

[57] Bugajska, J. (2018), “Zastosowanie Klasyfikacji ICF do oceny zdolności do pracy”, Niepełnosprawność – zagadnienia, problemy, rozwiązania, Vol. 4/29, pp. 67-80.

[80] Career Returners (2025), , https://careerreturners.com/.

[65] Cebola, M., N. dos Santos and A. Dionisio (2023), Worker-related ageism: A systematic review of empirical research, Ageing & Society.

[39] Centralny Ośrodek Informacji Gospodarczej (2024), Koła gospodyń wiejskich stan na dzień 3 grudnia 2024 r., https://www.coig.com.pl/wykaz_lista_kola-gospodyn-wiejskich_w_polsce.php.

[72] Centre for Ageing Better (2021), Good Recruitment for Older Workers (GROW) A guide for employers,, https://ageingbetter.org.uk/sites/default/files/2021-10/GROW-a-guide-for-employers.pdf.

[9] Centrum Rozwoju Zasobów Ludzkich (2015), Model lokalnej interdyscyplinarnej współpracy na rzecz rodziny wielodzietnej. Podręcznik systemowy.

[26] Cieplewska-Kowalik, A. (2020), Social Enterprises and Their Ecosystems in Europe. Country Report - Poland.

[47] Desiere, S., K. Langenbucher and L. Struyven (2019), “Statistical profiling in public employment services: An international comparison”, OECD Social, Employment and Migration Working Papers, No. 224, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/b5e5f16e-en.

[74] Dheeranantakul, V. (2021), Aging Society & the Labor Market: A Brief Comparative Study of the Elderly Employment System in Japan vs. Thailand, https://www.pp.u-tokyo.ac.jp/wp-content/uploads/2016/02/V.Dheeranantakul-LGJ-Final-Research-Paper.pdf.

[75] Duell, N. et al. (2010), “Activation Policies in Japan”, OECD Social, Employment and Migration Working Papers, No. 113, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/5km35m63qqvc-en.

[8] Duell, N. and D. Kaisergruber (2018), Integrated Delivery of Social Services. Case Study France.

[35] Duell, N., I. Pavlovaite and ECE (W przygotowaniu), “Hidden potential – People outside of the labour force in the context of labour and skills shortages in the EU, Synthesis report”, European Centre of Expertise (ECE) in the field of employment and labour market policies, https://www.arbeitsagentur.de/karriere-und-weiterbildung/berufsinformationszentrum-biz-erwachsene.

[45] E-Estonia (2025), X-Road – interoperability services, https://e-estonia.com/solutions/x-road-interoperability-services/x-road/.

[3] Eurostat (2024), Inactive population by sex, age and educational attainment level, https://doi.org/10.2908/LFSA_IGAED.

[60] France Travail (2025), Valoriser son image pro, https://www.francetravail.fr/candidat/vos-recherches/preparer-votre-candidature/accompagne-dans-sa-recherche/valoriser-son-image-pro.html.

[33] Gdanska Fundacja Innowacji Spolecznej (2015), Aktywizacja Spoleczno-Zawodowa [online], https://gfis.pl/aktywizacja-spoleczno-zawodowa.

[79] Gdański Urząd Pracy (2024), Rynek pracy, https://gdansk.praca.gov.pl/programy-i-projekty/?p_p_id=15&p_p_lifecycle=0&p_p_state=maximized&p_p_mode=view&p_p_col_id=column-1&p_p_col_count=2&_15_struts_action=%2Fjournal%2Fview_article&_15_groupId=2125750&_15_articleId=23167503.

[82] Gdański Urząd Pracy (2022), Mama na Etacie 4 i Kobieta na Swoim - rekrutacja pań do nowych projektów GUP, https://gdansk.praca.gov.pl/-/17341535-mama-na-etacie-4-i-kobieta-na-swoim-rekrutacja-pan-do-nowych-projektow-gup.

[17] Government of Finland (2025), Currently valid Act on Multidisciplinary Promotion of Employment (381/2024), in force from 1 January 2025, https://www.finlex.fi/fi/lainsaadanto/2023/381.

[16] Government of Finland (2014), The Act on Multidisciplinary Joint Services Promoting Employment (1369/2014), in force from 1 January 2015 to 31 December 2024, https://www.finlex.fi/fi/lainsaadanto/2014/1369.

[77] Government of Japan (1971), Act on Stabilization of Employment of Elderly Persons（Act No. 68 of 1971）, https://www.japaneselawtranslation.go.jp/en/laws/view/2621/en#je_ch6.

[59] Guadelupe, M., J. Roth and A. Roulet (2025), Soft Skills, Unemployment and Job Search, presentation at OECD.

[4] GUS (2024), Bezrobocie rejestrowane.

[52] GUS (2023), Aktywność ekonomiczna ludności Polski w 2 kwartale 2023 roku, Główny Urząd Statystyczny, Departament Badań Społecznych i Rynku Pracy, Warszawa, https://stat.gov.pl/obszary-tematyczne/rynek-pracy/pracujacy-bezrobotni-bierni-zawodowo-wg-bael/aktywnosc-ekonomiczna-ludnosci-polski-2-kwartal-2023-roku,4,51.html.

[23] GUS (2022), Działalność stowarzyszeń i podobnych organizacji społecznych, fundacji, społecznych podmiotów wyznaniowych, kół gospodyń wiejskich oraz samorządu gospodarczego i zawodowego w 2022 r. - wyniki wstępne.

[7] GUS (2021), Narodowy Spis Powszechny Ludności i Mieszkań 2021.

[28] GUS (2021), Podmioty gospodarki spolecznej w 2021 r. - wyniki wstepne, https://stat.gov.pl/obszary-tematyczne/gospodarka-spoleczna-wolontariat/gospodarka-spoleczna-trzeci-sektor/podmioty-gospodarki-spolecznej-w-2021-r-wyniki-wstepne,23,1.html.

[43] ISAP (2018), Ustawa z 2018 r o kołach gospodyń wiejskich, https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU20180002212/U/D20182212Lj.pdf.

[62] ISAP (2004), Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Druk nr 1001), https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU20040991001/U/D20041001Lj.pdf.

[2] Jakubowska, K. et al. (2024), Trends in EU Public Employment Services Capacity 2023, https://doi.org/10.2767/342841.

[40] Janowski, M. (2023), “Study on the Condition, Needs and Problems of Regional Social Economy Entities on the Example of Rural Housewives’ Circles in Poland”, European Research Studies Journal, Vol. 0(2), pp. 70-84, https://ideas.repec.org/a/ers/journl/vxxviy2023i2p70-84.html.

[69] Knuth, M., T. Stegmann and L. Zink (2014), “Die Wirkungen des Bundesprogramms “Perspektive 50plus”. Chancen für ältere Langzeitarbeitslose”, Institute for Work, Skills and Training (IAQ), Vol. Report No. 2014-01.

[49] Korniltsev, V. (2021), OTT – An AI-powered success story in the public sector, https://nortal.com/insights/ott-an-ai-powered-success-story-in-the-public-sector/.

[29] Langenbucher, K. and M. Vodopivec (2022), “Paying for results:  Contracting out employment services through outcome-based payment schemes in OECD countries”, OECD Social, Employment and Migration Working Papers, No. 267, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/c6392a59-en.

[50] Leinuste, K. (2021), Decision support tool „OTT“ for employment counsellors in the Estonian PES, https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/events/2021/10/new-digital-tools-for-pes-counsellors/pes-digital-oct2021-estonia.pdf.

[78] Magda, I. (2020), “Increasing Female Labour Force Participation in Poland”, Instytut Badan Strukturalnych, https://ibs.org.pl/app/uploads/2020/01/IBS-PP_01.2020_EN.pdf.

[41] Ministerstwo Cyfryzacji (2022), Cyfrowe Koła Gospodyń Wiejskich, https://www.gov.pl/web/cppc/cyfrowe-kola-gospodyn-wiejskich2.

[61] Ministerstwo Finansów (2023), PIT - 0 dla seniora w rozliczeniu podatkowym, https://www.gov.pl/web/finanse/pit---0-dla-seniora-w-rozliczeniu-podatkowym (accessed on 24 July 2024).

[37] Ministry for Family Affairs, Senior Citizens, Women and Youth (2025), Return to Work, https://www.perspektiven-schaffen.de/ps-de/fuer-erwerbstaetige-und-wiedereinsteigende/beruflicher-wiedereinstieg.

[56] Ministry of Social Affairs in Estonia (2020), Methodology for Assessment of Work Ability.

[27] MRPiPS (2025), Rejestr Jednostek Polityki Społecznej.

[46] Musidłowska, M., B. Wawrzyniak and J. Zygmuntowski (2022), Uwolnić potencjał danych. Zarządzanie danymi jako zasobem współdzielonym. Raport przygotowany na podstawie projektu Roberta Kroplewskiego na zamówienie Cyfryzacji KPRM, Cyfryzacja KPRM.

[73] National Human Resources Center Association (2023), National Statistics, https://www.zsjc.or.jp/toukei/toukei_pdf?id=18.

[15] Nordic Center for Welfare and Social Issues (2016), “Relationship between young people and welfare services”, Young People in the Nordic Region – Mental Health, Work, Education, https://nordicwelfare.org/wp-content/uploads/2017/10/relationship-webb.pdf.

[66] OECD (2025), OECD Employment Outlook 2025: Can We Get Through the Demographic Crunch?, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/194a947b-en.

[1] OECD (2024), Society at a Glance 2024: OECD Social Indicators, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/918d8db3-en.

[10] OECD (2024), Strengthening Active Labour Market Policies in Korea, Connecting People with Jobs, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/44cb97d7-en.

[84] OECD (2023), ““Who does what” for active labour market policies: A zoom on the role of subnational governments”, OECD Local Economic and Employment Development (LEED) Papers, No. 2023/09, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/d8d6868d-en.

[44] OECD (2023), Addressing the legal and IT challenges of data exchange to support contracted-out employment services in Sweden, OECD Publishing, Paris, https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/topics/policy-issues/employment-services/sweden/Report-on-addressing-the-legal-and-IT-challenges-of-data-exchange.pdf.

[24] OECD (2023), Empowering communities with platform cooperatives: A catalyst for local development. OECD Local Economic and Employment Development (LEED) Papers, OECD Publishing.

[19] OECD (2023), Participation of the Social Economy in the Provision of Sweden’s Employment Services.

[22] OECD (2023), Poland - Country Factsheet. OECD Global Action on Promoting Social and Solidarity Economy Ecosystems.

[18] OECD (2023), Policy Guide on Legal Frameworks for the Social and Solidarity Economy.

[67] OECD (2023), Retaining Talent at All Ages, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/00dbdd06-en.

[30] OECD (2023), Unleashing Talent in Brussels, Belgium, OECD Reviews on Local Job Creation, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/7a495020-en.

[21] OECD (2022), Designing Legal Frameworks for Social Enterprises.

[20] OECD (2022), Recommendation of the Council on the Social and Solidarity Economy and Social Innovation.

[13] OECD (2021), “Building inclusive labour markets: Active labour market policies for the most vulnerable groups”, OECD Policy Responses to Coronavirus (COVID-19), OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/607662d9-en.

[5] OECD (2021), “Building inclusive labour markets: Active labour market policies for the most vulnerable groups”, OECD Policy Responses to Coronavirus (COVID-19), OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/607662d9-en.

[55] OECD (2021), Disability, Work and Inclusion in Ireland: Engaging and Supporting Employers, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/74b45baa-en.

[14] OECD (2019), Investing in Youth: Finland, Investing in Youth, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/1251a123-en.

[71] OECD (2018), “Key Policies to promote longer working lives in Germany”, Country Note: Germany, https://www.oecd.org/en/publications/key-policies-to-promote-longer-working-live-country-notes_90dd6777-en/germany_6c4981a7-en.html.

[25] OECD (1999), Social Enterprises, Local Economic and Employment Development (LEED), OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264182332-en.

[34] OECD-EU (2024), Seminar in Olsztyn.

[54] PFRON (2022), Struktura wydatków przeznaczonych przez samorządy wojewódzkie i powiatowe na rehabilitację zawodową i społeczną osób z niepełnosprawnościami, https://www.pfron.org.pl/aktualnosci/szczegoly-aktualnosci/news/struktura-wydatkow-przeznaczonych-przez-samorzady-wojewodzkie-i-powiatowe-na-rehabilitacje-zawod-5/ (accessed on 22 February 2024).

[12] Pôle Emploi (2022), L’Acommpagnement Global, https://www.pole-emploi.fr/region/hauts-defrance/candidat/pole-emploi-vous-accompagne/laccompagnement-global.html.

[11] Pôle Emploi (2018), “Éclairages et Synthèses: L’Accompagnement Global des Demandeurs d’Emploi: Une réponse adaptée aux bessoins d’un public particulièrement fragilisé”, Statistiques, Études et Évaluations, https://www.poleemploi.org/files/live/sites/peorg/files/documents/Statistiques-et-analyses/E%26S/ES_47_accompagnement_global_des_DE.PDF (accessed on 15 March 2025).

[83] Portal Miasta Gdańska (2022), Mama na Etacie się zmienia. Nowe wsparcie dla pań i pracodawców od urzędu pracy, https://www.gdansk.pl/urzad-miejski/wiadomosci/mama-na-etacie-sie-zmienia-nowe-wsparcie-dla-pan-i-pracodawcow-od-urzedu-pracy,a,222937.

[58] Ruzik-Sierdzinska, A. et al. (2023), Potrzeby i warunki zachecajace osoby bierne zawodowo do powrotu na rynek pracy ze szczegolnym uwzglednieniem perspektywy osob w wieku 50+, SHARE 50 Plus.

[51] Schnitzer, P. and G. Betcherman (2025), AI in public employment services: Unlocking potential, avoiding pitfalls, https://blogs.worldbank.org/en/digital-development/ai-in-public-employment-services--unlocking-potential--avoiding-.

[68] SECO (2022), “Rétrospective des conférences nationales sur le thème des actifs seniors (2015-2021)”, SECO, Programme d’impulsion 2020 – 2024 (mesure 5), https://www.arbeitgeberbasel.ch/fileadmin/dateien/pdf/schwerpunkt-archiv/Schwerpunkt_April_22.pdf.

[38] Smoter, M. (2022), Działania powiatowych urzędów pracy mające na celu upowszechnienie oferty aktywizacyjnej, IBS, https://ibs.org.pl/wp-content/uploads/2022/12/Dzialania-powiatowych-urzedow-pracy-majace-na-celu-upowszechnianie-oferty-aktywizacyjnej.pdf.

[81] SQW (2021), Returners Grant Fund Evaluation: Grant Fund Report, https://www.dewr.gov.au/download/13802/uk-returners-grant-fund-evaluation/27045/uk-returners-grant-fund-evaluation/pdf.

[36] The European Social Fund in Germany (2021), Perspective Re-entry - developing potential, https://www.esf.de/portal/EN/Funding-period-2014-2020/ESF-Programmes/bmfsfj/perspective-re-entry.htm.

[42] Uniwersytet Rolniczy im. Hugona Kołłątaja (2023), Projekt edukacyjny dla KGW or Kreatorów Przedsiębiorczości Wiejskiej (KPW), https://ksow.pl/files/Bazy/Biblioteka/files/Przewodnik__Kola_Gospodyn_Wiejskich_jako_Kreatorzy_Przedsiebiorczosci_Wiejskiej.pdf.

[6] Urząd Statystyczny w Tarnowie (2022), Badanie: 1.25.11 Beneficjenci środowiskowej pomocy społecznej.

[32] WMSON (2025), Centrum Aktywnosci [online], http://wmson.pl/projekty/centrum-aktywnosci-iii-2/.

[31] WMSON (2022), Zatrudnienie Wspomagane VII – rekrutacja do projektu [online], http://wmson.pl/projekty/zatrudnienie-wspomagane-vii-rekrutacja-do-projektu/.

[63] Wojewódzki Urząd Pracy w Warszawie (2023), Projekt Dobry Pracownik Nie ma Wieku, https://warszawa.praca.gov.pl/dobrypracownik (accessed on 12 July 2024).

Aneks 4.A. Wielopoziomowe zarządzanie publicznymi służbami zatrudnienia

W celu dokonania klasyfikacji kompetencji PSZ w krajach OECD, w niniejszym rozdziale przyjęto podział ról poszczególnych szczebli administracji na cztery odrębne kategorie (OECD, 2023[84]). W systemach scentralizowanych zarządzanie realizacją usług należy do ministerstw lub agencji krajowych, często działających za pośrednictwem biur terenowych bądź koordynujących zlecanie usług podmiotom zewnętrznym. Druga kategoria to system zdecentralizowany, w którym za nadzorowanie wdrażania usług odpowiadają władze regionalne lub lokalne. W tego rodzaju systemach realizacja zadań przypisana jest do szczebla regionalnego lub lokalnego, natomiast władze centralne zazwyczaj pełnią rolę koordynatora i/lub zapewniają finansowanie. Jest to rozwiązanie typowe dla większości państw federalnych (jakkolwiek z pewnymi wyjątkami) oraz dla niewielkiej liczby państw unitarnych. Systemy mieszane opierają się na współdzieleniu lub asymetrycznej decentralizacji odpowiedzialności pomiędzy szczeblem krajowym a regionalnym. Z kolei systemy sieciowe bazują na współpracy różnych dostawców – publicznych, prywatnych oraz organizacji non-profit. W odróżnieniu od modeli zdecentralizowanych, w tym przypadku świadczenie usług jest bezpośrednio zlecane podmiotom zewnętrznym.

Aneks, Tabela 4.A.1. Wielopoziomowe zarządzanie publicznymi służbami zatrudnienia

	Usługi scentralizowane Ministerstwo lub agencja krajowa odpowiedzialna za nadzór nad realizacją usług	Usługi zdecentralizowane Władze regionalne lub lokalne odpowiedzialne za realizację usług	System mieszany Wspólne kompetencje w zakresie tego samego zestawu ALMP /klientów lub asymetryczna decentralizacja	System sieci / zlecania na zewnątrz Połączenie działań usługodawców publicznych, prywatnych i/lub organizacji non-profit odpowiedzialnych za realizację usług
Kraje federalne lub quasi-federalne	Austria, Germany	Belgia, Kanada, Hiszpania, Szwajcaria, Stany Zjednoczone	Meksyk	Australia
Kraje unitarne	Republika Czeska, Estonia, Francja, Grecja, Węgry, Islandia, Irlandia, Izrael, Japonia, Łotwa, Litwa, Luksemburg, Holandia, Nowa Zelandia, Norwegia, Republika Słowacka, Słowenia, Szwecja, Turcja	Dania, Polska	Chile, Kostaryka, Finlandia, Włochy, Korea, Portugalia, Zjednoczone Królestwo	Kolumbia
Ogółem	21	7	8	2

Uwaga: Tabela przedstawia strukturę zarządzania publicznymi służbami zatrudnienia, które głównie realizują instrumenty ALMP na rzecz osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy. W krajach takich jak Niemcy, Holandia i Szwecja, ALMP dla określonych grup docelowych, takich jak pobierający zasiłki z pomocy społecznej, są scentralizowane w pełni lub częściowo.

W Portugalii i Zjednoczonym Królestwie, kompetencje są zdecentralizowane w sposób asymetryczny. W Portugalii, kompetencje są scentralizowane z wyjątkiem regionów autonomicznych. W Wielkiej Brytanii kompetencje zakresie usług w Anglii, Szkocji i Walii są realizowane za pośrednictwem systemu lokalnych placówek zatrudnienia Jobcentre Plus, w ramach brytyjskiego ministerstwa pracy i emerytur (Department of Work and Pensions). W Irlandii Północnej, kompetencje w zakresie zatrudnienia są przekazane na niższy szczebel administracji. Finlandia jest w fazie przejściowej reform zmierzających do przekazania zadań na niższy szczebel administracji, tj. gminom.

Źródło: OECD (2023[84])““Who does what” for active labour market policies: A zoom on the role of subnational governments.

Uwagi

← 1.  Dane z Urzędu Statystycznego w Tarnowie za rok 2022. Urząd Statystyczny w Tarnowie zarządza zbiorem danych GUS „1.25.11 Świadczeniobiorcy pomocy społecznej”. Baza zawiera zagregowane i zanonimizowane dane dotyczące charakterystyki osób korzystających z pomocy społecznej, czyli otrzymujących wsparcie z ośrodków pomocy społecznej (OPS). Zmienne obejmują wiek, płeć, poziom wykształcenia (ISCED), stan zdrowia, status zatrudnienia oraz rodzaj otrzymywanej pomocy. Zebrano również informacje o typie gospodarstwa domowego, w tym takie cechy jak liczba dzieci w gospodarstwie, wiek dzieci oraz liczba osób pracujących w gospodarstwie domowym. Dane są udostępniane na poziomie powiatu.

← 2.  Zgodnie z art. 212 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia, MRPiPS jest upoważnione do opracowania resortowego programu aktywizacyjnego wspierającego zatrudnienie i aktywizację społeczną osób z niepełnosprawnościami oraz ich opiekunów. Program ten jest finansowany z Funduszu Pracy. Jego realizacja odbywa się w trybie konkursu ofert ogłaszanego przez ministra właściwego do spraw pracy, kierowanego do publicznych służb zatrudnienia, podmiotów ekonomii społecznej, agencji zatrudnienia, instytucji szkoleniowych oraz jednostek samorządu terytorialnego.