Financement de la protection sociale au Sénégal

7. Vers une stratégie graduelle de financement de la protection sociale

Description

Ce chapitre rappelle l’importance de l’extension de l’assistance sociale dans le contexte sénégalais, tout en soulignant le rôle des régimes contributifs dans le long terme. Ensuite le chapitre examine les options de mesures d’extension des programmes d’assistance sociale et les coûts associés. Puis le chapitre donne des ordres de grandeur relatif à l’élargissement de l’espace budgétaire associé à des mesures fiscales, l’exploitation des hydrocarbures, et les économies de dépenses en lien avec la réduction des subventions à l’énergie. La dernière section réconcilie besoins et financements de l’assistance sociale. Elle conclut que le Sénégal a la capacité d’élargir son espace budgétaire, notamment par la mise en place de mesures fiscales, pour financer une expansion significative des dépenses d’assistance sociale.

Aller vers une protection sociale universelle nécessite à la fois l’extension de l’assistance sociale et des régimes contributifs

Répondre aux besoins de protection sociale passe par un développement hybride de l’assistance sociale et des régimes contributifs. Les expériences internationales montrent qu'il est rare qu'un pays parvienne à la fois à une couverture sociale universelle et à des niveaux de prestations adéquats en ne proposant qu'un seul type de protection sociale (Kolev, La et Manfredi, 2023[1]). En tout état de cause, la protection sociale universelle au Sénégal sera très probablement atteinte au fil du temps par le biais d'une expansion progressive, même s'il existe certains exemples d'expansions rapides à grande échelle de régimes non contributifs, tels que les pensions universelles (Bolivie) ou la santé universelle (Chili).

À court terme, l’assistance sociale nécessite d’être développée. Le développement limité des régimes contributifs ne permet ni de garantir une couverture adéquate contre les risques, ni d’étendre cette protection à une large partie de la population dans un horizon proche. Dans ce contexte, l’assistance sociale revêt un rôle primordial dans le développement de la protection sociale. Le Chapitre 1 explore les besoins d’extension de l’assistance sociale en se focalisant sur trois programmes spécifiques avec une approche de réduction de la pauvreté et de la vulnérabilité des individus.

L’élargissement de l’espace budgétaire et une plus grande priorisation du secteur de l’assistance sociale au sein des arbitrages budgétaire sont nécessaires pour financer l’assistance sociale. Une première étape réside dans l’élargissement de l’espace budgétaire. Dans le cas du Sénégal, celui-ci s’articule autour de quatre éléments :

• Une augmentation des recettes fiscales allant au budget général permise par la mise en place de mesures fiscales spécifiques, par exemple dans le cadre d’une réforme fiscale (rationalisation des dépenses fiscales, amélioration de la conception des impôts, etc.)

• Une augmentation des recettes fiscales allant au budget général permise par l’exploitation des hydrocarbures (i.e. sans mesure fiscale spécifique mise en place)

• Des économies de dépenses (comme la rationalisation des subventions à l’énergie)

• La formalisation de l’économie, enjeu essentiel pour la durabilité et l’adéquation du financement de la protection sociale

  La formalisation agit sur la capacité à financer l’assistance sociale et le développement des régimes contributifs. D’une part, elle permet d’augmenter les recettes des impôts directs et indirects sans augmenter les taux d’imposition. D’autre part, en se conformant aux obligations de cotisations sociales, un travailleur formel assurera, en partie au moins, le financement de sa propre protection sociale de court terme (les accidents du travail par exemple) et long terme (retraite). Si au Sénégal une formalisation massive de l’économie est peu réaliste à court terme, il n’en reste pas moins qu’elle constitue une condition nécessaire pour une protection sociale adéquate, qu’il convient d’ambitionner de façon graduelle. Cela implique de développer des régimes adaptés aux spécificités et besoins des travailleurs informels tout en améliorant les régimes déjà existants destinés aux travailleurs formels. Ces pistes, discutées dans les Chapitres 4 et 5, sont essentielles pour élargir la base contributive, augmenter les ressources disponibles et assurer une protection sociale durable pour tous.

Le reste de ce chapitre articule besoins de financement de l’assistance sociale et montants associés aux différents moyens d’élargissement de l’espace budgétaire, tout en considérant une plus grande priorisation budgétaire du secteur. Cette approche permet de proposer une voie pour le financement de l’extension progressive de l’assistance sociale.

Options et coûts de l’extension graduelle de programmes d’assistance sociale

Ce rapport mène une analyse prospective autour du développement de trois programmes d’assistance sociale : le Programme national de bourses de sécurité familiale (PNBSF), les allocations familiales et les pensions sociales. Ces trois programmes ne sont pas exclusifs de l’extension d’autres programmes de protection sociale. D’autres mesures pourraient ainsi concourir à étendre et renforcer la protection, ainsi qu’à la réduction de la pauvreté et de la vulnérabilité. Le coût associé au développement des trois programmes suscités est présenté dans le Tableau 7.1 (voir Chapitre 1 pour plus de détails). Le coût additionnel serait de 0,2 % du PIB si le développement des trois programmes se focalisait sur les individus en situation d’extrême pauvreté ; de 1,2 % du PIB s’il se focalisait sur les ménages pauvres les plus vulnérables (i.e. ménages dans lesquels vivent des personnes dépendantes, en particulier les ménages pauvres avec des enfants) ; et de 3,1 % du PIB si ces mesures étaient élargies à l’ensemble des ménages vivant sous le seuil de pauvreté.

Tableau 7.1. Coût d’extension de trois programmes d’assistance sociale

	Coût annuel
Mds FCFA	% du PIB
Individus dans l’extrême pauvreté
Extension du PNBSF aux ménages dans l'extrême pauvreté	7	< 0,1 %
Extension des allocations familiales aux ménages avec enfants dans l'extrême pauvreté	12	0,1 %
Extension des pensions sociales aux personnes âgées non pensionnées dans l'extrême pauvreté	13	0,1 %
Total	32	0,2 %
Ménages pauvres les plus vulnérables
Extension du PNBSF aux ménages pauvres avec enfants en bas âge	45	0,3 %
Extension des allocations familiales aux ménages pauvres avec enfants	80	0,5 %
Extension des pensions sociales aux personnes âgées pauvres non pensionnées	89	0,5 %
Total	214	1,2 %
Tous les ménages sous le seuil de pauvreté
Extension du PNBSF à tous les ménages pauvres	58	0,3 %
Extension des allocations familiales à tous les ménages	198	1,1 %
Extension des pensions sociales à toutes les personnes âgées non pensionnées	276	1,6 %
Total	532	3,1 %

Note : Il est retenu 35 000 FCFA par trimestre pour le PNBSF, 2 600 FCFA par mois et par enfant pour les allocations familiales, et 20 000 FCFA par mois pour les pensions sociales pour les personnes de plus de 60 ans. Voir le Chapitre 1 pour plus de détails.

Source : OCDE.

L’analyse prospective, discutée en détail dans le Chapitre 1, vise à nourrir la réflexion sur le futur de la politique de protection sociale sénégalaise. Les développements considérés constituent davantage des options que des recommandations, et sont destinés à alimenter le débat politique. Plus spécifiquement, chacun des développements proposés, qu’il s’agisse du PNBSF, des allocations familiales ou des pensions sociales, peut faire l’objet d’une réflexion spécifique relative :

• Au groupe d’individus ciblés car l’approche repose sur la réduction de la pauvreté mais pourrait être élargie. En particulier, la pertinence de l’universalité des prestations de certains programmes peut également être évaluée, en prenant en compte les coûts et la qualité propres au ciblage.

• Aux paramètres retenus, comme les critères d’éligibilité (par exemple le niveau de pauvreté ou l’âge) ou le niveau des prestations. Par exemple, le niveau de la pension sociale peut être modifié afin de trouver le meilleur arbitrage possible pour permettre un appui financier significatif pour lutter contre la pauvreté tout en minimisant de potentiels effets non désirables sur la participation au marché du travail.

• À l’articulation des programmes : le chiffrage réalisé dans ce chapitre repose sur la mise en œuvre cumulée des trois programmes. Toutefois, ils sont indépendants et peuvent être considérés séparément. En outre, il convient de noter et considérer la possibilité de chevauchements entre ces programmes. Un ménage pauvre incluant des enfants et des personnes âgées pourrait ainsi bénéficier de la bourse de sécurité familiale, des allocations familiales et des pensions sociales. Si le cumul de ces bénéfices n’est pas incohérent au regard de la corrélation existante entre pauvreté et la composition des ménages (voir Chapitre 1), ces éléments méritent néanmoins d’être pensés plus avant.

Les choix retenus ont un impact sur le coût des programmes et les besoins de financement associés. Ainsi, les estimations réalisées, qui reposent sur des hypothèses pouvant affecter les valeurs (comme le seuil et taux de pauvreté constants), visent uniquement à fournir un ordre de grandeur.

Options pour l’élargissement de l’espace budgétaire et financements associés

Le financement des programmes d’assistance sociale requiert, dans un premier temps, d’élargir l’espace budgétaire. Cela repose sur plus de recettes fiscales allant au budget général et des économies de dépenses. Cette section se concentre sur une série de mesures pour lesquelles des ordres de grandeur des recettes (ou économies) associées sont disponibles. L’accès à plus de données permettrait d’affiner les chiffrages. Les options présentées ici ne sont ainsi pas exclusives d’autres mesures additionnelles, notamment sur le plan fiscal. En effet, le Chapitre 2 et aussi OCDE (2017[2]) présentent d’autres mesures pouvant figurer au sein d’une réforme fiscale, mais pour lesquelles le potentiel de recettes n’est pas connu sans analyse approfondie des données, et notamment des micro-données administratives. Le Tableau 7.2 donne une vue d’ensemble du potentiel en matière d’élargissement de l’espace budgétaire, de l’ordre de 3 % à court terme, 6 % à moyen terme et 10 % à long terme.

Tableau 7.2. Estimation du potentiel d’élargissement de l’espace budgétaire par une sélection de mesures

Mesures	Potentiel d’élargissement de l’espace budgétaire (% du PIB)
Court terme	Moyen terme	Long terme
Réduire les dépenses fiscales	0,5 %	1,5 %	3 %
Tirer profit de l’exploitation des hydrocarbures	1 %	1 %	1 %
Réduire les subventions à l’énergie	1,5 %	2,5 %	3,5 %
Renforcer l’administration fiscale		1 %	1,8 %
Total	3 %	6 %	10 %

Note : Ce tableau ne liste que les mesures pour lesquelles des ordres de grandeur des recettes ou économies associées ont pu être estimés dans le rapport ou dans la littérature. Ces estimations fournissent donc seulement une estimation partielle du potentiel d’élargissement de l’espace budgétaire du Sénégal.

Source : OCDE basé sur MFB (2024[3]), (Adan et al., 2023[4]).

Augmentation des recettes générales par des mesures fiscales

La rationalisation des dépenses fiscales représente un potentiel de recettes très important. Étant donné la valeur élevée des dépenses fiscales actuelles, éliminer les dépenses fiscales les moins efficaces aurait des effets bénéfiques sur l’élargissement de l’espace budgétaire. Des améliorations dans la mesure et l’évaluation des dépenses fiscales constituent un préalable à un plan de rationalisation et une vue plus informée sur le potentiel de recettes fiscales à gagner. Les chiffres avancés dans le Tableau 7.2 représentent une baisse graduelle des dépenses fiscales, en partant de leur niveau actuel (de l’ordre de 6 % du PIB (MFB, 2023[5])).

Augmentation des recettes générales par l’exploitation des hydrocarbures

L’exploitation des gisements de pétrole et de gaz naturel devraient produire des recettes de l’ordre de 576 Mds FCFA sur la période 2025-27 (MFB, 2024[3]). La manne financière à venir constitue une opportunité d’élargir l’espace budgétaire dans la mesure où jusqu’à 90 % de ces recettes abonderont le budget général. Néanmoins, des incertitudes sur les volumes et les délais d’exploitation ou encore sur l’évolution du cours des matières premières invitent à la prudence, comme en témoignent la révision à la baisse significative des prévisions entre les documents de programmation budgétaire et économique pluriannuelle (DPBEP) de 2023 et de 2024. Ces incertitudes sont d’autant plus grandes que l’horizon considéré est lointain. Sur la base de ces éléments, en extrapolant les chiffres fournis par le DPBEP 2024, le Sénégal peut espérer des recettes additionnelles issues de l’exploitation des hydrocarbures à court, moyen et long terme de l’ordre de 1 % de son PIB.

Économie de dépenses

Les subventions à l’énergie représentent un coût important pour les dépenses publiques (environ 4,4 % du PIB en 2023 (MFB, 2023[6])). Bénéficiant à l’ensemble de la population, et notamment aux plus riches qui consomment l’énergie (carburant, électricité) en plus grande quantité, ces subventions sont d’autant plus coûteuses qu’elles ne sont pas ciblées. Il convient de poursuivre le changement d’approche amorcé en réduisant ces subventions généralisées à la portion congrue (tarifs sociaux pour les bas revenus et/ou bas niveaux de consommation, subventions pour le carburant à destination des transports collectifs), pour adopter une approche plus ciblée, reposant sur la mise en place de transferts à destination des plus nécessiteux, à travers des programmes existants (revalorisation des bourses familiales) ou nouveaux. Si la réduction des subventions à l’énergie n’a pas d’effet direct sur la mobilisation des recettes fiscales, elle revêt néanmoins un potentiel important d’élargissement de l’espace budgétaire pour financer d’autres dépenses, et notamment celles relevant de la protection sociale. Les dépenses de subventions à l’énergie économisées concourant ainsi à l’élargissement de l’espace budgétaire pourraient suivre l’objectif séquentiel suivant : 1,5 % du PIB à court terme, 2,5 % du PIB à moyen terme, 3,5 % du PIB à long terme.

Lutte contre la fraude

Le Sénégal dispose d’une marge d’amélioration des performances de l’administration fiscale. Les efforts entrepris par le Sénégal en ce sens doivent être poursuivis et renforcés. Cela participera activement à la lutte contre l’évasion fiscale d’une part, et contre l’évasion sociale d’autre part. L’ordre de grandeur des recettes fiscales additionnelles générées par une meilleure administration fiscale pour les pays à revenu faible et intermédiaire est estimé à 1,8 % du PIB (Adan et al., 2023[4]). Néanmoins, les réformes relatives à l’administration fiscale et les recettes associées s’inscrivent généralement dans le moyen et long terme. L’effet sur les recettes pourrait donc être limité à court terme, pour croître graduellement dans le temps (+1 % à moyen terme ; + 1,8 % à long terme).

Formalisation et croissance économique

Le potentiel de recettes fiscales et cotisations sociales lié à la formalisation de l’économie est important. Une combinaison de mesures, fiscales et non fiscales, incitatives et de contrôle est nécessaire pour réaliser ce potentiel. La formalisation de l’économie est associée avec des recettes fiscales accrues issues de la fiscalité sur le revenu des personnes physiques et morales, de la taxe sur la valeur ajoutée, ou encore des cotisations sociales, et recèle ainsi un potentiel de recettes fiscales additionnelles significatif. En considérant l’Enquête régionale intégrée sur l'emploi et le secteur informel comme représentative de l’ensemble des unités de production informelles (UPI) et en appliquant les taux de contribution globale unique (CGU) de 2 % et 5 % selon leur secteur d’activité aux UPI dont le chiffre d’affaires annuels n’excède pas 50 M FCFA, la formalisation des UPI pourrait générer des recettes de CGU de l’ordre de 1 % de PIB. S’il convient de noter que la CGU constitue davantage un outil de formalisation que de mobilisation de recettes fiscales, la formalisation progressive de l’économie s’accompagnera de recettes fiscales accrues dans l’ensemble des impôts suscités.

La promotion d’une croissance économique inclusive et soutenue, générant une augmentation des recettes fiscales, sera également un levier essentiel pour renforcer le financement de la protection sociale. Le Sénégal aura besoin d’une croissance économique durable et de recettes fiscales dynamiques, pour assurer leur augmentation continue en termes absolus et relativement au PIB, afin de permettre de mobiliser les ressources nécessaires à l’extension de la protection sociale.

Le Sénégal dispose des moyens pour financer une extension ambitieuse de l’assistance sociale

Cette section met le coût d’extension de l’assistance sociale en regard d’une série de scénarios de financement. Le coût de l’extension de la protection sociale, tel qu’évalué dans le Tableau 7.1, comprend l’élargissement du PNBSF, des allocations familiales, ainsi que l’introduction d’une pension sociale (voir Section 2 de ce chapitre et Chapitre 1). Ce coût est reporté dans la première ligne du Tableau 7.4, en considérant une extension ciblée sur les extrêmes pauvres à court terme, sur les ménages pauvres les plus vulnérables à moyen terme et incluant tous les ménages pauvres à long terme. Le coût associé varie donc selon la population cible : de l’ordre de 0,2 % du PIB pour couvrir les extrêmes pauvres, de 1,2 % du PIB pour couvrir les ménages pauvres les plus vulnérables et de 3,1 % du PIB pour couvrir l’ensemble des ménages pauvres. À titre illustratif, les besoins de financement additionnels nécessaires pour atteindre la cible de dépenses d’assistance sociale de 7 % du budget fixée par la Stratégie nationale de protection sociale, sont estimés à 0,9 % du PIB. Enfin, les coûts totaux relatifs aux socles de protection sociale tels que définis dans OIT (2021[7]) représentent 1,6 % du PIB. Néanmoins, ces socles bénéficient déjà d’un financement partiel et l’estimation précise du besoin de financement résiduel nécessaire pour assurer leur couverture intégrale est peu aisée.

Le Tableau 7.3 présente les hypothèses utilisées -incluant les court, moyen et long termes- pour analyser comment le financement de la protection sociale pourrait bénéficier de l’élargissement de l’espace budgétaire estimé dans le Tableau 7.2. En effet, dans chacun de ces scénarios, la protection sociale bénéficie seulement d’une fraction de l’espace budgétaire. Autrement, les ressources additionnelles disponibles, peuvent, outre la protection sociale, bénéficier à d’autres secteurs prioritaires. Le scénario de financement 1 correspond à une situation où le poids de l’assistance sociale dans les arbitrages budgétaires reste inchangé. Dans ce scénario, en appliquant la part du budget général actuellement consacrée à la protection sociale (2,5 % en 2021 selon AMD (2023[8])), les dépenses d’assistance sociale ne seraient que très légèrement augmentées (entre +0,1 et +0,3 % de PIB). Le scénario 2 se démarque du premier par l’hypothèse faite que l’intégralité des économies de subvention à l’énergie financent des dépenses additionnelles d’assistance sociale. En sus de ces hypothèses, 16 % des recettes issues de l’exploitation des hydrocarbures financent l’assistance sociale dans le scénario 3. Enfin, le scénario 4 reprend l’ensemble de ces hypothèses et prévoit une hausse de l’engagement budgétaire en faveur de la protection sociale dans le temps, en reconnaissance de son enjeu pour le développement économique et social du Sénégal.

Tableau 7.3. Scénarios de financement

	Scénario 1 (de base)	Scénario 2	Scénario 3	Scénario 4
2,5 % des recettes fiscales additionnelles financent l’assistance sociale	X	X	X
2,5 %, puis 5 %, puis 7,5 % des recettes fiscales additionnelles financent l’assistance sociale				X
Toutes les économies de dépenses liées à la réduction de la subvention à l’énergie financent des transferts sociaux ciblés		X	X	X
16 % des recettes issues de l’exploitation des hydrocarbures financent à la protection sociale.			X	X

Source : OCDE.

Le Sénégal dispose des moyens pour financer une extension ambitieuse de l’assistance sociale. Le Tableau 7.4 permet d’observer comment les différents scénarios considérés permettraient de financer, une extension significative de l’assistance sociale. Il est à noter que les chiffres présentés portent sur les recettes additionnelles, ce qui signifie que les budgets alloués aux autres secteurs ne diminuent pas au profit de la protection sociale, au contraire, ils bénéficient potentiellement également de l’élargissement de l’espace budgétaire.

Tableau 7.4. Articulation des besoins et financement pour l’assistance sociale

Coûts additionnels relatifs à l’extension de l’assurance sociale et financement additionnels (% du PIB)

	Court terme	Moyen terme	Long terme
Besoins
Mesures de l’approche prospective considérée dans ce rapport (PNBSF, allocations familiales, pensions sociales) (voir Tableau 7.1)	0,2 %	1,2 %	3,1 %
Financement
Scénario 1 (de base)	0,1 %	0,2 %	0,2 %
Scénario 2	1,5 %	2,6 %	3,7 %
Scénario 3	1,7 %	2,7 %	3,8 %
Scénario 4	1,7 %	2,8 %	4 %

Note : L’estimation des sources de financement additionnels repose sur les valeurs du Tableau 7.2 et les hypothèses développées dans les différents scénarios résumées dans le Tableau 7.3.

Source : OCDE, DGPSN (2016[9]), OIT (2021[7]).

Les contours précis de l’extension de l’assistance sociale devront être définis sur la base d'un dialogue interministériel. L’élargissement de l’espace budgétaire permettra un financement accru de l’assistance sociale dont les priorités et modalités d’expansion reposeront sur la concertation des parties afin d’en assurer l’efficacité.

Des efforts devront être faits pour promouvoir la formalisation et développer des régimes d'assurance sociale classiques, ainsi que des dispositifs adaptés aux travailleurs informels. Ces mesures permettront au Sénégal de renforcer progressivement et de rendre durable son système de protection sociale. Le développement de la formalisation et du pilier contributif pourra faire l’objet d’un suivi, de sorte à soutenir l’actualisation de la stratégie de renforcement de la protection sociale au Sénégal.

Références

[4] Adan, H. et al. (2023), « Quantifying the Revenue Yields from Tax Administration Reforms », IMF Working Papers, vol. 2023/231, p. 1, https://doi.org/10.5089/9798400258923.001.

[8] AMD (2023), Revue des dépenses publiques de protection sociale du Sénégal.

[9] DGPSN (2016), Stratégie Nationale de Protection Sociale (SNPS) du Sénégal 2016-2035, https://faolex.fao.org/docs/pdf/sen176991.pdf (consulté le 25 septembre 2024).

[1] Kolev, A., J. La et T. Manfredi (2023), « Extending social protection to informal economy workers: Lessons from the Key Indicators of Informality based on Individuals and their Household (KIIbIH) », https://doi.org/10.1787/ca19539d-en.

[3] MFB (2024), Document de Programmation budgétaire et économique pluriannuelle (DPBEP) 2025-2027, https://www.finances.gouv.sn/publication/document-de-programmation-budgetaire-et-economique-pluriannuelle-dpbep-2025-2027/.

[6] MFB (2023), Document de Programmation budgétaire et économique pluriannuelle (DPBEP) 2024-2026, https://www.finances.gouv.sn/publication/document-de-programmation-budgetaire-et-economique-pluriannuelle-dpbep-2024-2026/.

[5] MFB (2023), Rapport d’évaluation des dépenses fiscales - édition 2021, https://www.finances.gouv.sn/publication/rapport-depenses-fiscales-2021-2/.

[2] OCDE (2017), Examen multidimensionnel du Sénégal : Volume 2. Analyse approfondie et recommandations, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264287082-fr.

[7] OIT (2021), Revue globale et analyse du système de protection sociale du Sénégal, https://www.social-protection.org/gimi/Media.action?id=18960.