Prospettive dell'OCSE sulla politica della regolazione 2025 (Versione abbreviata)

1. Migliorare la qualità della regolamentazione a beneficio dei cittadini, del pianeta e della prosperità

Sommario

Il presente Capitolo inizia delineando alcune delle sfide che le autorità pubbliche si trovano attualmente ad affrontare, prima di esporre la necessità di una regolamentazione più intelligente e semplice che porti migliori risultati per i cittadini, il pianeta e la prosperità. A tal fine è necessario ricorrere a elementi fattuali adeguati, impegnarsi in modo significativo, valutare gli impatti e gli oneri, nonché costruire istituzioni efficaci e coerenti. Il Capitolo si conclude con un invito rivolto a tutte le parti interessate a rinnovare gli sforzi di riforma della loro politica di regolazione allo scopo di migliorare i loro sistemi e rafforzarne l'attuazione.

Introduzione

Le autorità pubbliche sono alle prese con complesse trasformazioni sistemiche che comportano il perseguimento e l'accelerazione della transizione sia digitale che verde. Allo stesso tempo, devono affrontare le ripercussioni delle attuali tensioni geopolitiche e della crescente frammentazione a livello internazionale, che si accompagnano a un calo della fiducia nei confronti delle istituzioni pubbliche.

La combinazione di questi fattori aumenta l'incertezza e la complessità del contesto attuale, che va affrontato attraverso una governance innovativa e resiliente. È infatti necessario che le autorità pubbliche agiscano con urgenza per migliorare le proprie capacità e i propri strumenti d'azione, in quanto esse hanno il compito di gestire e mitigare i rischi e i danni, agevolando al contempo i progressi tecnologici che possono contribuire ad affrontare le sfide del nostro tempo.

Per raggiungere tali obiettivi, è essenziale ridefinire il modo in cui è svolta l'azione normativa, soprattutto alla luce degli attuali vincoli di bilancio. Se concepita e utilizzata in modo appropriato, la regolamentazione può avere un impatto positivo in diversi ambiti. Cittadini, consumatori, imprenditori, dipendenti, funzionari pubblici o politici: tutti noi abbiamo a che fare con regole che disciplinano molti aspetti della nostra vita. Quando sono adeguate, le regole ci tutelano riducendo i rischi e permettono alla società di prosperare stimolando l'innovazione e la crescita. Al contrario, regole inadeguate o mal applicate possono compromettere l'azione pubblica, ostacolare l'accesso ai servizi pubblici o mettere a repentaglio la sicurezza, con conseguenze, nel peggiore dei casi, drammatiche. Regole mal concepite o eccessivamente onerose indeboliscono il potenziale di prosperità delle società. Pertanto, molti Paesi si stanno concentrando su una legislazione più intelligente, semplice e snella.

È dunque essenziale rafforzare la capacità delle autorità pubbliche di intraprendere azioni normative efficienti ed efficaci. I risultati dell'Indagine sulla fiducia dell'OCSE (OECD Trust Survey) forniscono utili parametri di riferimento per orientare il lavoro verso questo obiettivo: solo quattro persone su dieci (41 %) ritengono probabile che il proprio governo disciplini le nuove tecnologie in modo appropriato; il 35 % non è convinto della capacità del proprio Paese di ridurre le emissioni di gas serra per raggiungere gli obiettivi climatici; il 41 % non crede che le autorità pubbliche siano in grado di bilanciare le esigenze delle diverse generazioni; e meno di una persona su tre (31 %) ritiene che il proprio governo sarebbe propenso ad adottare le opinioni espresse in una consultazione pubblica (OECD, 2024[1]).

Alla luce della portata delle sfide, è giunto il momento di "regolamentare bene" e di accelerare le riforme della regolazione. Il presente Rapporto analizza come la regolamentazione e la politica della regolazione possano aiutare i governi a proteggere efficacemente le persone e il pianeta e a promuovere la prosperità.

Regolamentare in maniera efficace in un contesto incerto e complesso

Oggi le aspettative nei confronti delle democrazie sono elevate. I cambiamenti ambientali incidono sulla sicurezza della popolazione e sulla produzione alimentare. Le nuove tecnologie e le loro diverse applicazioni dovrebbero apportare grandi progressi alla società, ma potrebbero anche porre rischi esistenziali per l'umanità. I governi non solo devono affrontare questi sconvolgimenti globali, che sono fonte di incertezza e impongono compromessi, ma sono anche chiamati a garantire la continuità dei servizi pubblici essenziali e a provvedere alle esigenze amministrative dei loro cittadini. Qualora questi ultimi ritengano che l'amministrazione non sia all'altezza di queste sfide e non riesca a soddisfare le loro esigenze, la fiducia nelle istituzioni pubbliche ne risulterà ulteriormente compromessa. In quanto segue, si esamina come "regolamentare bene" sulla base di dati comprovati, conducendo un dialogo autentico, analizzando gli impatti e i vincoli e creando istituzioni efficaci e aperte.

Partire da dati comprovati e attendibili

Per essere adeguate, le norme devono essere elaborate tenendo conto delle priorità e delle scelte strategiche del momento. È necessario raccogliere dati attendibili e comunicare in modo trasparente il processo decisionale. Questo approccio consentirà inoltre di promuovere l'efficacia delle politiche e della regolamentazione. Infatti, è molto più probabile che le norme basate su dati comprovati raggiungano gli obiettivi prefissi. Ad esempio, comunicando informazioni che rispondono alle preoccupazioni dei cittadini sull'efficacia delle misure di riduzione delle emissioni, sui loro effetti in termini di disuguaglianze e sui loro vantaggi e svantaggi per le famiglie, è possibile aumentare il sostegno alle politiche climatiche (Dechezleprêtre et al., 2022[2]).

Riformare la governance della regolamentazione contribuirà a garantire che le norme e la loro attuazione siano adeguate alla realtà odierna, in rapida evoluzione. Gli attuali quadri normativi spesso faticano a stare al passo con i progressi tecnologici e si scontrano con alcuni problemi quali la sovrapposizione delle competenze territoriali, la frammentazione giuridica e l'obsolescenza delle norme. Rivedere le norme ed elaborare testi adattabili, agili e orientati ai risultati consente al sistema di evolvere a un ritmo naturale, in sintonia con i progressi tecnologici, i cambiamenti nei comportamenti individuali e la comparsa di nuovi dati scientifici. Ad esempio, norme e procedure che rappresentano un retaggio del passato possono frenare la diffusione di tecnologie che potrebbero concorrere al conseguimento degli obiettivi ambientali. Per converso, quando i testi legislativi e le prassi in materia di rilascio di licenze e permessi ambientali sono adeguati agli obiettivi e basati sul rischio, i regolatori sono facilitati nel gestire i compromessi e adottare misure più efficaci.

Data la rapidità con cui evolve il mondo, le amministrazioni pubbliche e i regolatori stessi si trovano costantemente in ritardo rispetto al progresso tecnologico e scientifico e devono urgentemente rafforzare le loro capacità di monitoraggio strategico e di previsione normativa. Ciò consentirà di aumentare il loro livello di conoscenza per anticipare meglio le sfide di oggi e di domani e prevenire i danni causati da lacune normative o dall'inerzia istituzionale, evitando al contempo di mantenere in vigore testi obsoleti ereditati dal passato. Oltre a rafforzare le capacità istituzionali di previsione, occorrerà dotare i regolatori impegnati in prima linea di poteri e risorse sufficienti per trarre azioni concrete dalle loro analisi. Laddove le autorità non abbiano altra scelta che ricorrere alle sanzioni, tali poteri e risorse rischiano di essere insufficienti, date le dimensioni e la natura transnazionale dei soggetti interessati dalla regolamentazione, il che mette in discussione l'efficacia stessa dei dispositivi di applicazione delle leggi.

Condurre un dialogo autentico

È possibile elaborare norme migliori e più efficaci coinvolgendo nel processo le persone o gli enti interessati, sia che si tratti di coloro che dovranno sostenere gli oneri derivanti dall'applicazione di tali norme, che di coloro che ne trarranno vantaggio grazie alla riduzione di determinati danni. Tale dialogo dovrà avvenire in una fase sufficientemente precoce del processo affinché i contributi possano avere un impatto reale. Le consultazioni devono coinvolgere un'ampia gamma di stakeholder e prevedere garanzie sufficienti per limitare le influenze indebite e garantire che gli interessi della società siano rispettati nei confronti dei gruppi di influenza. Ad esempio, ciò può contribuire ad assicurare che gli obiettivi fissati e gli interventi previsti promuovano l'innovazione e la crescita, rafforzando al contempo le tutele, al fine di evitare l'impressione di perseguire una logica di "innovazione a tutti i costi". Quando si studiano gli effetti che le innovazioni attuali e future avranno sulla società e sull'economia, la comunicazione con tutti gli stakeholder rimane inoltre un elemento centrale degli approcci anticipatori.

Secondo i risultati dell'indagine dell'OCSE sulla fiducia, le autorità pubbliche possono aumentare notevolmente il livello di fiducia dei cittadini coinvolgendoli nelle loro azioni. È positivo che quasi tutti i Paesi membri dell'OCSE abbiano introdotto disposizioni che impongono lo svolgimento di consultazioni durante l'elaborazione di testi legislativi e regolamentari (cfr. Capitolo 2, dal titolo "La regolamentazione al servizio dei cittadini"). Le piattaforme centralizzate e i periodi minimi di consultazione hanno ampliato le possibilità di partecipare all'azione normativa. Alcuni Paesi hanno compiuto progressi significativi nell'adozione di strategie di consultazione più inclusive, grazie all'uso di diversi mezzi quali l'interpretazione nella lingua dei segni, l'uso del braille, la traduzione dei documenti o l'accettazione di contributi tramite registrazioni audio o video, in aggiunta ai metodi più tradizionali.

Tuttavia, le consultazioni ad ampio raggio non sono ancora chiaramente visibili da tutti i cittadini e non sembrano sufficientemente sistematiche da poter affermare che le istituzioni della democrazia rappresentativa abbiano intrapreso un percorso più inclusivo. Le autorità pubbliche tendono, ad esempio, a consultare gli stakeholder in modo selettivo, il che può escludere alcuni gruppi interessati. È necessario agire maggiormente a tutti i livelli per continuare a instaurare un vero processo di dialogo con gli stakeholder e, a tal fine, occorre pianificare in maniera più efficace e fornire informazioni più accessibili a riguardo delle consultazioni future. Occorre coinvolgere le parti interessate in una fase più precoce del processo, prima che sia stata fissata la rotta da seguire, in modo da poter prendere in considerazione diverse opzioni come possibili soluzioni. Inoltre, una volta stabilita la direzione da seguire, è opportuno rafforzare i circuiti di feedback che consentono di tenere informati coloro che hanno dedicato il proprio tempo a contribuire al processo. Tutti questi sforzi sono necessari per continuare a rafforzare la fiducia nell'integrità e nell'utilità del dialogo e dell'apertura.

Valutare gli impatti e i vincoli

Per raggiungere i propri obiettivi, le autorità pubbliche possono avvalersi di una serie di strumenti, tra cui la regolazione, oltre ad altri approcci quali gli strumenti basati sul mercato e i sistemi di autoregolamentazione o coregolamentazione gestiti a livello settoriale. Le analisi d'impatto consentono ai responsabili politici di esaminare i problemi strategici e la loro portata e di proporre diverse opzioni per risolverli. Le AIR possono consentire alle autorità pubbliche di integrare le loro conoscenze avviando un dialogo con le parti interessate che sono in grado di fornire informazioni preziose sulle conseguenze concrete delle decisioni prese in materia di regolamentazione. Unitamente alle informazioni provenienti dai regolatori incaricati di monitorare l'applicazione delle norme e di garantirne il rispetto, tali analisi possono contribuire a fornire un quadro più completo a sostegno del processo decisionale. Le analisi d'impatto sono formalmente richieste in tutti i Paesi dell'OCSE, anche se il loro ambito di applicazione varia notevolmente. Attualmente, questo strumento è utilizzato sistematicamente da oltre l'80 % dei Paesi membri dell'OCSE.

Una volta stabilite, le norme devono essere aggiornate per continuare a generare benefici per la società. I processi di analisi d'impatto non garantiscono che le norme producano gli effetti desiderati né che mantengano la loro rilevanza nel corso del tempo. Tuttavia, essi costituiscono una base oggettiva rispetto alla quale è possibile valutare le decisioni strategiche in un secondo momento.

L'introduzione graduale di nuove norme porta alla formazione di un corpus normativo complesso. Se le norme sono mal concepite o mal applicate, se sono elaborate senza una reale consultazione o se impongono vincoli sproporzionati, non raggiungeranno il loro obiettivo. Una situazione del genere può provocare un contraccolpo per gli obiettivi strategici che tali norme intendevano perseguire e, a lungo termine, per le istituzioni democratiche che li avevano fissati. Le valutazioni ex post consentono alle autorità pubbliche di esaminare l'intero quadro normativo per determinare se le norme in esso contenute producono gli effetti desiderati, al fine di migliorare costantemente l'erogazione dei servizi. Meno di un terzo dei Paesi membri dell'OCSE ha stabilito disposizioni formali che impongono di effettuare sistematicamente valutazioni ex post.

Sebbene sia opportuno intraprendere iniziative volte a ridurre gli oneri amministrativi, numerosi studi dimostrano che tali iniziative hanno maggiore efficacia quando sono parte di uno sforzo più ampio volto a gestire l'insieme della regolamentazione esistente (OECD, 2020[3]). Le autorità pubbliche possono, in una prima fase, adottare approcci di semplificazione, sostenuti da misure quali la mappatura dei percorsi, la digitalizzazione e l'introduzione di sportelli unici, senza compromettere il raggiungimento degli obiettivi di regolazione. Inoltre, la riduzione degli oneri amministrativi superflui contribuisce a sostenere la crescita e la competitività ampliando le scelte a disposizione dei consumatori, stimolando l'innovazione nei settori dei prodotti e dei servizi e rafforzando l'occupazione e gli investimenti.

Creare istituzioni efficaci e integrate

Le istituzioni di regolazione esistono da decenni e formano una rete complessa di attori responsabili di diversi settori o portafogli strategici. La complessità che le contraddistingue risiede nel fatto che i loro mandati, le loro funzioni e le loro prerogative sono spesso rigidi, mentre le economie sono flessibili e si evolvono, sotto l'effetto di trasformazioni profonde che stanno sconvolgendo le fondamenta dei meccanismi che regolano queste istituzioni, le loro attività settoriali e la ripartizione delle loro competenze. Ad esempio, i cambiamenti climatici possono influire contemporaneamente sull'accesso all'acqua, sulla sicurezza alimentare, sulle questioni energetiche e sui meccanismi di risposta alle crisi, settori tradizionalmente di competenza di istituzioni specifiche, che devono ora prendere coscienza del problema e trovare soluzioni collettive. Laddove non riescano a riconoscere queste relazioni di interdipendenza e ad agire di conseguenza, tali istituzioni non saranno all'altezza delle attuali sfide che le autorità pubbliche devono affrontare in materia di regolazione, il che potrebbe contribuire al declino della fiducia nelle istituzioni pubbliche.

In tale prospettiva, è necessario effettuare investimenti volti a preparare le istituzioni di regolazione per il futuro, allo scopo di dotarle della capacità di sostenere i sistemi normativi e di produrre risultati all'altezza delle esigenze della società. Promuovere un'azione coordinata a tutti i livelli della pubblica amministrazione è uno degli aspetti chiave di detti investimenti, al fine di affrontare i problemi strategici trasversali con soluzioni concertate, coordinate e collaborative. Secondo i risultati dell'indagine dell'OCSE sugli indicatori sulla politica e la governance in materia di regolamentazione, circa il 40 % dei Paesi membri dell'Organizzazione dichiara che i propri ministeri e le proprie autorità di regolamentazione si coordinano per individuare e trattare i casi in cui diversi organismi condividono responsabilità legate all'innovazione (OECD, Unpublished[4]). Tale approccio si basa su meccanismi formali di coordinamento tra gruppi di autorità di regolamentazione e, in modo meno formale, sul ricorso a poli di conoscenze, allo scambio di conoscenze e a gruppi di esperti. Il miglioramento del coordinamento a livello nazionale ha anche portato all'adozione di pratiche comuni oltre i confini nazionali, il che è particolarmente rilevante nel contesto delle transizioni ecologica e digitale, che comportano la necessità di una collaborazione tra i diversi Paesi per compiere progressi congiunti.

Tuttavia, il coordinamento non è sufficiente: le autorità pubbliche devono anche investire nella creazione di solide capacità istituzionali per gestire efficacemente le tecnologie digitali, ad esempio per quanto riguarda la capacità istituzionale delle autorità di regolamentazione di svolgere il loro importante ruolo di monitoraggio e applicazione della normativa in materia digitale, a maggior ragione alla luce della rapidità dell'evoluzione tecnologica e della crescente complessità delle nuove tecnologie. A tal fine, le autorità pubbliche devono elaborare strategie nazionali volte a sviluppare le loro capacità di regolazione, adeguando i quadri istituzionali che disciplinano i diversi mandati, le prerogative e i dispositivi giuridici per allineare le nuove strutture di regolazione alle mutevoli esigenze dei vari settori, nonché istituendo meccanismi centralizzati di monitoraggio, coordinamento e consulenza per superare la frammentazione istituzionale.

Inoltre, le autorità pubbliche devono concentrarsi nettamente sul rafforzamento delle competenze e del know-how delle autorità di regolamentazione, affinché il loro livello di esperienza sia all'altezza dei compiti dei settori regolamentati e delle esigenze della società. Tuttavia, da un'indagine condotta presso le autorità di regolamentazione in merito al loro personale e al loro finanziamento, emerge che oltre la metà di esse ha difficoltà ad assumere personale qualificato, in particolare nel settore digitale (OECD, 2022[5]). Una delle possibili soluzioni potrebbe consistere nel mettere in comune le risorse e investire nella definizione di orientamenti tecnici, nell'uso di strumenti e nella formazione, al fine di dotare gli organismi pubblici di migliori capacità pertinenti.

Vista la rapidità con cui evolve la situazione, è necessario essere flessibili in tutte le fasi del ciclo di azione pubblica. Grazie alle tecnologie digitali e allo sviluppo delle loro applicazioni, le autorità di regolamentazione possono raccogliere in modo innovativo i dati su cui basare le loro decisioni e le loro azioni, in modo da rispondere alle evoluzioni della vita reale. Il presente Rapporto fornisce un'ampia gamma di esempi da tutto il mondo di come i governi e le autorità di regolamentazione utilizzano gli strumenti digitali basati sui dati per aumentare la precisione e l'efficacia della progettazione e dell'attuazione della regolamentazione. In particolare, i nuovi strumenti consentono di analizzare grandi volumi di dati, aumentando l'efficacia del monitoraggio e dell'applicazione delle norme. A titolo illustrativo, l'uso dell'intelligenza artificiale (IA), degli strumenti di raccolta dati e dei sistemi di dati in tempo reale consente di individuare le violazioni delle norme, ottimizzare l'assegnazione delle risorse e le procedure. L'efficacia di questi strumenti dipende dalla qualità dei dati e dall'uso giudizioso delle tecnologie al fine di evitare distorsioni e garantire la trasparenza, la sicurezza e la fiducia nei sistemi di regolazione.

Osservazioni finali: un invito all'azione per migliorare la qualità della regolamentazione

Una buona progettazione e un'efficace attuazione delle normative costituiscono strumenti fondamentali per agevolare il progresso e affrontare le sfide del nostro tempo. Migliori pratiche di regolamentazione consentono di promuovere l'innovazione stimolando la crescita, di coinvolgere i cittadini nell'elaborazione delle norme e di suscitare la loro adesione e fiducia nei confronti delle medesime, nonché di aiutare i decisori politici a gestire le scelte in modo trasparente.

Malgrado questi benefici tangibili, i progressi compiuti nell'adozione di buone pratiche di regolamentazione sono scarsi. Nel corso dell'ultimo decennio, l'OCSE ha monitorato l'attuazione degli standard concordati, che i suoi Paesi membri sono tenuti ad adottare. È evidente che, sebbene l'uso di strumenti fondamentali per il miglioramento della regolamentazione, quali le analisi d'impatto, si sia diffuso e l'azione normativa abbia guadagnato in trasparenza, ciò non avviene in tutti i Paesi. Inoltre, il ricorso alle buone pratiche è spesso puramente formale e non attribuisce sufficiente importanza ai risultati concreti.

Come illustrato nelle presenti Prospettive, in futuro non basterà più proseguire sulla stessa strada per quanto riguarda l'adozione di buone pratiche di regolamentazione, che devono anch'esse adattarsi per rimanere pertinenti e aiutare le autorità pubbliche a raggiungere il loro obiettivo di creare un contesto normativo più snello, più semplice, più efficiente ed efficace, nonché favorevole a una società più prospera:

• Per stabilire le priorità e definire norme adeguate, è necessario applicare solidi principi di progettazione normativa.

• Per elaborare norme trasparenti e suscitare adesione e fiducia nei loro confronti, è essenziale dialogare con le parti interessate. Allo stesso tempo, è fondamentale non utilizzare lo strumento normativo in modo tale da favorire la ricerca di rendite, al fine di garantire che le norme producano costantemente benefici per l'intera collettività e non solo per pochi.

• Per far sì che le norme siano efficaci, è indispensabile basare le decisioni su dati comprovati. Con l'introduzione di nuove norme e con il passare del tempo, queste ultime devono essere aggiornate per evitare ridondanze e lacune e per mantenere la flessibilità necessaria a coprire i rischi emergenti.

• Per migliorare la qualità della regolamentazione e realizzare con successo la transizione ecologica e digitale, è necessario istituire solidi meccanismi di governance. Un migliore coordinamento, sia a livello nazionale che internazionale, è essenziale per creare un quadro solido che limiti i doppioni e colmi rapidamente le lacune che potrebbero emergere in materia di governance.

• Per contrastare i rischi nuovi e futuri, occorre rendere la regolamentazione più flessibile attraverso l'applicazione sistematica delle procedure normative. I governi godranno così di una posizione privilegiata per promuovere un ambiente innovativo, perseguendo al contempo l'obiettivo di tutelare i cittadini da potenziali danni.

La riforma della governance della regolamentazione necessiterà di un rinnovato impegno da parte di tutte le parti interessate. Tale riforma richiederà anche la volontà politica di migliorare, di essere aperti al cambiamento e di tenere conto delle incertezze. I decisori politici dovranno avviare il dialogo in una fase più precoce, ampliando gli stakeholder consultati, elaborare norme incentrate sulla persona e integrare maggiormente gli aspetti relativi al monitoraggio e all'applicazione delle norme. Sarà inoltre necessario che le autorità di regolamentazione dispongano di mandati chiari e di risorse adeguate per promuovere la compliance e adottare approcci di applicazione basati sul rischio. L'OCSE dispone di una banca dati di riferimento per aiutare i Paesi a migliorare il loro sistema di governance della regolamentazione attraverso l'attuazione di misure quali l'ottimizzazione delle analisi d'impatto e delle valutazioni ex post, l'adozione di strategie proporzionate di compliance e applicazione e il rafforzamento dei dispositivi istituzionali applicabili alle autorità di regolamentazione responsabili delle reti principali. Le presenti Prospettive delineano le priorità per una riforma della politica della regolazione a vantaggio dei cittadini, del pianeta e del futuro.

Riferimenti bibliografici

[2] Dechezleprêtre, A. et al. (2022), “Fighting climate change: International attitudes toward climate policies”, OECD Economics Department Working Papers, No. 1714, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/3406f29a-en.

[1] OECD (2024), OECD Survey on Drivers of Trust in Public Institutions – 2024 Results: Building Trust in a Complex Policy Environment, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9a20554b-en.

[5] OECD (2022), Equipping Agile and Autonomous Regulators, The Governance of Regulators, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/7dcb34c8-en.

[3] OECD (2020), Reviewing the Stock of Regulation, OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/1a8f33bc-en.

[4] OECD (Unpublished), Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey.