Starfsmenn sem sinna opinberum innkaupum eru í fremstu víglínu við greiningu og geta verið sérstaklega undirbúnir til að koma auga á og tilkynna um grunsemdir um ólögmætt samráð til samkeppnisyfirvalda. Þessi kafli inniheldur „Gátlista til að greina ólögmætt samráð í opinberum innkaupum“, þar sem sett eru fram viðvörunarmerki sem geta hjálpað til við að bera kennsl á og tilkynna ætlað samráð. Viðvörunarmerkin fela meðal annars í sér óvenjuleg mynstur í tilboðum og verðlagningu, sem og grunsamlega hegðun og yfirlýsingar bjóðenda. Mælt er með því að grunur um samráð sé tilkynntur til samkeppnisyfirvalda.
Leiðbeiningar OECD um baráttu gegn ólögmætu samráði í opinberum innkaupum (2025‑uppfærsla)
Abstract
Þar sem samningar og samkomulög um samráð eru yfirleitt gerð í leynd er erfitt að greina þau. Nauðsynlegt er að leita að vísbendingum, svo sem óvenjulegum tilboðs- eða verðmynstrum, eða einhverju í því sem bjóðandi segir eða gerir. Mikilvægt er að vera á varðbergi við allan útboðsferilinn, sem og við markaðskönnun.
Í tilmælum OECD um baráttu gegn ólögmætu samráði í opinberum innkaupum [OECD/LEGAL/0396] er kveðið á um að samkeppnisyfirvöld eigi að vinna í samstarfi við innkaupayfirvöld og önnur viðeigandi stjórnvöld til að auka vitund um viðvörunarmerki (rauð flögg) sem geta bent til samráðs í útboðum.
Slík viðvörunarmerki geta meðal annars verið þau sem talin eru upp í köflum 3.1 til 3.5 hér að neðan, sem einnig eru dregin saman í Mynd 3.1. og Mynd 3.2 dregur saman þau skref sem innkaupafulltrúar geta tekið ef grunur vaknar um samráð í útboðum.
Ákveðin mynstur og verklag við tilboðsgjöf geta bent til mögulegs samráðs í útboðum. Tilboðsmynstur og tíðni þess hve oft fyrirtæki vinna eða tapa útboðum geta gefið vísbendingar um samráð. Undirverktakasamningar og sameiginleg tilboð geta einnig vakið áhyggjur varðandi samkeppni. Eftirfarandi eru dæmi um viðvörunarmerki:
Sami birgir vinnur oft eða iðulega útboð.
Úthlutun útboða virðist vera landfræðilega skipt niður. Sumir bjóðendur vinna einungis á tilteknum landsvæðum.
Reglulegir birgjar leggja ekki fram tilboð í útboð sem þeir myndu venjulega taka þátt í, heldur verða undirverktakar eða halda áfram að bjóða í önnur útboð.
Sumir birgjar draga óvænt eða ítrekað tilboð sín til baka.
Ákveðin fyrirtæki skila alltaf inn tilboðum en vinna aldrei.
Fyrirtæki virðast skiptast á að vinna útboð.
Tvö eða fleiri fyrirtæki leggja fram sameiginlegt tilboð, þótt þau hafi áður boðið sjálfstætt í sambærileg útboð og/eða í reynd er samningurinn framkvæmdur af einu þeirra.
Sami hópur bjóðenda skilar ítrekað inn ófullnægjandi tilboðum eða tilboðum sem uppfylla ekki skilyrði útboðsins.
Tilboðsgögn samkeppnisaðila ættu að vera yfirfarin með tilliti til þess hvort þau beri merki þess að þau hafi verið unnin af sama aðila eða í sameiningu. Eftirfarandi eru dæmi um viðvörunarmerki:
Sömu villur koma fyrir í tilboðum frá mismunandi fyrirtækjum, svo sem stafsetningar- og/eða málfræðivillur, reiknivillur, röng röðun skjala eða liða, eða röng blaðsíðutalning. Jafnframt er bjóðendur lagfæra ekki villurnar þegar kaupandi óskar eftir því.
Samhljóða tilboð, tilboð með svipuðu sniði eða lýsigögnum (metadata). Yfirvöld ættu að hafa aðgang að rafrænum útgáfum tilboða. Viðvörunarmerki geta m.a. verið tilboð frá sömu IP-tölu, skjöl frá mismunandi bjóðendum sem eru skráð á sama höfund og/eða skjöl sem eru búin til á sama tíma eða með mjög skömmu millibili.
Sami aðili skilar inn tilboðum fyrir keppinauta.
Tilboðsgögn frá einu fyrirtæki vísa beinlínis til tilboða keppinauta eða nota upplýsingar annars bjóðanda, svo sem póstfang, netfang, bréfsefni eða símanúmer.
Tilboð frá tilteknum bjóðendum eru ófullnægjandi (t.d. vantar bankatryggingu) eða innihalda villur, þrátt fyrir að þeir hafi skilað fullnægjandi tilboðum í sambærileg útboð áður.
Mismunandi tilboð innihalda sömu kostnaðaráætlanir fyrir tiltekna liði eða bjóða sömu aukaskilmála, svo sem um tryggingar og ábyrgðir.
Tilboð gefa til kynna samræmdar leiðréttingar eða aðlögun.
Tilboð innihalda minni upplýsingar en nauðsynlegt eða eðlilegt væri að gera ráð fyrir, eða bera með sér önnur merki þess að þau séu ekki raunveruleg.
Samkeppnistilboð eru lögð fram samtímis eða með mjög skömmu millibili.
Röðin sem keppinautar skila inn tilboðum í er alltaf sú sama í mismunandi útboðum.
Bjóðendur deila sama heimilisfangi og/eða skrifstofuaðstöðu, hafa sama tryggingamiðlara og/eða taka á sig fjárhagslegar skuldbindingar hver fyrir annan.
Tilboðsverð getur verið notað til að varpa ljósi á mögulegt samráð, ef það bendir til þess að fyrirtæki séu að samræma aðgerðir sínar. Eftirfarandi eru dæmi um viðvörunarmerki:
Skyndilegar og/eða samhljóða hækkanir á tilboðsverði sem ekki er hægt að skýra með auknum kostnaði eða hækkunum á markaðsverði.
Fyrirséðir afslættir hverfa óvænt eða eru verulega skertir.
Afslættir eru minni en þeir sem venjulega eru boðnir í öðrum tilboðum á sama markaði.
Verð helst óbreytt yfir langt tímabil, þrátt fyrir breytingar á markaði eða útboðsskilmálum.
Sambærileg verðlagning þegar verð var áður mismunandi.
Mismunur á tilboðsverðum bjóðenda er reglubundinn og endurtekur sig í mismunandi útboðum, eða vísbendingar eru um að sama stærðfræðilega formúlan sé notuð til að reikna út mismunandi tilboðsverð.
Mikill munur er á tilboðsverði lægsta tilboðs og annarra tilboða, eða annað og næstu tilboð eru mjög lík að fjárhæð.
Tilboð eins birgja er mun hærra fyrir tiltekinn samning en tilboð sama birgja í öðrum sambærilegum samningi.
Lægsta tilboð er langt umfram áætlað verðmæti verkefnisins.
Verulegar lækkanir frá fyrra verðlagi eiga sér stað eftir að nýr eða sjaldgæfur bjóðandi leggur fram tilboð (þ.e. nýr bjóðandi kann að hafa raskað starfandi samráðshring).
Staðbundnir birgjar bjóða hærra verð fyrir afhendingu á nærsvæði en fyrir afhendingu á fjarlægari staði.
Svipaður flutningskostnaður er tilgreindur af bæði staðbundnum og óstaðbundnum fyrirtækjum.
Aðeins einn bjóðandi hefur samband við heildsala til að afla verðupplýsinga áður en tilboð er lagt fram.
Sumar yfirlýsingar geta bent til þess að fyrirtæki séu í ólögmætu samráði. Slíkar yfirlýsingar geta meðal annars verið:
Munnlegar eða skriflegar tilvísanir í samkomulag milli bjóðenda.
Tilvísanir í „verð sem greinin leggur til“, „staðlað markaðsverð“, „verðskrá greinarinnar“ eða „sanngjarna samkeppni“.
Yfirlýsingar sem gefa til kynna að tiltekin fyrirtæki selji ekki á ákveðnu svæði eða til ákveðinna viðskiptavina.
Yfirlýsingar sem gefa til kynna að ákveðið svæði eða viðskiptavinur „tilheyri“ öðrum birgja.
Yfirlýsingar sem gefa til kynna fyrirfram þekkingu, sem ekki er opinber, á verðlagningu eða tilboðsatriðum samkeppnisaðila, eða vitneskju fyrirfram um hvort fyrirtæki muni ná árangri eða ekki í útboði áður en niðurstöður eru birtar.
Yfirlýsingar sem gefa til kynna svokallað „verndartilboð“ eða „falskt tilboð“ (cover bidding).
Notkun sömu hugtaka af hálfu mismunandi birgja við útskýringar á verðhækkunum.
Bjóðendur spyrja spurninga um eða lýsa áhyggjum af yfirlýsingum um sjálfstæða ákvörðun tilboðs (certificate of independent bid determination), eða vísbendingar um að slíkar yfirlýsingar, þótt þær séu lagðar fram, séu ekki teknar alvarlega.
Tilvísanir í umræður innan hagsmunasamtaka eða fagfélaga.
Grunsamleg hegðun sem getur bent til þess að birgjar séu í samráði getur meðal annars falið í sér eftirfarandi:
Birgjar funda sín á milli áður en tilboð eru lögð fram.
Birgjar umgangast reglulega félagslega eða virðast halda reglulega fundi.
Fyrirtæki óskar eftir útboðsgögnum eða upplýsingum bæði fyrir sig og fyrir einn eða fleiri samkeppnisaðila.
Fyrirtæki leggur fram bæði eigið tilboð og tilboð samkeppnisaðila.
Tilboð er lagt fram af fyrirtæki sem er ekki í stakk búið til að efna samninginn.
Fyrirtæki reynir að komast að því hverjir aðrir taka þátt í útboðinu.
Nokkrir bjóðendur senda sambærilegar fyrirspurnir til kaupanda.
Nokkrir bjóðendur nota sömu ráðgjafa til að aðstoða við gerð tilboða.
Sigurvegari útboðsins framselur (undirverktakar) verk til bjóðenda sem töpuðu.
Sigurvegari útboðsins hafnar samningnum og kemur síðar í ljós að hann er undirverktaki.
Vísbendingar um hugsanlegt ólögmætt samráð sem lýst er hér að framan greina óvenjuleg mynstur í tilboðum og verðlagningu, sem og grunsamlegar yfirlýsingar og hegðun. Þær ætti þó ekki að túlka sem sönnun fyrir því að fyrirtæki séu að stunda samráð, þar sem í sumum tilfellum stafa grunsamlegar yfirlýsingar og hegðun ekki af samráði. Til dæmis getur fyrirtæki ekki lagt fram tilboð í tilteknu útboði vegna þess að það var of upptekið til að takast á við verkið. Há tilboð kunna jafnframt einfaldlega að endurspegla annað mat á kostnaði verkefnis.
Þó er góð venja að kanna alvarlegar grunsemdir um samráð með viðeigandi samkeppnisyfirvöldum þegar óvenjuleg mynstur í tilboðum og verðlagningu koma í ljós, eða þegar innkaupafulltrúar heyra undarlegar yfirlýsingar eða verða vitni að sérkennilegri hegðun.
Starfsmenn innkaupayfirvalda geta gripið til ýmissa aðgerða til að greina ólögmætt samráð eða þegar grunur vaknar um slíkt. Slík skref eru meðal annars:
Kynna sér reglur samkeppnislaga sem gilda um bann við ólögmætu samráði, auk almennari þekkingar á samkeppnilögum og helstu efnisþáttum laganna.
Kanna verð eða tilboð í útboðum sem eru skrítin eða illskiljanleg, en með það í huga að tryggja að fyrirspurnir veki ekki grun hjá bjóðendum um vitneskju um meint samráð, til að varðveita trúnað og koma í veg fyrir eyðileggingu sönnunargagna.
Ræða ekki áhyggjur af mögulegu samráði við þriðja aðila, sérstaklega ekki við grunsamlega eða grunaða birgja (t.d. í von um að fá betra tilboð).
Geyma öll skjöl, þar á meðal tilboðsgögn (bæði unnin og töpuð tilboð), bréfaskipti, samninga o.s.frv., í gagnagrunni með aðgangi eingöngu fyrir tiltekna opinbera starfsmenn.
Halda nákvæma skrá yfir alla grunsamlega hegðun, yfirlýsingar og tilboðsmynstur, þar með talið dagsetningar, hverjir voru þátttakendur, hverjir voru viðstaddir og hvað nákvæmlega gerðist eða var sagt. Athugasemdir skulu skráðar meðan atburður á sér stað eða meðan minnið er ferskt til að tryggja nákvæma lýsingu á því sem gerðist.
Endurskoða reglulega sögu útboða fyrir ákveðna vöru, verk eða þjónustu yfir tíma til að greina grunsamleg mynstur, sérstaklega í atvinnugreinum sem eru viðkvæmar fyrir samráði. Mynstur grunsamlegrar hegðunar yfir lengra tímabil er betri vísbending um mögulegt samráð en grunur byggður á einu útboði.
Ef grunur vaknar um tilboðssamráð skal hafa samband við viðeigandi samkeppnisyfirvöld, mögulega eftir að ráðfæra sig við innanhúss lögfræðing eða eftirlitsaðila.
Eftir samtal við innanhúss lögfræðinga og hugsanlega samkeppnisyfirvöld, meta hvort rétt sé að halda áfram með útboðið.
Vera sérstaklega á varðbergi þegar keypt er inn af mörkuðum sem eru sérstaklega viðkvæmir fyrir samráði.
