Financement de la protection sociale au Sénégal

6. Renforcer la conformité sociale

Description

Ce chapitre aborde la problématique de l’évasion sociale (non-paiement, ou paiement partiel, des cotisations sociales au sein des entreprises formelles), importante au Sénégal, et propose de mettre en œuvre une approche collaborative entre parties prenantes et informée à travers la production de données et leur partage.

L’évasion sociale constitue un défi majeur pour le financement des régimes contributifs

La réduction de l’évasion sociale doit être considérée comme une priorité de politique publique. Au contraire, la lutte contre l’évasion fiscale fait partie des priorités de la Direction générale des impôts et domaines (DGID). Plusieurs mesures ont été mises en œuvre ces dernières années : des brigades mixtes composées de personnel des douanes et des impôts, le prélèvement de conformité fiscale, l’interconnexion entre les régies (Trésor, douanes et impôts), la dématérialisation de certaines opérations, etc. Par ailleurs, le Sénégal a pris part aux programmes d’Inspecteurs des impôts sans frontières en 2014, 2017 et 2022 pour conférer à l’administration fiscale sénégalaise de meilleurs outils et pratiques, notamment pour lutter contre l’évasion fiscale (OCDE/PNUD, 2024[1]). Ces efforts sont à saluer et à développer. Par exemple, une meilleure administration de l’IRPP faisant effectivement reposer son calcul sur l’ensemble des revenus, conformément aux dispositions du CGI -plutôt que d'imposer séparément les différentes sources de revenus, comme c'est souvent le cas en pratique par le biais de retenues à la source- pourrait générer des recettes supplémentaires d' Impôt sur le Revenu des Personnes physiques (IRPP) de l’ordre de 30 Mds de FCFA (8,5 % du total des recettes d’IRPP) (Bachas et al., 2023[2]). En parallèle de la mise en conformité fiscale, il est important que les efforts soient accentués sur la conformité sociale, qui constitue une condition critique au développement des régimes contributifs et à la stratégie de financement de la protection sociale.

Le faible taux de recouvrement des cotisations sociales constitue un défi pour le financement des régimes contributifs. L’évasion sociale, définie comme le non-paiement des cotisations, ou le paiement partiel de cotisations, au sein d’un secteur formel privé de taille réduite pèse sur le financement des régimes contributifs. L’Institution de prévoyance retraite du Sénégal (IPRES) évalue le taux d’évasion sociale à 50 % (voir Chapitre 4). Pour l’assurance maladie, l’évasion sociale serait plus sévère encore.

L’évasion sociale dans le secteur de l’assurance maladie s’effectue par deux canaux :

1. La non-affiliation des entreprises formelles auprès d’Institutions de prévoyance maladie (IPM). L’ICAMO recense 4 000 entreprises adhérentes auprès d’une IPM en 2022 (+ 46 % par rapport à 2021). Malgré cette évolution positive, l’ICAMO recense 3 000 entreprises qui cotisent à l’IPRES mais n’adhèrent pas auprès d’IPM. La plus forte évasion sociale pour l’assurance maladie (IPM) que pour la retraite (IPRES) contredit en apparence l’idée d’une préférence pour le présent et d’un relatif désintérêt pour le long terme. Pour justifier de cette non-affiliation, les entreprises avancent plusieurs raisons : absence d’obligation, faible importance dans la mesure où il existe des systèmes d’assurance maladie privés (mutuelles de santé), coût et complexité administrative. La feuille de route du programme de lutte contre l’évasion sociale de l’Institution de coordination de l'assurance maladie obligatoire (ICAMO) fixe un objectif plancher de 500 nouvelles entreprises adhérentes et de 10 000 nouveaux travailleurs couverts par an. Cet objectif repose notamment sur des campagnes de communication, information et sensibilisation ; le ciblage des entreprises non-adhérentes ; le contrôle, le suivi et l’accompagnement des entreprises. Cet objectif est largement atteint en 2022 avec près de 1 250 nouvelles entreprises adhérentes et 26 700 nouveaux travailleurs couverts.

2. Les absences ou irrégularités de cotisations des entreprises adhérentes. Le taux de recouvrement des cotisations auprès des entreprises adhérentes est de 61 % en 2022. Contrairement à l’IPRES et à la Caisse de sécurité sociale (CSS), il est plus difficile pour l’ICAMO de procéder à des contrôles car l’ICAMO ne possède pas ses propres inspecteurs et est dépendante de ceux du Ministère du travail, de l’emploi et des relations avec les institutions (MTERI).

L’évasion sociale est un phénomène multifactoriel. Ses causes résident notamment dans un faible intérêt des ménages pour les systèmes assurantiels basés sur la solidarité nationale relativement aux mécanismes de solidarité locaux et décentralisés; la défiance vis-à-vis des systèmes centralisés ; le manque d’informations sur les obligations et les bénéfices d’enregistrement et de cotisations ; la complexité des démarches administratives ; le manque de flexibilité dans le paiement des cotisations ; le manque de bénéfices perçus à court terme ; la faible qualité des services publics (ou niveau de bénéficies) reçus en contrepartie des cotisations payées ; le coût des cotisations pour les employeurs et les employés ; la difficulté, en tant que travailleur informel, de se formaliser ; et un système de contrôle défaillant.

Des mesures sont nécessaires pour renforcer la conformité et améliorer la collecte des cotisations sociales

Pour limiter l’évasion sociale, plusieurs domaines d’action publique sont à privilégier, dont :

1. Faciliter la mise en conformité. Dans un contexte où le paiement de cotisations sociales est l’exception, il est crucial d’éliminer toutes les barrières possibles à la mise en conformité. En particulier, l’adhésion auprès d’un organisme d’assurance sociale, les démarches et notamment le paiement des cotisations doivent être simplifiées autant que possible. Plusieurs options, non exclusives, sont à envisager :

a. Le développement de guichets uniques pour faciliter et réduire les démarches pour les cotisants. En outre, le guichet unique limite les comportements de type « choix à la carte » des cotisations dont les agents souhaitent ou non s’acquitter. Les guichets uniques peuvent également tirer les coûts administratifs et de fonctionnement des caisses à la baisse. La CSS et l’IPRES envisagent de partager des guichets uniques afin de regrouper et faciliter les démarches pour les employeurs et les travailleurs assurés.

b. La mise en place de plateformes digitales et de paiements simplifiés (par exemple par le biais d’un téléphone portable). Ces systèmes numériques pourraient en outre offrir davantage de flexibilité facilitant l’acquittement des cotisations (paiements irréguliers) et une vision claire du solde de cotisations devant encore être acquitté à une échéance donnée.

2. Renforcer le contrôle

a. En premier lieu, il est nécessaire de produire de meilleures données (i.e. de qualité et mises à jour) sur les cotisants et les bénéficiaires, en particulier au sein de la branche santé. Ceci bénéficiera de manière plus globale au fonctionnement du système de l’assurance sociale (par exemple pour le ciblage des bénéficiaires, ou la réduction des doublons dans l’allocation d’aides). Les données doivent être actualisées et accessibles en temps réel. À ce titre, il conviendrait d’assurer une remontée d’informations efficace des IPM vers l’ICAMO, de sorte que cette dernière puisse faire un état des lieux des comptes des IPM et communiquer avec les inspecteurs du travail de manière régulière. Toutefois, ceci nécessiterait des ressources importantes (production des données, partage automatisé, etc.). Celles-ci faisant déjà défaut, cela constitue un argument supplémentaire pour plaider envers une intégration des IPM (voir Chapitre 4).

b. Dans un second temps, il est essentiel de développer le partage des données utiles au contrôle entre l’ensemble des acteurs (ICAMO, CSS, IPRES, MTERI, RNU, DGID, ANSD). À titre d’exemple, certaines entreprises s’enregistrent afin d’accéder aux marchés publics mais ne payent pas régulièrement les cotisations, reflétant un manque de contrôle et d’échange d’information au sein de l’administration. De manière similaire, la liste de toutes les entreprises avec leur nombre de travailleurs existe au sein de l’Agence nationale de la statistique et de la démographie (ANSD), mais l’ICAMO n’y a pas accès par faute de financement (coût estimé à moins de 5 M FCFA). Or ces données lui seraient utiles dans une option de détection de la non-conformité. Certaines données sont confidentielles et ne pourront être partagées. Une réflexion sur les données utiles au contrôle, existantes ou à produire, en fonction des acteurs, et sur leur mode de partage serait utile. En effet, seule une approche globale, basée sur une collaboration étroite entre caisses et DGID en matière de partage de données (mais aussi de contrôles conjoints), permettra de lutter efficacement contre l’évasion sociale (par opposition à une situation sous-optimale où chaque caisse lutte individuellement contre l’évasion sociale qu’elle subit). Cette approche serait également bénéfique pour la lutte contre l’évasion fiscale dans la mesure où les caisses ont accès à des informations sur l’ensemble des salariés, potentiellement utiles pour les contrôles conduits par la DGID. Ainsi, le projet de la CSS et l’IPRES de moderniser, d’harmoniser et de mutualiser leurs systèmes d’information sur la base d’une immatriculation unique entre les deux institutions est à saluer.

c. De bonnes pratiques peuvent être partagées entre les Caisses en matière de procédures. Par exemple, l’IPRES et l’ICAMO pourraient s’inspirer du bon fonctionnement du recouvrement des cotisations à la CSS où les retards donnent lieu à des majorations, puis au déclenchement d’une inspection.

d. Plus de contrôles conjoints entre caisses et DGID, et plus de capacités de contrôle allouées à l’ICAMO seraient également nécessaires.

3. Développer la confiance dans les régimes contributifs (voir Chapitre 4).

Encadré 6.1. Recommandations

• Faire de la lutte contre l’évasion sociale une priorité compte tenu de l’importance du phénomène et de ses conséquences sur le financement de la protection sociale.

• Faciliter la mise en conformité vis-à-vis du paiement des contributions :

  • Développer les guichets uniques pour simplifier les processus d'adhésion et de paiement.

  • Digitaliser et flexibiliser le paiement des cotisations.

• Renforcer le contrôle :

  • Produire davantage de données par les Caisses (en particulier dans la branche santé) relatives à leurs cotisants et bénéficiaires.

  • Mener une réflexion sur les données utiles au contrôle du paiement des cotisations et sur leur mode de partage entre acteurs.

  • Assurer que tous les acteurs pouvant jouer un rôle dans la lutte contre l’évasion sociale soient impliqués, en particulier les Caisses, la DGID, le MTERI mais aussi l’ANSD ou encore les acteurs en charge du Registre national unique.

  • Assurer que les données utiles au contrôle puissent être partagées entre les acteurs (caisses et DGID notamment) sous réserve du respect de la confidentialité des données.

  • Partager les bonnes pratiques en termes de procédures relatives au recouvrement des contributions entre caisses.

  • Mener des contrôles conjoints Caisses – DGID, et augmenter les moyens à disposition de l’ICAMO pour les contrôles (notamment via le nombre d’inspecteurs mis à disposition par le MTERI).

  • Assurer que les entreprises accédant à des marchés publics s’acquittent de leurs cotisations.

Références

[2] Bachas, P. et al. (2023), Strengthening Personal Income Taxation in Senegal, https://documents.banquemondiale.org/fr/publication/documents-reports/documentdetail/099631406022331198 (consulté le 24 septembre 2024).

[1] OCDE/PNUD (2024), Inspecteurs des impôts sans frontières – Rapport annuel 2024, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/a614997d-fr.