Questo capitolo esplora il contesto demografico ed epidemiologico della non autosufficienza in Italia e l'offerta di assistenza domiciliare. In primo luogo, delinea la portata dell'invecchiamento della popolazione e delle limitazioni funzionali, evidenziando la crescente prevalenza di patologie croniche. Il capitolo passa poi in rassegna la gamma di servizi disponibili per le persone non autosufficienti, distinguendo tra cura, assistenza e tutela, così come definiti dalla normativa vigente. Il capitolo presta attenzione sia all'organizzazione formale dei servizi sia alla loro erogazione. L'analisi mostra che i servizi sociosanitari soddisfano solo parzialmente la domanda di assistenza a lungo termine. Infine, il capitolo discute i limiti dei dati e dei sistemi di monitoraggio, che riducono la capacità di valutare bisogni e risultati.
Verso un’integrazione strutturata e sistemica delle cure domiciliari per non autosufficienti in Italia
Sommario
All’inizio del 2025, in Italia, la popolazione di età pari o superiore a 65 anni e pari o superiore a 80 anni rappresentava il 24.7% e 8% della popolazione, rispettivamente (ISTAT, 2023[1]). La popolazione di età pari o superiore ai 65 anni raggiungerà il 37% del totale della popolazione nel 2050, valore inferiore solamente a quello della Corea del Sud a livello mondiale, mentre la popolazione di età pari o superiore a 80 anni rappresenterà il 15% della popolazione (United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Population Division, 2024[2]).
Nel 2021, rispettivamente il 5% e il 16.4% della popolazione dichiarava di avere limitazioni gravi e non gravi nelle attività abitualmente svolte. In base a tale risultato, sarebbero 12 767 000 gli italiani che vivono nella propria abitazione ed hanno limitazioni nello svolgimento di attività ordinarie a causa di problemi di salute. La presenza di limitazioni mostra forti variazioni tra popolazioni di età diverse. Mentre il 7.9% delle persone di età inferiore ai 45 anni riportano limitazioni (gravi e non gravi), la percentuale cresce notevolmente con l’età, raggiungendo il 59.1% nella fascia di età superiore ai 75 anni (Figura 1.1) (ISTAT, 2023[1]). Tale dato potrebbe rappresentare una sottostima dell’effettivo bisogno di servizi, essendo basato esclusivamente sulle informazioni riportate dalle persone che vivono nella propria abitazione e che hanno partecipato all’indagine. Da notare anche che il censimento della popolazione del 2021 rileva che 4.1 milioni di persone di età pari o superiore a 65 vivevano sole, un incremento di quasi 600 000 unità rispetto al 2011 (ISTAT, 2025[3]).
Persone con limitazioni gravi e non gravi nelle attività abitualmente svolte (valori percentuali), per classe di età, 2021
Fonte: ISTAT (2023[1]), Disabilità in cifre.
Vista l’elevata concentrazione di persone con limitazioni nelle attività abitualmente svolte tra la popolazione anziana, un’analisi più approfondita della popolazione anziana può fornire un quadro più dettagliato dei bisogni di assistenza in Italia. Lo studio PASSI d’argento dell’Istituto Superiore di Sanità (ISS) riporta dati sullo stato di salute e indipendenza della popolazione di età pari o superiore ai 65 anni1. I dati riguardanti il biennio 2023‑24 mostrano che il 13,7% della popolazione di età superiore ai 65 anni ha almeno una limitazione nelle attività della vita quotidiana (Activities of Daily Living – ADL), ovvero nello svolgimento delle funzioni fondamentali della vita quotidiana come mangiare, vestirsi, lavarsi, spostarsi da una stanza all’altra, essere continenti, usare i servizi per fare i propri bisogni. Il 15,9% della popolazione di 65 anni o più presenta almeno una limitazione nelle Instrumental Activities of Daily Living (IADL) ovvero nelle funzioni complesse come preparare i pasti, effettuare lavori domestici, assumere farmaci, andare in giro, gestirsi economicamente o utilizzare un telefono. Ancora una volta, i dati mostrano una crescita importante delle limitazioni all’aumentare dell’età. Tra le persone di età pari o superiore agli 85 anni, rispettivamente il 41% e il 33% necessita supporto nello svolgimento di almeno una ADL e IADL. La distribuzione della popolazione non autosufficiente varia sul territorio nazionale, con un maggior tasso di persone con limitazioni nel Sud e nelle Isole e un tasso inferiore nelle regioni del nord.
1.2.1. L’articolazione dei servizi secondo la normativa
Le persone non autosufficienti in Italia possono ricevere supporto di cura, assistenza e tutela sotto forma di trasferimenti monetari, servizi formali in strutture residenziali o semi-residenziali, servizi formali erogati a domicilio e supporto informale da parte di familiari, amici o assistenti personali.
Tra i trasferimenti monetari, il più diffuso è l’indennità di accompagnamento erogata dall’INPS a coloro che hanno un’invalidità certificata del 100%. L’indennità corrisponde ad un ammontare di euro 515 al mese e non sono richiesti criteri reddituali per accedervi. In alcuni casi esistono anche dei trasferimenti monetari erogati a livello comunale (i.e. assegni di cura o voucher), i cui criteri di accesso, importo e vincoli di utilizzo variano tra comuni.
I servizi semi-residenziali e residenziali offrono rispettivamente servizi diurni e servizi di assistenza 24 ore a persone non autosufficienti. Le condizioni di accesso, i servizi offerti e i costi di tali servizi variano a livello regionale.
Infine, le persone non autosufficienti possono accedere a servizi domiciliari, come definiti dal decreto legislativo n. 299/1999, che includono:
Prestazioni sociosanitarie ad elevata integrazione sanitaria, offerte a domicilio, ovvero le attività caratterizzate da particolare rilevanza terapeutica e intensità della componente sanitaria e che attengono prevalentemente alle aree materno-infantile, anziani, handicap, patologie psichiatriche e dipendenze da droga, alcool e farmaci, patologie per infezioni da HIV e patologie in fase terminale, inabilità o disabilità conseguenti a patologie cronico-degenerative.
Prestazioni sanitarie a rilevanza sociale offerte a domicilio, ovvero le attività finalizzate alla promozione della salute e alla prevenzione, individuazione, rimozione e contenimento di esiti degenerativi o invalidanti di patologie congenite e acquisite. Tali attività contribuiscono, tenuto conto delle componenti ambientali, alla partecipazione alla vita sociale e alla espressione personale.
Alcune prestazioni sociali a rilevanza sanitaria offerte a domicilio, ovvero le attività del sistema sociale che hanno l'obiettivo di supportare la persona in stato di bisogno, con problemi di disabilità o di emarginazione condizionanti lo stato di salute, inclusi i servizi domiciliari di cura della persona per le attività della vita quotidiana, come mangiare, lavarsi e vestirsi (ADL) e i servizi di assistenza domiciliare nelle attività strumentali della vita quotidiana, come cucinare, fare la spesa e gestire le finanze (IADL).
Cura
Il riferimento principale per l’Assistenza Domiciliare Integrata (ADI) è l’art.22 del DPCM ‘Nuovi LEA’ del 2017, che disciplina le cure domiciliari come risposta ai bisogni delle persone non autosufficienti e in condizioni di fragilità. Tale articolo è relativo all’erogazione di prestazioni sanitarie a domicilio, prevalentemente di tipo infermieristico e riabilitativo, riguardo alla condotta clinica del medico di medicina generale.
L’Integrazione si riferisce ai processi di interazione tra le diverse professionalità sanitarie (in origine il medico di famiglia con l’infermiere del distretto). La platea dei professionisti coinvolti si è progressivamente allargata e qualificata, includendo figure specializzate quali terapisti per la riabilitazione o geriatri. Alle cure domiciliari si accede in ogni caso previa valutazione multidimensionale del bisogno ed elaborazione del Progetto Assistenziale Individuale.
Diventa sempre più rilevante l’integrazione dei diversi livelli di ADI con le opportunità offerte dalla telemedicina e teleassistenza, così come l’interazione con le prestazioni di specialistica territoriale, anche attraverso il teleconsulto, e l’interazione con le attività di assistenza e tutela.
Esistono svariate attività sanitarie svolte a domicilio che presentano anche elevate complessità organizzative, ma che non sono centrate sui servizi di assistenza domiciliare perché nascono come delle ‘terapie ospedaliere svolte a domicilio’. Si tratta di un filone sanitario nato ormai da molti decenni che evolve ‘a salti’, seguendo i progressi delle tecnologie sanitarie, della fisica e dell’ingegneria, della capacità di condotta, sorveglianza e monitoraggio da remoto. A volte queste terapie a domicilio incrociano anche i servizi domiciliari, a seconda del decorso delle patologie e delle condizioni di autonomia delle persone e delle loro famiglie.
Sul piano normativo non esiste ancora un’attività stabile e riconosciuta di Cure domiciliari di lungo termine per persone anziane non autosufficienti. Nel DPCM ‘Nuovi LEA’ sono normati quattro livelli di cure domiciliari in base alla complessità dei bisogni sanitari ed all’intensità della risposta assistenziale. Probabilmente per la sanità la tipologia più indicata potrebbe essere quella dell’ADI di 3° livello, ovvero la continuità assistenziale e interventi programmati caratterizzati, anche per la necessità di fornire supporto alla famiglia e/o al caregiver. Tuttavia, nella stragrande maggioranza dei casi non è prevista l’attivazione reale delle prestazioni di aiuto infermieristico e assistenza tutelare professionale alla persona (per il 50% a carico della sanità), servizi che invece rivestono un ruolo essenziale nell’assistenza di lungo periodo. A questo si aggiunge la totale ‘frammentazione episodica’ delle interazioni con le attività domiciliari sociali a carico delle amministrazioni comunali, che in un quadro nazionale continuano a presentare livelli di integrazione bassi, fragili ed estemporanei (al netto di eccezioni locali).
Assistenza
Nel caso delle persone anziane non autosufficienti le cure domiciliari si trovano ad assistere persone che assommano a patologie, molto spesso di tipo cronico, anche ridotte capacità di svolgere in autonomia le attività della vita quotidiana (ADL). È questo il punto essenziale che occorre affrontare per costruire una qualsiasi prospettiva fondata relativa alle cure domiciliari di lungo termine. Nel caso delle persone anziane non autosufficienti non è possibile pensare la domiciliarità se non in termini analoghi a quelli della cosiddetta ‘lungo assistenza’, che l’art. 30 dello stesso DPCM ‘Nuovi LEA’ del 2017 disciplina per l’assistenza sociosanitaria residenziale specifica le persone non autosufficienti.
L’assistenza alle attività della vita quotidiana rappresenta l’elemento indispensabile che consente alle persone anziane non autosufficienti di restare a casa e fruire delle prestazioni di cura che richiedono. Al pari delle prestazioni di cura, anche le attività di assistenza possono presentare intensità e complessità differenti; così come possono variare nel tempo per diversi fattori dovuti a eventuali decorsi patologici, alle condizioni abitative, alle capacità della rete familiare o amicale e comunitaria. Va anche sottolineato che è possibile rispondere alle varie intensità e modalità di assistenza alla persona sia con attività professionali che con modalità non professionali, a seconda dei diversi livelli di assistenza richiesti. Al riguardo, si segnala come nell’ambito del citato D.lgs. 29/2024 sia stata prevista, all’articolo 29, la predisposizione di apposite linee di indirizzo nazionali per l’integrazione operativa degli interventi sociali e sanitari previsti nei servizi di cura e assistenza domiciliari e per l’adozione di un approccio continuativo e multidimensionale della presa in carico della persona anziana, anche non autosufficiente e della sua famiglia anche attraverso strumenti digitali. Tale documento è finalizzato a configurare un modello orientato a favorire interventi sanitari, sociosanitari e sociali integrati inseriti nella rete territoriale attraverso una regia condivisa.
Tutela
La funzione pubblica fondamentale di ‘Assistenza Sociale’ è di competenza comunale, mentre le regioni hanno competenze organizzative e di programmazione, ed il livello statale ha competenze sui Livelli Essenziali delle Prestazioni Sociali (LEPS) e sul loro finanziamento e pianificazione. La funzione è regolata, attuata e finanziata da ogni comune, e può essere esercitata in forma singola o associata con altre amministrazioni locali. L’Ambito Territoriale Sociale (ATS) è la porzione di territorio in cui programmare l’esercizio della funzione attraverso il Piano di zona, e nella maggior parte dei casi la sua perimetrazione comprende più amministrazioni locali (circa 7 896 comuni – circa 610 ATS). All’ATS, inoltre, sono attribuite le seguenti funzioni:
coordinamento e governance del sistema integrato di interventi e servizi sociali;
pianificazione e programmazione degli interventi in base ad una analisi dei bisogni;
erogazione degli interventi e dei servizi;
gestione del personale nelle diverse forme associative adottate.
L’articolo 19 del DM 95/2012, convertito dalla L.135/2012, ha individuato le funzioni fondamentali dei comuni ai sensi dell'articolo 117 e 118, della Costituzione. In particolare, l’art. 19 specifica quale funzione fondamentale dei Comuni la ‘progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali e l’erogazione delle relative prestazioni ai cittadini’.
Tale erogazione rappresenta il punto focale della dimensione attuativa della funzione. Di norma l’accesso ai servizi sociali comunali è condizionato sia alla prova dei mezzi (ISEE) sia alla valutazione dei bisogni di protezione, assistenza, sostegno e supporto sociale, che derivano dalle condizioni della persona, della sua famiglia, delle reti formali e informali di riferimento. Il carattere di ‘tutela’ della funzione pubblica di Assistenza Sociale si esplica appunto in questo filtro di accesso, che concentra le azioni pubbliche sulle persone e sui nuclei familiari in maggiore difficoltà per contribuire a recuperare gradi di autonomia rispetto alle disuguaglianze economiche, sociali, lavorative, abitative, della formazione, dell’istruzione, coniugate con i caratteri funzionali e bio-psico-sociali individuali. Per le persone anziane non autosufficienti, l’eventuale condizione di vulnerabilità sociale propria o del nucleo familiare di riferimento, può compromettere in modo significativo la possibilità di svolgere assistenze domiciliari appropriate ed efficaci.
Il Decreto Ministeriale ‘Sistema di monitoraggio dei livelli essenziali delle prestazioni’ previsto dall’art. 23 del D.Lgs. 29/2024 definisce il sistema di monitoraggio e le relative modalità di funzionamento, nonché gli indicatori specifici per la verifica dello stato di attuazione sull’erogazione dei Livelli Essenziali delle Prestazioni Sociali (LEPS). Nello specifico, il monitoraggio relativo allo stato di attuazione dei LEPS, così come individuati dall’articolo 1, commi 162, lett. a), b) e c),163 e 164 della legge 30 dicembre 2021, n. 234, ha come oggetto le seguenti aree di intervento:
assistenza domiciliare sociale e dell’assistenza sociale integrata anche con i servizi sanitari
servizi sociali di sollievo
servizi sociali di supporto
contributi economici (ad integrazione dell’indennità di accompagnamento).
1.2.2. L’erogazione dei servizi in pratica
Esiste un elevato bisogno di servizi sociosanitari su tutto il territorio nazionale che i servizi formali di assistenza sociosanitaria disponibili non riescono a soddisfare completamente. La limitata disponibilità di dati aggiunge un’ulteriore potenziale barriera alla rilevanza dei servizi offerti.
I servizi di assistenza sociosanitaria soddisfano solo in parte la domanda
Sebbene la quasi totalità delle persone di età pari o superiore ai 65 anni con almeno una limitazione nelle ADL e IADL dichiari di ricevere aiuto (rispettivamente il 99.3% e il 98%), la maggior parte di esse riceve assistenza informale da parte di familiari, conoscenti, amici o assistenti personali (Tabella 1.1).
Percentuale di anziani con una o più limitazioni in ADL e IADL che ricevono servizi di assistenza formali e informali, 2023‑24
Note: La somma degli anziani con almeno una limitazione in ADL che accedono ai servizi elencati è superiore al 100% in quanto i servizi non sono tra loro esclusivi (ad esempio, una persona non autosufficiente può accedere a servizi di assistenza a domicilio e ricevere assistenza informale da parte di familiari e assistenti personali a pagamento).
Fonte: Istituto Superiore di Sanità (2025[4]), Passi d'argento, https://www.epicentro.iss.it/passi-argento/dati/fragili.
Nel 2023, il Ministero della Salute ha registrato più di 1.6 milioni di casi trattati in ADI, di cui i tre quarti sono relativi ad anziani (65+)2.
L’intensità dei servizi di ADI spesso non permette di fornire un adeguato supporto a persone non autosufficienti. In base ai dati pubblicati dal Ministero della Salute, in media nel 2023 ogni anziano non autosufficiente assistito tramite ADI ha ricevuto 14 ore di assistenza all’anno, 9 delle quali vengono erogate da personale infermieristico, 3 da terapisti della riabilitazione e 2 da altri operatori. Tali ore corrispondono a 9 accessi – in media – per caso trattato, a cui vanno aggiunti 2 accessi del personale medico3.
L’accesso ai Servizi di Assistenza Domiciliare (SAD) offerti dai Comuni è ancora più limitato di quello dell’ADI. A livello nazionale, nel 2022, il 5% e l’1.4% delle persone con disabilità ha ricevuto rispettivamente servizi di assistenza domiciliare socioassistenziale e assistenza domiciliare integrata con servizi sanitari. Tra le persone di età pari o superiore ai 65 anni, rispettivamente l’1% e lo 0,5% ha ricevuto servizi di assistenza domiciliare socioassistenziale e assistenza domiciliare integrata con servizi sanitari (ISTAT, 2020[5]). Per sopperire a tale carenza di supporto pubblico per persone non autosufficienti, in Italia vi sono più di 1.1 milioni di assistenti personali (regolari e non regolari) nel 2021, in base alle stime di (CERGAS Bocconi, 2023[6]).
Nel 2024, la spesa corrente per l’assistenza sanitaria della popolazione è stata di 185.1 miliardi di Euro, di cui il 74.3% finanziato dalla pubblica amministrazione ed il 22.3% di spesa diretta delle famiglie (ISTAT, 2025[7]). Solamente il 2.5% di tale spesa – pari a 4.6 miliardi di Euro – è relativa ad assistenza domiciliare per cura e riabilitazione ed assistenza domiciliare di lunga durata. Il 91% della spesa per assistenza domiciliare è finanziato dalla pubblica amministrazione ed il 6% rappresenta spesa diretta delle famiglie .
Nel 2022, i Comuni hanno speso 281.2 e 61.3 milioni di Euro per servizi di assistenza domiciliare socio-assistenziale ed assistenza domiciliare integrata con i servizi sanitari, rispettivamente. Tali importi corrispondono al 3.2% ed allo 0.7% della spesa complessiva annuale dei Comuni. La spesa media annuale per utente del servizio è stata pari a 2096 e 793 Euro, rispettivamente (ISTAT, 2025[8]).
Il sistema di dati e di monitoraggio presenta lacune
Mentre esistono dati sulla non autosufficienza e sulle persone assistite attraverso l'ADI o attraverso il SAD, non vi è una base dati che correla specificamente le persone non autosufficienti assistite in ADI e/o SAD. Questa lacuna informativa rappresenta un ostacolo significativo per una pianificazione e valutazione efficace delle politiche di assistenza per la popolazione non autosufficiente.
Inoltre, i dati disponibili tendono a concentrarsi prevalentemente sulla copertura dei servizi, piuttosto che sull'intensità o la qualità e l'appropriatezza dell'assistenza. Le informazioni sono spesso ottenute tramite indagini ad hoc, che possono essere campionarie e richiedono tempi di latenza e elaborazione significativi. Questa pratica limita la loro utilità per la programmazione e la valutazione dei servizi. In aggiunta, l'attuale sistema di raccolta e monitoraggio dei dati offre una prospettiva focalizzata sulle prestazioni, senza fornire una visione integrata del percorso assistenziale. Tutto ciò evidenzia la necessità di rafforzare e modernizzare il sistema di dati e di monitoraggio, affinché possa meglio informare le politiche e le strategie nel campo dell'assistenza agli anziani.
Bibliografia
[6] CERGAS Bocconi (2023), Il personale come fattore critico di qualità per il settore Long Term Care, https://cergas.unibocconi.eu/sites/default/files/media/attach/Def_5%20Rapporto%20OLTC.pdf?VersionId=nBCtXf8Sb8l.5ue0Ksy5vUcrNiVTCJvl (accessed on 2 November 2023).
[7] ISTAT (2025), Conti della sanità.
[3] ISTAT (2025), Rapporto annuale 2025. La situazione del Paese.
[8] ISTAT (2025), Spesa per servizi dei comuni.
[1] ISTAT (2023), Disabilità in cifre, https://disabilitaincifre.istat.it/dawinciMD.jsp?a1=u2i4W000GaG&a2=__&n=$$$1$$$$$$$&o=5L&p=0&sp=null&l=0&exp=0 (accessed on 2023).
[5] ISTAT (2020), Interventi e servizi sociali dei comuni, http://dati.istat.it/viewhtml.aspx?il=blank&vh=0000&vf=0&vcq=1100&graph=0&view-metadata=1&lang=it&QueryId=22823&metadata=DCIS_SPESESERSOC1.
[4] Istituto Superiore di Sanità (2025), Passi d’argento, https://www.epicentro.iss.it/passi-argento/dati/fragili.
[2] United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Population Division (2024), World Population Prospects 2024.
← 1. L’analisi esclude la popolazione istituzionalizzata, ovvero persone anziane ospedalizzate o residenti in Residenza Sanitaria Assistenziale (RSA), Residenza Sociosanitaria Assistenziale (RSSA) o Case di riposo.
← 2. Il dato si riferisce a tutta la popolazione di età pari o superiore ai 65 anni, con e senza limitazioni nell’autosufficienza.
← 3. Tali accessi non contribuiscono al conteggio del numero medio di ore per assistito.