Politiques agricoles : suivi et évaluation 2026 (version abrégée)

12. Union européenne

Principales conclusions

Soutien à l’agriculture

Dans l’Union européenne (UE), le soutien aux producteurs tel que mesuré par l’estimation du soutien aux producteurs (ESP) est resté stable depuis 2010 après avoir diminué dans les années 1990 et au début des années 2000. Il a représenté 17.4 % des recettes agricoles brutes en 2023-2025, ce qui reste supérieur à la moyenne de l’OCDE.

Des mesures de protection commerciale restent en vigueur dans plusieurs secteurs – dont des licences d’importation et d’exportation, des contingents tarifaires et des clauses de sauvegarde spéciale – mais leur poids a nettement diminué au cours des vingt dernières années. En 2023-2025, le soutien des prix du marché (SPM) représentait 28 % environ du soutien aux exploitants, loin des 46 % de 2000-2002. Les producteurs de viande bovine et de viande de volaille en étaient les principaux bénéficiaires, suivis des producteurs de riz. Les prix perçus par les agriculteurs étaient supérieurs aux cours mondiaux de 6 % en moyenne en 2022‑2024, contre 22 % en 2000‑2002.

En 2023-2025, en moyenne, 37 % du soutien budgétaire était accordé au titre de la superficie ou du nombre d’animaux non courant (production facultative), et une proportion identique l’était au titre du niveau effectif des superficies cultivées ou du nombre effectif d’animaux en élevage (production requise). En outre, 21 % du soutien était lié à l’utilisation d’intrants. Près de la moitié des paiements aux exploitants étaient soumis à des contraintes obligatoires, et 23 % ont été versés au titre du respect de contraintes non obligatoires plus exigeantes, par exemple la participation volontaire à des dispositifs agroenvironnementaux ou écorégimes facultatifs.

En 2023-2025, les dépenses consacrées aux services d’intérêt général (estimation du soutien aux services d’intérêt général, ESSG) dans le secteur agricole représentaient en moyenne 12.6 % du soutien total, mais seulement 2.9 % de la valeur de la production agricole. Elles ont donc baissé par rapport à 2000-2002 et sont inférieures à la moyenne de l’OCDE. Bien que les dépenses consacrées aux systèmes de connaissances et d’innovation agricoles aient doublé, en termes absolus, ces deux dernières décennies, leur niveau est resté inchangé en proportion de la taille du secteur, avec 1.5 % environ de la valeur de la production. Si les dépenses d’infrastructure ont diminué de plus de moitié par rapport à la valeur de la production, celles consacrées à la commercialisation et à la promotion, de même que les dépenses d’inspection et de contrôle, ont augmenté.

Le soutien total au secteur a diminué en pourcentage durant les deux dernières décennies. En 2023-2025, il était estimé à 0.6 % du produit intérieur brut (PIB), contre 1 % en 2000-2002.

Principales évolutions de l’action publique en 2025-2026

Les règles de la PAC ont été modifiées afin d’alléger les formalités administratives et d’offrir davantage de marge de manœuvre aux exploitants et aux administrations nationales. Parmi les modifications apportées, les exploitations en agriculture biologique sont désormais réputées satisfaire à certains critères de conditionnalité et les inspections sur site ne sont plus requises là où un suivi par satellite est possible. Les procédures administratives ont elles aussi fait l’objet d’une simplification : l’approbation de la Commission européenne n’est plus nécessaire aujourd’hui que si les modifications apportées par les États membres à leur Plan stratégique relevant de la PAC sont jugées importantes.

La directive sur la surveillance des sols, adoptée depuis peu, établit un cadre européen de lutte contre la dégradation des sols, l’objectif étant que tous les écosystèmes des sols de l’Union européenne soient en bonne santé à l’horizon 2050. Elle fait obligation aux États membres de suivre et d’évaluer la santé des sols et prévoit, à l’intention des propriétaires fonciers et des gestionnaires de terres, des activités de conseil, de formation, de renforcement des capacités et de promotion de l’innovation.

En octobre 2025, la Commission européenne a présenté la Stratégie pour le renouvellement des générations dans l’agriculture, dont l’objectif est de doubler la proportion de jeunes agriculteurs d’ici 2040. À travers sa proposition pour la PAC 2028-2034, la Commission européenne encourage les États membres à consacrer au moins 6 % de leurs dépenses agricoles à cet objectif et cherche à renforcer cette stratégie en augmentant le soutien aux jeunes exploitants grâce à une amélioration des aides surfaciques et à des outils supplémentaires.

Les mesures de trésorerie et de gestion des risques décidées dernièrement afin de rendre les exploitants agricoles plus résilients ont pris la forme de paiements anticipés au titre de la PAC et d’un soutien ciblé aux agriculteurs confrontés aux perturbations des marchés ou à des pertes dues à la météo. Des ajustements ciblés ont par ailleurs été apportés à certaines dispositions commerciales et douanières, avec notamment l’adoption de mesures tarifaires en réaction à l’évolution des conditions des échanges avec les principaux partenaires, ainsi que des restrictions des importations et des contrôles réglementaires pour faire face aux pressions exercées sur le marché par les perturbations de certains secteurs dans les pays voisins.

L’Accord de partenariat entre l’Union européenne et le Mercosur et l’accord intérimaire sur le commerce y afférent ont été signés en attendant leur examen par la Cour européenne de justice. Les négociations portant sur les accords de libre-échange (ALE) avec l’Inde et l’Australie et sur la modernisation de l’accord UE‑Mexique se sont achevées, tandis que les ALE révisés avec l’Ukraine et la République de Moldova sont entrés en vigueur. Tous ces accords intègrent des dispositions sur l’accès des produits agricoles aux marchés, avec à la fois des aspects tarifaires et des aspects réglementaires, et tiennent compte des spécificités sectorielles.

Évaluation et recommandations

• Réserver le soutien couplé à des cas bien identifiés de défaillance du marché – coûts d’ajustement à court terme ou perturbations de la chaîne d’approvisionnement, par exemple – ou à des objectifs environnementaux et sociaux bien définis pour lesquels il n’existe pas d’autre instrument plus adapté. L’aide couplée au revenu représente environ 7.5 % de l’enveloppe financière totale allouée au titre des plans stratégiques relevant de la PAC définis par les États membres de l’UE. Ce type de soutien peut être approprié aux secteurs vulnérables, cependant il peut également fausser les choix de production et les échanges et avoir des conséquences préjudiciables pour l’environnement.

• Lorsqu’un soutien ciblé est apporté à des secteurs particuliers, donner la priorité aux mesures propices à la productivité et à la résilience, notamment aux investissements en faveur de l’infrastructure physique en dehors des exploitations, des services de conseil aux exploitants, de la recherche et de l’innovation et de l’amélioration des services de conseil commercial. L’action collective, dans le cadre notamment du soutien aux organisations de producteurs, de la coordination des chaînes de valeur et de la création de labels de qualité, constitue d’ores et déjà un élément important et pourrait être davantage encouragée.

• Veiller à ce que la simplification de la PAC s’accompagne d’un suivi rigoureux et cohérent afin d’éviter que les exigences soient respectées de manière disparate. Si les modifications apportées aux règles de la PAC en 2026 marquent un progrès en ce qu’elles réduisent les contraintes administratives et offrent davantage de latitude aux exploitants et aux administrations nationales, il convient qu’elles s’accompagnent de garde-fous adaptés afin que les systèmes de contrôle restent en place et que les mesures décidées soient correctement mises en œuvre, notamment en ce qui concerne le respect des BCAE et les dispenses d’inspection des exploitations. Il conviendrait d’encourager l’utilisation des outils de suivi existants afin que la simplification de la PAC ne se fasse pas au détriment de ses résultats environnementaux.

• Veiller à l’application effective de la conditionnalité sociale des aides par un suivi et des sanctions cohérents à l’échelle de l’ensemble des États membres. La subordination des paiements directs de la PAC au respect du droit du travail est une évolution positive, cependant l’efficacité de cette mesure dépendra d’un partage d’information solide, d’une mise en œuvre harmonisée et de sanctions crédibles pour éviter une application en ordre dispersé.

• Pourvoir à la mise en œuvre effective des initiatives de l’UE en faveur de la durabilité à travers des mécanismes d’exécution solides et cohérents au niveau des États membres. Les dernières de ces initiatives en date – notamment la Stratégie pour la résilience dans le domaine de l’eau, la Stratégie de l’UE pour une bioéconomie durable et la directive européenne sur la surveillance des sols – fixent un cadre stratégique important pour relever les défis liés à l’eau, aux sols et à la biomasse, mais il faudra, pour obtenir des résultats tangibles, mettre en œuvre une réglementation conçue autour d’exigences claires et finalisées et l’accompagner d’indicateurs mesurables et de rapports réguliers.

• Promouvoir la diversification des partenariats commerciaux tout en veillant à ce que les mesures relatives aux échanges demeurent transparentes, proportionnées et limitées dans le temps. L’évolution récente de la politique commerciale de l’UE témoigne d’une volonté redoublée de diversifier les partenariats commerciaux et d’améliorer l’accès aux marchés de produits agroalimentaires, l’objectif étant de rendre les chaînes d’approvisionnement plus résilientes. En parallèle, le maintien de contingents tarifaires et de mesures d’exclusion pour préserver certains secteurs sensibles dans le cadre des accords commerciaux risque de nuire à l’efficience des flux commerciaux, tandis que le recours à des mesures unilatérales face aux situations de crise peut rendre ces flux moins prévisibles dans un environnement commercial mondial qui évolue.

• Rééquilibrer le soutien à la gestion des risques en renforçant les instruments qui favorisent la préparation du secteur et sa résilience à long terme. Bien que les mesures ex post aident les producteurs agricoles à supporter les conséquences des événements climatiques, des épidémies et des perturbations d’ordre géopolitique, il conviendrait aussi de s’attacher plus activement à soutenir l’adoption de pratiques et de technologies favorisant la résilience, comme les stratégies de gestion foncière qui aident à réduire les risques d’inondation, pour rendre le secteur mieux à même de faire face aux chocs futurs.

Indicateurs clés du soutien à l’agriculture

Tableau 12.1. Union européenne : Estimations du soutien à l’agriculture

Millions USD

	1986-1988	2000-2002	2023-2025	2023	2024	2025p
Valeur totale de la production (en sortie d’exploitation)	233 558	225 516	540 350	524 583	520 449	576 017
dont : part des produits SPM (%)	74.95	73.34	72.39	72.75	71.99	72.43
Valeur totale de la consommation (en sortie d’exploitation)	212 900	227 220	547 039	532 316	530 917	577 886
Estimation du soutien aux producteurs (ESP)	95 385	79 935	107 530	100 672	102 289	119 628
Soutien au titre de la production des produits de base	86 308	41 078	30 204	25 400	27 756	37 457
Soutien des prix du marché1	80 672	37 140	29 930	25 136	27 485	37 170
Soutien positif des prix du marché	81 784	37 140	30 128	25 288	27 562	37 534
Soutien négatif des prix du marché	-1 112	0	-197	-152	-77	-363
Paiements au titre de la production	5 637	3 938	274	264	271	287
Paiements au titre de l’utilisation d’intrants	5 056	6 846	16 656	15 708	15 317	18 943
En fonction de l’utilisation d’intrants variables	960	3 053	6 117	5 926	6 080	6 345
avec contraintes sur les intrants	0	0	46	37	51	49
En fonction de la formation de capital fixe	2 986	2 263	8 323	7 669	7 223	10 077
avec contraintes sur les intrants	0	95	130	100	85	206
En fonction des services utilisés sur l’exploitation	1 109	1 530	2 216	2 113	2 014	2 522
avec contraintes sur les intrants	90	275	21	28	16	20
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev courants, production requise	3 587	31 255	29 021	29 176	28 296	29 591
Au titre des recettes/du revenu	147	99	1 451	1 475	1 018	1 859
Au titre de la superficie cultivée/du nombre d’animaux	3 440	31 156	27 570	27 700	27 278	27 732
avec contraintes sur les intrants	940	13 979	24 186	23 080	23 836	25 644
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production requise	0	0	10	9	10	12
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production non requise	0	10	29 011	28 619	28 322	30 092
Avec taux de paiement variables	0	0	0	0	0	0
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0	0
Avec taux de paiement fixes	0	10	29 011	28 619	28 322	30 092
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0	0
Paiements au titre de critères non liés à des produits de base	478	1 080	2 252	1 353	2 203	3 202
En fonction du retrait de ressources à long terme	476	848	628	116	604	1 164
En fonction de la production de produits particuliers autres que des produits de base	2	176	1 297	1 064	1 206	1 620
En fonction d’autres critères non liés à des produits de base	0	57	328	173	393	418
Paiements divers	-43	-335	375	407	385	332
ESP en pourcentage (%)	38.43	29.77	17.39	16.78	17.18	18.17
CNP des producteurs (coeff.)	1.66	1.22	1.06	1.05	1.06	1.07
CNS aux producteurs (coeff.)	1.62	1.42	1.21	1.20	1.21	1.22
Estimation du soutien aux services d’intérêt général (ESSG)	9 144	8 370	15 528	14 204	15 003	17 377
Système de connaissances et d’innovation agricoles	1 814	3 499	8 282	7 773	8 082	8 992
Services d’inspection et de contrôle	194	281	1 667	1 356	1 723	1 924
Développement et entretien des infrastructures	1 331	2 226	2 256	1 987	2 064	2 718
Commercialisation et promotion	1 210	998	3 261	3 049	3 060	3 673
Coût du stockage public	4 571	1 297	23	20	23	26
Divers	24	70	39	20	51	44
ESSG en pourcentage (% de l’EST)	8.31	9.12	12.55	12.30	12.73	12.61
Estimation du soutien aux consommateurs (ESC)	-69 408	-33 067	-29 854	-24 217	-26 833	-38 512
Transferts des consommateurs aux producteurs	-80 268	-36 156	-29 409	-24 503	-26 629	-37 094
Autres transferts des consommateurs	-1 699	-719	-1 547	-677	-959	-3 004
Transferts des contribuables aux consommateurs	4 992	3 544	653	571	589	800
Surcoût de l’alimentation animale	7 567	265	448	391	167	785
ESC en pourcentage (%)	-33.38	-14.75	-5.45	-4.55	-5.06	-6.67
CNP des consommateurs (coeff.)	1.63	1.19	1.06	1.05	1.05	1.07
CNS aux consommateurs (coeff.)	1.50	1.17	1.06	1.05	1.05	1.07
Estimation du soutien total (EST)	109 521	91 849	123 711	115 447	117 880	137 805
Transferts des consommateurs	81 967	36 875	30 955	25 180	27 589	40 097
Transferts des contribuables	29 253	55 693	94 302	90 944	91 251	100 712
Recettes budgétaires	-1 699	-719	-1 547	-677	-959	-3 004
EST en pourcentage (% du PIB)	2.51	1.04	0.62	0.62	0.61	0.65
Estimation du soutien budgétaire total (ESBT)	28 849	54 709	93 780	90 311	90 395	100 635
ESBT en pourcentage (% du PIB)	0.66	0.62	0.47	0.48	0.46	0.47
Déflateur du PIB (1986-1988 = 100)	100	149	240	233	240	247
Taux de change (monnaie nationale/USD)	0.91	1.09	0.91	0.92	0.92	0.88

Note : p : provisoire. CNP : coefficient nominal de protection. CNS : coefficient nominal de soutien.

S/Na/Rec/Rev : superficie cultivée/nombre d’animaux/recettes/revenu.

Communauté économique européenne (CEE) à 12 membres pour 1986-1988, UE15 pour 2000-2002 et UE27 à partir de 2021.

1. Le soutien des prix du marché (SPM) s’entend net des prélèvements aux producteurs et du surcoût de l’alimentation animale. Produits bénéficiant du SPM dans l’Union européenne : blé, maïs, orge, avoine, riz, colza, tournesol, soja, sucre, lait, viande bovine, viande ovine, viande porcine, viande de volaille, œufs, pommes de terre, tomates, plantes et fleurs, et vin.

Source : OCDE (2026), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Suivi de la politique agricole (base de données), https://data-explorer.oecd.org/.