W rozdziale niniejszym przeanalizowano potencjał polskich publicznych służb zatrudnienia (PSZ) w zakresie podejmowania działań wobec nowych grup osób biernych zawodowo. Na początku omówiono ograniczenia finansowe i operacyjne, z jakimi mierzą się PSZ, w szczególności trudności występujące w powiatowych urzędach pracy. Następnie przedstawiono ocenę usług obecnie realizowanych przez PSZ, ich głównych odbiorców oraz możliwości wspierania integracji osób biernych zawodowo. Na zakończenie omówiono rolę innych instytucji i organizacji oraz formy ich współpracy z PSZ.
Rozwój publicznych służb zatrudnienia na rzecz osób biernych zawodowo w Polsce
Abstrakt
Jakkolwiek reforma legislacyjna z 2025 r. wzmocniła potencjał publicznych służb zatrudnienia w zakresie wspierania osób biernych zawodowo, ich możliwości docierania do nowych grup klientów pozostają ograniczone ze względu na niedobór wyspecjalizowanych kadr oraz rosnące obciążenia administracyjne.
Struktura PSZ ma charakter zdecentralizowany – szczebel krajowy oraz urzędy wojewódzkie i powiatowe działają niezależnie od siebie. Na szczeblu krajowym Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (MRPiPS) wyznacza priorytety dla publicznych służb zatrudnienia, opracowuje wytyczne dotyczące realizacji instrumentów aktywnej polityki rynku pracy (ALMP) oraz kieruje środki finansowe do regionalnych i lokalnych jednostek PSZ. Wojewódzkie urzędy pracy (WUP) odpowiadają przede wszystkim za monitorowanie i analizę rynków pracy. Na poziomie lokalnym powiatowe urzędy pracy (PUP) organizują działania ALMP dla zarejestrowanych klientów PSZ i koordynują wypłatę zasiłków dla bezrobotnych. Współpraca pomiędzy PUP a WUP jest ograniczona, ponieważ urzędy powiatowe i wojewódzkie wyznaczają swoje własne priorytety.
Krajowy Fundusz Pracy, którym zarządza Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, stanowi podstawowe źródło finansowania polskich PSZ. Fundusz Pracy, zasilany głównie składkami pracodawców (83%), finansuje wypłaty zasiłków dla bezrobotnych, realizację instrumentów aktywnej polityki rynku pracy (ALMP) oraz część kosztów administracyjnych PSZ, w tym wynagrodzenia pracowników. W 2022 r. wydatki z Funduszu wyniosły 8,6 mld PLN (ok. 2 mld EUR). Obok Funduszu Pracy, finansowanie PSZ na szczeblu krajowym uzupełniają środki regionalne, przeznaczane przez administrację samorządową na funkcjonowanie WUP i PUP. Ich rola jest jednak ograniczona – ze względu na konkurencyjne priorytety budżetowe, zwłaszcza w mniej zamożnych województwach, administracja lokalna rzadko kieruje środki na wspieranie zatrudnienia w PUP czy realizację działań innowacyjnych. Uzupełniającym źródłem są fundusze europejskie, takie jak Europejski Fundusz Społeczny Plus (EFS+), przeznaczane na projekty dotyczące m.in. integracji społecznej, uczenia się przez całe życie czy promowania równości płci na rynku pracy. Ich projektowy charakter sprawia jednak, że przyczyniają się one w ograniczonym stopniu do zapewnienia trwałości usług aktywizacyjnych PSZ.
Reforma legislacyjna z 2025 r. w Polsce rozszerzyła grupy klientów PSZ o osoby bierne zawodowo, obok osób już zarejestrowanych jako bezrobotni lub poszukujący pracy. Zgodnie z ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z 2004 r., klienci PSZ nieuzyskujący dochodu byli zobowiązani do rejestracji jako bezrobotni, aby uzyskać pełny dostęp do usług PSZ, a także – w zależności od historii zatrudnienia – prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Alternatywnie mogli zarejestrować się jako osoby poszukujące pracy. Zarejestrowani poszukujący pracy mogli otrzymywać dochód, a jednocześnie korzystać z wybranych usług PSZ. Zakres tych usług był jednak ograniczony i obejmował głównie pośrednictwo pracy oraz doradztwo zawodowe, wyłączając takie formy wsparcia jak staże. Osoby bierne zawodowo, niezarejestrowane w PSZ, nie mogły korzystać z ich usług, poza kampaniami informacyjnymi organizowanymi przez urzędy pracy. Na mocy ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia z 2025 r., wprowadzonej w marcu 2025 r., PSZ są zobowiązane do aktywnego angażowania osób biernych zawodowo i wspierania ich, zapewniając im dostęp do usług aktywizacyjnych i programów organizowanych przez urzędy pracy.
W ciągu ostatnich 20 lat w Polsce odnotowano wyraźny spadek poziomu bezrobocia, co przełożyło się na zmniejszenie liczby spraw prowadzonych przez pracowników PSZ. W 2023 r. stopa bezrobocia rejestrowanego wśród osób w wieku 18–65 lat osiągnęła rekordowo niski poziom 5,1%. Spadek liczby osób zarejestrowanych w urzędach pracy zwiększył zdolność tych instytucji do świadczenia usług dla innych grup klientów. O ile w 2014 r. na jednego doradcę zawodowego przypadało przeciętnie 863 klientów, to w 2022 r. liczba ta zmalała do 575. W tym samym okresie średnia liczba klientów przypadających na jednego pracownika urzędu pracy spadła z 95 do 48.
W ostatnich latach utrzymujące się niedobory pracowników mających bezpośredni kontakt z klientami urzędów oraz rosnące obciążenia administracyjne ograniczyły potencjał PSZ w zakresie angażowania nowych grup klientów. Ogólna liczba wyspecjalizowanych pracowników w PSZ zmalała, szczególnie wśród osób pracujących bezpośrednio z klientami, takich jak doradcy zawodowi i pośrednicy pracy. Jednocześnie liczba pracowników na stanowiskach kierowniczych pozostała na stałym poziomie, co stanowi odzwierciedlenie rosnących wymagań o charakterze biurokratycznym. Niskie wynagrodzenia, ograniczone możliwości rozwoju zawodowego oraz niski poziom zaufania społecznego do pracowników PSZ przyczyniają się do trudności operacyjnych w urzędach pracy, stanowiąc barierę dla skutecznej realizacji aktywnej polityki rynku pracy (ALMP). Dodatkowo, w wywiadach pracownicy PUP podkreślali, że PSZ są coraz częściej obciążane zadaniami administracyjnymi związanymi z rosnącymi wymaganiami w zakresie szczegółowego raportowania oraz stosowania nowych narzędzi oceny klientów, w tym oceny kompetencji cyfrowych. Różnice regionalne w potencjale kadrowym pogłębiają te trudności, ograniczając zdolność PSZ do zapewniania spersonalizowanego wsparcia zarówno dla zarejestrowanych klientów, jak i nowych beneficjentów.
Tradycyjne usługi zatrudnienia są ukierunkowane przede wszystkim na osoby zarejestrowane jako bezrobotne, podczas gdy programy innowacyjne dają polskim urzędom pracy większą elastyczność w zakresie doboru uczestników i realizacji strategii aktywizacyjnych. Do tradycyjnych usług oferowanych przez PSZ należą poradnictwo zawodowe, pośrednictwo pracy, krótkoterminowe szkolenia czy staże. Priorytetowy dostęp do tych form wsparcia, zgodnie z ustawą o promocji zatrudnienia z 2004 r. oraz ustawą o rynku pracy i służbach zatrudnienia z 2025 r., mają osoby zarejestrowane jako bezrobotne, w odróżnieniu od zarejestrowanych jako poszukujący pracy lub w ogóle niezarejestrowanych w PSZ. Niemniej jednak przepisy prawne przewidują możliwość realizacji innowacyjnych instrumentów polityki publicznej. PSZ mogą organizować projekty pilotażowe w celu testowania nowych działań promocyjno-informacyjnych lub programów aktywizacyjnych, zarówno samodzielnie, jak i we współpracy z innymi instytucjami rynku pracy. Współpraca między służbami zatrudnienia szczebla wojewódzkiego i powiatowego jest również możliwa w ramach programów regionalnych ukierunkowanych na określone grupy zagrożone biernością zawodową.
Decyzje PSZ są często ograniczane przez sztywne cele formalne i wskaźniki efektywności. Zgodnie z wywiadami przeprowadzonymi z pracownikami PUP, decyzje dotyczące kształtu polityki – w tym liczby i charakterystyki grup klientów objętych wsparciem – są w dużym stopniu determinowane przez formalne cele i wskaźniki efektywności wyznaczane na szczeblu krajowym dla poziomu powiatu. Dobór narzędzi aktywizacyjnych opiera się zazwyczaj na celach ilościowych, takich jak liczba osób z określonej grupy, które mają zostać objęte wsparciem. Liczba klientów objętych działaniami jest najczęściej powiązana z oficjalnymi statystykami rynku pracy, a nie z szacunkami wynikającymi z profesjonalnego doświadczenia PUP. Projekty, w tym również o charakterze innowacyjnym, podlegają ocenie przede wszystkim na podstawie liczby osób, które podjęły pracę, natomiast znacznie mniej uwagi poświęca się trwałości i jakości efektów zatrudnieniowych.
Dążąc do wspierania aktywizacji zawodowej swoich klientów, PSZ współpracują przy realizacji określonych projektów z innymi podmiotami rynku pracy, w tym z podmiotami ekonomii społecznej. W Polsce liczne podmioty wspierają PSZ przy świadczeniu usług aktywizacyjnych w ramach konkretnych projektów. Do instytucji sektora publicznego współpracujących z PSZ należą Ośrodki Pomocy Społecznej (OPS) oraz Ochotnicze Hufce Pracy (OHP), które zajmują się głównie problemem bezrobocia młodzieży. Ponadto obowiązujące przepisy przewidują możliwość zlecania zadań publicznych organizacjom trzeciego sektora. Tego rodzaju współpraca ma jednak zazwyczaj charakter projektowy, a zlecanie zadań podmiotom zewnętrznym – np. w drodze zamówień publicznych – musi być inicjowane przez WUP lub PUP.
W niniejszym rozdziale przedstawiono przegląd instytucji rynku pracy w Polsce, ze szczególnym uwzględnieniem ich potencjału do angażowania i wspierania osób biernych zawodowo. Na początku rozdziału przedstawiono główne instytucje i interesariuszy zaangażowanych w realizację instrumentów polityki rynku pracy oraz omówiono ich role i obowiązki. Oceny potencjału dokonano na podstawie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z 2004 r., która określała funkcje i działania instytucji rynku pracy. Następnie zaprezentowano znowelizowaną ustawę o rynku pracy i służbach zatrudnienia, obowiązującą od marca 2025 r., która zastąpiła ustawę z 2004 r. i która określa podział zadań pomiędzy jednostkami PSZ. Obie ustawy klasyfikują instytucje rynku pracy sektora publicznego w trzech kategoriach: PSZ, instytucje edukacyjne oraz instytucje pomocy społecznej (ISAP, 2004[1]; ISAP, 2025[2]). Za wdrażanie polityki rynku pracy w Polsce odpowiada kilka instytucji sektora publicznego (zob. tabela 3.1). Wśród nich centralną rolę w realizacji instrumentów aktywnej polityki rynku pracy (ALMP) odgrywają PSZ. Ponadto, w promowanie aktywizacji zawodowej zaangażowane są podmioty ekonomii społecznej oraz prywatne agencje zatrudnienia.
Uwaga: (1) odpowiadają także za wypłatę zasiłków dla bezrobotnych (2) odpowiadają także za analizę i badania rynku pracy
Reforma legislacyjna PSZ rozszerzyła zakres potencjalnych grup ich klientów. W latach 2004–2025 zadania PSZ oraz innych instytucji rynku pracy w Polsce były określone w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z 2004 r. Ustawa ta ograniczała usługi PSZ do osób formalnie zarejestrowanych w urzędach pracy. W rezultacie osoby bierne zawodowo, pozostające poza rynkiem pracy, pozostawały poza zasięgiem działań PSZ. Reforma PSZ wprowadzona w 2025 r. wypełniła tę lukę, powierzając PSZ nowe zadania, w tym identyfikację osób biernych zawodowo, prowadzenie działań promocyjno-informacyjnych na ich rzecz oraz ich aktywizację. W ramce 3.1 przedstawiono w zarysie przepisy tych dwóch ustaw regulujących działanie PSZ w Polsce.
Zakres działania publicznych służb zatrudnienia (PSZ) w Polsce został pierwotnie określony w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z 2004 r. Ustawa ta ograniczała wsparcie PSZ do osób formalnie zarejestrowanych w powiatowych urzędach pracy (PUP) jako bezrobotni lub jako poszukujący pracy. Te dwie grupy pozostały głównymi beneficjentami usług PSZ także na mocy znowelizowanej ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia z 2025 r.
Bezrobotni, definiowani jako osoby niepracujące, nieuczące się w systemie formalnym oraz nieuzyskujące żadnych dochodów (w tym emerytur i świadczeń przedemerytalnych czy świadczeń z tytułu niepełnosprawności), pozostają głównymi beneficjentami usług PSZ. Posiadają oni pełny dostęp do oferowanych usług oraz – w zależności od dotychczasowego zatrudnienia – do zasiłku dla bezrobotnych. Poszukujący pracy to z kolei osoby gotowe do podjęcia zatrudnienia, które nie spełniają kryteriów statusu bezrobotnego ze względu na uzyskiwanie dochodu z innych źródeł. Ich dostęp do usług PSZ jest bardziej ograniczony i obejmuje w szczególności pośrednictwo pracy, poradnictwo zawodowe oraz podstawowe formy podnoszenia kwalifikacji. Na mocy ustawy z 2004 r. osoby bierne zawodowo nie były traktowane jako grupa docelowa PSZ i mogły korzystać ze wsparcia jedynie po rejestracji jako bezrobotni lub poszukujący pracy. Zaangażowanie PSZ wobec tej grupy sprowadzało się do ogólnych działań promocyjno-informacyjnych, takich jak kampanie informacyjne i targi pracy, co powodowało, że znaczna część populacji osób biernych zawodowo pozostawała poza zakresem interwencji rynku pracy.
Ustawa o rynku pracy i służbach zatrudnienia z 2025 r. wypełnia tę lukę, powierzając PSZ nowe zadania, w tym identyfikację osób biernych zawodowo, prowadzenie działań promocyjno-informacyjnych na ich rzecz oraz ich aktywizację. PSZ są obecnie zobowiązane do systematycznego podejmowania działań wobec tej grupy we współpracy z podmiotami ekonomii społecznej, instytucjami edukacyjnymi, ośrodkami pomocy społecznej oraz lokalnymi podmiotami sektora prywatnego. Nowa grupa klientów może być objęta specjalnie dostosowanymi do ich potrzeb kampaniami promocyjno-informacyjnymi, poszerzającymi zasięg działania PSZ.
Aby jednak skorzystać ze wsparcia aktywizacyjnego PSZ, osoby bierne zawodowo nadal muszą zarejestrować się jako bezrobotni lub poszukujący pracy. Wsparcie aktywizacyjne pozostaje bowiem ograniczone do zarejestrowanych klientów PSZ. Ponieważ wiele osób biernych zawodowo pobiera świadczenia państwowe (zob. rozdział Identyfikacja i charakterystyka grup osób biernych zawodowo w Polsce) często nie kwalifikują się one do rejestracji jako bezrobotni i mogą zarejestrować się wyłącznie jako poszukujący pracy. W ramach tej kategorii oferowany jest wprawdzie węższy zakres usług niż w przypadku osób bezrobotnych, lecz obejmuje on podstawowe formy wsparcia – takie jak poradnictwo, szkolenia i pośrednictwo pracy – co umożliwia PSZ prowadzenie ukierunkowanej aktywizacji zarejestrowanych osób poszukujących pracy.
Poza analizą ram prawnych dotyczących PSZ, w niniejszym rozdziale wykorzystano dane z wywiadów z pracownikami powiatowych urzędów pracy (PUP) w celu oceny potencjału tych instytucji w zakresie wdrażania nowych instrumentów polityki rynku pracy. Przeprowadzono wywiady półustrukturyzowane z przedstawicielami PUP (zob. ramka 3.2), Skupiono się na trzech wymiarach potencjału instytucjonalnego: i) zasobach organizacyjnych, kadrowych i finansowych; ii) współpracy międzyinstytucjonalnej oraz iii) współpracy z pracodawcami. Pracowników poproszono o wskazanie wyzwań i szans związanych z aktywizacją osób biernych zawodowo w ramach reformy PSZ z 2025 r. Wyniki wskazały na utrzymujące się bariery, w tym niedobory kadrowe, sztywne procedury administracyjne oraz niewystarczające finansowanie, zwłaszcza w przypadku projektów innowacyjnych. We współpracy z podmiotami zewnętrznymi często wykorzystuje się kanały nieformalne zamiast sformalizowanych ram działania z jasno określonymi celami, narzędzi czy protokołów wymiany danych. Pracownicy PUP wskazali również obszary wymagające dalszego rozwoju, w tym potrzebę świadczenia bardziej zindywidualizowanych usług, zapewnienia specjalistycznego poradnictwa, prowadzenia proaktywnych działań promocyjno-informacyjnych, angażowania społeczności lokalnej oraz szerszego wykorzystania narzędzi cyfrowych.
Przeprowadzono wywiady półustrukturyzowane z przedstawicielami wybranych powiatowych urzędów pracy, aby ocenić potencjał instytucjonalny polskich PSZ w zakresie wspierania aktywizacji osób biernych zawodowo. Celem tego działania było zebranie dodatkowych informacji na temat wyzwań, z jakimi mierzą się urzędy powiatowe, w celu opracowania bardziej ukierunkowanych i praktycznych rekomendacji.
Urzędy uczestniczące w badaniu zostały wytypowane i zaproszone za pośrednictwem wojewódzkich urzędów pracy (WUP) w Gdańsku, Krakowie, Opolu i Olsztynie. Łącznie w jakościowej ocenie wzięło udział osiem urzędów powiatowych, w tym PUP w Krakowie, Działdowie, Giżycku, Limanowej, Malborku, Nysie, Prudniku i Starogardzie Gdańskim. Rozmowy koncentrowały się na trzech obszarach potencjału instytucjonalnego:
możliwości organizacyjne, kadrowe i finansowe
współpraca międzyinstytucjonalna i współdziałanie z innymi podmiotami rynku pracy
współpraca z pracodawcami.
Scenariusz wywiadów obejmował zagadnienia takie jak poziom zatrudnienia w urzędach, dotychczasowe doświadczenia w zakresie docierania do osób biernych zawodowo, wykorzystanie lokalnych i krajowych zasobów budżetowych oraz istniejące mechanizmy współpracy z podmiotami zewnętrznymi. Uczestników poproszono również o zastanowienie się nad ograniczeniami obecnego katalogu instrumentów aktywnej polityki rynku pracy w zakresie świadczenia usług dostosowanych do potrzeb osób biernych zawodowo.
Rozdział ten podzielony jest na pięć części, w których przeanalizowano rolę i potencjał instytucji rynku pracy w Polsce w świetle nowej ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia z 2025 r. W części pierwszej omówiono rolę wojewódzkich i powiatowych urzędów pracy w realizacji instrumentów ALMP. W części drugiej omówiono wyzwania związane z finansowaniem, które kształtują potencjał instytucji rynku pracy w Polsce. Następnie przeanalizowano kwestie organizacyjne charakterystyczne dla PSZ oraz przedstawiono przegląd usług obecnie oferowanych w ramach ALMP. Na zakończenie przedstawiono profil obecnych klientów PSZ i wskazano możliwości współpracy PSZ z innymi instytucjami oraz podmiotami rynku pracy.
Polskie PSZ funkcjonują na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym, działając autonomicznie w zakresie świadczenia usług rynku pracy zarówno dla osób poszukujących zatrudnienia, jak i dla pracodawców. PSZ w Polsce funkcjonują na trzech poziomach – krajowym, wojewódzkim i powiatowym – z których każdy odgrywa odrębną rolę w projektowaniu i wdrażaniu polityki rynku pracy. Podmioty PSZ odpowiadają za rozwijanie instrumentów ALMP, administrowanie świadczeniami zastępującymi dochód, prowadzenie badań i analiz rynku pracy, kojarzenie kandydatów z ofertami pracy oraz świadczenie usług skierowanych do pracodawców. Każdy poziom działa z dużą autonomią i przy ograniczonym nadzorze hierarchicznym. Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (MRPiPS) wyznacza krajowe priorytety polityki rynku pracy oraz zapewnia ogólną koordynację działań PSZ, jednak nie sprawuje bezpośredniej kontroli nad decyzjami wojewódzkich i powiatowych jednostek PSZ. Wojewódzkie Urzędy Pracy (WUP) podlegają administracji regionalnej i nie sprawują formalnej zwierzchności nad powiatowymi urzędami pracy (PUP), które są zarządzane na poziomie lokalnym (zob. tabela 3.2).
Uwaga: Organy gminy, powiatu i województwa są wyłaniane w wyborach i działają jako przedstawiciele lokalnej społeczności. W dużych miastach szczebel powiatu zostaje pominięty, a rolę starosty bierze na siebie prezydent miasta starosty w zakresie nadzoru nad PUP i OPS.
Na szczeblu krajowym nadzór nad realizacją instrumentów polityki rynku pracy sprawuje Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (MRPiPS). Ministerstwo określa coroczne priorytety, dokonuje alokacji środków do administracji regionalnych, wyznacza kierunki krajowej strategii rynku pracy oraz zarządza współpracą międzynarodową w obszarze publicznych służb zatrudnienia. Ponadto MRPiPS inicjuje własne instrumenty ALMP w drodze otwartych konkursów na projekty pilotażowe. Bieżąca współpraca pomiędzy urzędami pracy a ministerstwem sprowadza się zasadniczo do prowadzenia centralnych rejestrów osób bezrobotnych i poszukujących pracy.
Publiczne służby zatrudnienia w Polsce funkcjonują na dwóch poziomach: wojewódzkim (WUP) oraz powiatowym (PUP). Szesnaście wojewódzkich urzędów pracy, po jednym w każdym województwie, odpowiada przede wszystkim za zadania strategiczne i administracyjne na poziomie regionalnym. Do ich kluczowych kompetencji należy monitorowanie i analiza trendów na rynku pracy, opracowywanie regionalnych strategii zatrudnienia, dystrybucja środków krajowych i unijnych oraz koordynacja uczestnictwa w sieci Europejskich Służb Zatrudnienia (EURES) w zakresie międzynarodowego pośrednictwa pracy. Na poziomie lokalnym 340 powiatowych urzędów pracy świadczy usługi bezpośrednio skierowane do klientów – rejestruje osoby bezrobotne i poszukujące pracy, ustala status bezrobotnego i prawo do świadczeń, a także realizuje programy aktywizacyjne, obejmujące m.in. pośrednictwo pracy, szkolenia zawodowe, staże i poradnictwo zawodowe.
Wojewódzkie urzędy pracy kształtują i koordynują politykę rynku pracy na poziomie regionalnym. Podlegają one administracji regionalnej – marszałkom województw – pełniąc rolę ogniwa pośredniego pomiędzy celami polityki krajowej a realizacją usług na poziomie lokalnym. Do ich zadań należy definiowanie regionalnych polityk rynku pracy oraz przygotowywanie analiz i raportów statystycznych, które stanowią podstawę opracowywania instrumentów polityki publicznej. W tym procesie wojewódzkie urzędy pracy ściśle współpracują z wojewódzkimi radami rynku pracy, powołanymi na mocy art. 7–14 ustawy z 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia. Rady te pełnią funkcję organów doradczych, złożonych z przedstawicieli władz regionalnych, związków zawodowych oraz organizacji pracodawców, stanowiąc forum dialogu w zakresie projektowania i wdrażania wojewódzkich strategii zatrudnienia. Tym samym kształtują i nadzorują działalność WUP.
Regionalne jednostki PSZ odpowiadają również za międzynarodowe pośrednictwo pracy poprzez sieć Europejskich Służb Zatrudnienia (EURES) oraz mogą realizować innowacyjne programy aktywizacyjne. Sieć EURES umożliwia transgraniczne dopasowywanie kandydatów i ofert pracy w całej Unii Europejskiej (zob. ramka 3.3). W Polsce realizacją tego zadania kierują wojewódzkie urzędy pracy, które przekazują klientom służb zatrudnienia oraz pracodawcom informacje dotyczące warunków pracy i możliwości zatrudnienia w innych krajach europejskich. Ponadto, na zlecenie administracji regionalnej, WUP mogą opracowywać programy regionalne lub inicjatywy pilotażowe ukierunkowane na rozwiązywanie określonych wyzwań rynku pracy (zob. tabela 3.6).
EURES (EURopean Employment Services) to europejska sieć utworzona przez Komisję Europejską, Europejski Urząd ds. Pracy oraz krajowe publiczne i inne upoważnione służby zatrudnienia w państwach UE, a także w Islandii, Liechtensteinie, Norwegii i Szwajcarii. Jej celem jest wzmacnianie współpracy oraz wymiany informacji dotyczących pośrednictwa pracy i funkcjonowania rynków pracy w Europie. W Polsce głównymi operatorami sieci EURES są wojewódzkie urzędy pracy (WUP).
Pracownicy EURES w WUP świadczą szeroki zakres usług adresowanych zarówno do osób bezrobotnych, jak i do pracodawców. Obejmują one m.in. dopasowywanie ofert pracy do CV zamieszczanych na portalu EURES, doradztwo dla pracowników i pracodawców dotyczące funkcjonowania w krajach objętych siecią oraz udzielanie informacji o warunkach życia i pracy w tych państwach. Ponadto w regionach przygranicznych zapewniane jest wsparcie dla pracowników transgranicznych oraz dla pracodawców.
Źródło: European Labour Authority (2024[4]), EURES Network
Usługi zatrudnienia świadczone bezpośrednio klientom realizowane są przez PUP, które działają pod nadzorem administracji powiatowej. Kluczową rolę w realizacji polityki rynku pracy odgrywa starosta. Zanim środki Funduszu Pracy trafią do PUP, są przekazywane do administracji powiatowej, która odpowiada za ich podział pomiędzy poszczególne zadania i usługi. Starosta decyduje, które usługi będą priorytetowe dla PUP, dokonuje alokacji środków z powiatowej puli Funduszu Pracy oraz może autoryzować wprowadzenie specjalnych programów aktywizacyjnych (zob. tabela 3.2). Zakres uznaniowości władz powiatowych w odniesieniu do działalności PUP wyznaczają corocznie ogłaszane przez MRPiPS kategorie kluczowych programów ALMP oraz decyzje finansowe administracji regionalnej. Starosta odpowiada również za potwierdzanie statusu bezrobotnego osób zarejestrowanych w PUP, co determinuje ich prawo do korzystania z usług rynku pracy oraz do świadczeń zastępujących dochód.
PUP administrują świadczeniami zastępującymi dochód oraz instrumentami ALMP. Do zadań PUP należy m.in. wypłata zasiłków dla bezrobotnych, opłacanie składek emerytalnych i ubezpieczenia zdrowotnego dla osób uprawnionych. W ramach usług aktywizacyjnych PUP oferują pośrednictwo pracy, poradnictwo zawodowe, szkolenia zawodowe, staże oraz wsparcie finansowe przy zakładaniu działalności gospodarczej (zob. tabela 3.5). Mogą one także projektować i realizować innowacyjne projekty, takie jak programy pilotażowe ukierunkowane na zwiększanie szans zatrudnieniowych swoich klientów (art. 211 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia). Mogą one być opracowywane we współpracy z innymi interesariuszami, w tym lokalnymi pracodawcami oraz administracją powiatową. Podobnie jak w przypadku WUP, decyzje dotyczące zakresu i kierunków interwencji na rynku pracy na poziomie powiatu podejmowane są w konsultacji z powiatowymi radami rynku pracy (ISAP, 2025[2]). W ich skład wchodzą przedstawiciele administracji publicznej, pracodawców, związków zawodowych oraz podmiotów ekonomii społecznej i pełnią one funkcję organów doradczych wobec PUP (art. 10 ust. 3 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia).
Współpraca pomiędzy PUP a WUP jest ograniczona, ponieważ priorytety są ustalane na każdym poziomie polityki rynku pracy. W art. 32 ustawy z 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia określono przypadki, w których współdziałanie PUP i WUP jest obowiązkowe (ISAP, 2025[2]). Wspólne działania obejmują m.in. organizację staży i szkoleń dla klientów PSZ, szkolenia dla pracowników PSZ oraz realizację wspólnych kampanii informacyjnych. Powiatowe urzędy pracy mogą także korzystać z analiz rynku pracy przygotowywanych przez wojewódzkie urzędy pracy, aby podejmować własne decyzje i kształtować instrumenty polityki. Wspólne projekty ukierunkowane na aktywizację określonych grup defaworyzowanych są niekiedy realizowane w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) lub programów regionalnych. Współpraca między PUP a WUP ma zatem przede wszystkim charakter projektowy i nie istnieje całościowe ramowe podejście do systematycznej koordynacji czy wymiany informacji. Sporadyczna komunikacja pomiędzy WUP a PUP prowadzi do nieefektywności w reakcjach na potrzeby rynku pracy, ponieważ instytucje te nie posiadają wiedzy o planowanych działaniach ani dostępnych zasobach drugiej strony (Grewiński et al., 2022[5]). Brak efektywności może występować przy planowaniu działań promocyjno-informacyjnych skierowanych do pracodawców lub potencjalnych klientów, gdy brak wzajemnych konsultacji prowadzi do powielania inicjatyw oraz niewykorzystania możliwości wspólnego angażowania zasobów.
Działalność urzędów pracy w Polsce jest finansowana przede wszystkim ze środków administracji krajowej, ale może być również wspierana z funduszy regionalnych, lokalnych oraz unijnych. Finansowanie krajowe obejmuje m.in. Fundusz Pracy oraz PFRON. Głównym źródłem środków z budżetu UE dla polskich PSZ pozostaje Europejski Fundusz Społeczny (EFS), natomiast administracja wojewódzka i powiatowa może również przeznaczać część swoich budżetów lokalnych na instrumenty polityki rynku pracy realizowane przez PSZ.
Fundusz Pracy, będący głównym źródłem finansowania PSZ, wspiera działania aktywizacyjne dla klientów PSZ, jednak sztywne zasady alokacji ograniczają elastyczność w zakresie angażowania osób biernych zawodowo
Fundusz Pracy jest podstawowym źródłem finansowania PSZ, a coroczna alokacja środków jest dokonywana głównie w oparciu o liczbę zarejestrowanych bezrobotnych w poszczególnych województwach i powiatach. Podział środków Funduszu Pracy pomiędzy WUP i PUP określany jest corocznie przez administrację krajową, regionalną i lokalną. Funduszem zarządza MRPiPS, a jego przychody pochodzą przede wszystkim ze składek pracodawców (83% w 2022 r.), uzupełnianych przez dotacje krajowe (1,5%) oraz środki Unii Europejskiej (15,5%) (Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, 2023[6]). MRPiPS ustala regionalne limity wydatków, które następnie marszałek wraz z zarządem województwa (wojewódzkim organem wykonawczym) dystrybuuje pomiędzy poszczególne powiaty, zgodnie z kryteriami określonymi przez sejmik województwa (organ stanowiący). Kryteria podziału środków najczęściej obejmują liczbę osób bezrobotnych zarejestrowanych w PUP, przy czym w obecnym kształcie nie uwzględniają liczby osób pozostających poza rynkiem pracy, które mogłyby korzystać z usług PSZ (zob. tabela 3.3). Starosta w każdym powiecie określa następnie, które działania aktywizacyjne dla osób bezrobotnych powinny być realizowane w pierwszej kolejności przez PUP (ISAP, 2025[2]).
Pomimo wzrostu Funduszu Pracy w czasie, jego struktura nie została dostosowana do zmian w strukturze klientów, w tym do potrzeby docierania do osób biernych zawodowo. Na początku lat 2000. roczne wydatki Funduszu Pracy wynosiły około 5 mld PLN (Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, 2023[6]). Kwota ta podwoiła się w latach 2008–2017, po czym w 2018 r. nastąpił niewielki spadek. W 2020 r. odnotowano przejściowe maksimum związane ze specjalnymi programami COVID-19. W 2022 r. wydatki Funduszu Pracy osiągnęły poziom 8,6 mld PLN (zob. rycina 3.1). Zgodnie z wywiadami przeprowadzonymi z pracownikami PUP, wielkość Funduszu Pracy nie została dostosowana do nowych zadań PSZ związanych z aktywizacją osób biernych zawodowo. Ograniczona elastyczność w zakresie wydatkowania środków może zatem stanowić wyzwanie dla angażowania potencjalnych klientów PSZ oraz testowania nowych działań promocyjno-informacyjnych i strategii aktywizacji osób pozostających poza rynkiem pracy.
Zmiany w całkowitych wydatkach Funduszu Pracy w latach 2006–2022
Uwaga: Wydatki na ALMP zostały zaprezentowane jako łączne wydatki PUP na instrumenty ALMP. Wojewódzkie urzędy pracy również zarządzają częścią środków przeznaczonych na aktywną politykę rynku pracy, jednak ich poziom jest zaniedbywalny w porównaniu z wydatkami PUP na ALMP.
Źródło: Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (2023[6]), Informacja o przychodach i wydatkach Funduszu Pracy.
Środki Funduszu Pracy są przeznaczane na ALMP, wypłatę świadczeń oraz koszty operacyjne, przy czym udział środków kierowanych na ALMP podlega corocznym wahaniom, co wpływa na możliwości długoterminowego planowania PSZ. W 2022 r. ponad połowa środków Funduszu Pracy (56%) została przeznaczona na realizację programów ALMP przez PSZ, 34% na finansowanie zasiłków dla bezrobotnych, a 2% na koszty administracyjne PSZ, w tym wynagrodzenia pracowników oraz koszty operacyjne związane z funkcjonowaniem WUP i PUP (Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, 2023[6]). Wydatki na ALMP obejmowały finansowanie staży, szkoleń, projektów pilotażowych, refundacje kosztów związanych z rozpoczęciem działalności gospodarczej, a także refundacje wynagrodzeń osób wcześniej bezrobotnych oraz szkoleń pracowników, przyznawane pracodawcom. Inne zadania, które stanowiły 8% wydatków Funduszu Pracy, obejmowały wydatki inwestycyjne, programy ochronne związane z COVID-19 oraz składki na długoterminowe oszczędności emerytalne w ramach Pracowniczych Planów Kapitałowych (PPK). PPK to dobrowolny system oszczędnościowy o zdefiniowanej składce, stanowiący uzupełnienie publicznego systemu emerytalnego. W ramach tego systemu, Fundusz Pracy współfinansuje oszczędności pracowników. Udział wydatków na ALMP w całkowitych wydatkach Funduszu Pracy w latach 2006–2022 wahał się od 20% do 50% (zob. rycina 3.2). Ponieważ poziom finansowania programów ALMP zmienia się z roku na rok, urzędy PSZ napotykają trudności w planowaniu trwałych programów aktywizacyjnych.
Wydatki Funduszu Pracy według kategorii, (%), 2006-2022
Uwaga: Łączne zasiłki i świadczenia obejmują świadczenia zastępujące dochód wypłacane przez PUP. Programy ALMP obejmują działania realizowane zarówno przez PUP jak i WUP. Do innych zadań należą czynności administracyjne urzędów pracy oraz działania interwencyjne podejmowane przez PSZ.
Źródło: Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (2023[6]), Informacja o przychodach i wydatkach Funduszu Pracy.
Wydatki PUP są ukierunkowane przede wszystkim na staże oraz wsparcie w zakładaniu działalności gospodarczej dla osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędzie pracy. W 2022 r., 29% środków Funduszu Pracy przeznaczonych na ALMP na poziomie powiatowym zostało skierowanych na wsparcie dla zakładania działalności gospodarczej przez zarejestrowanych klientów PSZ. Taki sam procent wydatków przeznaczono na organizację staży dla zarejestrowanych osób bezrobotnych i poszukujących pracy. Ponadto 15% środków na ALMP zostało przeznaczonych na doposażenie miejsc pracy, w tym zakup narzędzi lub wyposażenia dla nowo zatrudnionych pracowników oraz dostosowanie stanowisk pracy dla osób z niepełnosprawnościami (Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, 2023[6]). Inne kategorie wydatków to roboty publiczne oraz prace interwencyjne, stanowiące, odpowiednio 9% i 7% wydatków PUP (zob. rycina 3.3). W ramach usług zatrudnienia subsydiowanego oferowane są umowy o pracę dla zarejestrowanych osób bezrobotnych, co ma ułatwić ich powrót na rynek pracy w pełnym wymiarze czasu. Dodatkowe środki kierowane są na programy szkoleniowe, obejmujące kursy zawodowe i podnoszące kwalifikacje, granty mobilności wspierające zmianę miejsca zamieszkania w celu podjęcia zatrudnienia, projekty pilotażowe testujące innowacyjne podejścia w zakresie ALMP, a także prace społecznie użyteczne umożliwiające wykonywanie pracy w niepełnym wymiarze czasu przez osoby bezrobotne korzystające z pomocy społecznej. Ograniczony katalog usług aktywizacyjnych PSZ finansowanych z Funduszu Pracy – takich jak poradnictwo zawodowe i pośrednictwo pracy – jest dostępny również dla osób biernych zawodowo jeszcze przed ich rejestracją w PUP (zob. rycina 3.5).
Łączne wydatki według kategorii, w tys. PLN, 2022 r.
Uwaga: Na wykresie przedstawiono tylko główne kategorie wydatków w ramach ALMP realizowanych przez PUP.
Źródło: Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (2023[6]) Informacja o przychodach i wydatkach Funduszu Pracy.
Dystrybucja środków Funduszu Pracy na poziomie regionalnym odbywa się według algorytmu ustalonego przez MRPiPS, który uwzględnia zarówno skalę bezrobocia, jak i wyniki osiągane przez urzędy pracy. Algorytm ten został określony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 25 sierpnia 2014 r. w sprawie algorytmu ustalania kwot środków Funduszu Pracy na finansowanie zadań w województwie (Druk nr 1294) (ISAP, 2014[7]). Wysokość środków przekazywanych poszczególnym województwom zależy od następujących kryteriów:
średniej miesięcznej liczby zarejestrowanych osób bezrobotnych,
stopy bezrobocia w porównaniu z innymi województwami,
średniej różnicy między napływem a odpływem klientów urzędów pracy,
średniej liczby osób podejmujących zatrudnienie po rejestracji w urzędzie pracy na terenie województwa.
Osoby bierne zawodowo, które nie są zarejestrowane w urzędach pracy, nie są ujęte w tych wyliczeniach, co sprawia, że przyznanie dodatkowych środków na ich aktywizację jest mało prawdopodobne.
Po przydzieleniu środków dla poszczególnych województw sejmik województwa ustala kryteria ich dystrybucji pomiędzy powiatami, a w konsekwencji pomiędzy PUP. Kryteria te oparte są na ustawie o promocji zatrudnienia i obejmują: liczbę osób bezrobotnych, stopę bezrobocia, strukturę bezrobocia (w tym liczbę osób długotrwale bezrobotnych oraz bezrobotnych powyżej 50. roku życia), a także wysokość wydatków z Funduszu Pracy kierowanych do powiatów na projekty współfinansowane z EFS (art. 267 ust. 7 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia). Po ustaleniu kwoty przydzielonej dla danego PUP starosta określa sposób podziału środków na poszczególne rodzaje działań aktywizacyjnych realizowanych przez PUP. W tabeli 3.3 przedstawiono przykłady kryteriów ustalanych przez administrację wojewódzką.
Uwaga: Kryteria zostały przedstawione w kolejności od najważniejszych do najmniej istotnych. Mierzone są dwa rodzaje efektywności wykorzystania środków: efektywność zawodowa oraz efektywność kosztowa. Efektywność zawodowa oznacza odsetek klientów urzędu pracy, którzy podjęli zatrudnienie dzięki udziałowi w instrumentach ALMP. Efektywność kosztowa to relacja wydatków poniesionych z Funduszu Pracy na finansowanie instrumentów ALMP do liczby klientów urzędu pracy, którzy znaleźli zatrudnienie po zakończeniu tych programów.
Źródło: Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego (2011[8]), Załącznik 1 do Uchwały nr 5/32/11/IV Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 25 stycznia 2011 r. Podział środków Funduszu Pracy dla samorządów powiatowych województwa warmińsko-mazurskiego, według algorytmu, na finansowanie programów, Sejmik Województwa Mazowieckiego (2017[9]), Załącznik do uchwały nr 136/17 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 29 sierpnia 2017 r. Kryteria podziału środków Funduszu Pracy, Sejmik Województwa Małopolskiego (2015[10]), Załącznik do uchwały nr XVII/238/15 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 30 grudnia 2015 r. Kryteria podziału środków Funduszu Pracy dla samorządów powiatowych.
Rezerwa Funduszu Pracy stanowi najbardziej elastyczny element finansowania PSZ, wspierający innowacyjne programy aktywizacyjne. Każdego roku 15% środków Funduszu Pracy odkładane jest na utworzenie rezerwy Funduszu Pracy. Następnie rezerwę tę przeznacza się na programy wspierające zatrudnienie, łagodzące skutki bezrobocia oraz zwiększające aktywizację zawodową na poziomie powiatu. Pod nadzorem MRPiPS rezerwa ta może być wykorzystywana do finansowania programów pilotażowych testujących nowe podejścia do wsparcia zatrudnienia (art. 211 ust. 8 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia), a także programów regionalnych lub specjalnych ukierunkowanych na określone wyzwania lokalnych rynków pracy. Może być również uruchamiana w przypadku interwencji kryzysowych, takich jak zwolnienia grupowe czy lokalne kryzysy zatrudnienia (zob. tabela 3.6). Po zarejestrowaniu się jako bezrobotni lub poszukujący pracy, osoby bierne zawodowo mogą korzystać z inicjatyw finansowanych z rezerwy Funduszu Pracy, które pozwalają świadczyć usługi lepiej dostosowane do potrzeb określonych grup klientów PSZ. Ponadto część rezerwy może być przeznaczona przez MRPiPS na wzmacnianie potencjału administracyjnego w zakresie rejestracji nowych klientów PSZ.
Krajowy Fundusz Szkoleniowy stanowi wsparcie dla podnoszenia kwalifikacji pracowników, lecz oferowane w jego ramach instrumenty bezpośredniego oddziaływania na bierność zawodową są ograniczone
Od 4% do 6% środków Funduszu Pracy przeznaczane jest na Krajowy Fundusz Szkoleniowy (KFS), z którego refundowane są koszty szkoleń ponoszone przez pracodawców w związku z doskonaleniem kwalifikacji pracowników. O środki KFS może ubiegać się każdy pracodawca zatrudniający pracowników na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony (ISAP, 2025[2]). Z kolei osoby zatrudnione na podstawie umów czasowych lub umów zlecenia nie są uprawnione do korzystania ze środków KFS. Fundusz ten jest więc przeznaczony dla osób już obecnych na rynku pracy, co ogranicza jego zastosowanie w obszarze aktywizacji zawodowej. Środki są przeznaczane na działania realizowane w ramach priorytetowych obszarów wydatkowania, ustalanych corocznie przez MRPiPS. W 2024 r. do priorytetów tych zaliczono m.in. szkolenia z zakresu technologii i zarządzania przedsiębiorstwem, szkolenia w zawodach dotkniętych niedoborem pracowników, szkolenia dla osób powracających na rynek pracy po przerwie związanej z opieką nad dzieckiem oraz szkolenia rozwijające kompetencje cyfrowe (Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, 2024[11]).
Podział środków KFS pomiędzy województwa odbywa się według tych samych zasad, które obowiązują przy dystrybucji środków z Funduszu Pracy. Środki najpierw są w pierwszej kolejności na poziom wojewódzki, a następnie na poziom powiatowy, zgodnie z priorytetami krajowymi. Dystrybucja między regionami jest proporcjonalna do poziomu zatrudnienia – regiony o wyższym zatrudnieniu otrzymują większą część środków. Na poziomie lokalnym starosta przydziela środki KFS na wsparcie kształcenia ustawicznego za pośrednictwem PUP. Pracodawcy mogą uzyskać dofinansowanie z KFS do 70% kosztów szkoleń lub kształcenia ustawicznego. Mikroprzedsiębiorstwa (tj. firmy zatrudniające mniej niż 10 pracowników) mogą otrzymać dofinansowanie w wysokości 90% kosztów szkoleń (art. 126 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia).
Środki lokalne oraz unijne mogą być wykorzystywane przez PSZ, lecz często ograniczają się one do krótkoterminowych inicjatyw o charakterze projektowym
Samorządy lokalne finansują część funkcji administracyjnych PSZ, co prowadzi do zróżnicowania w zakresie świadczonych usług między powiatami. Chociaż Fundusz Pracy obejmuje budżet na zadania administracyjne PUP, rzadko pokrywa on ich pełne potrzeby. Środki lokalne wykorzystywane są do uzupełniania braków finansowych, obejmując wydatki takie jak wynagrodzenia pracowników czy utrzymanie biur (Rollnik-Sadowska, 2019[12]). W konsekwencji finansowanie zapewniane przez administrację lokalną może w pewnym stopniu wpływać na zdolność PUP do wprowadzania dodatkowych usług dla swoich klientów (Kietlińska, 2016[13]). Różnice w poziomie finansowania przekazywanego przez samorządy lokalne do PUP powodują zróżnicowanie zdolności PSZ pomiędzy powiatami w Polsce (Grabowski et al., 2008[14]). Wywiady z pracownikami PUP potwierdzają również, że samorządy lokalne często niechętnie współfinansują usługi PSZ lub nie są w stanie tego robić.
Środki europejskie wykorzystywane są na realizację innowacyjnych projektów w takich obszarach, jak integracja społeczna, uczenie się przez całe życie oraz zwiększanie aktywności zawodowej kobiet. Europejski Fundusz Społeczny Plus (EFS+) oraz jego poprzednik, EFS, finansują projekty inicjowane przez PUP i WUP (Rollnik-Sadowska, 2019[12]). Finansowanie z EFS zapewnia elastyczność w doborze obszarów wsparcia oraz wzmacnia trwałość programów rynku pracy. Ponadto środki europejskie są wykorzystywane do współfinansowania aktywnych programów rynku pracy finansowanych z Funduszu Pracy, co umożliwia PSZ poszerzenie zakresu grup klientów objętych programami PSZ (ISAP, 2025[2]). Obszary kwalifikujące się do współfinansowania z EFS i EFS+ obejmują aktywne działania inkluzyjne oraz społeczno-gospodarczą integrację społeczności marginalizowanych, działania na rzecz przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu, podnoszenie kwalifikacji i uczenie się przez całe życie, zatrudnienie młodzieży oraz równowagę płci w zatrudnieniu (zob. ramka 3.4). W wywiadach pracownicy PUP podkreślali, że projekty tego rodzaju mają zazwyczaj charakter czasowy, a ich efekty zanikają po zakończeniu okresu finansowania. Chociaż PSZ mogą ponownie ubiegać się o środki z EFS+, współfinansowanie wcześniej wdrożonych inicjatyw nie jest gwarantowane, co ogranicza ich możliwość utrzymania w dłuższej perspektywie.
W ramach Regionalnego Programu Operacyjnego (RPO) Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2014–2020, WUP w Szczecinie oraz PUP w regionie realizowały projekty finansowane ze środków EFS. Dzięki tym funduszom zachodniopomorskie urzędy pracy mogły wdrażać programy ukierunkowane na aktywizację zawodową matek, osób z niepełnosprawnościami oraz osób młodych, które nie pracują, nie uczą się i nie uczestniczą w szkoleniu (Not in Employment, Education or Training, NEET). Przykłady programów obejmują:
W latach 2018–2023 WUP w Szczecinie wykorzystał środki EFS na współfinansowanie programu aktywizacyjnego skierowanego do osób powracających na rynek pracy po okresie bierności zawodowej spowodowanej obowiązkami opiekuńczymi. Rodzice dzieci do lat trzech mogli otrzymywać bezzwrotne środki w wysokości do 1 140 PLN miesięcznie na pokrycie kosztów żłobka lub prywatnej opieki nad dzieckiem. Z programu skorzystało 1,5 tys. osób.
Powiatowe urzędy pracy w województwie zachodniopomorskim oraz inni interesariusze rynku pracy wykorzystali środki EFS do rozszerzenia oferty dla szerszych grup klientów. W 2019 r. PUP w Szczecinku przeznaczył środki EFS na wsparcie aktywizacji zawodowej osób młodych z grupy NEET. Program był przeznaczony dla osób długotrwale bezrobotnych i biernej młodzieży, oferując staże oraz kursy podnoszące kwalifikacje. Wzięło w nim udział około 300 osób. Program został zrealizowany z powodzeniem zarówno wśród osób z niepełnosprawnościami, jak i wśród osób biernych zawodowo – zatrudnienie podjęło 67% uczestników. W grupie osób bezrobotnych bez ograniczeń zdrowotnych wskaźnik ten wyniósł 90%.
WUP Szczecin koordynował dystrybucję środków EFS do podmiotów ekonomii społecznej w regionie. Na przykład Zakład Aktywności Zawodowej w Goleniowie (ZAZ Goleniów), czyli zakład pracy chronionej zatrudniający osoby zagrożone wykluczeniem społecznym, wykorzystał środki EFS na zwiększenie zatrudnienia. ZAZ Goleniów, który zatrudnia ponad 160 osób, w tym osoby z niepełnosprawnościami, niskim poziomem wykształcenia lub wcześniej bierne zawodowo, rozszerzył działalność w sektorach takich jak gastronomia, poligrafia i usługi porządkowe. Oferując konkurencyjne usługi rynkowe, ZAZ Goleniów nie tylko zwiększył swoją aktywność gospodarczą, lecz także stworzył przestrzeń do integracji społecznej, wspierając reintegrację osób zagrożonych wykluczeniem społecznym w ich lokalnych środowiskach.
Źródło: Wojewódzki Urząd Pracy w Szczecinie (2023[15]), Sukcesy EFS.
Obecna struktura finansowania PSZ nadaje priorytet usługom dla zarejestrowanych bezrobotnych, oferując jedynie ograniczone wsparcie osobom biernym zawodowo. Sztywne kryteria alokacji środków Funduszu Pracy, oparte na statystykach bezrobocia, ograniczają elastyczność w angażowaniu osób biernych zawodowo w aktywne instrumenty ALMP organizowane przez PSZ. Ponadto, chociaż środki unijne oraz zasoby z rezerwy Funduszu Pracy mogą wspierać inicjatywy lepiej dostosowane do potrzeb osób biernych zawodowo, programy te finansowane są na zasadzie projektów i mają ograniczony czas trwania. Wkład samorządów lokalnych, który mógłby uzupełniać te luki finansowe, jest różny w różnych województwach i często okazuje się niewystarczający do utrzymania innowacyjnych programów.
Liczba klientów PSZ systematycznie spada od 2002 r., podczas gdy liczba pracowników pozostaje na stabilnym poziomie. Do 2022 r. w strukturach PSZ pracowało 20 585 osób, w porównaniu z około 17 tys. na początku lat 2000. (Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, 2022[16]). Spośród nich 83% było zatrudnionych w PUP, odpowiadając za koordynację bezpośrednich usług dla osób bezrobotnych i poszukujących pracy. Warto zauważyć, że wskaźnik liczby klientów PUP przypadających na jednego pracownika PUP zmniejszał się od 2002 r., osiągając w 2022 r. poziom 48 osób bezrobotnych na jednego pracownika (zob. rycina 3.4).
Łączna liczba pracowników (po lewej) i liczba klientów na jednego pracownika PUP (po prawej), 2000-2022
Źródło: Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej y (2022[16]), Zatrudnieni w urzędach pracy - raport za rok 2022.
Potencjał pracowników PSZ wzrastał na przestrzeni lat, jednak nadal istnieje potrzeba zwiększenia liczby wyspecjalizowanych pracowników bezpośrednio obsługujących klientów, którzy mogliby skuteczniej angażować nowe grupy odbiorców
W realizacji usług rynku pracy oraz wypłacie świadczeń dla bezrobotnych PSZ opierają się na pracy wyspecjalizowanych pracowników. W 2022 r. w strukturach PSZ zatrudnionych było 20 575 osób, z czego 8 084 pełniło funkcje uznawane za kluczowe dla świadczenia usług (Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, 2022[16]). W strukturze sprzed reformy PSZ z 2025 r. kluczowymi wyspecjalizowanymi stanowiskami były stanowiska zajmowane przez pośredników pracy, doradców zawodowych, specjalistów ds. rozwoju zawodowego oraz specjalistów ds. programów. W tabeli 3.4 opisano zakres obowiązków pracowników PSZ określony ustawą o promocji zatrudnienia z 2004 r. Zgodnie z ta ustawą, pośrednicy pracy, którzy w 2022 r. stanowili 18% całego personelu, byli odpowiedzialni za gromadzenie i publikowanie ofert pracy, kierowanie klientów do pracodawców oraz poszukiwanie odpowiednich kandydatów. Specjaliści do spraw programów (10%) zajmowali się planowaniem i realizacją inicjatyw rynku pracy, natomiast specjaliści do spraw rozwoju zawodowego (4%) koordynowali szkolenia i oceniali potrzeby szkoleniowe rynku pracy. Doradcy zawodowi (8%) udzielali klientom PSZ porad w zakresie podnoszenia kwalifikacji oraz zmiany zatrudnienia. Specjaliści do spraw rejestracji oraz specjaliści do spraw ewidencji i świadczeń (po 4%) obsługiwali proces rejestracji klientów i prowadzili administrację zasiłków dla bezrobotnych. Funkcje te były realizowane przede wszystkim na poziomie powiatowym, gdzie odbywa się bezpośrednia obsługa klientów. Ponadto, na poziomie wojewódzkim działali pracownicy sieci EURES, wspierając mobilność międzynarodową.
Uwaga: Na poziomie powiatowym reprezentowane są wszystkie stanowiska. Na poziomie wojewódzkim nie zatrudnia się specjalistów do spraw rejestracji ani specjalistów do spraw ewidencji i świadczeń.
Źródło: ISAP (2004[1]), Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
Spadek liczby klientów zarejestrowanych w urzędach pracy zwiększył potencjał wyspecjalizowanych kadr w polskich PSZ. Na wszystkich wyspecjalizowanych stanowiskach, w tym wśród doradców zawodowych i pośredników pracy, odnotowano 50-procentowy spadek liczby klientów przypadających na jednego pracownika w latach 2014–2022 (Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, 2022[16]). W 2014 r., Każdy pracownik PUP obsługiwał średnio 95 klientów. Do 2025 r. liczba ta spadła do 48. Poprawa widoczna jest również na wszystkich wyspecjalizowanych stanowiskach. Obciążenie pracą pośredników pracy zmniejszyło się z 430 do 225 klientów, natomiast średnia liczba klientów przypadających na jednego doradcę zawodowego spadła z 863 w 2014 r. do 575 w 2025 r. (zob. rycina 3.5).
Wskaźnik liczby osób bezrobotnych przypadających na pracowników PUP według stanowiska, w latach 2014 i 2022
Uwaga: Do kluczowych pracowników PUP należą pośrednicy pracy, doradcy zawodowi, specjaliści do spraw rozwoju zawodowego oraz specjaliści do spraw programów. Na poziomie regionalnym do kluczowych pracowników zalicza się również personel sieci EURES.
Źródło: Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (2014[17]), Stan i struktura zatrudnienia w PUP i WUP - rok 2014, Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (2022[16]), Zatrudnieni w urzędach pracy - raport za rok 2022.
Jednak pomimo zwiększenia potencjału PSZ i pozornie stabilnego poziomu zatrudnienia, w tym samym okresie zmniejszeniu uległa liczba pracowników bezpośrednio obsługujących klientów. W 2022 r. PSZ zatrudniały mniej pośredników pracy niż w 2014 r. (Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, 2014[17]). Tymczasem liczba kadry kierowniczej utrzymała się na stabilnym poziomie, a liczba specjalistów do spraw programów wzrosła (zob. rycina 3.6). Wzrost ten stanowi odzwierciedlenie zwiększającego się zakresu zadań administracyjnych urzędów, związanego z planowaniem, realizacją i ewaluacją programów PUP. W wywiadach pracownicy PUP podkreślali również, że zwiększający się zakres obowiązków wymaga kierowania pracowników do zadań administracyjnych, co dodatkowo ogranicza zdolność PSZ do bezpośredniego angażowania się w pracę z klientami.
Wyspecjalizowani pracownicy PUP według stanowisk, w latach 2014 i 2022
Uwaga: Pośrednicy pracy, doradcy zawodowi oraz specjaliści ds. rozwoju zawodowego prowadzą bezpośrednią pracę z klientami PSZ w PUP.
Źródło: Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (2014[17]), Stan i struktura zatrudnienia w PUP i WUP - rok 2014, Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (2022[16]) Zatrudnieni w urzędach pracy - raport za rok 2022.
W ustawie o rynku pracy i służbach zatrudnienia wprowadzono nową klasyfikację pracowników PSZ, zastępując i redefiniując kilka dotychczasowych stanowisk. Określono w niej obowiązki doradców do spraw zatrudnienia, którzy obecnie odpowiadają za pośrednictwo pracy i zastąpili dotychczasowych pośredników pracy. Stanowisko to podzielono na trzy stopnie: młodszego doradcy, doradcy i starszego doradcy – w zależności od doświadczenia zawodowego i kwalifikacji. W analogiczny sposób sklasyfikowano doradców zawodowych. Zachowana została również rola doradcy EURES na poziomie WUP i PUP. Ustawa o rynku pracy i służbach zatrudnienia nie definiuje już ról powszechnie występujących wcześniej, takich jak specjaliści ds. programów czy specjaliści ds. rozwoju zawodowego. Przewiduje się, że ich zadania, obejmujące planowanie programów, ewaluację oraz koordynację szkoleń, zostaną przejęte przez inne kategorie pracowników.
Wynagrodzenia w PSZ są niskie w porównaniu z sektorem prywatnym, pomimo wysokich wymagań w zakresie wykształcenia. W 2023 r. wielu pracowników PSZ otrzymywało pensje zbliżone do minimalnego wynagrodzenia miesięcznego w wysokości 3,6 tys. PLN, co sprawia, że zatrudnienie w urzędach pracy jest mniej atrakcyjne niż praca w sektorze prywatnym. Większość pracowników PSZ – w tym 82% pracowników PUP i 93% pracowników WUP – posiada wykształcenie wyższe. W 2023 r. doradcy zawodowi oraz specjaliści ds. programów w urzędach pracy zarabiali średnio 4,1 tys. PLN miesięcznie, podczas gdy pracownicy administracyjni otrzymywali około 3,7 tys. PLN (ISAP, 2023[18]). Skrócone informacje o wynagrodzeniach PSZ w Polsce można znaleźć w aneksie, tabela 3.A.1. Obecne wynagrodzenia mogą nie odzwierciedlać nakładu pracy wymaganego przy obsłudze klientów PSZ, szczególnie w przypadku pracowników mających bezpośredni kontakt z klientami. Skutkuje to niskim zainteresowaniem potencjalnych kandydatów do pracy oraz spadkiem motywacji wśród obecnych pracowników (Grewiński et al., 2022[5]).
Urzędy pracy w Polsce mierzą się z wysokim poziomem biurokracji, co ogranicza ich możliwości bezpośredniej pracy z klientami. W badaniu z 2022 r. przeprowadzonym przez Polskie Towarzystwo Polityki Społecznej (PTPS) pracownicy wskazywali na przeciążenie obowiązkami administracyjnymi jako główny problem podważający efektywność działania PSZ (Grewiński et al., 2022[5]). Większość pracowników PSZ (77%) wskazała również na dużą rotację kadr oraz niskie wynagrodzenia jako najpoważniejsze wyzwania. Niemal połowa pracowników uznała niską motywację kadry za jedną z głównych słabości w świadczeniu usług PSZ (zob. rycina 3.7). Ponadto 34% respondentów zgłosiło niedobór doradców zawodowych i pośredników pracy, podkreślając potrzebę zwiększenia liczby pracowników bezpośrednio obsługujących klientów. Kolejnym istotnym problemem wskazywanym przez pracowników jest nadmierna koncentracja na zadaniach niezwiązanych z aktywizacją. Urzędy pracy mają tendencję do priorytetowego traktowania obsługi zasiłków dla bezrobotnych, co odciąga uwagę od działań ukierunkowanych na wspieranie aktywizacji zawodowej.
Słabości zidentyfikowane przez objętych badaniem pracowników PSZ, (%), 2022
Uwaga: Słupki przedstawiają odsetek pracowników PSZ, którzy wskazali dany obszar jako słabość. W badaniu wzięło udział 1 117 respondentów z WUP i PUP. Respondenci mogli wskazać więcej niż jedną słabość PSZ.
Źródło: Grewiński et al. (2022[5]) Skuteczność i wyzwania dla publicznych służb zatrudnienia w kontekście wypracowania zarządczych ram wykonania.
Chociaż pracownicy PSZ deklarują wysoki poziom doświadczenia zawodowego, uważają dostępne im narzędzia za niewystarczające i wskazują na brak długofalowych działań motywacyjnych. Podczas gdy 67% respondentów wskazało na kompetentnych i doświadczonych pracowników jako główną siłę polskich PSZ, jedynie 35% wymieniło instrumenty aktywizacyjne, a zaledwie 14% wskazało wysoką motywację kadr (zob. rycina 3.8). Ponadto, pomimo długiego stażu pracy – 39% pracowników PSZ ma od 10 do 20 lat doświadczenia zawodowego, a 28% ponad dwie dekady – aż 82% kadry podkreśliło potrzebę wprowadzenia systemów motywacyjnych w celu zwiększenia możliwości długofalowego rozwoju zawodowego (Grewiński et al., 2022[5]). Brak zaufania do dostępnych narzędzi oraz brak systemu zachęt mogą osłabiać zdolność pracowników PSZ do świadczenia skutecznego wsparcia w zatrudnieniu i pełnego angażowania się w pracę z klientami PSZ.
Mocne strony wskazane przez uczestniczących w badaniu pracowników PSZ, (%), 2022
Uwaga: W badaniu ilościowym udział wzięło 1 117 respondentów z WUP i PUP. Respondenci mogli wskazać więcej niż jedną mocną stronę PSZ.
Źródło: Grewiński et al. (2022[5]) Skuteczność i wyzwania dla publicznych służb zatrudnienia w kontekście wypracowania zarządczych ram wykonania.
Potencjał polskich PSZ w zakresie świadczenia usług różni się w zależności od regionu – niższe obciążenie pracą obserwuje się w zachodniej i centralnej części kraju. Wskaźnik liczby zarejestrowanych bezrobotnych przypadających na jednego pracownika PUP może służyć jako miernik możliwości powiatowych urzędów pracy. W 2022 r. średnio na jednego pracownika PUP przypadało 48 zarejestrowanych bezrobotnych w skali kraju. Wskaźnik ten był niższy w województwie lubuskim (31), śląskim i wielkopolskim (36), natomiast wyższy – 59 – w regionach wschodnich, takich jak Podkarpacie i Podlasie (Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, 2022[16]). Różnice te odzwierciedlają ograniczoną zdolność świadczenia usług w regionach o wysokim bezrobociu. Dysproporcje są jeszcze większe wśród pracowników wyspecjalizowanych. W 2022 r. na jednego doradcę zawodowego w województwie lubuskim (zachodnia Polska) przypadało średnio 366 zarejestrowanych bezrobotnych, podczas gdy w województwie podkarpackim (Polska południowa) liczba ta przekraczała 840 (zob. rycina 3.9). Wysokie obciążenie pracą w niektórych regionach Polski może ograniczać zdolność PSZ do świadczenia zindywidualizowanego wsparcia dla swoich klientów.
Wskaźnik liczby osób bezrobotnych przypadających na pracowników PUP według województwa i rodzaju stanowiska, 2022
Uwaga: Do kluczowych pracowników PUP należą pośrednicy pracy, doradcy zawodowi, specjaliści ds. rozwoju zawodowego oraz specjaliści ds. programów. Na poziomie wojewódzkim do kluczowych pracowników zalicza się także personel sieci EURES.
Źródło: Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (2022[16]) Zatrudnieni w urzędach pracy - raport za rok 2022.
Katalog usług oferowanych przez PSZ obejmuje usługi tradycyjne oraz programy o charakterze innowacyjnym. Usługi tradycyjne są szczegółowo określone w ustawie o rynku pracy i służbach zatrudnienia, a ich adresatami są wybrane grupy wśród zarejestrowanych bezrobotnych i poszukujących pracy. Inicjatywy te nie obejmują osób biernych zawodowo, które nie są zarejestrowane w PUP. Natomiast programy innowacyjne, zgodnie z ustawą o rynku pracy i służbach zatrudnienia z 2025 r., zapewniają urzędom większą elastyczność w zakresie ich wdrażania i realizacji, umożliwiając bardziej adaptacyjne i dopasowane do indywidualnych potrzeb podejście do świadczenia usług. Zwiększa to potencjał w zakresie angażowania osób biernych zawodowo w proces rejestracji w PUP (zob. ramka 3.1).
Tradycyjne usługi PSZ oferują wsparcie w zakresie aktywizacji, jednak pozostają niedostępne dla osób biernych zawodowo, które nie są zarejestrowane w PUP
Polskie PSZ wypłacają zasiłki zastępujące dochód oraz realizują instrumenty ALMP dla zarejestrowanych osób bezrobotnych i poszukujących pracy, przy czym priorytetowy dostęp do usług mają wybrane grupy klientów. Zasiłki zastępujące dochód są wypłacane wyłącznie przez PUP, natomiast realizacją instrumentów ALMP zajmują się PSZ obu szczebli. Większość tradycyjnych instrumentów ALMP oferowana jest jednak przez PUP. Dostępne instrumenty obejmują pośrednictwo pracy, poradnictwo zawodowe i szkolenia, wsparcie w zakładaniu działalności gospodarczej oraz możliwość zatrudnienia w warunkach pracy chronionej (ISAP, 2025[2]). Ponadto, PUP realizują usługi związane z ofertami pracy dla pracodawców, a następnie udostępnianie ogłoszeń o pracę klientom PSZ (zob. tabela 3.5).
Uwaga: (1) Oferta dodatkowych usług dla pracodawców obejmuje finansowanie staży i szkoleń dla klientów PUP, refundację kosztów zatrudnienia pracownika z niepełnosprawnością, indywidualne sesje doradztwa w zakresie rynku pracy oraz organizację targów pracy.
Podstawową usługą świadczoną przez PSZ w Polsce jest pośrednictwo pracy, realizowane głównie przez powiatowe urzędy pracy. Pozyskują one oferty pracy od lokalnych pracodawców i publikują je zarówno w formie fizycznej – na tablicach ogłoszeń w swoich siedzibach – jak i cyfrowej, w Centralnej Bazie Ofert Pracy (CBOP). Krajowi i zagraniczni pracodawcy, w tym z państw UE i EOG, mogą zgłaszać oferty pracy do PUP. Po przyjęciu oferty PUP zobowiązuje się do znalezienia odpowiedniego kandydata, przedstawiając ją właściwym klientom zarejestrowanym w urzędzie. Oferty te są również dostępne dla osób niezarejestrowanych, które mogą zapoznać się z nimi w CBOP lub uzyskać je kontaktując się ze swoim lokalnym PUP.
Osoby niezarejestrowane mają ograniczony dostęp do usług poradnictwa zawodowego w urzędach pracy. Usługa poradnictwa zawodowego jest świadczona na poziomie powiatu przez PUP oraz przez centra poradnictwa zawodowego działające w ramach WUP, zgodnie z art. 33 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia. Wyspecjalizowani pracownicy PUP udzielają porad zawodowych w formie indywidualnych spotkań stacjonarnych lub online, a także warsztatów grupowych. Chociaż poradnictwo zawodowe jest zasadniczo zarezerwowane dla osób zarejestrowanych jako bezrobotne lub poszukujące pracy, osoby niezarejestrowane mogą również z niego korzystać, w zależności od możliwości instytucji.
Subsydiowane czasowe zatrudnienie jest ograniczone do osób zarejestrowanych w PUP jako bezrobotne. PUP mogą oferować bezrobotnym zatrudnienie chronione. Obejmuje ono prace interwencyjne, roboty publiczne oraz zatrudnienie w ramach prac społecznie użytecznych. Prace interwencyjne polegają na zatrudnieniu w tymczasowych miejscach pracy współfinansowanych przez PUP przez okres od 3 do 12 miesięcy. Roboty publiczne są organizowane we współpracy z władzami gminnymi lub powiatowymi i zapewniają czasowe zatrudnienie do 6 miesięcy dla osób bezrobotnych, często w ramach projektów związanych z infrastrukturą publiczną czy usługami lokalnymi. Prace społecznie użyteczne są przeznaczone dla osób bezrobotnych, które nie kwalifikują się do zasiłku dla bezrobotnych i korzystają z pomocy społecznej w OPS (ISAP, 2025[2])). Praca na tych stanowiskach jest koordynowana przez PUP i OPS i obejmuje prace na rzecz lokalnej społeczności, takie jak utrzymanie przestrzeni publicznych.
Pomoc finansowa w formie pozapłacowego wsparcia zatrudnienia jest zastrzeżona dla osób zarejestrowanych jako bezrobotne. W celu zwiększenia szans bezrobotnych na rynku pracy dodatkowe wsparcie obejmuje refundację kosztów opieki nad dziećmi lub bony na pokrycie kosztów osiedlenia się w nowym miejscu pracy. Osoby, które podejmują pracę lub rozpoczynają staż, mogą otrzymać refundację kosztów opieki nad dziećmi do lat 7 lub do lat 18 w przypadku dziecka z niepełnosprawnością (art. 146 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia). Refundacja ta może być przyznana do sześciu miesięcy w przypadku zatrudnienia lub na cały okres trwania szkolenia, co umożliwia klientom PSZ skoncentrowanie się na zdobywaniu umiejętności i doświadczenia zawodowego. Dodatkowo osoby bezrobotne, które podejmą zatrudnienie poza miejscem zamieszkania, mogą otrzymać wsparcie na pokrycie kosztów dojazdów lub zmiany miejsca zamieszkania (art. 208 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia).
Możliwości podnoszenia kwalifikacji, w tym staże, szkolenia oraz dotacje na dalszą edukację, są dostępne dla zarejestrowanych bezrobotnych i poszukujących pracy po spełnieniu określonych warunków. Staże oferuje się na okres od trzech do sześciu miesięcy i mogą one być organizowane przez przedsiębiorstwa, podmioty ekonomii społecznej oraz spółdzielnie rolnicze (ISAP, 2025[2]). W trakcie stażu uczestnikom przysługuje stypendium w wysokości 160% zasiłku dla bezrobotnych, a w razie potrzeby także wsparcie w zakresie kosztów opieki nad dziećmi, dojazdów lub zmiany miejsca zamieszkania. Ponadto wszystkie osoby zarejestrowane jako bezrobotne lub poszukujące pracy mogą uczestniczyć w szkoleniach służących zdobywaniu umiejętności poszukiwanych na rynku pracy. Uczestnicy otrzymują stypendium w wysokości 120% zasiłku dla bezrobotnych. Dodatkowo PUP mogą subsydiować koszty dalszej edukacji lub egzaminów kwalifikacyjnych. Osoby bezrobotne i poszukujące pracy mogą otrzymać stypendium na sfinansowanie kształcenia ustawicznego lub refundację kosztów egzaminów bądź dyplomów wymaganych do podjęcia zatrudnienia. Chociaż z inicjatyw podnoszenia kwalifikacji mogą korzystać zarówno poszukujący pracy, jak i bezrobotni, pierwszeństwo w dostępie do tych usług mają osoby zarejestrowane jako bezrobotne.
Zachęty do podejmowania działalności gospodarczej są dostępne dla zarejestrowanych bezrobotnych oraz niektórych grup osób zarejestrowanych w PSZ. Osoby bezrobotne i poszukujące pracy, które sprawują opiekę nad osobą z niepełnosprawnością, mogą otrzymać dotację na rozpoczęcie własnej działalności gospodarczej lub spółdzielni socjalnej w wysokości do sześciokrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia krajowego (ISAP, 2025[2]). Środki te mogą być wykorzystane na pokrycie kosztów pomocy prawnej lub sesji doradztwa biznesowego i nie podlegają zwrotowi do PUP. Osobom poszukującym większego wsparcia finansowego PUP oferują pożyczki na rozpoczęcie działalności gospodarczej w wysokości do dwudziestokrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia. Pożyczki te należy spłacić w ciągu siedmiu lat.
Pracodawcy mogą również korzystać z usług PSZ w formie refundacji kosztów szkolenia lub zatrudnienia klientów PSZ. Pracodawca może otrzymać 500 PLN za każdy miesiąc stażu odbywanego przez osobę bezrobotną. Firma zatrudniająca osobę bezrobotną poniżej 30. roku życia może dodatkowo otrzymać refundację kosztów ubezpieczenia społecznego poniesionych przez okres do 12 miesięcy zatrudnienia tej osoby. Pracodawcy mogą także uzyskać wsparcie finansowe z PUP na wyposażenie lub modernizację miejsc pracy poprzez zakup dodatkowego sprzętu lub dostosowanie stanowiska pracy do potrzeb osób z niepełnosprawnościami (ISAP, 2025[2]). Środki uzyskane na modernizację stanowisk pracy muszą jednak wspierać zatrudnienie klienta PSZ, a tym samym tworzyć miejsca pracy dla osób zarejestrowanych w PUP. Obecnie nowe formy aktywizacji osób biernych zawodowo nie są w dalszym ciągu finansowane w dostatecznym stopniu, co utrudnia ich utrzymanie w dłuższej perspektywie.
Poza swoimi tradycyjnymi usługami, PUP i WUP mają możliwość organizowania innowacyjnych programów, opracowywanych z myślą pobudzania określonych sektorów gospodarki lub wspierania wybranych grup bezrobotnych. Programy innowacyjne skierowane do określonych grup klientów PSZ lub mające na celu przetestowanie nowych modeli usług mogą być organizowane przez PSZ po zatwierdzeniu przez administrację lokalną lub krajową. Inicjatywy te obejmują programy regionalne, pilotażowe i specjalne, zgodnie z ustawą o rynku pracy i służbach zatrudnienia. W odróżnieniu od tradycyjnych instrumentów ALMP zdefiniowanych w ustawie o rynku pracy i służbach zatrudnienia z 2025 r., oferowanych klientom ściśle określonym w przepisach, programy te zapewniają większą elastyczność w doborze grup docelowych oraz możliwość dostosowania treści do potrzeb lokalnego rynku pracy. Programy regionalne są finansowane z Funduszu Pracy, po zatwierdzeniu przez administrację wojewódzką. Programy specjalne i projekty pilotażowe finansowane są z rezerwy Funduszu Pracy, po zatwierdzeniu przez MRPiPS. Realizacja tych inicjatyw zazwyczaj wymaga współpracy wielu interesariuszy, w tym WUP, PUP, administracji lokalnej, pracodawców oraz podmiotów ekonomii społecznej (zob. tabela 3.6).
Źródło: streszczenie opracowane przez OECD na podstawie ISAP (2025[2]), Ustawa z dnia 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia.
Na poziomie wojewódzkim WUP mogą realizować programy regionalne, mające na celu podejmowanie kwestii zapotrzebowania rynku pracy na określone kwalifikacje lub przeciwdziałanie bierności zawodowej mieszkańców regionu. Programy regionalne to inicjatywy projektowe podejmowane przez WUP w celu zaspokojenia potrzeb lokalnego rynku pracy oraz uzupełnienia niedoborów pracowników i kwalifikacji. Programy te są inicjowane przez marszałka województwa na wniosek starostów lub wojewódzkiej rady rynku pracy (ISAP, 2025[2]). Realizację programu koordynuje PUP w każdym województwie, a uczestnikami są zarejestrowani klienci PUP, pracodawcy lub lokalni przedsiębiorcy. Programy regionalne różnią się między poszczególnymi województwami, co ilustruje porównanie Małopolski i Pomorza w ramce 3.5.
Programy regionalne mogą być ukierunkowane sektorowo lub podejmować określone problemy związane z zatrudnieniem.
W Małopolsce, Małopolski Program Regionalny „Firma +1”, uruchomiony w 2025 r., jest realizowany z udziałem WUP w Krakowie i 18 lokalnych PUP. Program oferuje pośrednictwo pracy dla zarejestrowanych bezrobotnych oraz mikro- i małych przedsiębiorstw w regionie. W programie weźmie udział około 770 osób bezrobotnych i 600 pracodawców. Koszt projektu wyniósł 14 mln PLN w ciągu dwóch lat.
W ramach drugiego programu regionalnego realizowanego przez WUP w Krakowie, podejmowane są kwestie braków kadrowych w małopolskim sektorze turystyki. W ramach realizowanego w latach 2023 - 2024 Małopolskiego Programu Regionalnego „Regeneracja – wsparcie małopolskiej turystyki i przemysłów czasu wolnego”, WUP wspiera zarejestrowanych bezrobotnych z 11 powiatowych urzędów pracy w regionie w znalezieniu zatrudnienia w sektorze turystycznym, z udziałem ponad 300 klientów i 250 pracodawców.
W województwie pomorskim, WUP w Gdańsku, we współpracy z 17 powiatowymi urzędami pracy, wprowadził w 2022 r. regionalny program doskonalenia umiejętności „Praca dla Pomorzan”. Program zapewnia około 850 zarejestrowanym bezrobotnym możliwość zdobycia nowych kwalifikacji oraz znalezienia zatrudnienia w lokalnych pomorskich przedsiębiorstwach.
Źródło: Wojewódzki Urząd Pracy w Gdańsku (2025[19]) Program regionalny Praca dla Pomorzan, Wojewódzki Urząd Pracy w Krakowie (2025[20]), Małopolski Program Regionalny „Regeneracja - wsparcie małopolskiej turystyki i przemysłów czasu wolnego (2023-2024)".
Programy regionalne są finansowane przede wszystkim z przypadającej dla każdego województwa części Funduszu Pracy, co wymaga od PSZ dokonywania wyborów między utrzymaniem podstawowych usług a finansowaniem nowych inicjatyw. Przy planowaniu programów regionalnych PSZ muszą zdecydować, czy środki przeznaczyć na konkretne projekty, czy na utrzymanie bieżących usług. Chociaż dodatkowe wsparcie może pochodzić z EFS+ lub budżetów lokalnych, podstawowym źródłem finansowania pozostaje Fundusz Pracy (ISAP, 2025[2]). Wywiady z pracownikami PUP wykazały, że samorządy lokalne, chociaż formalnie mogą współfinansować działania PSZ, są często ograniczone presją budżetową, która skłania do stawiania na pierwszym miejscu innych obszarów wydatków (zob. ramka 3.2). Biorąc pod uwagę ograniczoną zdolność do wspierania działań innowacyjnych w mniej zamożnych regionach, pomimo większych potrzeb, w Polsce występują różnice w zakresie świadczenia usług.
PSZ mogą wprowadzać programy pilotażowe w celu przetestowania innowacyjnych strategii aktywizacji osób biernych zawodowo na poziomie powiatu lub województwa. Aby zorganizować program pilotażowy, administracja lokalna musi uzyskać zgodę MRPiPS, które zapewnia WUP lub PUP finansowanie projektu z rezerwy Funduszu Pracy (ISAP, 2025[2]). PSZ mają możliwość realizacji projektów pilotażowych wspólnie z partnerami, w tym podmiotami ekonomii społecznej, OHP, agencjami zatrudnienia, administracją lokalną lub innymi partnerami PSZ. Do udziału w programach pilotażowych mogą zostać wybrane określone grupy zarejestrowanych bezrobotnych lub poszukujących pracy. W przeszłości do grup docelowych należała młodzież, osoby z niepełnosprawnościami oraz mieszkańcy obszarów wiejskich.
MRPiPS promuje innowacyjne rozwiązania w PSZ poprzez finansowanie programów pilotażowych w drodze otwartych konkursów publicznych. Ministerstwo zapewnia PSZ dodatkowe możliwości organizowania programów pilotażowych, zapraszając PUP i WUP do składania wniosków o realizację nowych modeli świadczenia usług w ramach przetargów publicznych. Wybrane inicjatywy otrzymują czasowe finansowanie z MRPiPS na przetestowanie swoich innowacji. Jednym z takich projektów był program „Czas na Młodych”, uruchomiony w 2023 r. w celu pilotażowego wdrożenia modelu punktów kompleksowej obsługi dla osób poniżej 30. roku życia. Punkty kompleksowej obsługi to zintegrowane miejsca świadczenia usług, umożliwiające klientom dostęp w jednym miejscu do wielu form wsparcia, w tym poradnictwa zawodowego czy pośrednictwa pracy. PUP mogły ubiegać się o finansowanie na utworzenie punktów kontaktowych oferujących zintegrowane wsparcie dla młodych dorosłych. Jakkolwiek PUP mogły samodzielnie składać wnioski, preferowano propozycje obejmujące partnerstwa z innymi instytucjami i podmiotami rynku pracy, aby nadać pomocy charakter kompleksowy. Łącznie sfinansowano 77 projektów, z których każdy trwał od 12 do 18 miesięcy (Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, 2023[21]).
Programy pilotażowe stanowią narzędzie testowania innowacyjnych usług aktywizacyjnych, jednak w Polsce są wykorzystywane rzadko. Wywiady z pracownikami PUP wskazują na duże zapotrzebowanie na większą elastyczność w świadczeniu usług. Programy pilotażowe mogłyby umożliwić PUP eksperymentowanie z nowymi narzędziami aktywizacji i modelami świadczenia usług. Pomimo tego potencjału inicjatywy pilotażowe odgrywają obecnie niewielką rolę w usługach PSZ. W 2022 r. na ich realizację przeznaczono zaledwie 42 mln PLN, co stanowiło 0,5% całkowitych wydatków Funduszu Pracy. Chociaż finansowanie programów pilotażowych jest oddzielone od regionalnych i powiatowych alokacji Funduszu Pracy, liczba projektów jest nadal niska.
Niska zdolność do zapewnienia trwałego finansowania i brak systematycznej ewaluacji stanowią wyzwania dla skutecznego wykorzystania programów pilotażowych przez polskie PSZ. Z wywiadów z pracownikami PUP wynika, że innowacyjne projekty, takie jak programy pilotażowe, często przynoszą obiecujące rezultaty, lecz zazwyczaj kończą się wraz z zakończeniem finansowania. PUP rzadko dysponują wystarczającymi zasobami, aby utrzymać takie inicjatywy, a w mniej zamożnych regionach finansowanie lokalne jest zazwyczaj niedostępne. Programy współfinansowane ze środków UE mają również charakter doraźnych interwencji, co stanowi barierę dla ich szerszego wdrażania. Programy pilotażowe nie są także wyposażone w rozbudowane mechanizmy ewaluacji, a ich powodzenie jest często mierzone wyłącznie liczbą klientów PSZ, którzy znaleźli zatrudnienie. Tak zawężone podejście do oceny ogranicza rozwój wiedzy instytucjonalnej PSZ. Wreszcie, brak scentralizowanej bazy danych dotyczącej zrealizowanych programów pilotażowych utrudnia wymianę wiedzy między WUP i PUP, zmniejszając szanse na powielanie tych działań i doskonalenie działań pilotażowych.
Jak podkreślają pracownicy PSZ, zamawiania usług mogłoby stanowić wsparcie dla wdrażania innowacyjnych modeli świadczenia usług. Pracownicy PUP nie uważają procedur związanych z zamówieniami usług za istotną barierę dla PSZ. Procedury te nie ograniczają w znacznym stopniu możliwości zlecania usług na zewnątrz ani współpracy z podmiotami zewnętrznymi. Stwarza to szansę na wprowadzenie nowych rodzajów usług, w tym dla osób biernych zawodowo, we współpracy z innymi podmiotami rynku pracy. Jednak wyzwania finansowe mogą nadal ograniczać skalę takiej współpracy i szanse na jej trwałe utrzymanie.
Programy specjalne dają PUP narzędzie do reagowania na szczególne potrzeby lokalnych bezrobotnych i poszukujących pracy poprzez interwencje na poziomie powiatu, jednak ograniczone finansowanie często osłabia ich skuteczność. W przeciwieństwie do tradycyjnych instrumentów ALMP, szeroko dostępnych dla wszystkich zarejestrowanych klientów PSZ, programy specjalne są projektowane dla wybranych grup docelowych i realizowane na poziomie powiatu. Starosta może inicjować i realizować programy specjalne samodzielnie lub we współpracy z innymi lokalnymi instytucjami, podmiotami ekonomii społecznej bądź pracodawcami, aby wspierać aktywizację zawodową wybranych grup klientów (ISAP, 2025[2]). Wszelka współpraca międzyinstytucjonalna w ramach programów specjalnych opiera się na umowach partnerskich. Programy specjalne pozwalają wprawdzie na świadczenie usług dostosowanych do potrzeb i większą elastyczność w reagowaniu na wyzwania lokalne, jednak środki przeznaczone na takie inicjatywy są zazwyczaj ograniczone. Programy specjalne są finansowane z regionalnej alokacji Funduszu Pracy, w związku z czym PUP muszą decydować, czy środki przeznaczyć na programy specjalne, czy też przeznaczyć środki na tradycyjne instrumenty ALMP realizowane przez PSZ. W razie potrzeby MRPiPS może przyznać PUP dodatkowe środki na realizację programu z rezerwy Funduszu Pracy, przy czym całkowite finansowanie przypadające na jednego uczestnika nie może przekroczyć 150% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w Polsce. Tym samym alokacja środków na jednego uczestnika na początku 2025 r. nie mogła przekroczyć 13 440 PLN (3 160 EUR).
Ustawa o rynku pracy i służbach zatrudnienia z 2025 r. wprowadza ministerialne programy aktywizacyjne dla osób z niepełnosprawnościami oraz programy interwencyjne realizowane przez PSZ. Oba nowe podejścia przewidziane w ustawie są oparte na projektach i zakładają współpracę międzyinstytucjonalną. Ministerialny program aktywizacyjny, określony w art. 212 ustawy, jest prowadzony przez MRPiPS. Jego celem jest wspieranie aktywizacji społecznej i zawodowej osób z niepełnosprawnościami oraz ich opiekunów. MRPiPS może ogłaszać konkursy na realizację określonych działań aktywizacyjnych w ramach programu. Uczestnikami uprawnionymi do realizacji projektów mogą być PSZ, podmioty ekonomii społecznej, OHP, agencje zatrudnienia oraz instytucje prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego (ISAP, 2025[2]). Program jest finansowany z Funduszu Pracy, poza standardowymi alokacjami dla PSZ, i może obejmować ukierunkowane usługi, takie jak poradnictwo, szkolenia dostosowane do potrzeb czy rehabilitacja zawodowa, aby pomóc osobom z niepełnosprawnościami w powrocie na rynek pracy (zob. rozdział Instrumenty polityki publicznej służące docieraniu do osób biernych zawodowo w Polsce, ich angażowaniu i aktywizacji). Dodatkowo MRPiPS może uruchamiać programy interwencyjne w regionach dotkniętych nagłymi zdarzeniami prowadzącymi do zwolnień grupowych (art. 216 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia). Celem tych programów jest ograniczenie negatywnych skutków takich sytuacji poprzez świadczenie standardowych usług PSZ wraz z dodatkowymi formami wsparcia dla pracowników dotkniętych kryzysem. Programy interwencyjne są finansowane z rezerwy Funduszu Pracy.
W Polsce dostęp do wsparcia PSZ jest uzależniony od rejestracji jako osoba bezrobotna albo poszukująca pracy. Aby skorzystać z usług PSZ, należy zarejestrować się w PUP. Potencjalni klienci mają do wyboru dwa statusy rejestracji – status bezrobotnego lub status poszukującego pracy (ISAP, 2025[2]). Kwalifikacja do każdego ze statusów zależy od takich czynników jak dochód osoby, dotychczasowe zatrudnienie oraz inne szczególne dane, w tym niedawna utrata pracy lub status uchodźcy.
Rejestracja w PUP ze statusem osoby bezrobotnej zapewnia klientowi dostęp do pełnego zakresu usług PSZ, lecz jest ograniczona do osób spełniających rygorystyczne kryteria dochodowe i prawne. Aby uzyskać status bezrobotnego, należy spełnić ściśle określone warunki: być gotowym i zdolnym do podjęcia pracy, nie być obecnie zatrudnionym ani objętym systemem formalnej edukacji oraz nie osiągać żadnych dochodów. Do dochodu wlicza się również transfery socjalne, takie jak świadczenia z tytułu niepełnosprawności czy wcześniejszej emerytury. A zatem osoby, które przeszły na wcześniejszą emeryturę czy osoby z niepełnosprawnościami często nie mogą zarejestrować się jako bezrobotni bez ryzyka utraty dotychczasowych świadczeń. Ich status ogranicza jednak zakres dostępnych im usług. Osoby zarejestrowane jako bezrobotne mogą korzystać ze wszystkich tradycyjnych i innowacyjnych usług oferowanych przez PSZ, są automatycznie objęte ubezpieczeniem zdrowotnym, a w zależności od dotychczasowego stażu pracy mogą także uzyskać zasiłek dla bezrobotnych. Osoba zarejestrowana jako bezrobotna może otrzymywać wsparcie wyłącznie z tego PUP, w którym jest zarejestrowana.
Osoby, które nie spełniają kryteriów statusu bezrobotnego, mogą zarejestrować się jako poszukujące pracy, aby korzystać z wybranych usług PSZ. Status poszukującego pracy może być nadany osobom, które nie mogą zostać zarejestrowane jako bezrobotne, lecz chcą znaleźć zatrudnienie za pośrednictwem PUP (ISAP, 2025[2]). Osoby poszukujące pracy mają dostęp do usług takich jak pośrednictwo pracy czy poradnictwo zawodowe, a także mogą uczestniczyć w programach innowacyjnych organizowanych przez PSZ. Nie przysługuje im jednak ubezpieczenie zdrowotne ani zasiłek dla bezrobotnych, a ich możliwości udziału w programach podnoszenia kwalifikacji są ograniczone. Szacuje się, że w maju 2025 r. grupa ta liczyła około 21 tys. osób, co stanowiło niewielki odsetek odbiorców usług PSZ (Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, 2025[22]). Chociaż teoretycznie każda osoba może zarejestrować się w PUP jako poszukująca pracy, grupa ta jest w dużym stopniu oderwana od rynku pracy i obejmuje wysoki odsetek osób z niepełnosprawnościami (OECD, 2021[23]).
Na mocy ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia z 2025 r. osoby bierne zawodowo stały się grupą docelową działań promocyjno-informacyjnych i aktywizacyjnych podejmowanych przez polskie PSZ. Za bierne zawodowo uznaje się osoby, które nie są zarejestrowane w urzędzie pracy i nie prowadzą żadnej działalności zarobkowej. Przed 2025 r. wsparcie PSZ dla tej grupy nie było sprecyzowane. Ustawa o promocji zatrudnienia z 2004 r. dawała PUP ogólny mandat do docierania do osób pozostających poza rynkiem pracy, lecz nie nakładała konkretnych obowiązków (zob. ramka 3.1). W rezultacie działania wobec osób biernych zawodowo ograniczały się do akcji informacyjnych. Nowe przepisy wypełniają tę lukę, powierzając WUP i PUP odpowiedzialność za identyfikację, docieranie do osób biernych oraz ich aktywizację zawodową poprzez dedykowane działania promocyjno-informacyjne i aktywizacyjne (zob. rozdział Instrumenty polityki publicznej służące docieraniu do osób biernych zawodowo w Polsce, ich angażowaniu i aktywizacji).
Pomimo że osoby bierne zawodowo stały się formalnie grupą docelową działań promocyjno-informacyjnych PSZ, nadal muszą one zarejestrować się w PSZ jako bezrobotni lub poszukujący pracy aby otrzymać pełne wsparcie aktywizacyjne. Zgodnie z ustawą o rynku pracy i służbach zatrudnienia z 2025 r. dostęp do usług aktywizacyjnych PSZ wymaga zakwalifikowania się do jednej z tych dwóch kategorii. Osoby bierne zawodowo często otrzymują jednak dochody z transferów socjalnych, takich jak świadczenia z tytułu niepełnosprawności, świadczenia związane z opieką nad dziećmi czy wcześniejsze emerytury, co wyklucza ich rejestrację jako bezrobotnych. W rezultacie częściej rejestrują się one jako poszukujący pracy, co umożliwia im korzystanie z wybranych usług, takich jak pośrednictwo pracy, poradnictwo zawodowe czy udział w programach innowacyjnych PSZ. PSZ mogą zaoferować usługi pośrednictwa pracy lub objąć te osoby instrumentami ALMP dopiero po dokonaniu takiej rejestracji, niezależnie od kategorii klienta.
Status bezrobotnego i poszukującego pracy wiąże się z określonymi obowiązkami, które należy wypełnić aby zachować związane z tym prawa. Osoby bezrobotne są zobowiązane do uczestniczenia w wyznaczonych spotkaniach z doradcą, o ile ich nieobecność nie jest uzasadniona ważnymi powodami. Muszą również przyjmować oferty pracy proponowane przez urząd oraz brać udział w szkoleniach lub stażach rekomendowanych przez PUP. Osoby z obu grup muszą zgłaszać się do urzędu co 90 dni w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy, w przeciwnym razie ryzykują utratę statusu osoby zarejestrowanej.
Chociaż osoby bezrobotne stanowią największą grupę klientów PSZ, jedynie niewielka część z nich otrzymuje zasiłek dla bezrobotnych. W 2022 r. w Polsce zarejestrowanych było 812 031 bezrobotnych, z czego 14% kwalifikowało się do pobierania zasiłku (Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, 2022[24]). Jednakże występują różnice pomiędzy regionami (zob. rycina 3.10). W województwie warmińsko-mazurskim, 19% bezrobotnych pobierało zasiłki, w porównaniu z 10% w województwie lubelskim. W tym samym roku 419,7 tys. osób zostało zakwalifikowanych jako długotrwale bezrobotne, co oznacza, że były one zarejestrowane w PUP przez co najmniej 12 miesięcy w ciągu ostatnich dwóch lat (ISAP, 2004[1]).
Uprawnienie do świadczeń z tytułu bezrobocia jest uzależnione od dotychczasowego doświadczenia zawodowego klientów. Aby uzyskać status bezrobotnego uprawniający do zasiłku, dana osoba musi przepracować co najmniej 12 miesięcy w ciągu 18 miesięcy poprzedzających rejestrację jako bezrobotny (ISAP, 2025[2]). W czerwcu 2024 r. podstawowy zasiłek dla bezrobotnych wynosił 1 662 PLN miesięcznie przez pierwsze trzy miesiące, a następnie 1 305,20 PLN miesięcznie (Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, 2024[25]). Wysokość zasiłku jest zależna od stażu pracy. Osoby, które przepracowały mniej niż pięć lat, otrzymują 80% podstawowej kwoty zasiłku, natomiast osoby z co najmniej 20-letnim stażem pracy są uprawnione do 120% kwoty podstawowej.
Odsetek bezrobotnych pobierających zasiłki dla bezrobotnych, (%), 2022
Źródło: Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (2022[24]) Bezrobocie rejestrowane w Polsce - raport za rok 2022.
Ustawa o rynku pracy i służbach zatrudnienia z 2025 r. definiuje grupy priorytetowe w dostępie do instrumentów aktywnej polityki rynku pracy (ALMP), z których część wykazuje cechy typowe dla osób biernych zawodowo. Na mocy ustawy, priorytetowy dostęp do ALMP mają osoby zarejestrowane, należące do określonych kategorii, w tym: bezrobotni powyżej 50. roku życia lub osoby z niepełnosprawnościami, bezrobotni i poszukujący pracy poniżej 30. roku życia, samotni rodzice pozostający bez pracy, bezrobotni bez kwalifikacji zawodowych, długotrwale bezrobotni oraz bezrobotni posiadający Kartę Dużej Rodziny1. Kategorie te pokrywają się z profilami wielu osób biernych zawodowo, takich jak osoby z niepełnosprawnościami czy osoby starsze (rozumiane jako powyżej 55. roku życia) oraz osoby pozbawione formalnego doświadczenia zawodowego. Na przykład kobiety bierne zawodowo bez obowiązków opiekuńczych często mają ograniczoną historię zatrudnienia i mogą być zaliczone do kategorii klientów PSZ bez kwalifikacji zawodowych (zob. rozdział: Identyfikacja i charakterystyka grup osób biernych zawodowo w Polsce). Aby jednak skorzystać z tego priorytetu, osoby muszą zazwyczaj zarejestrować się w PUP jako bezrobotne. Wymóg ten może wykluczać z dostępu do priorytetowych ALMP osoby wcześniej bierne zawodowo, które z uwagi na otrzymywanie innych dochodów mogą zarejestrować się jedynie jako poszukujące pracy.
Wydatki na aktywizację zawodową różnią się w zależności od grup priorytetowych, przy czym osoby młodsze otrzymują średnio większe wsparcie finansowe. W 2022 r. na aktywizację jednej osoby poniżej 30. roku życia przeznaczono średnio około 10,5 tys. PLN (2,4 tys. EUR) (Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, 2023[6]). Dla porównania, na aktywizację jednej osoby powyżej 50. roku życia przeznaczano około 8,6 tys. PLN (1 985 EUR). Nieco większe środki kierowano do długotrwale bezrobotnych – średnio 8 950 PLN (2 070 EUR) na osobę. Młodsi klienci konsekwentnie otrzymują większe wsparcie finansowe, zarówno w ostatnich latach, jak i w minionej dekadzie. Wzorce te wskazują, że zasoby nie są równomiernie rozdzielane pomiędzy grupy priorytetowe klientów PSZ.
Wydatki z Funduszu Pracy na instrumenty ALMP na osobę, w PLN, 2014-2022
Uwaga: Wydatki na instrumenty ALMP obejmują poradnictwo indywidualne i grupowe, staże oraz realizację szkoleń.
Źródło: Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (2023[6]) Informacja o przychodach i wydatkach Funduszu Pracy.
Różnice w wydatkach przekładają się na nierówny dostęp do usług aktywizacyjnych, takich jak poradnictwo, szkolenia czy staże. Wyższy poziom finansowania młodszych klientów oznacza bardziej intensywne świadczenie usług. W 2022 r. 34% bezrobotnych poniżej 30. roku życia skorzystało z poradnictwa indywidualnego, w porównaniu do zaledwie 14% osób powyżej 50. roku życia oraz długotrwale bezrobotnych (Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, 2023[6]). Podobnie, 4% osób poniżej 30. roku życia uczestniczyło w poradnictwie grupowym, w porównaniu do jedynie 2% starszych bezrobotnych oraz osób poszukujących pracy dłużej niż rok. Udział w stażach przebiegał według tego samego wzorca – 10% osób poniżej 25. roku życia odbyło staż, podczas gdy w grupie powyżej 45. roku życia było to 4%. Różnice te mogą odzwierciedlać odmienne podejścia do aktywizacji klientów PSZ, ale jednocześnie wskazują na potencjalne wyzwania finansowe w zakresie pokonywania barier stojących przed osobami starszymi i długotrwale bezrobotnymi, w tym osobami, które wcześniej były bierne zawodowo.
W PSZ nie funkcjonuje obecnie formalny mechanizm profilowania klientów
Profilowanie klientów może pomóc PSZ w ocenie ich zdolności do podjęcia zatrudnienia oraz w sprawniejszym świadczeniu usług rynku pracy. Aby zapewnić bardziej efektywne wsparcie osobom poszukującym pracy, wiele PSZ w Europie stosuje systemy profilowania, które oceniają poziom zatrudnialności poszczególnych osób i klasyfikują je do różnych grup (Desiere, Langenbucher and Struyven, 2019[26]). Rodzaj i intensywność wsparcia udzielanego przez PSZ różnią się w zależności od kategorii klienta, przy czym osoby najbardziej oddalone od rynku pracy otrzymują najwięcej pomocy. W ostatnich latach wykorzystanie sztucznej inteligencji (Artificial Intelligence, AI) zwiększyło możliwości narzędzi profilowania w zakresie szacowania prawdopodobieństwa znalezienia zatrudnienia przez klientów, ryzyka ponownego bezrobocia oraz dodatkowych czynników wpływających na ich perspektywy na rynku pracy (Leinuste, 2021[27]). Niemniej jednak, chociaż sztuczna inteligencja może wspierać procesy decyzyjne PSZ, ze względu na ryzyko wystąpienia uprzedzeń systemy profilowania oparte na AI muszą pozostawać pod nadzorem człowieka, w trosce o zapewnienie ich rzetelnego i odpowiedzialnego wykorzystania (Schnitzer and Betcherman, 2025[28]; OECD, 2025[29]; OECD, 2024[30]).
W Polsce narzędzie do profilowania statystycznego zostało wprowadzone w 2014 r., ale w 2019 r. zaniechano jego stosowania. Celem tego narzędzia było usprawnienie świadczenia usług poprzez odpowiednie kierowanie wsparcia do osób bezrobotnych (OECD, 2021[23]). Wszyscy bezrobotni zarejestrowani w PUP byli przypisywani do trzech grup na podstawie oceny ich zdolności do podjęcia zatrudnienia:
Profil pomocy I – osoby aktywne, dobrze przygotowane do wejścia na rynek pracy;
Profil pomocy II – osoby wymagające wsparcia w celu zwiększenia swojej zdolności do podjęcia zatrudnienia;
Profil pomocy III – osoby oddalone od rynku pracy.
Rodzaj świadczonych usług był uzależniony od profilu klientów określonego przez algorytm. Klienci z Profilem II mieli priorytetowy dostęp do większości form wsparcia (Kuba and Staszewska, 2022[31]), klientom z Profilem I oferowano usługi pośrednictwa pracy, z ograniczonym dostępem do innych form interwencji PSZ. Natomiast klienci z Profilem III, znajdujący się w najtrudniejszej sytuacji na rynku pracy, nie otrzymywali wsparcia od PSZ, lecz byli kierowani do OPS i podmiotów ekonomii społecznej w celu uzyskania wsparcia w zakresie aktywizacji społecznej i zawodowej (Flaszyńska, 2020[32]).
Klasyfikacja klientów nie zawsze była trafna z powodu ograniczonych zasobów kadrowych oraz niespójnego gromadzenia informacji. Model profilowania łączył dane administracyjne z rejestracji w PUP, takie jak wiek, wykształcenie, doświadczenie zawodowe i status niepełnosprawności, z odpowiedziami udzielanymi w trakcie wywiadu profilującego prowadzonego przez doradcę zawodowego (Sztandar-Sztanderska, Kotnarowski and Zieleńska, 2021[33]). Wywiad obejmował wstępnie zakodowane pytania mające na celu uchwycenie motywacji danej osoby do wejścia na rynek pracy (Kuba and Staszewska, 2022[31]). Odpowiedzi z wywiadu były następnie sumowane przez algorytm i łączone z danymi rejestracyjnymi w celu uzyskania ostatecznego wyniku, który decydował o przypisaniu do profilu. W praktyce jednak dane dotyczące gotowości klientów do podjęcia pracy były trudne do pozyskania ze względu na niedoskonałości metodologiczne kwestionariuszy. Pytania zadawane przez doradców były często niejednoznaczne lub zbyt ogólne (np. „Proszę wskazać przyczyny utrudniające Panu/Pani podjęcie pracy”). Skutkowało to zróżnicowanym przebiegiem wywiadów i odmienną interpretacją odpowiedzi klientów, co prowadziło do braku standaryzacji i nieporównywalności zebranych informacji (Sztandar-Sztanderska, Kotnarowski and Zieleńska, 2021[33]). Dodatkowo, z uwagi na dużą liczbę spraw, kategoryzacja była akceptowana bez dalszej weryfikacji, mimo że od doradców zawodowych w PUP oczekiwano przeglądu wyników algorytmu przed ostatecznym przypisaniem klientów do profilu (Sztandar-Sztanderska, Kotnarowski and Zieleńska, 2021[33]).
Poza wadami konstrukcyjnymi, wdrożenie systemu profilowania budziło obawy dotyczące jego bezstronności i rzetelności. Udział w profilowaniu PSZ był obowiązkowy, a osoby bezrobotne ryzykowały utratę statusu w przypadku odmowy uczestnictwa. Nie istniała procedura odwoławcza, a ponowne profilowanie było dopuszczalne wyłącznie w przypadku istotnej zmiany sytuacji danej osoby (Kuba and Staszewska, 2022[31]). Takie procedury obniżały zaufanie klientów PSZ do systemu i zniechęcały do udzielania szczerych odpowiedzi, co dodatkowo pogarszało jakość danych oraz trafność przypisywania osób do jednego z trzech profili (Sztandar-Sztanderska, Kotnarowski and Zieleńska, 2021[33]). Do niepowodzenia systemu przyczyniły się również wyzwania prawne. W 2018 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że system profilowania jest niezgodny z Konstytucją ze względu na niejasności prawne dotyczące zasad gromadzenia danych na potrzeby podejmowania decyzji algorytmicznych (Żebrowski, 2019[34]), co doprowadziło do zakończenia jego stosowania w 2019 r. (Flaszyńska, 2020[32]). Od tego czasu nie wdrożono żadnych narzędzi profilowania.
Postępy w rozwoju narzędzi opartych na AI umożliwiły stosowanie bardziej elastycznych sposobów profilowania w krajach OECD. Systemy profilowania oparte na AI mogą analizować szerszy zakres zmiennych, łącząc cechy indywidualne z dynamiką rynku pracy. Umożliwia to bardziej precyzyjne podejście do określania poziomu zatrudnialności klientów oraz zapewnianie im wsparcia aktywizacyjnego dostosowanego do indywidualnych potrzeb. Co istotne, narzędzia te nie zastępują nadzoru człowieka, lecz mają na celu wzmocnienie zdolności decyzyjnych PSZ, dostarczając doradcom szczegółowych informacji o sytuacji klientów bez tworzenia sztywnych profili determinujących zakres świadczonych usług (zob. ramka 3.6) (OECD, 2025[29]; OECD, 2024[30]; Brioscú et al., 2024[35]).
W ostatnich latach systemy profilowania uległy znaczącej poprawie dzięki szerokiemu zastosowaniu sztucznej inteligencji. Według stanu na rok 2024, około siedem PSZ w Europie wykorzystuje AI w procesach profilowania, a kilka kolejnych jest w trakcie integracji tych rozwiązań ze swoimi systemami.
Estońskie publiczne służby zatrudnienia (EUIF) wdrożyły narzędzie wspierające pracę doradców – OTT – oparte na sztucznej inteligencji. Rozwijane w latach 2018–2020 narzędzie korzysta z uczenia maszynowego, a dokładniej z metody wzmacniania gradientowego (ang. gradient boosting), aby oszacować prawdopodobieństwo ponownego wejścia klienta PSZ na rynek pracy. Model wykorzystuje około 60 zmiennych, łącząc cechy indywidualne z szerszymi wskaźnikami rynku pracy, takimi jak liczba wakatów w regionie czy liczba klientów PSZ. Dla każdej osoby OTT oblicza prawdopodobieństwo znalezienia zatrudnienia, ryzyko ponownego bezrobocia oraz kluczowe czynniki wpływające na perspektywy zawodowe. Na tej podstawie doradcy mogą określić odpowiedni kanał obsługi (online, telefoniczny lub stacjonarny), częstotliwość kontaktu oraz najwłaściwsze instrumenty aktywizacji. Narzędzie pełni wyłącznie funkcję wspierającą – decyzje nie są podejmowane wyłącznie na podstawie wyników modelu.
Narzędzie OTT jest aktualizowane o nowe dane treningowe co trzy miesiące. Ważnym elementem uczenia systemu jest informacja zwrotna od doradców ds. zatrudnienia dotycząca trafności wygenerowanych przez AI wyników profilowania. W systemie przewidziano obowiązek przekazywania takiej pisemnej opinii, którą doradcy mogą złożyć do 65. dnia rejestracji klienta.
Lanbide, publiczne służby zatrudnienia Kraju Basków w Hiszpanii, opracowały własne narzędzie AI wspierające proces profilowania, które usprawnia zarządzanie aktywną polityką rynku pracy i wspiera doradców zawodowych. Profilowanie polega tu na klasyfikacji klientów PSZ pod względem ich zatrudnialności, pełniąc funkcję diagnostyczną i wskazując ryzyko związane z szansami powrotu do zatrudnienia.
Lanbide wypracowały metodologię opartą na big data, która automatyzuje analityczny komponent profilowania klientów PSZ. Głównym celem narzędzia jest klasyfikacja klientów w sposób umożliwiający (1) bardziej spersonalizowaną obsługę, (2) szybsze reagowanie, (3) lepsze dopasowanie kandydatów do ofert pracy oraz (4) skuteczniejsze przeciwdziałanie chronicznemu długotrwałemu bezrobociu.
W procesie profilowania osób zarejestrowanych w PSZ wykorzystywane jest uczenie maszynowe, a wyniki analizy są przedstawiane doradcom w formie rozbudowanego panelu. Doradcy mogą korzystać z tego narzędzia podczas rozmów z klientami, aby wskazywać im najbardziej adekwatne możliwości na rynku pracy. Obecnie narzędzie znajduje się w fazie eksperymentalnej, a plany przewidują uwzględnienie dodatkowych zmiennych, umiejętności wg. wielojęzycznej klasyfikacji opracowanej przez Komisję Europejską (European Skills, Competences, Qualifications and Occupations, ESCO) oraz trendów makroekonomicznych w celu dalszego doskonalenia modelu profilowania.
Zdolność systemów profilowania opartych na AI do wspierania procesów decyzyjnych PSZ spotyka się również z krytyką, szczególnie w przypadkach nadmiernego polegania na tych narzędziach. Przykładowo, austriackie PSZ spotkały się z krytyką, kiedy chatbotowi zarzucono uprzedzenia ze względu na płeć w zakresie doradztwa szkoleniowego i zawodowego. W odpowiedzi część krajów OECD, takich jak Francja, wypracowała solidne ramy prawne i etyczne obejmujące wyraźne wytyczne, powołanie dedykowanych organów nadzoru oraz działania w zakresie budowania kompetencji, aby zapewnić odpowiedzialne wykorzystanie AI w PSZ i rozwój wewnętrznej wiedzy fachowej.
Źródło: Schnitzer, P. and G. Betcherman (2025[28]), AI in public employment services: Unlocking potential, avoiding pitfalls, Brioscú, A. et al. (2024[35]), A new dawn for public employment services: Service delivery in the age of artificial intelligence, Korniltsev,. (2021[36]), OTT – An AI-powered success story in the public sector, Leinuste (2021[27]), Decision support tool „OTT“ for employment counsellors in the Estonian PSZ, Desiere, S., K. Langenbucher and L. Struyven (2019[26]),. Statistical profiling in public employment services: An international comparison, OECD (2024[37]), Job Creation and Local Economic Development 2024: The Geography of Generative AI.
System profilowania penalizował osoby zakwalifikowane do Profilu III, które były systematycznie wykluczane z usług PSZ, mimo że to one miały największą potrzebę wsparcia. Chociaż klienci z Profilu III napotykali najpoważniejsze bariery w (ponownym) wejściu na rynek pracy, nie byli bezpośrednio obsługiwani przez PSZ. Zamiast tego kierowano ich do podmiotów zewnętrznych, takich jak podmioty ekonomii społecznej czy OPS, wychodząc z założenia, że zasoby PSZ powinny skupiać się na kandydatach o większych perspektywach aktywizacyjnych (Kuba and Staszewska, 2022[31]; Najwyższa Izba Kontroli, 2018[38]). W rezultacie osoby zakwalifikowane do Profilu III były w dużej mierze wykluczone z instrumentów ALMP stosowanych przez PSZ. Podczas gdy 60% klientów Profilu I korzystało z usług pośrednictwa pracy, ten sam rodzaj wsparcia otrzymało jedynie 44% klientów Profilu II i 30% klientów Profilu III (OECD, 2021[23]). Jednocześnie część klientów PSZ ubiegała się o zakwalifikowanie do Profilu III, aby uniknąć obowiązku podejmowania proponowanych ofert zatrudnienia, co dodatkowo ograniczało ich perspektywy aktywizacji (Flaszyńska, 2020[32]). Założenie, że partnerzy zewnętrzni mogliby zastąpić usługi PSZ, okazało się jednak trudne do zrealizowania, ponieważ wielu z nich nie dysponowało zasobami pozwalającymi na zapewnienie odpowiedniego wsparcia (Kuba and Staszewska, 2022[31]). Dostępność takiego wsparcia była także różna w różnych regionach, co prowadziło do nierównomiernego świadczenia usług aktywizacyjnych (Sztandar-Sztanderska, Kotnarowski and Zieleńska, 2021[33]). W ten sposób system profilowania tworzył lukę w dostępie do usług dla najbardziej defaworyzowanych klientów, przyczyniając się do ich wykluczenia z rynku pracy.
Poza PSZ w proces aktywizacji ekonomicznej grup zagrożonych długotrwałą biernością zawodową zaangażowany jest szeroki krąg interesariuszy publicznych, trzeciego sektora oraz sektora prywatnego. Do podmiotów publicznych wspierających aktywizację ekonomiczną osób w trudnej sytuacji należą Ośrodki Pomocy Społecznej (OPS), które udzielają osobom defaworyzowanym wsparcia finansowego i rzeczowego, oraz Ochotnicze Hufce Pracy (OHP), zapewniające młodzieży zagrożonej przedwczesnym zakończeniem edukacji kształcenie zawodowe i szkolenia. Trzeci sektor reprezentuje rozwijająca się sieć podmiotów ekonomii społecznej, które często pełnią funkcję pośrednika między PSZ a osobami biernymi zawodowo, działając na rzecz wypełniania luk w zakresie wsparcia. Wreszcie, prywatne agencje zatrudnienia oferują usługi komplementarne wobec PSZ, często współpracując z dużymi przedsiębiorstwami krajowymi i międzynarodowymi w celu zaspokojenia potrzeb rynku pracy.
Ośrodki pomocy społecznej mogą wspierać PSZ w identyfikacji osób biernych zawodowo i docieraniu do nich
Ośrodki pomocy społecznej są lokalnymi instytucjami publicznymi, które wspierają osoby zagrożone wykluczeniem społecznym, w tym osoby bierne zawodowo. Są one zakładane i prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego na poziomie powiatu lub gminy i udzielają wsparcia osobom narażonym na wykluczenie społeczne z powodu długotrwałej bierności zawodowej, chorób przewlekłych, niepełnosprawności lub ryzyka bezdomności (ISAP, 2004[3]). OPS oferują szeroki zakres usług finansowanych z budżetów samorządowych oraz celowych transferów z MRPiPS, w tym pomoc finansową, prawną i psychologiczną, usługi opiekuńcze oraz wsparcie rzeczowe dla osób defaworyzowanych. Mogą także organizować krótkoterminowe kontrakty w ramach pracy społecznie użytecznej. W 2022 r. z pomocy OPS skorzystało około 570 tys. osób w wieku produkcyjnym, w tym 247 tys. osób biernych zawodowo. (Urząd Statystyczny w Tarnowie, 2022[39]). Stanowi to 4% ogółu populacji biernych zawodowo w wieku 15–64 lata. Beneficjenci pomocy społecznej są zauważalnie starsi, są to częściej mężczyźni i na ogół osoby w gorszym stanie zdrowia niż szersza populacja osób biernych zawodowo2. Dzięki bezpośredniemu kontaktowi z osobami w trudnej sytuacji oraz wieloletniemu doświadczeniu w przeciwdziałaniu wykluczeniu społecznemu, OPS mogą współpracować z PSZ w celu docierania do osób biernych zawodowo i ich aktywizacji (zob. rozdział: Instrumenty polityki publicznej służące docieraniu do osób biernych zawodowo w Polsce, ich angażowaniu i aktywizacji).
Dotychczasowa współpraca między OPS a PUP koncentrowała się na wspieraniu osób bezrobotnych korzystających z pomocy społecznej, lecz miała ograniczony zakres. Na gruncie poprzedniej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, współpraca PUP i OPS przyjmowała formę programów Aktywizacja i Integracja, które obejmowały indywidualne plany działania łączące usługi aktywizacji społecznej i zawodowej dla osób jednocześnie zarejestrowanych jako bezrobotne i korzystających ze wsparcia OPS. Instrument ten był jednak rzadko stosowany z powodu niewystarczających zasobów kadrowych i finansowych w OPS (OECD, 2021[23]). W odniesieniu do innych klientów PSZ, OPS mogły proponować zatrudnienie oparte na społeczności lokalnej, tj. krótkoterminowe miejsca pracy umożliwiające ponowną integrację bezrobotnych ze środowiskiem pracy. W wielu przypadkach – zgodnie z wywiadami przeprowadzonymi z pracownikami PUP – współpraca przy programach lub wymiana wiedzy opierały się raczej na nieformalnych relacjach między pracownikami niż na rozwiązaniach instytucjonalnych.
Nowa ustawa o rynku pracy i służbach zatrudnienia rozszerzyła i sformalizowała zakres współpracy między OPS a PUP, precyzując rolę OPS w aktywizacji osób biernych zawodowo. W ustawie o rynku pracy i służbach zatrudnienia na nowo zdefiniowano przypadki współpracy między PUP a OPS. Zgodnie z nowymi przepisami można wyróżnić trzy typy współpracy. Po pierwsze, zgodnie z art. 198 ustawy, OPS i PUP mogą wspólnie realizować programy aktywizacyjne dla osób długotrwale bezrobotnych w ramach lokalnych porozumień partnerskich. Programy te, nawiązujące do wygaszonych programów „Aktywizacja i Integracja”, zapewniają klientom obu instytucji usługi aktywizacji społecznej i zawodowej. Po drugie, OPS mogą wspierać pośrednictwo pracy dla wybranych klientów PUP poprzez kierowanie ich do prac społecznie użytecznych. Prace społecznie użyteczne to forma pracy w niepełnym wymiarze czasu, o charakterze użyteczności publicznej, przeznaczona dla osób bezrobotnych, które nie kwalifikują się do zasiłku dla bezrobotnych, ale korzystają z pomocy społecznej OPS. Prace te, koordynowane przez PUP i OPS, obejmują m.in. prace porządkowe w przestrzeni publicznej i mają na celu wspieranie reintegracji zawodowej. Po trzecie, OPS mają ustawowy obowiązek wspierać identyfikację, działania promocyjno-informacyjne skierowane do osób biernych zawodowo oraz ich aktywizację. Rozszerzony mandat wymaga od OPS współpracy z PUP i WUP przy opracowywaniu strategii docierania do nowej grupy klientów PSZ (ISAP, 2025[2]).
Ochotnicze Hufce Pracy specjalizują się w aktywizacji zawodowej młodzieży, odpowiadając na potrzeby najmłodszych klientów PSZ
Ochotnicze Hufce Pracy (OHP), to publiczne placówki edukacyjne prowadzone przez MRPiPS, które specjalizują się w aktywizacji młodzieży znajdującej się w trudnej sytuacji. Ochotnicze Hufce Pracy przyjmują młodzież w wieku co najmniej 15 lat, która napotyka trudności takie jak powtarzanie roku szkolnego, problemy z ukończeniem szkoły podstawowej, uwarunkowania psychofizyczne utrudniające naukę czy trudne sytuacje życiowe uniemożliwiające regularne uczęszczanie do szkoły. Działalność OHP finansowana jest z budżetu państwa oraz ze środków unijnych. Do ich zadań należy udzielanie informacji zawodowych, poradnictwo zawodowe, prowadzenie szkoleń oraz pośrednictwo pracy (art. 342 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia).
Zapewniając kształcenie zawodowe młodzieży zagrożonej wykluczeniem społecznym, OHP wspierają PUP w organizowaniu działań ALMP. OHP oferują bezpłatną edukację podstawową i zawodową, dostosowaną do wieku i kwalifikacji ucznia (ISAP, 2025[2]). Uczniowie w wieku 15–18 lat, którzy nie ukończyli szkoły podstawowej, mogą ją ukończyć w ramach OHP, jednocześnie zdobywając kwalifikacje zawodowe. Szkolenie zawodowe dla niepełnoletnich trwa nie dłużej niż 22 miesiące i kończy się egzaminem organizowanym przez pracodawcę, który potwierdza kwalifikacje ucznia. Osobom w wieku 18–30 lat OHP oferują kształcenie zawodowe obejmujące płatny staż. Szkolenie to może trwać do 3 lat. Rekrutacja do OHP odbywa się co roku od kwietnia do września, a przyjęci uczniowie mogą dodatkowo korzystać z zakwaterowania w internatach.
Procent uczniów OHP uczestniczących w kształceniu i szkoleniu zawodowym, (%), 2017
Uwaga: Dane zebrane w 6 województwach kraju. Badaniem objęto 22 tys. osób.
Źródło: Najwyższa Izba Kontroli (2018[38]), Aktywizacja zawodowa młodzieży przez Ochotnicze Hufce Pracy. Informacja o wynikach kontroli
OHP mogą wspierać PSZ w poszerzaniu działań promocyjno-informacyjnych kierowanych do potencjalnych klientów oraz przyczyniać się do realizacji ALMP świadczonych przez PSZ. Mogą one także wspierać PSZ w organizowaniu kampanii informacyjnych i promujących usługi PSZ, w szczególności skierowanych do młodzieży. Zadania te, wraz ze świadczeniem usług pośrednictwa pracy i poradnictwa zawodowego dla młodych klientów PSZ, były już ujęte w poprzedniej ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i zostały utrzymane w nowym akcie prawnym. Na mocy art. 203 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia OHP uzyskały również nową możliwość współpracy z PSZ poprzez tworzenie punktów obsługi osób do 30. roku życia, które oferują informacje na temat dostępnych możliwości zatrudnienia, edukacji i szkoleń. Punkty te mogą także zapewniać młodzieży poszukującej pracy poradnictwo zawodowe i psychologiczne. Poza działaniami promocyjno-informacyjnymi, OHP mogą obecnie uczestniczyć także w projektowaniu i realizacji programów aktywizacyjnych skierowanych do osób z niepełnosprawnościami oraz w programach interwencyjnych. OHP mogą wspierać PSZ w realizacji programów szkoleniowych, staży i projektów pilotażowych, co pozwala na lepszą koordynację usług wsparcia oraz wykorzystanie doświadczenia OHP w pracy z młodszymi grupami klientów. Ponadto OHP mogą współpracować z WUP i PUP przy realizacji usług EURES dla osób poniżej 30. roku życia, działając na rzecz międzynarodowego pośrednictwa pracy (ISAP, 2025[2]).
OHP mogą współpracować z pracodawcami w zakresie zapewniania młodym klientom PSZ możliwości zatrudnienia. OHP świadczą usługi pośrednictwa pracy dla młodych osób poszukujących zatrudnienia, kojarząc ich z zainteresowanymi pracodawcami. W ten sposób OHP mogą przejmować część zadań PUP, koncentrując się na aktywizacji najmłodszej grupy bezrobotnych oraz osób biernych zawodowo. Ponadto OHP mogą zapewniać pracodawcom refundację wynagrodzeń i składek ubezpieczeniowych za zatrudnianie klientów OHP (art. 348 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia). Usługa ta obniża całkowite koszty zatrudnienia, zachęcając pracodawców do przyjmowania młodych pracowników.
Realizując usługi aktywizacji zawodowej, PSZ mogą podejmować działania w ramach partnerstw z podmiotami ekonomii społecznej
Podmioty ekonomii społecznej w krajach OECD wspierają PSZ w docieraniu do nowych grup klientów oraz w ułatwianiu integracji zawodowej osób w trudnej sytuacji. Do podmiotów ekonomii społecznej zalicza się stowarzyszenia, spółdzielnie, towarzystwa wzajemne, fundacje oraz przedsiębiorstwa społeczne, które są zakorzenione w lokalnych społecznościach w całym obszarze OECD. Organizacje te działają zgodnie z celami społecznymi i środowiskowymi, nie kierując się dążeniem do zysku (OECD, 2023[40]; OECD, 2023[41]; OECD, 2022[42]). Silna obecność lokalna oraz zaufanie, jakim cieszą się one wśród grup defaworyzowanych, czynią je skutecznymi partnerami w angażowaniu potencjalnych klientów PSZ, w tym osób biernych zawodowo (OECD, 2022[43]; OECD, 2023[44]; OECD, 2021[45]). Poza identyfikowaniem i docieraniem do grup w trudnej sytuacji, organizacje te tworzą również miejsca pracy oraz świadczą usługi podnoszące poziom zatrudnialności, uzupełniając tym samym inicjatywy PSZ (zob. rozdział: Instrumenty polityki publicznej służące docieraniu do osób biernych zawodowo w Polsce, ich angażowaniu i aktywizacji).
W Polsce szeroki zakres podmiotów ekonomii społecznej służy integracji społecznej i zawodowej osób defaworyzowanych. Do podmiotów ekonomii społecznej w Polsce należą organizacje pozarządowe, spółdzielnie socjalne i pracownicze oraz instytucje reintegracyjne (Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, 2024[46]). W roku 2020, w Polsce było ponad 95 tys. podmiotów ekonomii społecznej (GUS, 2020[47]). Spośród nich, 25,6% koncentrowało się na sporcie, rekreacji i hobby, podczas gdy jedynie 1,2%, czyli około 1,2 tys. organizacji, wskazało pomoc w zatrudnieniu jako główny obszar swojej działalności. Chociaż polskie podmioty ekonomii społecznej nie traktują bezpośredniego wsparcia zatrudnienia jako priorytetu, ich zaangażowanie w edukację, usługi społeczne i rozwój lokalny może uzupełniać działania PSZ w zakresie identyfikacji i aktywizacji osób pozostających poza rynkiem pracy. Wiele z nich świadczy usługi istotne dla aktywizacji zawodowej osób biernych, w tym szkolenia, poradnictwo społeczno-psychologiczne czy rehabilitację fizyczną.
Liczba organizacji, w tysiącach
Uwaga: Podmioty zostały sklasyfikowane według głównego obszaru działalności. Do podmiotów ekonomii społecznej zalicza się przedsiębiorstwa społeczne, organizacje pożytku publicznego, stowarzyszenia, organizacje społeczne i gospodarcze, fundacje, organizacje wyznaniowe prowadzące działalność charytatywną oraz koła gospodyń wiejskich.
Źródło: GUS (2020[47]), Sektor non-profit w 2020 r. Stowarzyszenia, fundacje, społeczne podmioty wyznaniowe, samorząd gospodarczy i zawodowy.
Na gruncie poprzedniej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy współpraca między PSZ a podmiotami ekonomii społecznej koncentrowała się na rolach doradczych wobec organizacji, których działalność statutowa skupiała się na zagadnieniach rynku pracy. Podmioty ekonomii społecznej o takim profilu mogły uczestniczyć w wojewódzkich i powiatowych radach rynku pracy, doradzając WUP i PUP w zakresie lokalnych polityk rynku pracy. Poza funkcją konsultacyjną, PSZ mogły zlecać tym organizacjom świadczenie usług, takich jak poradnictwo zawodowe, pośrednictwo pracy czy szkolenia. Ponadto podmioty trzeciego sektora mogły współorganizować programy specjalne – innowacyjne programy realizowane przez PSZ dla określonych grup klientów – lecz wyłącznie w obszarach takich jak edukacja, kultura, turystyka, usługi społeczne czy środowisko. Zakres współpracy PSZ z podmiotami ekonomii społecznej był jednak ograniczony przez wąskie kryteria kwalifikacyjne stosowane przy wyborze potencjalnych partnerów. Ponieważ w zamówieniach usług mogły uczestniczyć wyłącznie podmioty ekonomii społecznej o statutowej misji związanej z rynkiem pracy, wiele podmiotów trzeciego sektora zostało wykluczonych z pogłębionej współpracy z PSZ.
Ustawa o rynku pracy i służbach zatrudnienia z 2025 r. utrzymuje doradcze formy współpracy z podmiotami ekonomii społecznej, ale rozszerza zakres i elastyczność wspólnych programów aktywizacyjnych. Zgodnie z art. 10 tej ustawy, udział w wojewódzkich i powiatowych radach rynku pracy nadal pozostaje ograniczony do podmiotów ekonomii społecznej, których działalność statutowa koncentruje się na zagadnieniach rynku pracy. Nowe przepisy tworzą jednak możliwości dla wszystkich organizacji do angażowania się wraz z PSZ w projektowanie i realizację strategii w zakresie działań promocyjno-informacyjnych i aktywizacyjnych. Na mocy ustawy z 2025 r. podmioty ekonomii społecznej świadczące usługi edukacyjne i zarejestrowane jako instytucje szkoleniowe mogą uczestniczyć w realizacji inicjatyw PSZ opartych na realizacji projektów. Jako instytucje szkoleniowe, podmioty te mogą brać udział w programach pilotażowych i interwencyjnych, a także w programach aktywizacyjnych dla osób z niepełnosprawnościami. W ten sposób podmioty ekonomii społecznej mogą wspierać PSZ w organizacji i realizacji szkoleń dedykowanych określonym podgrupom bezrobotnych. Ponadto, inne podmioty ekonomii społecznej, nawet te, które nie mają bezpośredniego profilu związanego z rynkiem pracy, mogą współpracować przy realizacji programów pilotażowych, specjalnych i interwencyjnych, jak również programów aktywizacyjnych dla osób długotrwale bezrobotnych (ISAP, 2025[2]). Mogą one również organizować staże dla klientów PSZ lub zapewniać krótkoterminowe zatrudnienie w formie prac społecznie użytecznych. Ponadto PUP i WUP mają ustawowy obowiązek współpracy z podmiotami ekonomii społecznej w zakresie działań promocyjno-informacyjnych na rzecz osób biernych zawodowo oraz ich aktywizacji.
Przedsiębiorstwa społeczne wspierają PSZ w aktywizacji zawodowej osób biernych zawodowo
W ramach szerszej grupy podmiotów ekonomii społecznej przedsiębiorstwa społeczne wspierają PSZ w aktywizacji zawodowej osób znajdujących się w trudnej sytuacji. Przedsiębiorstwa społeczne posiadają szczególny status prawny wprowadzony ustawą o ekonomii społecznej z dnia 5 sierpnia 2022 r. Skupiają się one na aktywizacji społecznej i zawodowej osób zagrożonych wykluczeniem, działając zgodnie z jasno określonymi wymogami operacyjnymi (zob. ramka 3.7). Przedsiębiorstwa społeczne są zobowiązane do zatrudniania osób zagrożonych wykluczeniem oraz utrzymywania demokratycznej struktury zarządzania, pełniąc tym samym funkcję zakładów pracy chronionej, w których osoby powracające na rynek pracy mogą łatwo przystosować się do nowych warunków pracy.
Status przedsiębiorstwa społecznego w Polsce został wprowadzony w 2022 r. na mocy ustawy o ekonomii społecznej. Trzy typy podmiotów mogą być zaklasyfikowane jako przedsiębiorstwa społeczne, w tym:
spółdzielnie socjalne, które są organizacjami nastawionymi na zysk i charakteryzują się inkluzyjnym modelem zarządzania;
organizacje non-profit prowadzące działalność gospodarczą (ENPO), a uzyskane środki przeznaczają na realizację celów statutowych, fundacje i stowarzyszenia prowadzące działalność rynkową, które świadczą usługi socjalne i publiczne w sposób ciągły, zamiast koncentrować się głównie na działalności rzeczniczej;
zakłady aktywności zawodowej (ZAZ) – przedsiębiorstwa społeczne zatrudniające osoby zagrożone wykluczeniem społecznym i zawodowym, zazwyczaj z pewnym stopniem niepełnosprawności.
Aby uzyskać status przedsiębiorstwa społecznego, podmiot musi spełniać następujące wymagania:
1. Podmiot musi realizować usługi w zakresie aktywizacji społecznej i zawodowej grup zagrożonych wykluczeniem społecznym lub realizacja zadań w zakresie rozwoju lokalnego, co stanowi jego działalność podstawową.
2. Co najmniej 30% zysków należy inwestować ponownie w aktywizację społeczną i zawodową osób lub w inne działania przynoszące korzyści ogółowi społeczeństwa.
3. Podmiot musi funkcjonować w oparciu o partycypacyjną i demokratyczną strukturę zarządzania, umożliwiającą pracownikom i członkom przedsiębiorstwa społecznego udział w procesach decyzyjnych.
4. Co najmniej trzech pracowników musi być zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, a w przypadku prowadzenia działalności w zakresie aktywizacji społecznej i zawodowej – co najmniej 30% pracowników organizacji musi pochodzić z grup zagrożonych wykluczeniem społecznym.
5. Proces aktywizacji społecznej i zawodowej osoby współpracującej z organizacją musi trwać od 12 do 36 miesięcy.
Źródło: Cieplewska-Kowalik (2020[48]), Social Enterprises and their Ecosystems in Europe. Country Report: Poland, ISAP. (2022[49]), Ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o ekonomii społecznej.
Zakres rejestracji przedsiębiorstw społecznych jest nadal ograniczony w stosunku do szerszego spektrum podmiotów ekonomii społecznej. Status przedsiębiorstwa społecznego może wciąż uzyskać wiele uprawnionych organizacji zaangażowanych w aktywizację społeczną i zawodową. Do takich podmiotów należą spółdzielnie socjalne, które potencjalnie kwalifikują się jako przedsiębiorstwa społeczne (Cieplewska-Kowalik, 2020[48]). Uzyskanie statusu przedsiębiorstwa społecznego wymaga spełnienia dodatkowych warunków, w tym powołania organu doradczego, co może stanowić barierę dla organizacji dysponujących ograniczonymi zasobami kadrowymi lub finansowymi (Stachowicz, Szewczyk and Wiśniewski, 2023[50]). Według stanu na lipiec 2024 r. jedynie 1 030 podmiotów było oficjalnie zarejestrowanych jako przedsiębiorstwa społeczne w Polsce, co stanowi 1% wszystkich podmiotów ekonomii społecznej. (Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, 2024[51]). Wśród nich znajdowały się 433 organizacje pozarządowe (non-governmental organisation, NGO), 413 spółdzielni socjalnych, 179 organizacji non-profit prowadzących działalność gospodarczą, 3 zakłady aktywności zawodowej (ZAZ) oraz 2 organizacje wyznaniowe prowadzące działalność charytatywną. Organizacje te działały głównie w sektorach takich jak ochrona zdrowia, pomoc społeczna, zakwaterowanie i usługi gastronomiczne (zob. rycina 3.14). W 2022 r. członkami polskich przedsiębiorstw społecznych było około 9 tys. osób, podczas gdy w podmiotach ekonomii społecznej uczestniczyło 7,2 mln osób (GUS, 2022[52]).
Przedsiębiorstwa społeczne według sektora działalności, (%), lipiec 2024
Uwaga: Wyliczenia OECD. Dane zebrane w lipcu 2024 r. na podstawie Rejestru Przedsiębiorstw Społecznych prowadzonego przez MRPiPS. Spośród 1030 podmiotów, 953 organizacje wskazały swój główny sektor działalności. Do innych obszarów działalności należą: dostawy wody i gospodarka odpadami, informacja i komunikacja, obsługa rynku nieruchomości, transport i gospodarka magazynowa, administracja publiczna i obrona narodowa, finanse i ubezpieczenia oraz rolnictwo.
Źródło: Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (2024[51]), Rejestr Jednostek Pomocy Społecznej.
Spółdzielnie socjalne są ważnym partnerem aktywizacyjnym dla PSZ i odgrywają rolę w aktywizacji społecznej i zawodowej. Mogą obsługiwać wyłącznie osoby marginalizowane, zgodnie z kryteriami stosowanymi wobec przedsiębiorstw społecznych. Spółdzielnie prowadzą działalność w takich obszarach jak zakwaterowanie, gastronomia, usługi administracyjne, ochrona zdrowia, pomoc społeczna oraz przetwórstwo (Cieplewska-Kowalik, 2020[48]). Ta różnorodność umożliwia im zatrudnianie osób defaworyzowanych w różnych sektorach gospodarki, czyniąc je wszechstronnymi podmiotami wspierającymi działania na rzecz inkluzji społecznej i zawodowej.
PUP mogą współpracować ze spółdzielniami socjalnymi w celu zapewniania miejsc pracy osobom bezrobotnym i poszukującym pracy oraz oferowania swoim klientom zachęt do podejmowania działalności gospodarczej. W 2021 r. w Polsce funkcjonowało 868 spółdzielni socjalnych zatrudniających 6,4 tys. osób (GUS, 2021[53]). Ponad trzy czwarte (78%) tych spółdzielni deklarowało współpracę z instytucjami publicznymi, w tym z administracją lokalną (75%). Współpraca PSZ ze spółdzielniami socjalnymi może wspierać aktywizację klientów PSZ poprzez staże zawodowe lub działalność gospodarczą. PUP mogą organizować staże lub miejsca pracy dla osób zarejestrowanych jako bezrobotne i poszukujących pracy w lokalnych spółdzielniach socjalnych (ISAP, 2025[2]). Wykorzystując nieformalne kontakty lub internetowe rejestry podmiotów ekonomii społecznej (zob. rozdział Instrumenty polityki publicznej służące docieraniu do osób biernych zawodowo w Polsce, ich angażowaniu i aktywizacji), pracownicy PUP mogą identyfikować potencjalnych partnerów wspierających aktywizację zawodową osób, którym trudno znaleźć zatrudnienie. Spółdzielnie socjalne mogą również korzystać z usług PSZ w zakresie zgłaszania i kojarzenia ofert pracy, ogłaszając wakaty za pośrednictwem PUP oraz ubiegając się o wsparcie finansowe, takie jak refundacja wynagrodzeń za zatrudnienie klientów PSZ czy dofinansowanie tworzenia nowych miejsc pracy. Klienci PSZ mogą także otrzymać wsparcie w zakładaniu własnych spółdzielni socjalnych. Ramy funkcjonowania spółdzielni socjalnych mogą być wykorzystywane do aktywizacji osób pozostających poza rynkiem pracy, oferując im sprawczość i możliwość wykorzystania swoich umiejętności (zob. ramka 3.8).
Urzędy pracy mogą zachęcać osoby bezrobotne do powrotu na rynek pracy poprzez finansowanie zakładania spółdzielni socjalnych dla swoich klientów. Przykładem takiej współpracy jest projekt Wojewódzkiego Urzędu w Warszawie z 2010 r. „Partnerstwo na rzecz ekonomii społecznej: osiedlowe spółdzielnie socjalne”.
W ramach tego projektu, zorganizowanego we współpracy ze spółdzielniami mieszkaniowymi, ośrodkami pomocy społecznej oraz powiatowymi urzędami pracy na terenie m.st. Warszawy, WUP w Warszawie sfinansował uruchomienie 5 spółdzielni socjalnych przez osoby bezrobotne.
Całkowity budżet projektu wyniósł 200 tys. PLN, a w jego ramach ponad 30 osób zostało założycielami spółdzielni socjalnych i podjęło pracę. Zakres działalności spółdzielni obejmował zakwaterowanie, sprzedaż produktów fair trade, usługi sprzątania i utrzymania czystości oraz działalność wydawniczą. Poniższe spółdzielnie oraz ich obszary działalności obejmowały:
KAMIONEK – usługi utrzymania budynków
PRAGA – prace budowlane, usługi utrzymania
URSERWIS – usługi w zakresie sprzątania i utrzymania
MOKOTÓW – usługi detaliczne
WARSZAWA – usługi zakwaterowania.
Źródło: Wojewódzki Urząd Pracy w Warszawie (2011[54]) Spółdzielnia socjalna - szansa dla osób wykluczonych
Prywatne agencje zatrudnienia stanowią w Polsce alternatywę dla PSZ w zakresie pośrednictwa pracy, poradnictwa zawodowego oraz krótkoterminowych ofert zatrudnienia
Poza PSZ usługi w zakresie pośrednictwa pracy i indywidualnego poradnictwa zawodowego świadczą również prywatne agencje zatrudnienia. Działają one na podstawie ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia z 2025 r. oraz ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców. Aby prowadzić działalność, każda agencja musi być wpisana do rejestru agencji zatrudnienia prowadzonego przez marszałka województwa (art. 308 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia). W 2022 r. w Polsce funkcjonowało 8 791 prywatnych agencji zatrudnienia, głównie w województwie mazowieckim, wielkopolskim, śląskim i dolnośląskim (Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, 2023[55]). Agencje te świadczą usługi pośrednictwa pracy, doradztwa indywidualnego i zawodowego oraz oferują krótkoterminowe zatrudnienie zarówno w Polsce, jak i za granicą (Przeklasa, 2021[56]). W 2022 r. za pośrednictwem prywatnych agencji zatrudnienia pracę w Polsce znalazło 212 713 osób. Ponadto, za pośrednictwem prywatnych agencji zatrudnienia 164 764 osób zostało skierowanych do pracy za granicą, głównie do Holandii i Niemiec (Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, 2023[55]).
Prywatne agencje zatrudnienia mogą pełnić rolę komplementarną, wspierając proces poszukiwania pracy przez osoby zarejestrowane jako bezrobotne oraz uczestnicząc w realizacji innowacyjnych programów aktywizacyjnych. Zgodnie z corocznymi sprawozdaniami MRPiPS usługi oferowane przez agencje zatrudnienia, takie jak pośrednictwo pracy czy pomoc w podjęciu zatrudnienia za granicą, mają uzupełniać działalność zarówno WUP, jak i PUP (Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, 2023[55]). Ustawa o rynku pracy i służbach zatrudnienia z 2025 r. określa szczególne obszary współpracy PSZ z prywatnymi agencjami zatrudnienia. Zgodnie z art. 197 ustawy, prywatne agencje zatrudnienia mogą być angażowane do świadczenia usług aktywizacyjnych dla osób zarejestrowanych jako bezrobotne, w tym pośrednictwa pracy i poradnictwa zawodowego. Może to umożliwić urzędom PSZ zwiększenie własnego potencjału poprzez dzielenie się obsługą klientów z partnerami zewnętrznymi. Ponadto agencje zatrudnienia mogą wspierać realizację innowacyjnych programów rynku pracy, takich jak programy specjalne, projekty pilotażowe, programy aktywizacyjne dla osób z niepełnosprawnościami czy programy interwencyjne (ISAP, 2025[2]). Informacje na temat koncepcji i realizacja innowacyjnych instrumentów ALMP można znaleźć w części pt. Usługi oferowane przez PSZ. Angażowanie agencji zatrudnienia może wzmocnić świadczenie usług oraz zwiększyć zasięg i skuteczność działań prowadzonych przez PSZ.
Jakkolwiek współpraca ta wydaje się obiecująca, badania wskazują, że współdziałanie PSZ z prywatnymi agencjami zatrudnienia może być trudne ze względu na rozbieżne interesy i cele. Zlecanie świadczenia usług zatrudnieniowych zewnętrznym dostawcom może zwiększyć potencjał PSZ oraz umożliwia lepsze dostosowanie usług do potrzeb określonych grup klientów PSZ i pracodawców. (Langenbucher and Vodopivec, 2022[57]). Agencje zatrudnienia w Polsce koncentrują się zazwyczaj na realizacji zleceń pracodawców dotyczących rekrutacji potencjalnych pracowników i są motywowane do szybkiego dopasowywania kandydatów do wymagań pracodawców (M. Fedorczuk, R. Lisicki, 2019[58]; Przeklasa, 2021[56]). Z kolei PSZ dążą do równoważenia potrzeb pracodawców i osób poszukujących pracy, w tym wymagających długoterminowego wsparcia, i często kładą nacisk na usługi poprzedzające zatrudnienie, takie jak szkolenia czy poradnictwo zawodowe. Prywatne agencje zatrudnienia są natomiast bardziej przyzwyczajone do pracy z kandydatami zmotywowanymi do podjęcia zatrudnienia (Przeklasa, 2021[56]). W związku z tym agencje te mają ograniczone doświadczenie i motywację do pracy z osobami trudniej poddającymi się procesowi zatrudnienia, takimi jak długotrwale bezrobotni czy osoby bierne zawodowo, które wymagają bardziej intensywnego wsparcia. W konsekwencji współpraca PSZ z prywatnymi agencjami zatrudnienia w obszarze usług aktywizacyjnych pozostaje nadal ograniczona (Przeklasa, 2021[56]).
Współpraca z lokalnymi podmiotami rynku pracy będzie miała zasadnicze znaczenie dla działań PSZ na rzecz aktywizacji osób biernych zawodowo
Nowe obowiązki PSZ w zakresie angażowania osób biernych zawodowo są podzielone pomiędzy PUP, które koncentrują się na bezpośrednich działaniach promocyjno-informacyjnych i aktywizacyjnych, a WUP, które wspierają proces identyfikacji klientów i planowania strategicznego. Jako instytucje pierwszej linii, PUP odpowiadają za nawiązywanie bezpośredniego kontaktu z klientami, organizowanie działań promocyjno-informacyjnych i realizację usług aktywizacyjnych. Stawia to PUP w centrum działań na rzecz pozyskiwania nowych klientów PSZ. WUP natomiast odgrywają rolę strategiczną, koncentrując się na analizie rynku pracy oraz koordynacji instrumentów ALMP na poziomie regionalnym. Prowadząc analizy rynku pracy, WUP odgrywają kluczową rolę w identyfikacji osób biernych zawodowo oraz dostarczaniu wiedzy potrzebnej do projektowania usług lokalnych. PUP i WUP mogą również wspólnie opracowywać i wdrażać innowacyjne programy wspierające osoby bierne zawodowo, chociaż działania te mogą być ograniczone przez zasoby finansowe i kadrowe. Polskie PSZ funkcjonują w ramach szerszej sieci instytucji rynku pracy, obejmującej interesariuszy publicznych, prywatnych oraz podmioty trzeciego sektora. W jej skład wchodzą m.in. jednostki samorządu terytorialnego (OPS, OHP), podmioty ekonomii społecznej oraz prywatne agencje zatrudnienia, które wspólnie przyczyniają się do rozwoju lokalnej polityki rynku pracy i świadczenia usług aktywizacyjnych.
PSZ mogłyby nawiązywać strategiczne partnerstwa z OPS oraz podmiotami ekonomii społecznej w celu zwiększenia swojej zdolności do identyfikacji i aktywizacji osób biernych zawodowo. OPS i podmioty ekonomii społecznej mogą wspierać proces identyfikacji osób biernych zawodowo, działań promocyjno-informacyjnych oraz ich aktywizacji, pomagając PSZ w przezwyciężaniu ograniczeń instytucjonalnych. OPS dysponują cenną wiedzą na temat populacji biernych zawodowo, będąc często pierwszym punktem kontaktu dla osób najbardziej oddalonych od rynku pracy. Ich doświadczenie oraz przepisy ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia, które instytucjonalizują współpracę z PSZ, umożliwiają wspólne działania promocyjno-informacyjne i skoordynowane działania aktywizacyjne OPS i PSZ. Ponadto podmioty ekonomii społecznej, w szczególności spółdzielnie socjalne i przedsiębiorstwa społeczne, są dobrze przygotowane do tego, aby wspierać PSZ w docieraniu do nowych grup klientów. Poza kampaniami promocyjno-informacyjnymi, mogą one przyczyniać się do realizacji strategii aktywizacyjnych poprzez zlecane instrumenty ALMP, takie jak staże czy szkolenia, a także poprzez tworzenie miejsc pracy dla osób powracających na rynek pracy.
Bibliografia
[35] Brioscú, A. et al. (2024), “A new dawn for public employment services: Service delivery in the age of artificial intelligence”, OECD Artificial Intelligence Papers, No. 19, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/5dc3eb8e-en.
[48] Cieplewska-Kowalik, A. (2020), Social Enterprises and their Ecosystems in Europe. Country Report: Poland, Publications Office of the European Union, Luxembourg, https://europa.eu/!Qq64ny.
[26] Desiere, S., K. Langenbucher and L. Struyven (2019), “Statistical profiling in public employment services: An international comparison”, OECD Social, Employment and Migration Working Paper, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/b5e5f16e-en.
[4] European Labour Authority (2024), EURES Network.
[32] Flaszyńska, E. (2020), “Profilowanie pomocy dla osoby bezrobotnej - nieudany eksperyment czy stracona szansa? [Profiling of assistance for the unemployed - a failed experiment or a lost opportunity?]”, Praca Socjalna, Vol. 25/3, pp. 109-129.
[14] Grabowski, M. et al. (2008), Analiza funkcjonowania urzędów pracy po ich włączeniu do administracji samorządowej, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa, https://psz.praca.gov.pl/documents/10828/168614/Raport%20z%20bada%C5%84%20-%20Analiza%20funkcjonowania%20urz%C4%99d%C3%B3w%20pracy%20po%20ich%20w%C5%82%C4%85czeniu%20do%20administracji%20samorz%C4%85dowej.pdf/96731bf0-5690-4d24-a791-1f8d05c9f945?t=1403620.
[5] Grewiński, M. et al. (2022), Skuteczność i wyzwania dla publicznych służb zatrudnienia w kontekście wypracowania zarządczych ram wykonania, Polskie Towarzystwo Polityki Społecznej, https://ptps.org.pl/wp-content/uploads/2023/01/RAPORT-Z-BADAN-I-ANALIZ-PSZ-PTPS.pdf.
[52] GUS (2022), Działalność stowarzyszeń i podobnych organizacji społecznych, fundacji, społecznych podmiotów wyznaniowych, kół gospodyń wiejskich oraz samorządu gospodarczego i zawodowego w 2022 r. – wyniki wstępne, https://stat.gov.pl/obszary-tematyczne/gospodarka-spoleczna-wolontariat/gospodarka-spoleczna-trzeci-sektor/dzialalnosc-stowarzyszen-i-podobnych-organizacji-spolecznych-fundacji-spolecznych-podmiotow-wyznaniowych-oraz-samorzadu-gospodarczego-i-zawodowego-w.
[53] GUS (2021), Podmioty gospodarki spolecznej w 2021 r. - wyniki wstepne, https://stat.gov.pl/obszary-tematyczne/gospodarka-spoleczna-wolontariat/gospodarka-spoleczna-trzeci-sektor/podmioty-gospodarki-spolecznej-w-2021-r-wyniki-wstepne,23,1.html.
[47] GUS (2020), Sektor non-profit w 2020 r. Stowarzyszenia, fundacje, społeczne podmioty wyznaniowe, samorząd gospodarczy i zawodowy, https://stat.gov.pl/obszary-tematyczne/gospodarka-spoleczna-wolontariat/gospodarka-spoleczna-trzeci-sektor/sektor-non-profit-w-2020-r-stowarzyszenia-fundacje-spoleczne-podmioty-wyznaniowe-samorzad-gospodarczy-i-zawodowy,1,8.html.
[2] ISAP (2025), Ustawa z dnia 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia.
[18] ISAP (2023), Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 maja 2023 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Druk nr 1102), https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/DocDetails.xsp?id=WDU20230001102.
[49] ISAP (2022), Ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o ekonomii społecznej.
[7] ISAP (2014), Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 sierpnia 2014 r. w sprawie algorytmu ustalania kwot środków Funduszu Pracy na finansowanie zadań w województwie (Druk nr 1294), https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/DocDetails.xsp?id=WDU20140001294.
[3] ISAP (2004), Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/DocDetails.xsp?id=WDU20040640593.
[1] ISAP (2004), Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU20040991001/U/D20041001Lj.pdf.
[13] Kietlińska, K. (2016), “Rola powiatowych urzędów pracy w przeciwdziałaniu bezrobociu w Polsce”, Prace naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu, Vol. 449, https://www.dbc.wroc.pl/Content/35841/Kietlinska_Rola_Powiatowych_Urzedow_Pracy_w_Przeciwdzialaniu_2016.pdf.
[36] Korniltsev, V. (2021), OTT – An AI-powered success story in the public sector, https://nortal.com/insights/ott-an-ai-powered-success-story-in-the-public-sector/.
[31] Kuba, M. and E. Staszewska (2022), Profilowanie pomocy dla bezrobotnych - dotychczasowe doświadczenia i nowe wyzwania z perspektywy praw człowieka, Studia z Zakresu Prawa Pracy i Polityki Społecznej, pp. 173-188.
[57] Langenbucher, K. and M. Vodopivec (2022), Paying for results: Contracting out employment services through outcome-based payment schemes in OECD Countries, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/c6392a59-en.
[27] Leinuste, K. (2021), Decision support tool “OTT” for employment counsellors in the Estonian PES, https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/events/2021/10/new-digital-tools-for-pes-counsellors/pes-digital-oct2021-estonia.pdf.
[58] M. Fedorczuk, R. Lisicki (2019), Współpraca instytucji rynku pracy z pracodawcami - ze szczególnym uwzględnieniem pośrednictwa pracy, Konfederacja Lewiatan, Warszawa, https://lewiatan.org/wp-content/uploads/2022/06/Wspolpraca-instytucji-rynku-pracy-z-pracodawcami.pdf.
[22] Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (2025), Sprawozdanie strukturalne. Maj 2025 - Tablice Wynikowe [Structural report. May 2025 - Outcome Tables].
[46] Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (2024), Czym jest ekonomia spoleczna?, https://www.gov.pl/web/rodzina/ekonomia-spoleczna-i-solidarna-1 (accessed on 20 July 2024).
[25] Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (2024), Obwieszczenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 maja 2024 r. w sprawie wysokości zasiłku dla bezrobotnych (M. P. z 2024 r., poz 397), https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/DocDetails.xsp?id=WMP20240000397.
[11] Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (2024), Priorytety wydatkowania Krajowego Funduszu Szkoleniowego na rok 2024, https://www.gov.pl/web/rodzina/kfs-2024.
[51] Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (2024), Rejestr Jednostek Pomocy Społecznej, https://rjps.mrips.gov.pl/RJPS/RU/start.do?id_menu=59 (accessed on 20 July 2024).
[55] Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (2023), Informacja o działalności agencji zatrudnienia w 2022 r., https://psz.praca.gov.pl/documents/10828/167955/Raport%20o%20dzia%C5%82alno%C5%9Bci%20agencji%20zatrudnienia%20w%20Polsce%20w%202022%20r.pdf/a3c80163-912d-42ea-9419-0043e0f1a331?t=1689766779903.
[6] Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (2023), Informacja o przychodach i wydatkach Funduszu Pracy, https://www.gov.pl/web/rodzina/przychodyiwydatkifp (accessed on 30 January 2024).
[21] Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (2023), Rozstrzygnięcie naboru na projekty pilotażowe pn. “Czas dla Młodych”.
[24] Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (2022), Bezrobocie rejestrowane w Polsce - raport za rok 2022, https://psz.praca.gov.pl/rynek-pracy/statystyki-i-analizy/bezrobocie-rejestrowane/?p_p_id=101_INSTANCE_NdWEmSW4euAS&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&p_p_col_id=column-1&p_p_col_pos=2&p_p_col_count=3&p_r_p_564233524_resetCur=true&_101_INSTANC (accessed on 30 January 2024).
[16] Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (2022), Zatrudnieni w urzędach pracy - raport za rok 2022, https://psz.praca.gov.pl/documents/10828/20926109/2022%20Zatrudnienie%20w%20urz%C4%99dach%20pracy_Aneks%20statystyczny.xlsx/bdef9e60-790d-4791-b7b7-f7d5b79be149?t=1684131977008.
[17] Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (2014), Stan i struktura zatrudnienia w PUP i WUP - rok 2014, https://psz.praca.gov.pl/documents/10828/1383908/Stan%20i%20struktura%20zatrudnienia%20w%20PUP%20i%20WUP%20-%20Rok%202014.pdf/f09c5a72-d375-43b3-9798-76f100476a38?t=1429004671000.
[38] Najwyższa Izba Kontroli (2018), Aktywizacja zawodowa młodzieży przez Ochotnicze Hufce Pracy. Informacja o wynikach kontroli, https://www.nik.gov.pl/plik/id,16509,vp,19042.pdf.
[29] OECD (2025), The Role of Public Employment Services in Promoting an Inclusive Nordic Common Labour Market, Connecting People with Jobs, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/54cec4d6-en.
[37] OECD (2024), Job Creation and Local Economic Development 2024: The Geography of Generative AI, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/83325127-en.
[30] OECD (2024), Modernising Latvia’s Public Employment Service through Digitalisation, Connecting People with Jobs, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/07e830f5-en.
[44] OECD (2023), Empowering communities with platform cooperatives: A catalyst for local development. OECD Local Economic and Employment Development (LEED) Papers, OECD Publishing.
[41] OECD (2023), Participation of the Social Economy in the Provision of Sweden’s Employment Services.
[40] OECD (2023), Policy Guide on Legal Frameworks for the Social and Solidarity Economy.
[43] OECD (2022), Designing Legal Frameworks for Social Enterprises.
[42] OECD (2022), Recommendation of the Council on the Social and Solidarity Economy and Social Innovation.
[45] OECD (2021), “Building inclusive labour markets: Active labour market policies for the most vulnerable groups”, OECD Policy Responses to Coronavirus (COVID-19), OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/607662d9-en.
[23] OECD (2021), Regional Economic Inactivity Trends in Poland, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/483a6a25-en.
[56] Przeklasa, D. (2021), “Współpraca między publicznymi służbami zatrudnienia a agencjami zatrudnienia w zakresie realizacji polityki rynku pracy”, Acta Iuridica Reseoviensia, Vol. 4/35, https://ruj.uj.edu.pl/xmlui/bitstream/handle/item/300902/przeklasa_wspolpraca_miedzy_publicznymi_sluzbami_zatrudnienia_2021.pdf?sequence=1&isAllowed=y.
[12] Rollnik-Sadowska, E. (2019), Efektywność instytucji publicznych - przykład powiatowych urzędów pracy w Polsce, Oficyna Wydawnicza Politechniki Białostockiej, Białystok.
[28] Schnitzer, P. and G. Betcherman (2025), AI in public employment services: Unlocking potential, avoiding pitfalls, https://blogs.worldbank.org/en/digital-development/ai-in-public-employment-services--unlocking-potential--avoiding-.
[10] Sejmik Województwa Małopolskiego (2015), Załącznik do uchwały nr XVII/238/15 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 30 grudnia 2015 r. Kryteria podziału środków Funduszu Pracy dla samorządów powiatowych, https://bip.malopolska.pl/umwm,a,1154860,uchwala-nr-xvii23815-sejmiku-wojewodztwa-malopolskiego-z-dnia-30-grudnia-2015-r-w-sprawie-kryteriow-.html.
[9] Sejmik Województwa Mazowieckiego (2017), Załącznik do uchwały nr 136/17 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 29 sierpnia 2017 r. Kryteria podziału środków Funduszu Pracy, https://mazovia.pl/pl/bip/sejmik/uchwaly-sejmiku/rejestr-uchwal-sejmiku/nr-13617-z-dn-2017-08-29.html.
[50] Stachowicz, A., J. Szewczyk and P. Wiśniewski (2023), Ustawa o ekonomii społecznej - Komentarz, Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej, Departament Ekonomii Społecznej.
[33] Sztandar-Sztanderska, K., M. Kotnarowski and M. Zieleńska (2021), Czy algorytmy wprowadzają w błąd? Metaanaliza algortmu profilowania bezrobotnych stosowanego w Polsce.
[39] Urząd Statystyczny w Tarnowie (2022), Zestaw danych: 1.25.11 Beneficjenci środowiskowej pomocy społecznej.
[19] Wojewódzki Urząd Pracy w Gdańsku (2025), Program regionalny Praca dla Pomorzan, https://wupgdansk.praca.gov.pl/pracadlapomorzan.
[20] Wojewódzki Urząd Pracy w Krakowie (2025), Małopolski Program Regionalny “Regeneracja - wsparcie małopolskiej turystyki i przemysłów czasu wolnego (2023-2024)”, https://wupkrakow.praca.gov.pl/rynek-pracy/programy-aktywizacyjne-i-projekty/express-do-zatrudnienia/aktualnosci-projektu/-/asset_publisher/tR011nQXvEIY/content/program-regionalny-regeneracja-.
[15] Wojewódzki Urząd Pracy w Szczecinie (2023), Sukcesy EFS.
[54] Wojewódzki Urząd Pracy w Warszawie (2011), Spółdzielnia socjalna - szansa dla osób wykluczonych.
[8] Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego (2011), Załącznik 1 do Uchwały nr 5/32/11/IV Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 25 stycznia 2011 r. Podział środków Funduszu Pracy dla samorządów powiatowych województwa warmińsko-mazurskiego, według algorytmu, na finansowanie programów, https://wupolsztyn.praca.gov.pl/documents/106902/1010774/Uchwala_nr_5_32_11_IV.pdf/12446e7d-f14d-4fc3-ad06-ea74ba79852b?t=1410252061000.
[34] Żebrowski, P. (2019), Nie będzie już profilowania bezrobotnych, https://www.prawo.pl/kadry/nie-bedzie-profilowania-bezrobotnych,382622.html (accessed on 10 July 2024).
Władze polskie ustalają minimalne poziomy wynagrodzeń pracowników sektora publicznego na szczeblu lokalnym. Obejmuje to pracowników PSZ zatrudnionych w WUP i PUP. W aneksie, tabela 3.A.1. przedstawiono minimalne poziomy wynagrodzeń pracowników PSZ, obowiązujące od 1 lipca 2023 r.
Poziomy wynagrodzeń są korygowane na poziomie krajowym przez administrację centralną.
Uwaga: W tabeli przedstawiono minimalny poziom wynagrodzeń, jakie może otrzymywać pracownik urzędu pracy, w zależności od jego kwalifikacji, umiejętności oraz stażu pracy. Poziomy wynagrodzeń mogą być podwyższane przez administrację lokalną. W przypadku PUP wynagrodzenia pracowników PSZ może podnieść administracja powiatowa, natomiast w przypadku WUP podwyżki mogą przyznać władze wojewódzkie.
Źródło: GUS, 2023 r.
← 1. Karta Dużej Rodziny w Polsce to system zniżek i dodatkowych uprawnień dla rodzin wychowujących troje lub więcej dzieci. Posiadacze karty mogą korzystać z ułatwionego dostępu do usług publicznych. Karta wydawana jest bezpłatnie każdemu członkowi rodziny; w przypadku rodziców nie ma terminu ważności, natomiast dla dzieci obowiązuje do ukończenia 18. roku życia lub – w przypadku kontynuowania nauki w systemie szkolnictwa wyższego – do ukończenia 25 lat.
← 2. Obliczenia OECD na podstawie danych otrzymanych z Urzędu Statystycznego w Tarnowie, za rok 2022.