Questo capitolo presenta una proposta per un modello rivisto di servizi per l'impiego esternalizzati in Italia. La proposta si basa sui punti di forza dell'attuale quadro GOL, affrontando al contempo i limiti esistenti individuati attraverso l'esperienza nazionale e i confronti internazionali. Il capitolo delinea i principi chiave di progettazione, descrive in dettaglio i meccanismi per migliorare l'efficienza e la capacità di indirizzare gli interventi e introduce modifiche per rafforzare gli incentivi, la responsabilità e le performance dei provider.
Un nuovo modello per rafforzare i partenariati pubblico‑privati nei servizi per l'impiego in Italia
Sommario
Nonostante i significativi progressi compiuti dall'Italia nell'ampliare i servizi per l'impiego esternalizzati, in particolare attraverso il programma GOL, permangono importanti sfide strutturali. Il sistema attuale opera all'interno di un complesso quadro di governance multilivello, con variazioni negli approcci di attuazione, nei cicli di finanziamento e nelle pratiche di coinvolgimento dei provider tra le diverse regioni. Gli incentivi outcome-based rimangono relativamente deboli nella pratica, le informazioni per gli utenti sono limitate e i processi amministrativi possono essere onerosi sia per le autorità pubbliche che per i provider. Allo stesso tempo, la scadenza dei finanziamenti del PNRR crea incertezza sulla sostenibilità a lungo termine dei recenti progressi. Affrontare queste questioni non richiede una riprogettazione totale del sistema, ma piuttosto un perfezionamento mirato che rafforzi la coerenza, migliori l’efficacia operativa e rafforzi la responsabilità, preservando al contempo i punti di forza fondamentali del modello esistente.
In questo contesto, le priorità di riforma possono essere raggruppate attorno a tre temi interconnessi. In primo luogo, è necessario stabilire un quadro più solido e prevedibile per l’erogazione esternalizzata, che includa una maggiore stabilità dei finanziamenti, un coinvolgimento strutturato con i provider e standard di riferimento nazionali più chiari che sostengano l’attuazione regionale nel rispetto dell’autonomia. In secondo luogo, sono necessari miglioramenti in termini di efficienza e di la capacità di targeting (di indirizzare cioè gli interventi) per garantire che le risorse siano indirizzate dove producono i maggiori risultati, che gli oneri amministrativi siano ridotti e che i percorsi di servizio differenziati siano utilizzati in modo più strategico. In terzo luogo, l’architettura degli incentivi e della responsabilità può essere rafforzata in modo che i provider siano ricompensati in modo più coerente per i risultati duraturi, le informazioni sulle performance siano più trasparenti e le autorità siano meglio attrezzate per monitorare, valutare e migliorare continuamente il sistema.
Questo capitolo descrive un nuovo modello per i servizi per l’impiego esternalizzati in Italia strutturato attorno a questi tre pilastri. Si basa sugli elementi del sistema attuale che funzionano bene (tra cui gli standard LEP, la profilazione strutturata e la scelta dei beneficiari) introducendo al contempo miglioramenti mirati progettati per rafforzare il quadro istituzionale, migliorare l’efficienza e il targeting e potenziare gli incentivi e la responsabilità. L'approccio proposto posiziona il livello nazionale come facilitatore del miglioramento del sistema, fornisce alle regioni strumenti pratici di attuazione con requisiti aggiuntivi minimi e integra flessibilità e modularità in modo che i nuovi elementi, come le valutazioni dei provider o una rendicontazione migliorata dei beneficiari, possano inizialmente servire a fini informativi, con la possibilità di un'estensione graduale ove opportuno.
L’erogazione di servizi per l’impiego esternalizzati dipende da un quadro stabile e coerente che garantisca chiarezza a tutti gli attori coinvolti. Le esperienze passate in Italia dimostrano che la continuità del servizio, l’impegno dei provider e le garanzie di erogazione di base non erano sempre uniformi tra le regioni, contribuendo a un’attuazione disomogenea e a un sostegno variabile per le persone in cerca di lavoro.
Esempi internazionali dimostrano che sistemi contrattuali solidi sono caratterizzati da flussi di finanziamento prevedibili, da un dialogo strutturato con i provider e da frequenze minime di incontro chiaramente definite per garantire che tutti gli utenti ricevano un livello affidabile di sostegno di qualità. Queste sono caratteristiche essenziali dei modelli collaborativi sostenuti dalla fiducia.
Questa sezione presenta una serie di elementi per rafforzare l'architettura del modello italiano di esternalizzazione. Si inizia considerando come un finanziamento stabile possa sostenere la continuità del servizio in tutte le regioni, prima di proporre un coinvolgimento più strutturato con i provider per migliorare la progettazione dei programmi e la risoluzione dei problemi operativi. Si espongono poi proposte relative ai requisiti minimi di servizio che garantiscano la qualità in tutti i territori. Insieme, questi elementi creano il quadro di riferimento all'interno del quale può svilupparsi un sistema di servizi per l'impiego esternalizzati più efficace e coerente.
3.2.1. Garantire finanziamenti stabili e continuità dei servizi
I servizi per l’impiego esternalizzati sono un pilastro essenziale del sistema italiano per mettere in contatto le persone con il mondo del lavoro e dovrebbero quindi essere integrati in un quadro di governance strutturale insieme ai servizi per l’impiego pubblici. Anziché funzionare come una componente ad hoc o specifica di un programma, devono essere riconosciuti come parte stabile e integrante dell’architettura complessiva del sistema, inseriti nelle operazioni di routine con regole chiaramente definite, piuttosto che collegati a iniziative specifiche.
L'Italia ha storicamente investito in misura modesta nelle ALMP rispetto ad altri Paesi dell'OCSE, limitando sia la portata che la qualità dei servizi erogabili.1 Il programma GOL, tuttavia, ha dimostrato che misure ben strutturate, sostenute da finanziamenti generosi, possono essere efficaci. La recente valutazione delle misure del Dispositivo per la ripresa e la resilienza (dall’inglese Recovery and Resilience Facility, RRF) da parte della Commissione europea ha portato alla proroga del programma GOL fino al 2026, a testimonianza della fiducia riposta in tale approccio.2 Il nuovo modello proposto per i servizi esternalizzati, qui presentato, mira a fare tesoro dell’esperienza maturata con il programma GOL, consolidando gli aspetti positivi e affrontando i punti deboli emersi durante l’attuazione del programma.
Adottare una prospettiva a lungo termine, tuttavia, richiede un approccio più strategico che garantisca la continuità delle funzioni fondamentali e degli standard dei servizi per l’impiego esternalizzati, al di là di qualsiasi estensione del programma GOL. Un finanziamento stabile e prevedibile è essenziale per dare agli attori del mercato del lavoro la certezza di cui hanno bisogno per pianificare gli investimenti, il personale e la capacità dei servizi nel tempo. Senza tale stabilità, i cicli di finanziamento brevi e le risorse frammentate rendono difficile per i provider e le regioni mantenere la capacità, investire nella qualità e erogare servizi coerenti.
Sebbene l’Italia riceva un sostegno consistente dal FSE+, dal PNRR e da altri strumenti dell’UE, tali fonti non garantiscono una stabilità a lungo termine, in quanto sono limitate nel tempo e soggette a mutevoli priorità. Affidarsi esclusivamente a esse non può sostenere il sistema nel lungo periodo. Per questo motivo, l'Italia dovrebbe definire un quadro di finanziamento a lungo termine più prevedibile e stabile, che coordini le risorse nazionali con i finanziamenti europei pluriennali (cfr. riquadro Proposte 1). Un quadro di questo tipo garantirebbe continuità per i provider e le persone in cerca di lavoro, migliorerebbe la prevedibilità e assicurerebbe un uso efficiente di tutti i fondi disponibili.
Un obiettivo chiave dovrebbe essere quello di garantire un livello operativo minimo in ogni momento, assicurando che il sistema continui a funzionare, anche su scala ridotta, tra i principali cicli di finanziamento dell’UE. Il mantenimento di questo livello di base previene la perdita di capacità che altrimenti sarebbe costosa e lenta da ricostruire e minerebbe la fiducia nel sistema. All’interno di tale quadro, i fondi nazionali potrebbero finanziare i servizi di base, mentre i fondi dell’UE potrebbero essere utilizzati per sostenere gruppi target o percorsi specifici e consentire di potenziare l’offerta quando se ne presenta la necessità. L’Italia potrebbe inoltre esplorare meccanismi di finanziamento alternativi, comprese iniziative interministeriali che mettano in comune risorse tra occupazione, istruzione, inclusione sociale e sviluppo delle competenze per allineare gli obiettivi politici tra i settori. È fondamentale che questi diversi flussi di finanziamento siano ben allineati e raggiungano un equilibrio appropriato tra la garanzia di una copertura adeguata e l’evitare requisiti amministrativi e di rendicontazione eccessivamente complessi associati alla gestione di fonti di finanziamento multiple.
Per massimizzare il valore degli investimenti sia dell’UE che nazionali, l’Italia dovrebbe garantire una valutazione rigorosa e continua dei servizi esternalizzati (cfr. Sezione 3.4.4). Ciò migliorerà l’efficacia dei programmi, contribuirà a sostenere il sostegno politico per i finanziamenti a lungo termine e promuoverà adeguamenti basati su dati concreti.
Per sostenere i provider nella pianificazione e nel mantenimento di un'adeguata capacità di servizio, le autorità nazionali e regionali dovrebbero offrire indicazioni regolari e trasparenti sui livelli di finanziamento previsti su un orizzonte pluriennale. Fornire indicazioni di bilancio prospettiche, anche se soggette ad adeguamenti, consentirebbe ai provider di prendere decisioni informate in materia di personale, investimenti e pianificazione dei programmi. Ciò ridurrebbe l'incertezza, rafforzerebbe la stabilità finanziaria dei provider e contribuirebbe a un sistema di erogazione dei servizi più resiliente.
Infine, oltre a costruire un quadro finanziario stabile, l’Italia dovrebbe snellire e accelerare le procedure di rimborso per i provider di servizi. Ciò include affrontare i ritardi nella formalizzazione dei requisiti di monitoraggio e rendicontazione e garantire che i materiali di orientamento siano forniti tempestivamente, siano di facile utilizzo, chiari ed evitino oneri amministrativi inutili. L'Italia dovrebbe inoltre fissare scadenze precise per i CPI locali per il pagamento delle somme a cui i provider hanno diritto. Accelerare i processi di pagamento è fondamentale per ridurre l’incertezza finanziaria, sostenere la liquidità dei provider e contribuire a salvaguardare la continuità dei servizi.
1.1. Istituire un finanziamento a lungo termine stabile e prevedibile
Creare un quadro di finanziamento pluriennale che coordini le risorse nazionali con gli strumenti dell’UE per garantire la continuità, sostenere la pianificazione a lungo termine e ridurre la frammentazione.
1.2. Garantire un livello operativo minimo dei servizi per l’occupazione esternalizzati
Garantire che la capacità dei servizi di base sia mantenuta in ogni momento, utilizzando fondi nazionali per l’erogazione di base, modificando i gruppi target in base alla disponibilità di fondi e potenziando i servizi con fondi esterni disponibili quando necessario.
1.3. Garantire una valutazione continua per informare e giustificare gli investimenti futuri
Condurre una valutazione rigorosa dei servizi esternalizzati per orientare gli adeguamenti, dimostrarne l’efficacia e sostenere il sostegno politico al finanziamento a lungo termine.
1.4. Offrire ai provider indicazioni regolari sui livelli di finanziamento previsti
Fornire indicazioni trasparenti sul finanziamento pluriennale per aiutare i provider a pianificare il personale, gli investimenti e la capacità di servizio, riducendo l'incertezza e sostenendo la stabilità finanziaria.
1.5. Semplificare le procedure di rimborso e amministrative
Semplificare e accelerare i processi di verifica e pagamento, supportati da linee guida chiare e di facile utilizzo in materia di monitoraggio e rendicontazione, al fine di ridurre gli oneri amministrativi e l’incertezza.
1.6. Fissare scadenze esplicite per l’elaborazione e il regolamento dei pagamenti dovuti ai provider
Garantire che le regioni e i CPI effettuino pagamenti tempestivi ai provider, possibilmente come condizione per l’erogazione di fondi successivi.
3.2.2. Rafforzare il coinvolgimento dei provider
L'attuale programma GOL ha ampliato in modo significativo la portata dei partenariati pubblico-privati in Italia, ma la sua attuazione ha anche rivelato debolezze sistemiche che un nuovo modello contrattuale dovrà risolvere. A livello regionale, nonostante un approccio coerente delineato negli standard LEP, l'attuazione del programma può variare. Ciò può portare a un coinvolgimento non uniforme dei provider nelle questioni relative alla progettazione e all'attuazione del programma, nonché a modalità di monitoraggio frammentate. In diverse regioni, i provider hanno sottolineato che le modifiche alle regole o alle procedure vengono spesso comunicate in una fase avanzata del processo, con scarse opportunità di consultazione strutturata o di feedback. Ciò ha contribuito alla variabilità della qualità dell'erogazione e al modo in cui le persone in cerca di lavoro percepiscono i servizi nei diversi territori.
L’esperienza internazionale dimostra che i sistemi di occupazione esternalizzati più efficaci prevedono meccanismi formali e continuativi di coinvolgimento dei provider. In molti Paesi dell’OCSE, il dialogo strutturato tra ministeri, PES e associazioni dei provider svolge un ruolo centrale nel perfezionare le regole dei programmi, allineare le aspettative e garantire che le questioni operative che emergono sul campo siano affrontate tempestivamente. Questo coinvolgimento non solo migliora la stabilità e la trasparenza dei programmi, ma favorisce anche un rapporto più collaborativo e meno transazionale tra i provider e le autorità pubbliche. Il nuovo modello proposto dall’Italia può trarre insegnamento da queste esperienze istituzionalizzando un approccio più sistematico alla consultazione e alla risoluzione condivisa dei problemi con i provider (cfr. riquadro Proposte 2).
Introdurre un Consiglio nazionale dei provider per facilitare l’attuazione delle politiche
Il nuovo modello qui elaborato propone che le autorità italiane prendano in considerazione l’istituzione di un Consiglio nazionale dei provider, che farebbe formalmente capo al Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e sarebbe supportato da un segretariato dedicato presso Sviluppo Lavoro Italia S.p.A.. Il Consiglio fungerebbe da forum centrale per un dialogo strutturato e continuo tra autorità nazionali, regioni e reti di provider.
Ne farebbero parte rappresentanti del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, di Sviluppo Lavoro Italia, delle autorità regionali e di provider selezionati o associazioni di provider di ciascuna regione. Le regioni manterrebbero l’autonomia nel determinare le modalità di nomina dei propri rappresentanti, con l’aspettativa che questi provengano dall’alta dirigenza dei provider accreditati o da organismi industriali regionali o settoriali. Questa flessibilità riconosce la diversità regionale nelle strutture di mercato, garantendo al contempo che la rappresentanza rifletta coloro che hanno una comprensione diretta delle realtà operative. I rappresentanti dovrebbero essere in grado di riflettere qualsiasi punto di vista delle loro reti regionali e di riportare alle proprie reti regionali, per la revisione, qualsiasi questione sottoposta all’esame del Consiglio nazionale.
Gli ambiti di competenza del Consiglio comprenderebbero:
fornire consulenza sulla creazione e la struttura di nuovi ALMP;
discutere le questioni relative alla progettazione e all'attuazione dei programmi in corso;
individuare gli ostacoli operativi emergenti e le relative soluzioni;
sostenere un maggiore allineamento e l'apprendimento reciproco tra le regioni; e
fornire consulenza sugli adeguamenti dei sistemi di accreditamento, monitoraggio e pagamento.
Per istituzionalizzare il suo ruolo, qualsiasi modifica proposta alle regole del programma o alle linee guida nazionali sarebbe soggetta a consultazione obbligatoria con il Consiglio. Le riunioni si terrebbero su base trimestrale, con riunioni straordinarie convocate se necessario, ad esempio durante importanti transizioni politiche.
Nonostante abbia un ruolo formale nel sistema, il mandato del Consiglio sarebbe limitato a una funzione consultiva, il che significa che l'autonomia degli attuali organi direttivi nel sistema di progettazione e attuazione delle ALMP sarebbe pienamente mantenuta. Il ruolo del Consiglio come organo consultivo contribuirebbe inoltre a mitigare i conflitti di interesse, dato che gli organi di governo non avrebbero alcun obbligo di accettare le proposte avanzate dal Consiglio. La composizione del Consiglio sarebbe determinata dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, bilanciando la rappresentanza in modo da includere una serie diversificata di prospettive tra i vari provider.
Valutare l’introduzione di reti di provider a livello regionale a supporto del Consiglio nazionale
Per sostenere la raccolta di informazioni a livello nazionale e regionale, sarebbe utile che ciascuna regione disponesse di un meccanismo in grado di fornire un forum strutturato in cui i provider potessero esprimere la propria opinione sulla progettazione e l’attuazione dei programmi esternalizzati all’interno della propria regione. Si suggerisce pertanto che le regioni siano tenute o, in alternativa, fortemente incoraggiate, a mettere in atto una struttura che consenta di raccogliere e coordinare il feedback dei provider. Le regioni dovrebbero avere libertà per quanto riguarda le specifiche esatte e la struttura della propria rete. Per i singoli provider, la partecipazione alla rete dei provider a livello regionale sarebbe volontaria. Tuttavia, la soluzione di ciascuna regione dovrebbe includere Sviluppo Lavoro Italia come membro, dato il ruolo dell’istituzione nel coordinamento dell’erogazione a livello regionale. Analogamente al Consiglio dei provider a livello nazionale, le reti dei provider avrebbero formalmente solo un ruolo consultivo (sebbene possano presentare proposte specifiche all’esame dell’autorità contraente competente nella loro regione).
2.1. Istituire un Consiglio nazionale dei provider come organo consultivo centrale
Creare un Consiglio nazionale dei provider ufficiale, con sede presso il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e supportato da Sviluppo Lavoro Italia, garantendo una consultazione strutturata e regolare con i provider in merito alle regole dei programmi, alle questioni operative e allo sviluppo del sistema.
2.2. Introdurre la consultazione obbligatoria sulle modifiche alle regole del programma
Richiedere che tutte le modifiche significative alle linee guida nazionali, alle regole di pagamento o alle procedure operative siano sottoposte a consultazione formale con il Consiglio dei provider prima dell'adozione.
2.3. Rafforzare i meccanismi di feedback regionali attraverso le reti di provider
Incoraggiare ogni regione a mantenere una rete strutturata di provider per raccogliere feedback operativi, condividere le questioni relative all'attuazione e trasmettere queste informazioni al Consiglio nazionale.
2.4. Sostenere l'apprendimento e l'allineamento interregionale
Utilizzare il Consiglio per identificare le sfide di erogazione, confrontare le pratiche regionali e promuovere standard coerenti, riducendo la variabilità nell'attuazione tra i territori.
3.2.3. Garanzie operative sotto forma di frequenza minima delle riunioni
L'assenza di frequenze minime di incontro chiaramente definite in GOL comporta la possibilità di variazioni nel livello di servizio di base offerto ai beneficiari e aumenta il rischio che alcuni di essi non ricevano lo stesso livello o la stessa qualità di sostegno. I provider e le autorità regionali hanno segnalato che la variabilità delle aspettative ha determinato una qualità disomogenea e una scarsa comparabilità tra le regioni. Ciò comprende la variabilità nella frequenza dei contatti con i beneficiari, nell'individuazione degli ostacoli e nella pianificazione delle azioni personali.
L'evidenza internazionale suggerisce che gli standard minimi, se progettati in collaborazione con le regioni e i provider, contribuiscono a garantire un livello di base coerente di intensità del servizio, pur consentendo flessibilità per l'adattamento locale. Paesi come l'Irlanda, la Svezia e il Canada (Ontario) applicano requisiti standardizzati per l'intervento precoce, la profilazione diagnostica e la frequenza minima di contatto con il consulente, che garantiscono che i gruppi più difficili da collocare non vengano trascurati e che la qualità del servizio sia più prevedibile tra le diverse giurisdizioni.
Introdurre frequenze minime di incontro
Per affrontare questo problema, il nuovo modello proposto introdurrebbe frequenze minime di incontro a livello nazionale, stabilite attraverso un rinnovato accordo Stato-Regioni (cfr. riquadro Proposte 3). Questi standard si applicherebbero a tutti i provider convenzionati e garantirebbero un livello di base del servizio indipendentemente dalla geografia. Si baserebbero pressappoco sui requisiti attualmente inclusi nella maggior parte dei programmi simili in altri Paesi dell’OCSE.
Questi nuovi requisiti minimi di frequenza degli incontri includerebbero:
l'obbligo che il primo incontro con un beneficiario abbia luogo entro due settimane dalla data in cui seleziona un provider (previa segnalazione al programma da parte del consulente CPI),
l'obbligo di almeno un incontro mensile con i beneficiari assegnati ai Percorsi 1‑3, e
l'obbligo di almeno due incontri mensili con i beneficiari assegnati al Percorso 4 (di cui uno deve essere un incontro individuale).
I beneficiari possono essere esentati dagli ultimi due requisiti se sono iscritti a corsi di formazione o per altri motivi legittimi, che devono essere discussi e formalmente riconosciuti durante la sottoscrizione del PSP. Le informazioni sulla formazione sarebbero registrate nell’ambito della rendicontazione prevista dal nuovo quadro di rendicontazione proposto, in cui la responsabilità della rendicontazione sarebbe condivisa tra la persona in cerca di lavoro e il provider (cfr. Sezione 3.3.1 per i dettagli).
Ogni contatto richiesto comporterebbe un'interazione sostanziale, come l'aggiornamento del PSP, la verifica dell'attività di ricerca di lavoro, indicazioni o l'adozione di altre misure concrete. L'interazione significativa ad ogni incontro sarebbe garantita mantenendo il contenuto di tali incontri come stabilito negli attuali standard LEP. Lo scopo principale di questi incontri è garantire che le persone in cerca di lavoro interagiscano in modo significativo con i provider, e la frequenza minima proposta degli incontri sarebbe in linea con i requisiti di modelli simili in altri Paesi. Le regioni rimarrebbero libere di rafforzare ulteriormente gli standard, ma non di scendere al di sotto dei requisiti minimi di servizio concordati a livello nazionale. I provider sarebbero monitorati per quanto riguarda la loro conformità a tali requisiti. Coloro che non fossero in grado di garantire la frequenza richiesta di incontri dovrebbero rifiutare gli utenti e sarebbero tenuti a fornire al CPI una giustificazione scritta del motivo per cui non possono accettarne. Oltre a contribuire a garantire la continuità del servizio per gli utenti, questo requisito potrebbe aiutare a garantire che i provider non accettino un numero di utenti superiore a quello che sono in grado di servire adeguatamente. Ai provider che non rispettano i requisiti minimi di servizio potrebbe essere temporaneamente impedito di accettare nuovi utenti (o, in casi estremi, i loro utenti potrebbero essere indirizzati ad altri provider).
3.1. Stabilire frequenze minime di contatto per garantire un coinvolgimento costante
Richiedere almeno un'interazione significativa al mese per i beneficiari dei Percorsi 1‑3 e due volte al mese per i beneficiari del Percorso 4, lasciando alle regioni la libertà di intensificare (ma non ridurre) questo standard di base.
3.2. Consentire flessibilità regionale al di sopra del livello minimo nazionale
Consentire alle regioni di aggiungere ulteriori requisiti o livelli di intervento in linea con le esigenze locali, pur mantenendo garanzie minime uniformi a livello nazionale.
Un sistema di servizi per l'impiego ben funzionante non deve solo essere ben progettato, ma anche efficiente nelle sue operazioni e reattivo alle diverse esigenze dei beneficiari. I dati di GOL suggeriscono che gli oneri amministrativi a carico dei provider, la disponibilità disomogenea di risorse tra i CPI e i percorsi complessi dei beneficiari possono contribuire a ritardi nell'erogazione dei servizi e a un sostegno incoerente per le persone in cerca di lavoro. Allo stesso tempo, la prassi internazionale evidenzia l'importanza di allineare i processi amministrativi, snellire i percorsi di riferimento e garantire che il personale in prima linea disponga degli strumenti e delle capacità necessarie per indirizzare il sostegno in modo efficace.
Questa sezione prende in esame diversi miglioramenti operativi volti a rafforzare l'efficienza e il targeting del nuovo modello proposto. Sviluppa una nuova serie di requisiti di rendicontazione per i provider e delinea come i CPI possano disporre di risorse migliori per gestire le loro funzioni principali. L'utilizzo della profilazione dei beneficiari per snellire e delineare i percorsi può aiutare ad abbinare più rapidamente le persone in cerca di lavoro al sostegno appropriato. Infine, propone risultati intermedi come importanti misure di salvaguardia per i gruppi vulnerabili, garantendo che i progressi siano riconosciuti anche quando il raggiungimento dell'occupazione potrebbe richiedere più tempo. Insieme, queste misure mirano a ridurre gli attriti nel sistema e a garantire che le risorse siano concentrate dove possono generare il massimo impatto.
3.3.1. Semplificare gli obblighi di rendicontazione per i provider
Sebbene i requisiti di condizionalità per le persone in cerca di lavoro e i beneficiari di prestazioni sociali relativi alla partecipazione alle ALMP e alla ricerca attiva di un impiego siano già integrati nella legislazione italiana, la loro attuazione può variare in modo sostanziale tra le regioni, i CPI e i provider. Basandosi sui requisiti esistenti, il nuovo modello propone di introdurre una responsabilità condivisa in materia di rendicontazione tra provider e persone in cerca di lavoro, senza alterare l’attuale condizionalità, per incoraggiare i beneficiari ad assumere un ruolo più proattivo e una maggiore titolarità nel loro percorso di attivazione (cfr. riquadro Proposte 4). La rendicontazione potrebbe anche offrire alle persone in cerca di lavoro l’opportunità di fornire un feedback sulla qualità dei servizi ricevuti e sulle performance dei provider. A loro volta, ai provider potrebbe essere data la possibilità di modificare o commentare le relazioni dei beneficiari, migliorando l’accuratezza e la completezza delle informazioni raccolte.
Almeno nella fase iniziale, gli obblighi di rendicontazione dovrebbero servire principalmente a fini di monitoraggio e gestione. Dovrebbero essere ridotti al minimo e non comportare conseguenze legali. La mancata presentazione di una relazione potrebbe comportare un invito a un incontro di follow-up piuttosto che sanzioni. A più lungo termine, e subordinatamente allo sviluppo di sistemi adeguati di Tecnologia dell’informazione e della comunicazione, il quadro potrebbe essere esteso per supportare condizioni più rigorose. In tal caso, dovrebbero essere chiaramente definite le responsabilità relative alla valutazione della conformità, all’uso delle informazioni riportate e ai rispettivi ruoli dei CPI e dei provider nella convalida e nella gestione delle criticità.
I requisiti di rendicontazione dovrebbero applicarsi solo a un sottoinsieme di persone in cerca di lavoro in possesso delle competenze necessarie (come un'adeguata alfabetizzazione digitale) e della capacità di adempiere efficacemente a tali obblighi. È essenziale che il sistema tenga conto delle esigenze dei gruppi vulnerabili, poiché questi utenti potrebbero avere difficoltà a comprendere il valore delle attività che intraprendono, trovare gli strumenti online difficili da navigare o percepire la rendicontazione come delicata o onerosa. L'identificazione delle persone in cerca di lavoro idonee ai requisiti di rendicontazione potrebbe basarsi su strumenti di profilazione simili e su screening di alfabetizzazione digitale, come descritto nella Sezione 3.3.2. I beneficiari vulnerabili attualmente assegnati al Percorso 4 del programma GOL dovrebbero essere esclusi da questi requisiti.
Per facilitare l'adesione e l'utilizzo del nuovo sistema di rendicontazione, il formato e il contenuto dei modelli di rendicontazione potrebbero essere co-progettati con le autorità regionali, con il coinvolgimento facoltativo di CPI e provider selezionati per integrare la loro esperienza e prospettiva. Questo processo dovrebbe portare alla creazione di modelli nazionali standardizzati che, per quanto possibile, tengano conto dei requisiti locali relativi, ad esempio, a procedure specifiche della regione, sistemi informativi e vincoli operativi. Il governo nazionale potrebbe sostenere l'adozione di questi strumenti comuni attraverso finanziamenti dedicati e assistenza tecnica. Ove opportuno, un accordo formale tra lo Stato e le regioni potrebbe rendere obbligatorio l'uso di uno strumento di rendicontazione nazionale per i dati fondamentali essenziali, consentendo al contempo alle regioni di aggiungere funzionalità aggiuntive tramite i propri componenti aggiuntivi.
I modelli di rendicontazione dovrebbero essere definiti in termini sufficientemente generali da garantire che né i provider né le persone in cerca di lavoro si sentano obbligati a divulgare informazioni sensibili. Ad esempio, le persone in cerca di lavoro potrebbero presentare sintesi mensili delle loro attività di ricerca di lavoro e della partecipazione a ALMP, comprese le date importanti e i nomi dei programmi a cui hanno partecipato. Garantire che anche i dati minimi siano condivisi dai provider e dalle regioni, ad esempio la data di assegnazione a un provider, le date di inizio e fine delle attività, può migliorare sostanzialmente il monitoraggio e consentire una migliore supervisione sia dei provider che dei beneficiari.
Valutare la possibilità di sviluppare una piattaforma o un portale per lo scambio condiviso di dati
Per garantire che la rendicontazione sia il più semplice ed efficiente possibile, la presente proposta raccomanda lo sviluppo di un portale per lo scambio condiviso di dati accessibile a tutte le parti interessate dirette: regioni, provider e persone in cerca di lavoro. Sebbene tecnicamente impegnativo, un portale di questo tipo ridurrebbe sostanzialmente l’onere di rendicontazione a carico dei provider, consentirebbe una raccolta coerente dei dati tra le regioni e faciliterebbe il monitoraggio a livello nazionale. Si dovrebbe prestare particolare attenzione a garantire che il portale sia di facile utilizzo e facilmente accessibile tramite telefoni cellulari, tenendo conto del fatto che molti partecipanti potrebbero non avere accesso a un computer.
Sebbene un portale di questo tipo sarebbe estremamente utile, non sarebbe assolutamente essenziale per l’introduzione dei nuovi requisiti di rendicontazione. Una soluzione provvisoria alternativa sarebbe quella di introdurre la rendicontazione attraverso altri mezzi, compresa la posta elettronica. Questo approccio sarebbe fattibile dato che il sistema iniziale non comporta sanzioni e che i canali di comunicazione esistenti devono essere utilizzati per gli scambi formali, compresi quelli relativi alla condizionalità delle prestazioni.
Rendere obbligatorio lo scambio di dati sugli incarichi tra provider e beneficiari tra le regioni e il governo centrale
Una sfida importante nell'attuale programma GOL che dovrebbe essere affrontata nel modello futuro riguarda la determinazione dei risultati occupazionali dei beneficiari. Rendere obbligatorio un insieme minimo di requisiti di dati sui rinvii dei beneficiari a provider specifici semplificherebbe notevolmente la rendicontazione per i provider, offrendo al contempo una serie di vantaggi aggiuntivi in termini di monitoraggio dei risultati e valutazione. Per questo motivo, il nuovo modello imporrebbe alle regioni di fornire, su base mensile, le seguenti informazioni a livello individuale all'agenzia nazionale identificata dal Ministero:
documento di identità del beneficiario,
documento di identità del provider di servizi per l'impiego,
data di invio e
percorso del programma.
Lo scambio mensile di queste informazioni (relativamente semplici) comporterebbe diversi vantaggi, consentendo quanto segue:
verificare i risultati occupazionali ai fini dei pagamenti outcome-based ai provider (cfr. Sezione 3.4.1 per i dettagli), con il governo centrale che fornisce mensilmente alle regioni informazioni a livello individuale sui risultati occupazionali;
pubblicare le valutazioni delle prestazioni dei provider, con i risultati occupazionali (dopo aver tenuto conto delle caratteristiche dei beneficiari) che svolgono un ruolo importante negli indicatori quantitativi (cfr. Sezione 3.4.1 per i dettagli);
facilitare il monitoraggio dei provider, sulla base delle loro prestazioni (cfr. Sezione 3.4.1 per i dettagli); e
condurre CIE regolari e sistematiche (cfr. Sezione 3.4.1).
Dalle consultazioni con le parti interessate emerge che alcune regioni hanno già fornito tali informazioni durante l’attuazione di GOL, il che dovrebbe facilitare l’introduzione di questa misura nel nuovo modello. Tuttavia, affinché sia realmente utile, la rendicontazione deve essere sistematica e riguardare tutti i beneficiari del programma in ogni regione.
4.1. Introdurre una responsabilità condivisa in materia di rendicontazione per i provider e le persone in cerca di lavoro
Basandosi sui requisiti di condizionalità esistenti, introdurre una rendicontazione congiunta delle attività da parte dei provider e delle persone in cerca di lavoro, rafforzando così l’impegno, il senso di appartenenza e l’accuratezza dei dati, ma senza necessariamente collegare la rendicontazione a conseguenze legali.
4.2. Integrare un ciclo di feedback nella rendicontazione
Consentire (o, facoltativamente, imporre) alle persone in cerca di lavoro di commentare la qualità del servizio e le performance del provider, consentendo al contempo ai provider di modificare o commentare le segnalazioni dei beneficiari per garantirne l'accuratezza.
4.3. Orientare la rendicontazione ai beneficiari idonei
Applicare i requisiti di rendicontazione solo alle persone in cerca di lavoro con competenze digitali adeguate e capacità di adempiere agli obblighi di rendicontazione, salvaguardando al contempo i gruppi vulnerabili.
4.4. Progettare collettivamente modelli di rendicontazione nazionali
Progettare in modo collaborativo modelli di rendicontazione standardizzati con le regioni (e, facoltativamente, con i CPI e i provider), tenendo conto dei requisiti locali e garantendo al contempo un nucleo comune a livello nazionale.
4.5. Definire i modelli di rendicontazione in termini sufficientemente generali
Richiedere semplici riepiloghi mensili sulle attività di base per garantire una disponibilità minima di dati a livello nazionale, riducendo al minimo la necessità di condividere informazioni sensibili.
4.6. Sviluppare un nuovo portale per persone in cerca di lavoro, provider e CPI (facoltativo)
Creare un'unica piattaforma ottimizzata per i dispositivi mobili per tutte le parti interessate al fine di ridurre gli oneri di rendicontazione e garantire un monitoraggio nazionale coerente, con la possibilità di supportare la condizionalità a lungo termine.
4.7. Rendere obbligatorio lo scambio di informazioni di base sui partecipanti a livello individuale con il governo centrale
Richiedere alle regioni di riferire mensilmente sugli avviamenti dei programmi a livello individuale che contengano gli identificatori dei provider, che sono un prerequisito per le valutazioni, il monitoraggio e la valutazione dei provider.
3.3.2. Semplificare il percorso degli utenti e riorientare il lavoro dei CPI attraverso un approccio digital-first
L'uso degli strumenti di profilazione esistenti può aiutare a semplificare il percorso dei richiedenti lavoro, orientando meglio il sostegno fornito e garantendo che i consulenti del CPI concentrino il loro tempo sui gruppi che ne hanno più bisogno. Non tutti i richiedenti lavoro necessitano dello stesso livello di assistenza: alcuni sono in grado di trovare lavoro in tempi relativamente brevi da soli, senza bisogno di ulteriore consulenza di persona. L'uso degli attuali strumenti di profilazione statistica può aiutare a identificare i beneficiari pronti per il lavoro e indirizzarli verso un percorso digital-first, consentendo ai consulenti del CPI di concentrarsi su coloro che necessitano di un sostegno più intensivo e personalizzato, compresi i gruppi vulnerabili e i disoccupati di lunga durata (cfr. riquadro Proposte 5).
Un percorso digital-first si baserebbe sull'accesso a strumenti di ricerca di lavoro self-service, quali banche dati online di offerte di lavoro, piattaforme di abbinamento lavorativo e altre risorse digitali, che potrebbero essere sufficienti a supportare il reinserimento lavorativo di questo gruppo di persone in cerca di lavoro. Una sottocategoria di persone in cerca di lavoro attualmente assegnate al Percorso 1 nel programma GOL potrebbe essere provvisoriamente considerata pronta per il lavoro, utilizzando la durata prevista della disoccupazione come indicatore più accurato per definire questo gruppo. Coloro che hanno un periodo di disoccupazione atteso relativamente breve (o, in alternativa, una probabilità molto bassa di diventare disoccupati di lunga durata) possono essere considerati i candidati più adatti per un approccio digital-first.3
Gli strumenti di profilazione attualmente utilizzati nell’ambito del programma GOL potrebbero già consentire di individuare le persone appartenenti a questa categoria di soggetti pronti per il lavoro. Nel programma GOL, il sistema automatizzato di profilazione quantitativa genera una valutazione iniziale dei beneficiari classificandoli in una delle tre classi di rischio di occupabilità sulla base delle probabilità stimate di disoccupazione di lunga durata derivate da un modello di regressione logistica. Con test e messa a punto adeguati, queste stime possono essere utilizzate per selezionare le persone che trarrebbero beneficio da un approccio digital-first. Inoltre, sarebbe importante verificare che gli individui selezionati dispongano di competenze digitali adeguate, ad esempio introducendo un test di alfabetizzazione digitale o una serie di domande di screening.
I criteri per definire il gruppo digital-first possono rimanere flessibili, con parametri che possono essere adeguati nel tempo e tra le regioni secondo necessità. Una volta stabilito il modello, il gruppo target per il sostegno digital-first può essere progressivamente perfezionato sulla base delle evidenze emergenti e delle condizioni del mercato del lavoro locale. Allo stesso tempo, è importante consentire a chiunque di rinunciare al percorso digital-first se preferisce un sostegno di consulenza faccia a faccia più personalizzato, per tenere conto dei diversi livelli di alfabetizzazione digitale e delle preferenze individuali.
Se le persone selezionate per il percorso digital-first non dovessero trovare un impiego entro il termine previsto (in questa proposta, tre mesi), verrebbero reindirizzate all'approccio standard (Percorso 1) e contattate proattivamente da un consulente per un incontro di persona presso il CPI. Analogamente, dovrebbe essere previsto un meccanismo di rientro anticipato o di gestione delle criticità nei casi in cui vi siano evidenze di mancata progressione o di mancato rispetto degli obblighi, al fine di evitare che beneficiari classificati erroneamente rimangano nel percorso digital-first più a lungo del necessario e di garantire un loro tempestivo reinserimento nel percorso standard. L'approccio proposto ritarda solo l'ingresso dei beneficiari nel sistema standard (con possibili opzioni di rinuncia e di ritorno anticipato) e riduce quindi il rischio di produrre decisioni giuridicamente vincolanti o effetti significativi sui beneficiari. Il processo dovrebbe sempre essere rivisto da una persona, con decisioni chiare e trasparenti sul percorso di ciascun beneficiario. In questo contesto, data la natura non vincolante delle linee guida e la presenza di una supervisione umana, potrebbero non essere necessari ulteriori requisiti relativi al Regolamento generale sulla protezione dei dati (GDPR).
5.1. Introdurre un percorso digital-first per le persone pronte per il lavoro
Identificare le persone in cerca di lavoro che potrebbero trovare un impiego in modo autonomo e indirizzarle verso strumenti digitali self-service (banche dati di offerte di lavoro, piattaforme di abbinamento lavorativo, risorse online), consentendo ai consulenti CPI di concentrarsi sui gruppi che necessitano di un sostegno più intensivo.
5.2. Utilizzare la profilazione statistica e i controlli di alfabetizzazione digitale per identificare i beneficiari digital-first
Utilizzare il modello di profilazione statistica GOL perfezionato attraverso i test, insieme a una semplice verifica dell'alfabetizzazione digitale, per identificare le persone pronte per il lavoro.
5.3. Mantenere flessibili i criteri di ammissibilità digital-first
Consentire che i criteri per definire il gruppo digital-first siano adeguati nel tempo e tra le regioni sulla base di dati concreti e delle condizioni del mercato del lavoro.
5.4. Consentire opzioni di rinuncia al percorso e di rientro anticipato
Garantire che le persone in cerca di lavoro possano rinunciare al percorso digitale e accedere al supporto in presenza di un consulente, tenendo conto dei diversi livelli di competenze digitali e delle preferenze individuali. Introdurre un meccanismo di rientro anticipato nei casi di mancato rispetto degli obblighi, al fine di reindirizzare tempestivamente i beneficiari verso percorso standard.
5.5. Reindirizzare i beneficiari ai percorsi standard se non ottengono un impiego
Se le persone in cerca di lavoro nel percorso digital-first non trovano un impiego entro un lasso di tempo ragionevolmente previsto, reindirizzarle al percorso standard e programmare un incontro con un consulente.
3.3.3. Introdurre risultati intermedi come misure di protezione per i gruppi più vulnerabili
Le persone in cerca di lavoro che devono affrontare ostacoli più complessi all'occupazione potrebbero perdere la motivazione se inserite in corsi di formazione di lunga durata o in altre misure di miglioramento dell'occupabilità senza un regolare follow-up. Per affrontare questo aspetto, il nuovo modello propone di rivedere i lunghi periodi di inserimento, che rischiano di lasciare i beneficiari senza un adeguato follow-up nel sistema, introducendo periodi di inserimento più brevi e modulari per i gruppi vulnerabili, con risultati intermedi più limitati verso l’occupazione (cfr. riquadro Proposte 6). Questo approccio è simile, nella logica, alla “scala di partecipazione” utilizzata come base per i pagamenti ai provider nei Paesi Bassi. In quel sistema, si monitora il progresso graduale delle persone in cerca di lavoro dall’isolamento sociale all’impegno in attività comunitarie e di formazione e, infine, all’occupazione autonoma (Vodopivec, 2023[1]).
Il nuovo modello propone di suddividere l'attuale percorso di orientamento dei beneficiari del Percorso 4, che sono stati valutati come bisognosi dell'assistenza più approfondita. Come nell'attuale programma GOL, il beneficiario e il provider terranno diversi incontri dopo che il beneficiario è stato indirizzato al provider, compresi gli incontri che costituiscono l'orientamento specialistico (LEP-E). Al termine degli incontri previsti da questa attività, il nuovo modello prevede un incontro trilaterale obbligatorio tra provider, beneficiario e consulente CPI, con il coinvolgimento facoltativo dei servizi sociali, se del caso. Lo scopo di questo incontro sarebbe quello di determinare se il beneficiario e sta compiendo progressi soddisfacenti con il provider dopo il completamento dell’orientamento specialistico, ad esempio, concordando un corso di formazione specifico o altre ALMP, per i quali il beneficiario sia motivato e desideroso di partecipare. A seguito di questa discussione, il consulente del CPI avrebbe la facoltà di accertare se siano stati compiuti progressi adeguati nella definizione di obiettivi specifici:
in caso di valutazione positiva da parte del consulente CPI, il beneficiario firmerebbe un PSP aggiornato, concordando obiettivi di reinserimento aggiornati. Questi fungerebbero quindi da base per eventuali pagamenti outcome-based al provider (in base alla determinazione soggettiva del consulente CPI, cfr. Sezione 3.4.1 per i dettagli);
in caso di valutazione negativa da parte del consulente CPI, al beneficiario verrebbe data la possibilità di scegliere un altro provider, ricominciando il processo da capo.
Questo approccio rispecchierebbe in larga misura quello adottato dalla Valle d’Aosta nell’attuale programma GOL, in cui il Percorso 4 era suddiviso in due sottopercorsi, “Lavoro” e “Inclusione”. Sebbene non previsto nella proposta attuale, il Percorso 4 potrebbe essere ulteriormente suddiviso in diverse componenti modulari, con simili verifiche periodiche con i consulenti CPI per valutare i progressi e stabilire se un beneficiario debba continuare a essere collocato presso un determinato provider.
6.1. Introdurre incontri trilaterali tra beneficiari, provider e consulenti CPI con il coinvolgimento facoltativo dei servizi sociali
Sostituire i lunghi periodi di collocamento del Percorso 4 con fasi modulari più brevi e risultati intermedi verso l'occupazione, ispirandosi alla “scala di partecipazione” olandese.
6.2. Consentire ai consulenti CPI di imporre il cambio di provider se non si registrano progressi
Se gli obiettivi specifici prestabiliti (risultati intermedi) non vengono raggiunti entro i tempi previsti, dare ai consulenti CPI la facoltà di richiedere che il beneficiario cambi provider per garantire un sostegno più efficace.
3.3.4. Garantire risorse adeguate ai CPI (facoltativo)
La limitata capacità amministrativa di alcuni CPI, in particolare durante i periodi di maggiore carico di lavoro, può portare a disparità regionali nella qualità del servizio e a tempi di attesa più lunghi per le persone in cerca di lavoro. Per utilizzare meglio le risorse limitate, si potrebbe prendere in considerazione l’esternalizzazione di alcune attività attualmente svolte internamente dai CPI a provider esterni accreditati.
Il quadro nazionale italiano assegna le funzioni fondamentali di accesso e presa in carico, quali l’accoglienza iniziale, la somministrazione di informazioni, la profilazione e la sottoscrizione del PSP, al servizio pubblico per l’impiego. Ciò può creare criticità, poiché molti CPI sono a corto di personale. Anche quando i CPI esternalizzano l’erogazione di altri servizi a provider privati, potrebbero comunque non essere in grado di gestire un elevato afflusso di persone in cerca di lavoro. L'assunzione di nuovi consulenti e personale amministrativo è complessa dal punto di vista operativo a causa della natura pubblica dell'occupazione e dei vincoli normativi esistenti. Un piano straordinario di assunzioni in vigore dal 2019 rimane incompleto in diverse regioni.
Alcune regioni, tuttavia, hanno definito quadri giuridici specifici che consentono loro di delegare determinate attività di primo di accesso e presa in carico a provider privati. Ad esempio, in Lombardia, i provider esterni accreditati possono fungere da punti di contatto iniziali per alcuni gruppi di persone in cerca di lavoro. Essi svolgono funzioni normalmente svolte dai CPI, come l’accoglienza e i colloqui iniziali, riducendo così il carico di lavoro dei CPI e consentendo ai consulenti di concentrarsi sui beneficiari con esigenze più complesse. I provider accreditati devono accettare tutti i beneficiari che richiedono supporto, erogare i servizi richiesti, mantenere una comunicazione continua con i CPI e condurre un monitoraggio rigoroso. Questo approccio potrebbe essere preso in considerazione in altre regioni se il carico di lavoro dei CPI dovesse aumentare, specialmente in tempi di crisi o in caso di afflusso maggiore di persone in cerca di lavoro (cfr. riquadro Proposte 7).
Il coinvolgimento di provider esterni può quindi rappresentare un meccanismo importante per far fronte alle carenze di capacità dei CPI. Tuttavia, è probabile che sia più efficace se applicato a un sottoinsieme ben definito di persone in cerca di lavoro, identificate, ad esempio, attraverso una profilazione statistica iniziale (cfr. Sezione 3.3.2) per garantire che l’approccio sia appropriato per il gruppo selezionato. È fondamentale che, se questa soluzione viene utilizzata per attività di sensibilizzazione o di accoglienza, vengano stabiliti standard solidi e trasparenti per l’erogazione di tali servizi.
7.1. Delegare alcune funzioni di accesso e presa in carico, ove opportuno
Nei periodi di maggiore carico di lavoro, si consiglia di delegare alcune attività di primo accesso e presa in carico, quali l’accoglienza e i colloqui iniziali, a provider accreditati per contribuire a far fronte alle carenze di capacità dei centri di accoglienza, seguendo l’esempio di alcune regioni italiane.
7.2. Applicare la delega solo a gruppi accuratamente selezionati
Utilizzare strumenti di profilazione statistica per identificare gruppi di persone in cerca di lavoro idonei per l’accoglienza gestita dai provider, assicurandosi che l’approccio sia appropriato ed efficace.
7.3. Stabilire standard chiari per le funzioni delegate
Se le attività di accoglienza vengono esternalizzate, attuare standard di servizio solidi e trasparenti per garantire coerenza, qualità e responsabilità, ad esempio richiedendo ai provider accreditati di mantenere una comunicazione regolare con i CPI, accettare tutti i beneficiari idonei, erogare tutti i servizi richiesti e condurre un monitoraggio rigoroso.
Un obiettivo chiave del nuovo modello è garantire che i provider esternalizzati siano incentivati, monitorati e valutati in modi che promuovano posti di lavoro di qualità e risultati occupazionali duraturi. Nell'ambito di GOL, la limitata importanza attribuita ai pagamenti outcome-based, unita a un monitoraggio frammentario e alla mancanza di una valutazione sistematica, ha ridotto la capacità delle autorità di promuovere miglioramenti delle performance o identificare pratiche efficaci. A livello internazionale, i sistemi di esternalizzazione più maturi combinano strutture di pagamento ben progettate, informazioni trasparenti sui provider e processi di valutazione regolari per creare un circolo virtuoso di responsabilità e apprendimento.
Questa sezione delinea come l'Italia possa rafforzare il quadro degli incentivi e delle performance all'interno del proprio modello di esternalizzazione. Si apre con proposte volte a perfezionare i modelli di pagamento in modo che i provider siano ricompensati per l'occupazione duratura e i progressi significativi compiuti dai gruppi più difficili da collocare. Presenta poi alcune opzioni per migliorare la capacità delle persone in cerca di lavoro di compiere scelte informate attraverso informazioni più complete sui provider e una rendicontazione delle performance. Infine, presenta una proposta per un ecosistema di CIE, comprese valutazioni cicliche gestite da un Comitato direttivo. Questi elementi insieme creano le basi per un sistema più trasparente, responsabile e basato su dati concreti.
3.4.1. Migliorare i modelli di pagamento
L'attuale modello di pagamento italiano sottoutilizza gli incentivi outcome-based. Come discusso nella Sezione 1.4.6, la quota di pagamenti legati all'occupazione duratura nell'ambito di GOL è relativamente bassa rispetto a molti programmi in altri Paesi, come Australia, Regno Unito e Svezia (Vodopivec, 2023[1]). Ciò limita l'incentivo per i provider a dare priorità alla qualità del lavoro e all'inserimento duraturo nel mercato del lavoro. Regimi di pagamento più sofisticati all'estero danno peso ai risultati su più fasi oltre i sei mesi e incorporano ricompense per la progressione per i gruppi più lontani dal lavoro. Un modello riprogettato per l'Italia dovrebbe riflettere queste pratiche rafforzando i pagamenti outcome-based e allineando più strettamente gli incentivi alla permanenza nel lavoro a lungo termine (cfr. riquadro Proposte 8).
Aumentare i pagamenti basati sulla performance in relazione ai risultati occupazionali
Per favorire un maggiore inserimento lavorativo, il nuovo modello propone di riequilibrare i pagamenti per aumentare la quota legata agli esiti occupazionali. Si propone di mantenere la struttura generale attualmente in vigore, con pagamenti differenziati tra le persone assegnate a percorsi diversi, ma con le seguenti modifiche (cfr. Tabella A A.1 per i dettagli):
per l’occupazione con contratti a tempo indeterminato e contratti di apprendistato di livello I e III, il pagamento esistente verrebbe suddiviso in due: metà del pagamento verrebbe versata all’inizio del rapporto di lavoro e l’altra metà dopo sette mesi, se la persona è ancora impiegata presso lo stesso datore di lavoro. Ciò garantirebbe che le persone rimangano impiegate presso lo stesso datore di lavoro oltre il periodo di prova previsto dalla legge per i contratti a tempo indeterminato (che è di sei mesi per legge, sebbene possa essere più breve in base ai contratti collettivi);
per i contratti a tempo determinato di 6‑12 mesi, verrebbe mantenuto il pagamento esistente (relativamente basso), ma verrebbero versati importi uguali anche dopo 13 mesi se la persona è ancora impiegata presso lo stesso datore di lavoro.
Questi pagamenti premerebbero i provider per i risultati di occupazione duratura, fornendo incentivi sia per trovare occupazioni che abbiano buone probabilità di essere durature, sia per fornire eventualmente un sostegno sul posto di lavoro al fine di garantire che le persone rimangano presso il datore di lavoro, premiando la stabilità.
Introdurre incentivi legati ai progressi compiuti verso l'occupazione per le persone che devono affrontare molteplici ostacoli all'inserimento lavorativo
Il nuovo modello proposto introduce un elemento importante per rafforzare gli incentivi destinati ai provider affinché eroghino servizi di alta qualità ai gruppi più svantaggiati, attualmente assegnati al Percorso 4 di GOL (Lavoro e inclusione).
Al completamento di tutti i servizi con pagamenti basati sul processo per un determinato utente, si terrebbe una riunione trilaterale tra provider, beneficiario e consulente CPI per determinare se l’utente abbia compiuto progressi sufficienti verso l’occupazione. Tale valutazione si baserebbe sul PSP aggiornato, che verrebbe concordato congiuntamente nella precedente riunione trilaterale (cfr. Sezione 3.3.2 e Figura 3.2 per i dettagli). Nel caso in cui il consulente CPI ritenga che i progressi siano sufficienti, il provider avrebbe diritto a un pagamento aggiuntivo: in base agli attuali livelli UCS, tale pagamento aggiuntivo ammonterebbe a circa 400 euro, che si aggiungerebbero al pagamento di 915 euro a processo che avrebbe ricevuto per il proprio lavoro con l’utente.
Modificare il modello di pagamento per incentivare partecipazione e completamento della formazione
Nell'attuale attuazione di GOL, in alcune regioni solo una piccola parte di questi partecipanti inizia o completa la formazione, mentre molti trovano un impiego prima dell'inizio della formazione o subiscono ritardi nell'accesso alla stessa. Ad esempio, l'analisi del completamento della formazione in Emilia-Romagna mostra che i tassi di completamento per i Percorsi 2 (Aggiornamento) e 3 (Riqualificazione) sono rispettivamente di circa il 20% e il 15%. In questo contesto, l’avvio e il completamento di un corso di formazione potrebbero già essere considerati risultati intermedi significativi per molti partecipanti.
Al fine di migliorare gli incentivi alla partecipazione alla formazione, il modello di pagamento rivisto suddividerebbe gli attuali pagamenti associati all’orientamento specialistico (LEP-E), durante il quale i provider aiutano i beneficiari a scegliere un corso di formazione adeguato. Attualmente, i provider ricevono rimborsi a processo per 6 ore di consulenza (per i Percorsi 1 e 2) o 10 ore di consulenza (per i Percorsi 3 e 4). Ciò aumenterebbe rispettivamente a 9 e 15 ore, per le quali i provider sarebbero teoricamente rimborsati. Tuttavia, la suddivisione sarebbe ora la seguente:
3 ore sarebbero rimborsate sulla base di pagamenti a processo (5 ore per i Percorsi 3 e 4),
3 ore sarebbero rimborsate al momento dell'iscrizione del beneficiario alla formazione (5 ore per i Percorsi 3 e 4), e
3 ore sarebbero rimborsate al completamento con esito positivo della formazione da parte dell’utente (5 ore per i Percorsi 3 e 4).
Il sistema rivisto contribuirebbe ad affrontare la sfida rappresentata dal basso tasso di adesione alla formazione.
Sfruttare il miglioramento dello scambio di dati per automatizzare i pagamenti outcome-based ai provider
Sulla base del miglioramento dello scambio di dati proposto nella Sezione 3.3.1, il processo di effettuazione dei pagamenti ai provider basati sui risultati occupazionali potrebbe essere notevolmente semplificato. Le informazioni mensili sui risultati occupazionali, tenendo conto dei parametri precisi necessari per attivare i pagamenti (come specificato in Tabella A.A.1), potrebbero essere condivise con le regioni per facilitare la loro gestione dei pagamenti ai provider. Ciò contribuirebbe a garantire che i pagamenti siano più accurati e tempestivi. Inizialmente, tali scambi di dati potrebbero essere utilizzati per automatizzare il processo di scambio di dati anche a livello delle singole regioni.
Opzionale: incentivare performance migliori con bonus aggiuntivi
Oltre ai pagamenti relativi ai risultati complessivi, l'Italia dovrebbe valutare se nel nuovo modello sia fattibile ricorrere a ulteriori incentivi per i provider al fine di migliorare le performance. Nei sistemi con più provider, le migliori pratiche dell’OCSE vedono i Paesi utilizzare le informazioni sulle performance relative dei provider per erogare pagamenti aggiuntivi a quei provider che ottengono buoni risultati in termini di garanzia di un’occupazione duratura per i beneficiari. Man mano che l’Italia implementa nel nuovo sistema informazioni più accurate sulle performance dei propri provider, si apre la possibilità di premiare coloro che svolgono un lavoro eccellente per i propri beneficiari.
L’Italia potrebbe avvalersi delle informazioni fornite da un sistema di rating (per maggiori dettagli, cfr. le proposte nella Sezione 3.4.3) per erogare ai provider una retribuzione aggiuntiva legata alle performance. In linea di massima, esistono due opzioni per i bonus basati sulla performance: bonus pagati se un provider supera le proprie aspettative, oppure bonus pagati ai provider migliori rispetto agli altri. Ad esempio, i provider potrebbero ricevere un compenso se superassero le proprie aspettative di una determinata soglia (utilizzando i dati del modello statistico per stabilire le soglie di performance), oppure potrebbero essere classificati in base alle loro prestazioni e ai primi X percento verrebbero assegnati dei premi di performance. Il vantaggio di utilizzare il modello di valutazione per determinare le performance è che esso può adattarsi alle caratteristiche del mercato del lavoro locale e alle differenze nei profili dei beneficiari tra i provider, consentendo così un confronto valido tra di essi. Si suggerisce di lasciare che qualsiasi nuovo sistema di valutazione si assesti, prima di valutare se e come introdurre pagamenti basati sulla performance a livello di provider.
8.1. Premiare i risultati di occupazione duratura per i contratti a tempo indeterminato
Per l'occupazione con contratti a tempo indeterminato e contratti di apprendistato di livello I e III, il pagamento esistente verrebbe suddiviso in due: metà del pagamento verrebbe versata all'inizio del rapporto di lavoro e l'altra metà dopo sette mesi, se la persona è ancora impiegata presso lo stesso datore di lavoro.
8.2. Introdurre pagamenti aggiuntivi per le proroghe dei contratti a tempo determinato
Per i rapporti di lavoro con contratti a tempo determinato di 6‑12 mesi, verrebbe mantenuto il pagamento esistente (relativamente basso), ma verrebbero versati importi uguali anche dopo 13 mesi se la persona è ancora impiegata presso lo stesso datore di lavoro.
8.3. Introdurre pagamenti graduali strutturati per i gruppi più difficili da inserire nel mercato del lavoro
Premiare le tappe intermedie verificate per i beneficiari del Percorso 4 rispetto a obiettivi specifici concordati in precedenza (risultati intermedi), garantendo che i provider rimangano incentivati a sostenere le persone più lontane dal mondo del lavoro.
8.4. Introdurre pagamenti per iscrizione e completamento della formazione
Per incentivare la partecipazione alla e il completamento della formazione, modificare il modello di pagamento per offrire ai provider incentivi volti a garantire che i beneficiari completino i programmi di formazione.
8.5. Utilizzare uno scambio di dati migliorato per aiutare ad automatizzare i pagamenti outcome-based ai provider
I dati forniti dal governo centrale sui risultati occupazionali dei beneficiari potrebbero essere utilizzati come base per i pagamenti outcome-based.
8.6. Includere un bonus performance facoltativo per i provider con le performance migliori
Una volta stabilite le valutazioni delle performance, consentire alle regioni di offrire bonus aggiuntivi ai provider con le migliori performance (ad esempio, quelli che superano le performance attese di una deviazione standard, o il 10% dei provider con i migliori risultati) sulla base di risultati corretti per il rischio.
8.7. Garantire una documentazione trasparente delle soglie di ammissibilità ai pagamenti
Pubblicare criteri chiari per la verifica dei risultati, i requisiti relativi ai dati e le prove accettabili per garantire un'attuazione coerente a livello regionale e prevenire controversie amministrative.
3.4.2. Migliorare la capacità delle persone in cerca di lavoro di compiere una scelta ponderata e informata
L'Italia ha una moltitudine di provider, il che alle persone in cerca di lavoro un'ampia gamma di potenziali provider di servizi tra cui scegliere. Tuttavia, attualmente non esiste alcun modo per le persone in cerca di lavoro di accedere a dati che consentano loro di valutare in modo significativo le performance relative dei provider prima di scegliere a chi rivolgersi. Altri Paesi dell'OCSE con più provider si sforzano di fornire alle persone in cerca di lavoro le informazioni necessarie per compiere scelte migliori. Il sistema di valutazione dei provider australiano, i dashboard di qualità svedesi e i profili dei provider olandesi dimostrano che sistemi di monitoraggio delle performance trasparenti e regolarmente aggiornati rafforzano la responsabilità e consentono alle persone in cerca di lavoro di effettuare scelte più informate sui provider.
Esistono diversi modi per sintetizzare le informazioni sulle performance dei provider. Sia l’Australia che la Svezia utilizzano una qualche forma di analisi dei dati per determinare il grado di valutazione di un provider rispetto alle sue performance attese. Ciò significa che un provider con persone in cerca di lavoro più difficili da collocare, o che opera in mercati del lavoro locali più impegnativi, non dovrebbe generare lo stesso numero di esiti positivi rispetto a quei provider con persone più pronte per il lavoro, o in mercati del lavoro più dinamici. L'Australia integra questa analisi statistica incorporando direttamente il feedback dei partecipanti nella propria metrica di valutazione, mentre la Svezia mira a offrire tale valutazione parallelamente alla propria valutazione statistica. La pubblicazione di questi dati su siti web pubblici facilmente accessibili consente quindi alle persone in cerca di lavoro di filtrare i provider in base a criteri che permettono loro di determinare quali provider sono nella posizione migliore per soddisfare le loro esigenze individuali.
Introdurre un portale nazionale sulla performance dei provider
Il nuovo modello proposto (cfr. riquadro Proposte 9.) istituirebbe un portale nazionale di informazioni sui provider, che pubblicherebbe informazioni comparabili su tutti i provider accreditati. Ciò utilizzerebbe una serie di informazioni diverse per fornire una visione completa della performance dei provider, che aiuterà le persone in cerca di lavoro a fare scelte basate sulla capacità del potenziale provider di supportarle nel trovare un impiego.
Questo approccio è in linea con le pratiche di Paesi come l’Australia e la Svezia, che utilizzano informazioni sui risultati disponibili al pubblico per sostenere una scelta informata da parte dei beneficiari e generare pressione competitiva all’interno del mercato.
Utilizzare i dati quantitativi per calcolare la performance relativa dei provider
L’Italia può utilizzare le informazioni sulle caratteristiche delle persone in cerca di lavoro e sull’andamento del mercato del lavoro locale per determinare le prestazioni statistiche dei diversi provider. Seguendo i metodi basati sulla regressione utilizzati in Australia e Svezia, ciò comporterebbe una regressione che mostrerebbe la performance dei provider in termini di risultati occupazionali dopo aver tenuto conto della composizione dei loro singoli utenti. Ciò sfrutterebbe i dati amministrativi dettagliati disponibili presso l’INPS, comprese le informazioni su impieghi passati e periodi di occupazione, salari, indennità di disoccupazione, caratteristiche dei datori di lavoro, nonché dati sociodemografici e informazioni geografiche.
Effettuare questa valutazione a livello nazionale presenta diversi vantaggi. Consente un’applicazione coerente della modellizzazione statistica in tutte le regioni. Ciò è particolarmente utile per i provider che operano in più giurisdizioni. Inoltre facilita i confronti e l’apprendimento tra le regioni e standardizza i processi. Ciò riduce gli oneri amministrativi e/o le duplicazioni, poiché gli stessi processi vengono applicati a tutte le persone in cerca di lavoro, indipendentemente dal luogo in cui risiedono in Italia.
L'inclusione di informazioni regionali nella stima consentirà di calcolare gli indicatori di performance per le singole regioni, permettendo alle regioni di gestire i propri provider locali in modo più efficace e consentendo alle persone in cerca di lavoro di confrontare la performance dei provider nella loro zona. Una volta effettuato il calcolo della performance, questi dati possono essere utilizzati per fornire informazioni sulle performance dei provider rispetto ai loro pari.
Utilizzare i dati qualitativi per integrare e contestualizzare le performance
Oltre ai calcoli quantitativi effettuati, l'Italia dovrebbe implementare un sistema di feedback per incorporare il feedback degli utenti nelle valutazioni dei provider. L'introduzione di un sondaggio post-collocamento tra gli utenti, con alcune domande a punteggio sulle performance, consentirà di produrre una scala numerica in grado di aggiungere le opinioni degli utenti alla valutazione complessiva dei provider. Alcuni Paesi si sono spinti oltre: ad esempio, la Svezia sta introducendo la possibilità di visualizzare i commenti testuali degli utenti, offrendo la possibilità di un feedback più contestualizzato da parte degli utenti. I recenti progressi nei modelli linguistici di grandi dimensioni offrono inoltre la possibilità di sviluppare ulteriormente questo aspetto e di sintetizzare le valutazioni qualitative degli utenti in un riassunto sintetico che, pur non essendo oggetto di una “valutazione a punti” in senso stretto, potrebbe consentire agli utenti di sviluppare una comprensione qualitativa più sofisticata delle performance.
Il nuovo portale dovrebbe sintetizzare le informazioni in un formato accessibile
Un portale nazionale di informazioni sulle performance allineerebbe l'Italia alle migliori pratiche dell'OCSE e aiuterebbe sia i consulenti PES che le persone in cerca di lavoro a prendere decisioni più informate. Il portale dovrebbe includere:
metriche di performance basate su risultati occupazionali duraturi, indicatori di progressione e misure della qualità del servizio;
un aggiustamento statistico che utilizzi i dati di profilazione esistenti per stimare il rischio di disoccupazione di lunga durata degli utenti, consentendo la pubblicazione di indicatori di performance corretti per il rischio;
una sintesi quantitativa delle informazioni raccolte tramite sondaggi tra gli utenti dopo la partecipazione, e
informazioni fornite dai provider che descrivono i loro servizi, le specializzazioni, le sedi e i dettagli di contatto.
9.1. Sviluppare un portale nazionale sulle performance dei provider per favorire una scelta informata
Creare un portale online nazionale che offra dati comparabili su tutti i provider accreditati, inclusi i risultati delle performance, le specializzazioni e le sedi dei servizi.
9.2. Pubblicare indicatori di rendimento corretti per il rischio basati su dati oggettivi
Utilizzare le informazioni di profilazione e le tendenze del mercato del lavoro locale per calcolare i risultati attesi rispetto a quelli effettivi dei provider, garantendo un confronto equo tra provider che operano con diversi gruppi di utenti e in diverse regioni.
9.3. Integrare il feedback degli utenti nelle valutazioni dei provider
Introdurre un sondaggio standardizzato post-collocamento tra gli utenti che alimenti gli indicatori di performance pubblicati, fornendo a chi cerca lavoro informazioni sulla qualità del servizio e sull'esperienza degli utenti.
9.4. Garantire che le informazioni siano di facile consultazione e accessibili
Presentare le informazioni chiave sulle performance in modo chiaro attraverso indicatori di sintesi, dashboard visive e spiegazioni semplificate per supportare le persone in cerca di lavoro con qualsiasi livello di alfabetizzazione e competenza digitale. Consentire agli utenti di ordinare i provider in base ai punteggi di performance, alle specializzazioni, alla vicinanza geografica, al gruppo degli utenti di riferimento e al livello di coinvolgimento dei datori di lavoro, favorendo una scelta personalizzata e basata su dati concreti.
9.5. Fornire spazio per approfondimenti qualitativi e informazioni contestuali
Includere le descrizioni fornite dai provider delle loro metodologie e dei loro punti di forza, insieme a un feedback qualitativo sintetizzato da parte delle persone in cerca di lavoro, offrendo una comprensione più completa delle performance dei provider.
9.6. Utilizzare il portale come strumento per il miglioramento continuo e la responsabilità
Garantire che i consulenti, le regioni e le autorità nazionali utilizzino il portale per favorire migliori segnalazioni, identificare le pratiche più efficaci e aumentare la trasparenza in tutto il sistema.
3.4.3. Rafforzare il monitoraggio dei provider
Un monitoraggio solido e una rendicontazione trasparente (cfr. Proposte 4) sono essenziali per mantenere la responsabilità, sostenere la scelta degli utenti e gestire le performance dei provider. Attualmente, l’assenza di informazioni trasparenti e comparabili sulle performance dei provider in Italia impedisce una scelta informata, limita il benchmarking e ostacola la supervisione nazionale e regionale dei provider. L’introduzione di valutazioni dei provider che combinino metriche qualitative e quantitative può aiutare a migliorare la trasparenza nel mercato (cfr. riquadro Proposte 10.). Inoltre, ampliare la gamma di strumenti disponibili per la gestione delle performance dei provider può aiutare l’Italia a migliorarne i risultati. L’Italia può avvalersi della solida piattaforma fornita dal SIISL per rafforzare ulteriormente il monitoraggio dei provider, incorporando nei propri dashboard di performance le informazioni che saranno sviluppate sulle relative valutazioni dei provider.
Utilizzare sistemi di valutazione per monitorare i provider e consentire interventi più efficaci basati sul rischio
Una volta che l’Italia avrà istituito un sistema di rating dei provider, potrà utilizzarlo per gestire le performance e gli audit dei provider. I rating dei provider che assegnano punteggi quantitativi consentono una gestione basata sul rischio individuale o relativo. Ad esempio, criteri di intervento individuali consentirebbero alle autorità di intervenire se le performance di un provider fossero inferiori a una certa percentuale delle aspettative. Ciò potrebbe in teoria significare che le autorità di un e potrebbero giudicare il 100% o lo 0% dei provider come bisognosi di intervento, a seconda che abbiano o meno superato le proprie aspettative di performance individuali. In alternativa, i provider potrebbero essere confrontati con altri provider. In questo caso, l’X% dei provider con le performance inferiori, una volta classificati in base alle loro performance, potrebbe essere sottoposto a verifica delle performance. Ciò presenta il vantaggio di stimolare miglioramenti continui, ma implica anche che i provider potrebbero essere soggetti a scrutinio anche laddove soddisfino le proprie aspettative individuali predefinite. La performance relativa potrebbe essere valutata a livello nazionale o all’interno delle regioni. Un’opzione ibrida potrebbe classificare i provider, ma intervenire solo se quelli al di sotto della soglia stabilita (rispetto ai pari) risultino anche sottoperformanti rispetto alle proprie aspettative.
Il modello propone un approccio misto che affronta queste criticità e bilancia standard minimi di performance con miglioramenti relativi. Piuttosto che una soglia rigida, ad esempio il “10% inferiore” in ciascuna regione, applica criteri che tengono conto sia della performance relativa sia di quella assoluta. Ad esempio, i provider che rientrano nella fascia più bassa a livello nazionale o al di sotto di un benchmark fisso saranno oggetto di azioni di miglioramento. Questo approccio evita situazioni in cui regioni con risultati elevati presentino comunque un “10% inferiore”, oppure in cui regioni con risultati più deboli trascurino provider che, in termini assoluti, necessitano di miglioramento. In questo modo si garantisce una supervisione coerente tra regioni con livelli di performance simili.
Il monitoraggio iniziale delle performance potrebbe comprendere comunicazioni sulle aspettative di rendimento, valutazioni dei provider in merito a problematiche di erogazione e implementazione, e un sistema di ulteriori avvertimenti scritti qualora le performance non migliorino. Una volta che il sistema sarà pienamente integrato, l’Italia potrebbe valutare se le valutazioni e la gestione delle performance possano essere utilizzate come strumento per fissare limiti temporanei al numero di utenti assegnati ai provider (ad esempio, considerando i flussi medi verso i provider nei sei mesi precedenti e riducendoli di un terzo), mentre i provider attuano piani di miglioramento. La Svezia sta attualmente adottando un approccio di questo tipo, utilizzando la distribuzione delle valutazioni delle performance per revocare automaticamente l’accreditamento ai provider che rientrano nel 10% inferiore della distribuzione. Essa mantiene l’autorità legale di effettuare tali operazioni ogni sei mesi, con la flessibilità di procedere con un numero inferiore di revoche qualora ritenga che il sistema stia funzionando bene. La Svezia sta inoltre valutando l’introduzione di pagamenti aggiuntivi per i provider con le migliori performance, riducendo al contempo i pagamenti di base a prestazione.
10.1. Introdurre un sistema nazionale di valutazione dei provider per sostenere una supervisione trasparente
Sviluppare un quadro di valutazione corretto per il rischio utilizzando i risultati occupazionali, gli indicatori di progressione e il feedback dei partecipanti per generare valutazioni delle prestazioni comparabili tra tutti i provider.
10.2. Utilizzare le valutazioni delle performance per informare un monitoraggio proporzionale e basato sul rischio
Consentire alle regioni di stabilire le priorità in materia di monitoraggio e verifiche in base ai livelli di valutazione, concentrando le risorse sui provider che presentano risultati più deboli o che mostrano i primi segnali di problemi nell'erogazione dei servizi.
10.3. Attuare un processo graduale di miglioramento delle performance
Introdurre interventi graduali, tra cui valutazioni delle performance, piani di miglioramento e diffide scritte, ricorrendo a livelli superiori solo quando i provider non riescono a migliorare entro i tempi definiti.
10.4. Utilizzare le valutazioni per limitare temporaneamente i flussi di utenti, ove necessario
Consentire alle regioni di ridurre temporaneamente i rinvii verso provider con performance costantemente insufficienti mentre vengono attuati i piani di miglioramento, contribuendo a salvaguardare la qualità del servizio per le persone in cerca di lavoro.
10.5. Integrare strumenti di monitoraggio nei sistemi digitali esistenti (ad es. SIISL)
Incorporare dashboard delle prestazioni e segnali di rischio all'interno del SIISL per supportare il monitoraggio in tempo reale e consentire alle autorità nazionali e regionali di monitorare le performance dei provider in modo coerente.
10.6. Promuovere la trasparenza attraverso la pubblicazione regolare di approfondimenti sulle performance
Pubblicare i risultati aggregati del monitoraggio dei provider, evidenziando le sfide comuni di attuazione e le pratiche di successo per sostenere l'apprendimento e migliorare il funzionamento del mercato
3.4.4. Sviluppare un ecosistema di CIE
Sebbene le valutazioni vengano condotte con frequenza e portata crescenti, l'Italia non dispone ancora di un ciclo sistematico pluriennale per le CIE. Queste consentono di valutare l'impatto delle ALMP sugli utenti, tenendo conto di ciò che sarebbe accaduto se non avessero partecipato (i risultati controfattuali). Ad esempio, in che modo un programma di formazione influisce sulla rapidità con cui una persona trova lavoro e su quanto guadagna una volta assunta? Disporre di un programma di lavoro sistematico per completare tali analisi consentirà all'Italia di identificare con precisione gli effetti di specifiche ALMP, ovvero cosa funziona per chi. Se si disponesse di ulteriori dati amministrativi relativi ai costi, ciò potrebbe anche aiutare a identificare i costi e i benefici di qualsiasi nuovo modello di occupazione esternalizzato, compresi i costi e i benefici relativi ai diversi percorsi e per diversi gruppi di individui (ad esempio giovani e anziani, o uomini e donne). Queste conoscenze consentiranno poi all’Italia di determinare come il programma dovrebbe evolversi per meglio soddisfare le esigenze delle persone in cerca di lavoro in Italia.
Le lezioni apprese da altri sistemi OCSE evidenziano che i Paesi con sistemi ALMP maturi istituzionalizzano la valutazione attraverso organismi direttivi dedicati, cicli di valutazione regolari e risultati pubblicati che alimentano direttamente la riprogettazione dei programmi. Ad esempio, il Canada, che ha un modello di erogazione delle ALMP altrettanto decentralizzato, ha un mandato federale che impone alle sue giurisdizioni regionali di condurre CIE regolari delle ALMP. Le province e i territori hanno quindi la possibilità di unirsi e consentire ai servizi analitici centrali del proprio ministero del lavoro di condurre analisi per loro conto (12 giurisdizioni su 13 scelgono questa opzione). Ciò offre il vantaggio di economie di scala, che consentono al ministero del lavoro di unire le risorse analitiche e replicare le analisi utilizzando dati amministrativi collegati. L’adozione di un approccio simile in Italia favorirebbe il miglioramento continuo e consentirebbe al nuovo modello di evolversi sulla base di prove solide e indipendenti.
Cicli di CIE gestiti da un Comitato direttivo
Per rafforzare l’elaborazione delle politiche basata su dati concreti, il nuovo modello propone un quadro strutturato per una CIE continua (cfr. riquadro Proposte 11). Dovrebbe essere introdotto un nuovo strumento giuridico per rendere obbligatoria la CIE “regolare” da parte delle regioni.
Il governo centrale dovrebbe mettere a disposizione dei finanziamenti affinché le regioni possano condurre questa valutazione continua. I finanziamenti dovrebbero essere fissati a un livello tale da consentire a un team analitico centrale di condurre una CIE in tutte le regioni utilizzando dati amministrativi. Le regioni sarebbero quindi libere di destinare questi fondi alla valutazione analitica congiunta o di utilizzare la loro quota per finanziare un proprio programma di ricerca separato. Il vantaggio della valutazione congiunta è che riduce le sovrapposizioni rispetto a una valutazione condotta separatamente dalle regioni e garantisce risultati pienamente comparabili. Ciò comporta una minore flessibilità nel considerare le esigenze regionali specifiche (sebbene ciò possa essere in parte mitigato dalla definizione collettiva degli obiettivi di valutazione e da cicli di valutazione continui per costruire progressivamente evidenze).
Separatamente, per quelle regioni disposte a partecipare a una valutazione congiunta, dovrebbe essere istituito un Comitato direttivo di valutazione, composto da rappresentanti delle regioni, del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, delle confederazioni dei datori di lavoro, dei sindacati e delle associazioni dei provider. Ciò rispecchia le buone pratiche internazionali nella governance dei sistemi di valutazione e garantisce che le decisioni metodologiche siano di proprietà collettiva. Tale Comitato direttivo dovrebbe determinare la durata del ciclo regolare di valutazione.
I programmi sarebbero valutati su base ciclica, con la durata del ciclo determinata dal Comitato, in linea con il ciclo di finanziamento o attraverso una tempistica concordata di comune accordo. Tutti i risultati della valutazione sarebbero pubblicati, rafforzando la trasparenza e la responsabilità.
Le regioni avrebbero la flessibilità di:
condurre le proprie valutazioni, oppure
aderire a consorzi multiregionali che delegano la valutazione a terzi.
Il Comitato direttivo stabilirà il programma di lavoro di valutazione per ciascun ciclo, individuando le questioni politiche fondamentali, le aree tematiche prioritarie (ad esempio, al di fuori della CIE principale, queste potrebbero essere il coinvolgimento dei datori di lavoro, la qualità della formazione, gli effetti sui gruppi vulnerabili, ecc.) e le metodologie appropriate. Ciò garantisce che le valutazioni non siano esercizi meccanici, ma indagini significative in linea con le esigenze politiche e le sfide di attuazione.
Prevedere le esigenze di dati sulla partecipazione al programma per agevolare le valutazioni
Un aspetto importante del nuovo modello sarebbe quello di stabilire i dati che le regioni sarebbero tenute a conservare al fine di facilitare le successive valutazioni. Identificare con precisione l'impatto causale della partecipazione al programma richiede informazioni su alcuni parametri importanti che verrebbero naturalmente acquisiti dai CPI nel corso della gestione del programma; il punto chiave sarebbe garantire che tali informazioni vengano raccolte e opportunamente archiviate.
Un ulteriore vantaggio del passaggio all'approccio digital-first sopra descritto (cfr. Proposte 5) è la creazione di un contesto naturale per valutare l'efficacia dell'assistenza in presenza. Indirizzando gli utenti pronti per il lavoro verso i canali self-service, sarebbe possibile confrontare i risultati tra coloro che ricevono assistenza in presenza e coloro che si affidano principalmente agli strumenti digitali self-service. Ad esempio, i risultati delle persone che si trovano appena al di sopra o al di sotto della soglia di ammissibilità al self-service potrebbero essere confrontati con quelli di coloro che vengono indirizzati verso gli strumenti di self-service per identificare le differenze nei risultati, utilizzando un cosiddetto Disegno con regressione discontinua (dall’inglese Regression Discontinuity Design, RDD). In alternativa, ciò potrebbe essere fatto variando in modo casuale l'assegnazione all'approccio digital-first per alcuni individui vicini alla soglia di ammissibilità al self-service. Condurre tali valutazioni genererebbe prove solide sull'efficacia dei servizi offerti e sosterrebbe lo sviluppo di un ecosistema di CIE.
A sostegno della strategia di valutazione sopra descritta, i requisiti relativi alle informazioni a livello individuale includono quanto segue:
informazioni obbligatorie:
punteggi di profilazione (iniziali e finali)
programmi GOL assegnati e frequentati da ciascun richiedente lavoro
informazioni facoltative:
informazioni utilizzate per completare la valutazione qualitativa (ostacoli all'occupazione, alfabetizzazione digitale, ecc.)
ID dei servizi per l'impiego e/o del provider di formazione.
Tali informazioni potrebbero poi essere integrate con le informazioni ricche e dettagliate contenute nell'archivio amministrativo completo, ad esempio su periodi di occupazione, salari, indennità di disoccupazione, caratteristiche dei datori di lavoro.
11.1. Istituire un Comitato direttivo nazionale per la valutazione
Creare un comitato multistakeholder (Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, INAPP, SLI, regioni, provider, sindacati, datori di lavoro) per definire le priorità di valutazione, approvare le metodologie e supervisionare i cicli di implementazione.
11.2. Rendere obbligatorie CIE cicliche per tutte le regioni
Introdurre l'obbligo giuridico per le regioni di partecipare a CIE periodiche, sia conducendo le proprie valutazioni sia aderendo a consorzi nazionali multiregionali.
11.3. Sviluppare un ciclo di valutazione pluriennale finanziato e allineato alle fasi del programma
Adottare un calendario di valutazione prevedibile (ad esempio ogni 2‑3 anni) che copra gli impatti fondamentali del programma, le priorità tematiche e le questioni relative all'attuazione. Assegnare finanziamenti alle regioni per condurre le analisi.
11.4. Standardizzare i requisiti relativi ai dati chiave per consentire una valutazione solida
Richiedere a tutte le regioni e ai CPI di registrare e archiviare i dati essenziali sulla partecipazione (punteggi di profilazione, assegnazioni del programma, registrazioni delle attività) per il collegamento con i set di dati amministrativi dell’INPS.
11.5. Utilizzare le valutazioni per esaminare successivamente in modo rigoroso vari aspetti della progettazione del programma
Sfruttare gli aspetti intrinseci del programma, come rigorose soglie di ammissibilità, per condurre CIE rigorose e modificare i parametri chiave del programma o informare i cambiamenti successivi nei percorsi degli utenti.
11.6. Pubblicare i risultati delle valutazioni per rafforzare la responsabilità
Impegnarsi in anticipo a rendere pubbliche tutte le valutazioni completate per informare il perfezionamento delle politiche, sostenere la trasparenza e costruire una base di prove per future riforme del sistema.
11.7. Promuovere la diversità metodologica e standard analitici di alta qualità
Incoraggiare l'uso di approcci randomizzati o quasi-sperimentali ove possibile (ad esempio RDD attraverso soglie digital-first), consentendo al contempo flessibilità per le regioni con campioni di dimensioni più ridotte.
Come osservato nella discussione nelle sezioni precedenti, il nuovo modello proposto manterrebbe le caratteristiche positive chiave del quadro giuridico nazionale esistente, nonché la sua attuale attuazione all'interno, ad esempio, di GOL, introducendo al contempo alcuni nuovi elementi quali meccanismi per rafforzare la responsabilità. Questa sezione riunisce vari elementi del nuovo modello proposto in diversi diagrammi. Ciò include un diagramma sull'introduzione proposta di un percorso "digital-first" dell’utente, il percorso dell’utente all'interno del nuovo modello (per il sottoinsieme degli utenti indirizzati a provider esterni) e le modifiche proposte al modello di pagamento. I diagrammi hanno lo scopo di integrare le proposte dettagliate fornite nelle sezioni precedenti.
Figura 3.1 mostra le prime fasi del percorso dell’utente, persona in cerca di lavoro, nel nuovo modello. Le persone in cerca di lavoro valutate come pronte per l’inserimento vengono indirizzate verso strumenti online self-service, consentendo ai consulenti di concentrarsi su coloro che necessitano di un supporto intensivo di persona. Tale approccio segue gli esempi di Paesi come l’Australia e la Svezia, che hanno adottato questo tipo di approccio (cfr. Sezione 2.4.5 del Capitolo 2 per maggiori dettagli sull’Australia).
Percorso delle persone in cerca di lavoro dalla registrazione alla partecipazione al programma nel nuovo modello proposto
Nota: le soglie precise per il rinvio agli strumenti self-service potrebbero essere stabilite dalle regioni, possibilmente entro un intervallo di parametri fissati a livello centrale. Per le persone che non ricevono sostegni al reddito, l'indirizzamento al nuovo modello proposto dipenderebbe anche dal fatto che l’utente sia adeguatamente motivato a partecipare al programma.
Figura 3.2 illustra il percorso dell’utente per le persone indirizzate al nuovo modello proposto. È importante sottolineare che molte delle persone indirizzate al Percorso 1 del programma GOL (Reinserimento lavorativo) non verrebbero indirizzate al nuovo modello proposto di servizi per l’impiego esternalizzati, ma utilizzerebbero piuttosto strumenti self-service. Ciò potrebbe ridurre notevolmente il numero di persone indirizzate: nel programma GOL, circa la metà dei partecipanti era stata assegnata al Percorso 1.
Percorso delle persone in cerca di lavoro una volta indirizzati al nuovo programma
Nota: nel nuovo modello, solo una parte delle persone in cerca di lavoro verrebbe indirizzata ai servizi convenzionati (cfr.Figura 3.1 e Proposte 5 per i dettagli).
Figura 3.3 illustra il sistema di pagamento rinnovato. Secondo la nuova struttura, i pagamenti outcome-based sono suddivisi in più rate: ad esempio, una parte viene versata al momento dell’inserimento lavorativo e il resto solo dopo un’occupazione duratura (ad esempio sette o tredici mesi). Il modello aggiunge inoltre incentivi per milestone quali l’iscrizione a e il completamento di corsi di formazione. Molti programmi dell’OCSE premiano i risultati duraturi oltre i sei mesi, il che è alla base della scelta di suddividere i pagamenti al raggiungimento dei sei-sette mesi. Analogamente, i modelli in Paesi come la Svezia prevedono un pagamento per l’iscrizione a corsi di formazione, il che ha motivato l’adozione di un sistema simile in Italia. Il passaggio a una quota maggiore di pagamenti outcome-based è supportato dal confronto con modelli in Paesi come il Regno Unito e l’Australia, dove i pagamenti outcome-based costituiscono una quota più ampia della remunerazione dei provider (Vodopivec, 2023[1]).
Pagamenti in base ai servizi previsti da GOL
Nota: ogni blocco si riferisce a uno (o più) servizi come previsto dai LEP, l'insieme minimo di servizi e standard previsti da GOL.
I dettagli relativi al modello di pagamento proposto sono riportati nella Tabella A.A.1. Le modifiche al modello di pagamento mirano ad aumentare leggermente la quota di pagamento outcome-based. Il modello attualmente in vigore in Italia attribuisce un peso relativamente modesto ai risultati (circa il 20‑30%) rispetto alla quota pari a circa la metà riscontrabile in modelli simili in altri Paesi dell’OCSE (Vodopivec, 2023[1]).
Vale la pena sottolineare diversi aspetti importanti su ciò che non è incluso nella proposta del nuovo modello:
specifiche sui servizi per l'impiego o sui requisiti di accreditamento della formazione. L'armonizzazione dei requisiti di accreditamento potrebbe probabilmente migliorare il mercato di questi servizi in Italia, semplificando le operazioni per i provider che desiderano operare in diverse regioni e contribuendo ad abbassare le barriere all'ingresso, facilitando così la concorrenza. Tuttavia, la struttura di governance decentrata dell'Italia implica che i requisiti di accreditamento rientrino nella giurisdizione legale delle regioni. Pertanto, questa proposta non prevede requisiti di accreditamento armonizzati specifici. Il nuovo modello proposto introduce invece nuovi meccanismi per facilitare l'adozione di requisiti di accreditamento più armonizzati, introducendo meccanismi di consultazione formale per coinvolgere i provider nella progettazione dei programmi, sia a livello nazionale che regionale;
prezzi esatti per servizi o risultati specifici. Il modello proposto non suggerisce livelli specifici di prezzi (le cifre esatte specificate presuppongono i livelli in vigore nel gennaio 2025, a titolo di riferimento, ma dovrebbero essere aggiornate). Questi prezzi sono attualmente delineati negli standard LEP, in particolare, fissando la tariffa oraria per le sessioni di consulenza individuale (attualmente fissata a 39,94 euro). Il modello propone di modificare leggermente il numero massimo di ore per i diversi servizi e di introdurre alcune nuove tariffe outcome-based (con importi collegati alle tariffe orarie delle sessioni di consulenza individuale). L'obiettivo è aumentare leggermente la quota dei pagamenti outcome-based per rafforzare gli incentivi finanziari per i provider.
Riferimento
[1] Vodopivec, M. (2023), “Raising the bar: Designing and implementing innovative contracted-out employment services in OECD countries”, OECD Social, Employment and Migration Working Papers, No. 301, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/c7a819e8-en.
← 1. Ad esempio, nel 2019, prima della pandemia di COVID-19, la spesa per le ALMP in Italia era pari allo 0,27% del PIL, contro una media dello 0,63% nell'OCSE, con un divario che si è ridotto negli anni successivi (OECD Data Explorer Labour Market Programmes).
← 2. Commissione europea COM(2025) 212 e COM(2025) 310.
← 3. I dati provenienti da alcune regioni italiane suggeriscono che tali utenti rappresentino una quota significativa dei casi gestiti dai CPI: nella Provincia autonoma di Trento, ad esempio, secondo le statistiche sulle coorti GOL dall’avvio del programma al 30 aprile 2024, il 38% dei beneficiari ha trovato un’occupazione entro 3 mesi. Sebbene questo dato non sia generalizzabile ad altre regioni e rifletta, almeno in parte, gli effetti della partecipazione al GOL, esso suggerisce che esiste un potenziale margine per ridurre l’onere amministrativo associato all’assistenza di utenti pronti per il lavoro.