Ce chapitre apporte un éclairage sur l’ampleur du travail informel et son effet sur la mobilisation des recettes et le financement de la protection sociale. Il met également en avant les obstacles à la formalisation et discute de stratégies pour y parvenir. Il aborde la mise à contribution des travailleurs informels au financement de la protection sociale, en particulier à travers le Régime simplifié pour les petits contribuables (RSPC) ; puis discute le rôle de la contribution globale unique en matière de formalisation et de couverture sociale.
Financement de la protection sociale au Sénégal
Le rôle de la fiscalité générale, des cotisations sociales et de la contribution du secteur informel
Description
Au Sénégal, 94 % des travailleurs sont informels. Le travail informel est très élevé dans l’ensemble des groupes d’âge et régions. Il est plus faible pour les individus ayant un niveau d’éducation supérieur, où il reste néanmoins de l’ordre de 60 % (Graphique 5.1 ; Encadré 5.1).
% du total des travailleurs de la catégorie présentée
Source : EHCVM 2021-2022.
Les données sur le travail informel présentées dans ce rapport sont issues de l’Enquête harmonisée sur les conditions de vie des ménages (EHCVM) menée en 2021-22. Suivant les recommandations de la 17ème Conférence internationale des statisticiens du travail (OIT, 2003[1]), l’étude définit l’emploi informel en fonction de la situation dans la profession des travailleurs et du type d’unité de production dans laquelle ils opèrent :
Les travailleurs familiaux sont tous considérés comme travaillant de façon informelle.
Les employés sont classés dans l’informalité s’ils ne cotisent pas à une caisse de retraite dans le cadre de leur emploi principal ou, si cette information est manquante, s’ils ne bénéficient pas de congés payés, ou s’ils bénéficient de congés payés mais pas de congés maladie. Ces mêmes critères s’appliquent aux travailleurs dont la situation dans la profession est inconnue d’après les données de l’EHCVM.
Les travailleurs indépendants, à savoir les employeurs et les personnes travaillant à leur propre compte, sont classés dans l’informalité si leur unité de production est une entreprise informelle, c’est-à-dire une entreprise qui n’appartient pas au secteur public, qui ne tient pas une comptabilité formelle et qui ne dispose pas d’un numéro de contribuable ou d’identification fiscale.
Source : OIT (2003[1]).
L’informalité des travailleurs exerce un double effet direct pénalisant le financement de la protection sociale. Les travailleurs informels ne contribuent pas au financement des régimes d’assurance sociale car ils (ou leurs employeurs) ne paient pas de cotisations sociales. Par ailleurs, dans la mesure où ils échappent à une partie des impôts et taxes (par exemple l’impôt sur le revenu des personnes physiques), cela grève le budget général et limite les possibilités de financement des programmes d’assistance sociale. A ces effets directs s’ajoutent des effets indirects. Par exemple, l’informalité agit négativement sur la productivité, ce qui entraîne des revenus plus bas et conduit à de moindres de recettes fiscales et de cotisations de sécurité sociale.
La réduction du travail informel permettrait d’augmenter les recettes. Les estimations ci-dessous fournissent des ordres de grandeur sur les recettes fiscales et cotisations non collectées du fait de l’informalité.
Chaque augmentation d’un point de la part des travailleurs formels (salariés et indépendants) permettrait d’augmenter le niveau des cotisations de 0,14 point de PIB (Encadré 5.2).
En se focalisant sur les salariés informels uniquement (qui représentent un peu plus d’un tiers des travailleurs informels), le montant des cotisations sociales non perçues sur la base des salaires déclarés supérieurs au salaire minimum interprofessionnel garanti (SMIG) dans les données d’enquête de l’EHCVM s’élève à près de 1,7 % du PIB de 2023 (Tableau 5.1).
En outre, d’après l’EHCVM, près de 960 000 salariés informels ont un salaire excédant le seuil d’exonération de l’impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP) (630 000 FCFA annuels). En appliquant le barème des taux de l’IRPP aux salaires des salariés informels, le manque à gagner en matière de recettes d’IRPP est de l’ordre d’1 % de PIB. Une estimation plus précise requerrait de disposer de micro-données détaillées renseignant les revenus autres que le salaire et permettant de calculer les divers abattements et crédits d’impôt.
L’estimation des recettes de cotisations sociale supplémentaires résultant d’une variation du taux de travailleurs formels s’obtient en multipliant la base d’imposition (mesurée par la part des revenus du travail dans le PIB) et le taux de cotisations, pour lequel la valeur de 33,5 % est retenue, comme valeur moyenne des valeurs minimale (26 %) et maximale (41 %) réglementaires. Le dernier terme de la formule ci-dessous correspond à l’effet résultant de l’augmentation d’un point du taux de formalité :
Les recettes de cotisations sociales pourraient augmenter de 0,14 point de PIB à chaque augmentation d’un point de la part des travailleurs formels.
Ce résultat doit être interprété comme un ordre de grandeur :
Un taux de cotisations moyen (33,5 %) correspondant à la moyenne des bornes extrêmes (26 % - 41 %) des taux de cotisations réglementaires à l’exclusion de la complémentaire vieillesse est utilisé. Une estimation plus rigoureuse requerrait de connaître le taux moyen de cotisations pour les accidents du travail et maladies professionnelles (1, 3 ou 5 % selon le risque encouru) et pour la couverture maladie (4 à 15 %) des travailleurs nouvellement formalisés. Ceci nécessiterait de connaître pour chaque salarié informel son activité professionnelle d’une part et l’institution de prévoyance maladie auquel il est affilié d’autre part. Par ailleurs, il conviendrait de connaître la distribution de leurs salaires, pour pouvoir prendre en compte les plafonds et les cotisations à la complémentaire vieillesse qui sont ici ignorés.
L’estimation considère que tous les nouveaux travailleurs formels sont salariés et que les cotisations sont intégralement acquittées (i.e. il n’y a pas d’évasion sociale).
La part des revenus du travail dans le PIB est une approximation de la base d’imposition. Celle-ci sera d’autant plus biaisée que les comptes nationaux peinent à inclure l’activité et les revenus des travailleurs informels dans les statistiques macroéconomiques.
Il est supposé une transition pure de l’informalité vers la formalité d’un pourcent de la population des travailleurs informels. Or, les politiques de formalisation peuvent exercer des effets sur la participation au marché du travail, faisant varier le nombre de travailleurs à la hausse ou à la baisse. La hausse du taux de formalité ne résulte ainsi pas nécessairement de mécanisme de transition depuis l’informalité mais peut aussi être le résultat d’une contraction de la participation au marché du travail des travailleurs informels. Symétriquement, il est possible d’obtenir une hausse des recettes de cotisations provenant d’une hausse du nombre de travailleurs formels avec un taux d’informalité inchangé (dans le cas d’une augmentation proportionnelle du nombre de travailleurs informels résultant d’une plus grande participation au marché du travail).
La dynamique et l’horizon de la formalisation ne sont pas considérés.
Le PIB et les taux de cotisations sont supposés statiques.
Source : OCDE.
Note : Les taux de cotisations sociales et plafonds mensuels retenus pour les calculs sont de : 7 % et 63 000 FCFA pour les prestations familiales ; 3 % (moyenne des valeurs minimale et maximale -1 et 5 %- réglementaires) et 63 000 FCFA pour les maladies et accidents professionnels ; 14 % et 360 000 FCFA pour la retraite ; 9,5 % (moyenne des valeurs minimale et maximale -4 et 15 %- réglementaires) et 250 000 FCFA pour la maladie. Les cotisations de retraite complémentaire ne sont pas considérées. Le taux de cotisations moyen est appliqué à la borne basse de chaque tranche de salaire considérée, pour des salaires supérieurs au SMIG (à partir de 65 000 FCFA par mois). ‘M FCFA’ indique des millions de FCFA.
Source : OCDE à partir de EHCVM 2021-2022.
L'informalité des unités de production repose largement sur une méconnaissance des obligations et des avantages liés à la formalisation. Les unités de production informelles (UPI) sont caractérisées par l’absence d’enregistrement (absence de numéro d’identification fiscal) et/ou l’absence de tenue d’une comptabilité formelle, et concentrent près de deux tiers des travailleurs informels. L’Enquête régionale intégrée sur l'emploi et le secteur informel (ERI-ESI) de 2017 portant sur les UPI permet ainsi de comprendre les raisons de l’informalité d’une majorité de travailleurs informels, le reste étant essentiellement constitué de salariés (37 % des travailleurs informels) pour lesquels les informations manquent. Seules 5 % des UPI possèdent un numéro d’identification fiscale (2,0 %), sont enregistrées au registre du commerce (4,3 %), ou auprès de la Caisse de sécurité sociale (0,7 %). Ce faible taux d’enregistrement administratif s’explique d’abord par le manque d’information relatif aux obligations (la moitié des UPI ne connaissent pas leurs obligations) et aux bénéfices associés à la formalisation (58 % ignorent les bénéfices potentiels tels que l’accès au crédit et les programmes d’accompagnement). Dans une moindre mesure, les UPI invoquent également la complexité des démarches et le coût de l’enregistrement.
Le système fiscal n’est pas l’explication première de l’informalité des UPI. Les UPI ne sont que 13,5 % à percevoir les réglementations, impôts et taxes comme un problème et 0,2 % à mettre en avant ce facteur comme principale difficulté au développement de leur activité. Enfin, près de 81 % des UPI accepteraient de s’acquitter de l’impôt à hauteur de 1 000 FCFA ou plus par mois. 13 % des UPI accepteraient même de payer plus de 5 000 FCFA par mois d’impôt (Tableau 5.2). Sur la base des chiffres d’affaires déclarés par les UPI, il apparaît que près de la moitié d’entre elles déclarent être prêtes à s’acquitter d’un montant d’impôt mensuel supérieur au montant d’impôt qui serait effectivement dû dans le cadre de la contribution globale unique (CGU) (taux de 2 % sur le chiffre d’affaires).
Pourcentage d’UPI dont la réponse à la question « combien accepteriez-vous de payer par mois ? » se trouve dans les tranches de montants d’impôts ci-dessous, 2017
Source : ERI-ESI 2017.
Les UPI sont ouvertes à la formalisation. D’une part, seules 9 % des UPI déclarent ne percevoir « aucun intérêt » à se faire enregistrer. D’autre part, 46 % souhaiteraient bénéficier d’un appui pour l’enregistrement de leur activité. Enfin, 15 % des UPI projettent de formaliser leur activité auprès de l’administration publique à court terme ou ont déjà entrepris des formalités dans ce sens et 37 % supplémentaires ne rejettent pas cette possibilité (Graphique 5.2). En outre, les UPI témoignent globalement de leur intérêt pour les mécanismes d’assurance sociale et déclarent être prêtes à y contribuer de façon significative (voir infra, Section Le rôle phare du RSPC dans la mobilisation des capacités contributives des travailleurs informels au profit de l’assurance sociale).
Réponse à la question « Avez-vous en projet d'enregistrer votre activité auprès de l'administration ? » en pourcentage d’UPI, 2017
Source : ERI-ESI 2017.
Les coûts et les bénéfices associés à la formalité agissent sur l’attractivité de celle-ci. Envisager l’informalité comme le fruit d’un choix des agents économiques serait réducteur. En effet, pour nombre d’entre eux, notamment ceux dont la productivité est faible, les opportunités formelles sont trop limitées. Néanmoins, les coûts et les bénéfices associés à une activité formelle contribuent à agir sur la prévalence de l’informalité. Il existe ainsi plusieurs leviers et stratégies pour agir sur ces coûts et avantages, et soutenir la formalisation (Encadré 5.3). Ces leviers seront plus ou moins pertinents selon les caractéristiques des agents informels. Par exemple, réduire les coûts d’entrée à destination des agents peu qualifiés et peu productifs sera inefficace pour les faire transiter et les maintenir dans la formalité. Ces agents se trouvent, en l’état, dans une trappe à informalité. Pour ces agents, la priorité n’est pas la formalisation mais un appui pour augmenter leur niveau de productivité. Par ailleurs, les agents productifs mais pour lesquels les coûts réglementaires de transition vers la formalité, liés notamment à l’enregistrement et le développement d’une comptabilité formelle, sont importants pourraient par exemple être accompagnés en prenant en charge une partie des coûts de transition. Enfin, les agents suffisamment productifs, dont les revenus sont significatifs et qui font le choix de l’informalité pour contourner les obligations fiscales et sociales devraient quant à eux faire l’objet de politiques visant à les mettre en conformité avec leurs obligations. Combinées de façon adéquate les mesures d’incitation et de sanction, en agissant simultanément sur les coûts et les bénéfices, peuvent être d’autant plus efficaces et équitables.
Sur le plan théorique, un agent informel choisira de se formaliser si les bénéfices excèdent les coûts. Plus précisément, si la différence des bénéfices (Bf) et coûts (Cf) d’être formel est supérieure à la différence des bénéfices (Bi) et des coûts (Ci) de rester informel à laquelle il convient d’ajouter le coût de transition vers la formalité (coût de devenir formel : Cdf), c’est-à-dire si :
(Bf – Cf) – Cdf > (Bi – Ci)
Il en découle cinq types de stratégies (autant que de termes de l’équation) non exclusives pour encourager la formalisation :
1. Augmenter les bénéfices d’être formel (Bf) (développer l’accès au capital et au crédit, à la formation, à l’assurance sociale, à l’information, la sensibilisation, etc.)
2. Réduire le coût d’être formel (Cf) (réduire/subventionner les obligations fiscales et sociales de façon temporaire et/ou selon les revenus ou caractéristiques des agents, etc.). Les études empiriques révèlent des effets positifs marqués de ces interventions, mais qui peuvent néanmoins se révéler coûteuses, grevant leur efficience.
3. Réduire le coût de devenir formel (Cdf) (réduire la complexité et les coûts d’enregistrement, développer la numérisation, l’accompagnement, etc.). De nombreux pays ont mis en place des mesures de simplification et de réduction des coûts de ces procédures, mais dont les effets sur la formalisation demeurent limités (Bruhn et McKenzie, 2014[2]).
4. Réduire les bénéfices d’être informel (Bi) (renforcer les contrôles pour favoriser l’application des règles et l’acquittement des obligations fiscales et sociales, etc.)
5. Augmenter le coût de l’informalité (Ci) (renforcer le contrôle et les sanctions, etc.). La littérature sur des expériences internationales semble indiquer que ces mesures sont susceptibles d'être les plus efficientes (Ulyssea, 2020[3]).
Source : OCDE.
La différenciation des stratégies de formalisation requiert de pouvoir connaître précisément la situation socio-économique des agents informels. Le secteur informel est constitué d’une part importante d’agents en situation de grande précarité. Accentuer la pression sur ces agents serait contre-productif, n’entraînant pas d’effet sur la formalisation mais une augmentation de la vulnérabilité de ces agents voire la disparation d’une partie d’entre eux du marché du travail. Les mesures visant à renforcer l’application des règles doivent donc cibler en particulier les agents de la catégorie les plus productifs. Cette identification est néanmoins difficile et il n’existe pas de de solution parfaite pour la mener à bien. Travailler à cette identification peut se faire sur la base des données disponibles à l’administration et la consultation des parties prenantes, incluant les organisations faîtières du secteur informel. L’analyse des niveaux de vie des travailleurs informels par secteur participe de ce processus. Les données issues de l’EHCVM mettent en lumière des disparités de revenus intersectorielles qui éclairent la réflexion sur le ciblage.
Le taux de pauvreté des travailleurs informels est cinq fois supérieur à celui des travailleurs formels (Graphique 5.3). Tous les individus en situation d’extrême pauvreté sont des travailleurs informels. Les travailleurs informels pauvres sont en moyenne plus éloignés du seuil de pauvreté national (écart de 7,3 %) que les travailleurs formels pauvres (1,1 %). Par ailleurs, 75 % des travailleurs formels ne sont ni pauvres ni vulnérables, et seuls 4 % ont un niveau de consommation inférieur au seuil de pauvreté international (3,65 USD par jour pour les pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure) (Graphique 6.4).
Taux, profondeur et sévérité de la pauvreté des travailleurs formels et informels, 2021-22
Note : Indicateurs de pauvreté calculés à partir des dépenses de consommation. Seuil de pauvreté national annuel : 369 666 FCFA en 2021-22. Celui de 2021-22 étant inconnu, le seuil d’extrême pauvreté national utilisé est celui de 2018-19 : 186 869 FCFA annuels. La profondeur de la pauvreté correspond à la moyenne parmi les pauvres de l’écart entre les dépenses de consommation des ménages par tête et le seuil de pauvreté. La sévérité de la pauvreté correspond à la moyenne des profondeurs de la pauvreté au carré.
Source : EHCVM 2021-22.
Néanmoins, de nombreux travailleurs informels ne sont pas pauvres. En effet, près de 40 % des travailleurs informels ont des niveaux de vie (évalués à travers leurs dépenses de consommation) les plaçant dans des classes que l’on peut qualifier de « moyenne » et « aisée » (Graphique 5.4).
Distribution du niveau de vie des travailleurs formels et informels, 2021-22
Note : La classe sociale est définie au niveau individuel à partir des dépenses de consommation des ménages par tête et des seuils internationaux appliqués aux pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure. Pauvre : < 3,65 USD par jour. Vulnérable : 3,65-7 USD par jour. Classe moyenne : 7-20 USD par jour. Aisé : > 20 USD par jour.
Source : EHCVM 2021-22.
L’analyse des taux de pauvreté par secteur peut guider l’élaboration de stratégies ciblées. Une approche d’augmentation des coûts de l’informalité (i.e. renforcement des contrôles et opérations de mise en conformité) peut être considérée dans les secteurs où le nombre de travailleurs pauvres et vulnérables est limité. Une analyse des taux de pauvreté par secteur offre des pistes de réflexion dans le déploiement de stratégies sectorielles.
Dans les secteurs de l’information et la communication, des activités financières et d’assurance, ou encore des activités professionnelles, scientifiques et techniques, 75 à 80 % de travailleurs informels ne sont ni pauvres ni vulnérables (Graphique 5.5). Formaliser ces secteurs où les revenus sont relativement plus élevés participe d’une démarche d’équité verticale (vis-à-vis des travailleurs informels moins nantis) et horizontale (vis-à-vis des travailleurs formels aux revenus comparables). Toutefois, ces secteurs ne regroupent qu’une part limitée des travailleurs informels du Sénégal. Le potentiel de formalisation reste donc modeste. Le renforcement des opérations de mise en conformité dans ces secteurs peut constituer une phase pilote en vue d’une mise à l’échelle avec application à des secteurs plus larges.
D’autres secteurs, à l’instar de l’hôtellerie et de la restauration comptent deux fois plus de travailleurs informels que les trois secteurs précédents réunis, dont les deux tiers ne sont ni pauvres (6 %) ni vulnérables (31 %) (Graphique 5.5). En outre, il présente a priori une certaine homogénéité quant à la nature du travail qui y est produit, de sorte qu’une stratégie de renforcement des contrôles et des opérations de mise en conformité au sein du secteur semble être pertinente et receler un potentiel de formalisation significatif.
Enfin, certains secteurs sont caractérisés par un taux de pauvreté élevé. Dans un secteur où la quasi-totalité des travailleurs sont informels, l’agriculture concentre à elle seule 28 % des travailleurs informels du pays (Graphique 5.5). C’est également le secteur où les taux de pauvreté (42 %) et de vulnérabilité (43 %) sont les plus importants, même si la décomposition par filière permet d’observer une certaine hétérogénéité : les travailleurs de la filière pêche (5 % de l’emploi agricole) sont mieux lotis (seuls 9 % des travailleurs de la filière pêche sont pauvres) (Graphique 5.6). Les mesures de renforcement de conformité semblent donc, dans l’ensemble, peu adaptées aux réalités économiques du secteur agricole.
Part des travailleurs selon le niveau de revenu au sein des travailleurs informels de chaque secteur et part des travailleurs informels par secteur dans le total des travailleurs informels, 2021-22
Note : La classe sociale est définie au niveau individuel à partir des dépenses de consommation des ménages par tête et des seuils internationaux appliqués aux pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure. Pauvre : < 3,65 USD par jour. Vulnérable : 3,65-7 USD par jour. Classe moyenne : 7-20 USD par jour. Aisé : > 20 USD par jour.
Source : EHCVM.
Part des travailleurs selon le niveau de revenu au sein des travailleurs informels des filières principales des trois plus gros secteurs en termes de nombre de travailleurs informels (67 % des travailleurs informels du pays) et part des travailleurs informels de la filière dans le total des travailleurs informels du secteur, 2021-22
Note : La classe sociale est définie au niveau individuel à partir des dépenses de consommation des ménages par tête et des seuils internationaux appliqués aux pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure. Pauvre : < 3,65 USD par jour. Vulnérable : 3,65-7 USD par jour. Classe moyenne : 7-20 USD par jour. Aisé : > 20 USD par jour.
Source : EHCVM.
Des disparités de revenus significatives sont observées au sein des salariés informels. Bien que le salaire moyen des salariés informels (100 032 FCFA) soit trois fois moins élevé que celui des salariés formels (339 357 FCFA), 21,5 % des salariés informels reçoivent néanmoins un salaire mensuel dans leur emploi principal supérieur à 130 250 FCFA, soit un niveau équivalent à deux fois le SMIG (Graphique 5.7). Le taux de salariés informels ayant un salaire supérieur au SMIG dépasse les 50 % dans l’ensemble des secteurs (à l’exception du personnel domestique), et atteint même près de 80 % dans certains secteurs (Graphique 5.8).
Niveau de salaire des salariés formels et informels, 2021-22
Note : Salaire mensuel dans l’emploi principal. Niveau de salaire faible : Inférieur à 50 % du salaire médian (86 833 FCFA), soit 43 417 FCFA. Niveau de salaire élevé : Supérieur à 150 % du salaire médian (130 250 FCFA). Niveau de salaire moyen : Entre 50 % et 150 % du salaire médian.
Source : EHCVM 2021-22.
Note : Le SMIG s’élève à 64 223 FCFA/mois.
Source : EHCVM.
L’hétérogénéité des situations des travailleurs informels soulève des opportunités mais aussi des questions et des défis. Les analyses ci-dessus révèlent des situations financières hétérogènes parmi les travailleurs informels. Cependant, en raison de la disponibilité limitée des données sur les revenus de ces travailleurs, l'évaluation fine de leurs capacités contributives demeure un défi pour l'administration. Cela soulève plusieurs questions cruciales :
Comment évaluer la capacité contributive des travailleurs en l'absence de données fiables sur les revenus ? Peut-on mobiliser les organisations faîtières des secteurs informels pour mieux connaître la capacité contributive des travailleurs informels et penser le développement d’approches sectorielles pour la formalisation et la contribution à des mécanismes d’assurance sociale ?
Comment adapter les approches aux types de travailleurs informels, en distinguant notamment salariés et travailleurs indépendants ?
Une fois les capacités contributives des travailleurs informelles mieux évaluées, quel type de paiement mettre en place (Quel niveau de contribution ? À partir de quel niveau de capacité contributive ? Pour des niveaux de capacité contributive modestes une subvention peut-elle être mise en place ?) ?
Quels mécanismes mettre en place pour garantir le paiement des contributions, leur contrôle, et la régulation des cotisations ?
Ces interrogations sont essentielles et trouvent des éléments de réflexion dans les sous-sections suivantes.
Le processus de formalisation des travailleurs s’inscrit dans le temps long. Les expériences internationales montrent que la transition vers une économie formelle requiert des politiques adaptées et du temps. Au Sénégal, l’informalité étant la norme, cela renchérit les barrières à la formalisation. D’une part, l’étroitesse du secteur formel limite la diffusion d’informations et de connaissances sur les bénéfices et procédures relatifs à la formalisation. D’autre part, la prévalence de l’informalité réduit la « motivation » à se formaliser. Il existe, dans une certaine mesure, une dimension dynamique et des effets d’entraînement à la formalisation. En outre, la peur de l’impôt, la défiance envers l’administration et les entités centralisées, ou encore l’insatisfaction relative aux services publics (quantité, qualité, adéquation avec les besoins), sont autant d’obstacles à la formalisation qui possèdent une certaine inertie.
Le financement de la protection sociale doit être développé même en l’absence d’une formalisation rapide et généralisée. Bien que la formalisation demeure un objectif de premier plan, une transformation massive de l’économie à court terme paraît peu réaliste. Or, le financement de la protection sociale ne peut pas attendre cette transformation graduelle de long terme. En parallèle des efforts menés sur la formalisation, il convient de penser et d’assurer une contribution des travailleurs informels en adéquation avec leurs capacités contributives (Encadré 5.4). L’approche à suivre concernant le financement de la protection sociale par les travailleurs informels est donc double : d’une part développer des politiques publiques en vue de formaliser les agents économiques avec des ambitions modérées, réalistes et graduelles ; d’autre part mettre en place des mécanismes contributifs et semi-contributifs pour les agents non encore formalisés en tenant compte de leur capacité financière.
Il existe un véritable intérêt des travailleurs informels pour l’assurance sociale ainsi qu’une volonté d’y contribuer. Moins de 10 % des UPI déclarent savoir ce qu’est la protection sociale. Parmi les UPI ayant connaissance de la Caisse de Sécurité Sociale, 14 % seulement ne sont pas ou peu satisfaites de son fonctionnement actuel, près de la moitié en sont satisfaites voire très satisfaites, et 39 % n’ont pas d’avis. Par ailleurs, plus de la moitié de l’ensemble des UPI se disent favorables ou très favorables à la mise en place d’un système de cotisations sociales et de protection pour les travailleurs exerçant un métier similaire au leur. La couverture des accidents du travail ressort comme premier choix pour 61 % des UPI, suivie de la garantie retraite (17 %) et de la couverture des maladies professionnelles (11 %). Enfin, plus de la moitié des UPI seraient prêtes à payer des cotisations mensuelles d’au moins 1 000 FCFA (Tableau 5.3).
Pourcentage d’UPI dont le montant maximal de cotisation sociale auxquelles elles consentiraient se trouve dans les intervalles ci-dessous, au sein des UPI favorables à la création d’un système de cotisation et protection sociale pour leur métier, 2017
Note : Les UPI non favorables à la mise en place d’un système de cotisation sociale pour les métiers tels que les leur ne sont pas prises en compte.
Source : ERI-ESI.
Le RSPC s’inscrit dans une logique d’extension de la couverture de l’assurance sociale aux travailleurs informels. Le RSPC est un régime semi-contributif qui apporte une couverture en protection sociale aux UPI, qui ne sont pas dans les régimes obligatoires de sécurité sociale (car informelles). Pour adhérer au RSPC, une UPI doit employer au maximum cinq personnes et avoir un chiffre d’affaires annuel ne dépassant pas 10 M FCFA. Le paquet de prestations de base du RSPC est financé à parts égales (3 500 FCFA par an) par les cotisations des travailleurs et l’État. Le RSPC devrait bénéficier d’un cadre juridique grâce au nouveau code général de la sécurité sociale permettant de rendre à terme le régime obligatoire et son application progressive, secteur par secteur. La gestion technique sera arrimée aux Caisses (Institution de prévoyance retraite du Sénégal (IPRES), Couverture maladie universelle (CMU), Caisse de sécurité sociale). À ce stade, quelques questions restent en suspens relatives :
Aux différences en termes de prestations entre le paquet de base et le paquet spécifique.
Au décideur du type de paquet de prestations retenu (le maître artisan, l’artisan compagnon, l’apprenti).
Le mode de fixation des montants.
Le mode de collecte des cotisations, de contrôle et de sanction en cas de non-paiement.
L'extension du RSPC est essentielle pour élargir la couverture sociale aux travailleurs informels. Actuellement en phase pilote, le régime couvre les artisans. Comptant 10 000 adhérents en début d’année 2024, le RSPC vise les 100 000 cotisants en fin d’année 2024. Il ambitionne ensuite une croissance rapide pour atteindre les 1,2 M de cotisants à l’horizon 2033. Pour cela, après l’artisanat, le RSPC devra se développer en direction d’autres secteurs, tels que le commerce et l’agriculture et s’étendre progressivement à l’ensemble des secteurs. Le développement de paquets de prestations familiaux est également un vecteur d’extension de la couverture assurée par le RSPC. En outre, la phase pilote du RSPC se concentre actuellement sur la couverture santé. Pour une extension future, il sera nécessaire de définir les modalités de protection pour les autres risques, tels que les accidents du travail, les maladies professionnelles et la vieillesse. Pour cette dernière, les cotisations ouvriraient des droits à une pension de retraite calculée selon un système à points, en fonction des cotisations versées, selon les modalités définies par l'IPRES. Le déploiement devra tenir compte de ces nouvelles branches pour une couverture sociale plus complète. Il est donc important de capitaliser sur l’expérience de cette phase pilote pour assurer une extension rapide et cohérente du régime, à travers sa dimension sectorielle ou en termes de risques couverts.
Les spécificités des filières peuvent être considérées pour développer des approches adaptées. L'extension du régime à différents secteurs et filières, à l'instar des stratégies de soutien à la formalisation, pourrait reposer sur des approches, mécanismes et niveaux de contribution différenciés et adaptés aux différents pans de l’économie informelle. Cela implique de considérer des stratégies spécifiques en fonction des particularités de chaque secteur, afin de maximiser l’efficacité des mesures. Dans cette perspective, il convient en particulier de considérer :
Prioriser certains secteurs en raison de leur pertinence et les utiliser comme pilotes pour des initiatives qui pourront être étendues à d'autres filières à l'avenir.
Des mesures différenciées selon les caractéristiques des filières : développer des mécanismes fiscaux et des modalités de paiement différenciés, adaptés aux divers statuts dans l’emploi et prenant en compte les niveaux de revenus des contribuables et leur irrégularité.
La mobilisation et la collaboration avec les organisations sectorielles, patronales, syndicales, ainsi que les structures du secteur informel, sont cruciales. Ces organisations, grâce à leur connaissance approfondie des acteurs du secteur, de leurs caractéristiques et de leurs difficultés, peuvent jouer un rôle clé en tant que relais de l'action gouvernementale. Impliquer ces entités dans une démarche participative, qui valorise leur expertise terrain et leurs perspectives, est essentiel pour instaurer la confiance, obtenir l'adhésion des travailleurs informels, et faciliter la diffusion de l'information. En outre, ces organisations sont bien positionnées pour encourager l'acceptation et l'adhésion à des régimes d'assurance sociale adaptés. Enfin, il pourrait être utile de les impliquer dans le processus de recouvrement des cotisations, en prévoyant des mécanismes de rétribution appropriés.
La complexité et les coûts de gestion plus importants inhérents aux approches différenciées.
La réussite de la transition vers une couverture sociale élargie repose sur l'intégration des régimes existants et une gestion efficace de la transition vers une participation obligatoire. Il conviendrait en particulier de penser les modalités d’une fusion de la CGU et du RSPC, ou de l’organisation du passage du RSPC vers la CGU (voir discussion Section La contribution globale unique pourrait constituer un meilleur outil de formalisation). Enfin, la participation est actuellement volontaire, mais il est envisagé de la rendre obligatoire. Rendre obligatoire le RSPC revêt des risques (voir Encadré 5.4) et doit être considéré prudemment. Si cette approche devait être retenue, elle pourrait favoriser l’extension de la couverture de l’assurance sociale mais aussi contribuer à soutenir l’ampleur et la rapidité du processus de formalisation de l’économie. En outre, une expérience positive du dispositif durant sa période « volontaire » facilitera d’autant plus la participation et l’adhésion au régime lorsque celui-ci deviendra obligatoire. Le succès de la phase initiale est donc critique pour assurer celui de la phase de déploiement.
Le coût du RSPC pour l’État est modeste. En 2022, d’après les données de l’EHCVM, le Sénégal compte 4 273 687 travailleurs informels. Si tous ces individus devenaient affiliés au RSPC, le coût annuel des subventions accordées par l’État -3 500 FCFA par adhérent- s’élèverait au total à 15 Mds FCFA, soit 0,08 % du PIB nominal. Ce coût est en réalité légèrement surestimé dans la mesure où une part réduite des travailleurs informels œuvrent dans des unités de production non éligibles au RSPC car leur chiffre d’affaires ou leur nombre d’employés dépassent les plafonds fixés. Les chiffres présentés constituent ainsi une estimation conservatrice du coût pour l’État associé à une affiliation au RSPC de l’ensemble des travailleurs informels.
Le RSPC ne doit pas devenir un régime permanent pour les travailleurs informels. Il convient en effet d’éviter que le RSPC ne devienne un système avec un niveau de cotisations faible créant un différentiel si important avec les régimes offrant des niveaux de couverture plus importants qu’il dissuade les agents informels de migrer vers ceux-ci lorsque leur activité se développe. En l’état, il n’existe guère de perspective pour les travailleurs indépendants dont le chiffre d’affaires ou le nombre d’employés croît et dépasse les critères d’éligibilité au RSPC. Les deux options sont alors, soit d’enregistrer l’activité et de s’acquitter des obligations sociales (et fiscales) au taux standard, ce qui constitue un saut substantiel relativement au niveau de cotisation du RSPC, soit de ne plus s’acquitter d’aucune obligation sociale et de ne plus bénéficier d’aucune protection. Une étape importante consistera donc à définir les modalités d’une transition douce, incitative et progressive vers des niveaux de formalité et de protection renforcés.
L’incitation à transiter d’une situation d’assistance sociale à une situation dans laquelle l’agent s’acquitte d’obligations fiscales ou sociales peut être limitée, ce qui constitue un risque pour le développement de l’économie formelle (Levy, 2008[4]). Il convient donc de penser aux incitations directes et indirectes fournies à l’ensemble des agents de l’économie lors de la conception des mécanismes assurantiels à destination des travailleurs informels. Le niveau de subvention doit notamment être déterminé sur la base d’un ciblage rigoureux.
La mise en place de schémas contributifs subventionnés est cruciale pour alléger la charge des travailleurs indépendants dans le cadre de l'assurance sociale. Ces derniers doivent s’acquitter de l’intégralité du paiement des cotisations (i.e. parts salariale et patronale) pour être couverts par l’assurance sociale, ce qui constitue une charge élevée. Ainsi, la mise en place de schémas contributifs subventionnés par l’État peut être envisagée. Le montant de la subvention ou symétriquement du reste à charge pour les travailleurs indépendants informels doit faire l’objet d’une réflexion dans laquelle la capacité contributive prend place.
Des niveaux de subventions et/ou de prestations différenciés peuvent être considérés. Les travailleurs les plus modestes peuvent parfois bénéficier d’une subvention importante voire intégrale. Le Costa Rica par exemple, a mis en place un système d’assurance sociale obligatoire à destination des travailleurs indépendants informels dans lequel ceux-ci s’acquittent de cotisations sociales selon un barème de sept taux, qui progressent avec le revenu des travailleurs. Une difficulté d’un tel système réside dans l’observation et la détermination du revenu des travailleurs informels (voir supra). Il existe un risque que les agents sous-déclarent et cachent leurs revenus dans le but de s’acquitter de cotisations allégées. Une option peut alors être d’offrir différents menus ou niveaux de bénéfices en fonction du niveau de cotisations. La Thaïlande propose ainsi aux travailleurs informels d’adhérer à un régime d’assurance sociale dédié dans lequel ils peuvent opter pour trois paquets de prestations sociales distincts associé à un niveau de cotisations sociales d’autant plus fort que les prestations sont larges.
Une augmentation progressive des niveaux de contribution peut rendre les régimes de protection sociale plus attractifs pour les travailleurs informels (OCDE, 2024[5]). Un niveau élevé de subvention publique des cotisations des travailleurs informels peut être envisagé durant une période temporaire consécutive à l’adhésion d’un travailleur informel de sorte à rendre le système plus attractif. Une fois le système expérimenté, l’adhérent convaincu des bénéfices et devenu « captif », sera alors susceptible de consentir à un niveau de cotisations supérieur. L’expérience de la Thaïlande montre par ailleurs que les travailleurs informels ayant bénéficié et fait l’expérience de prestations sociales dans le cadre de leur assurance sociale sont plus enclins à cotiser en faveur d’un paquet supérieur. En particulier, une transition du paquet moyen vers le paquet supérieur, dont le niveau de cotisations est trois fois plus élevé, est alors observée.
Un autre élément à considérer dans la conception d’une assurance sociale à destination des travailleurs informels est son caractère volontaire ou obligatoire. Rendre l’assurance obligatoire risque de susciter un rejet, là où l’adhésion et l’attractivité du système sont recherchées. Par ailleurs, dans une logique d’obligation, un défi est de déterminer la capacité contributive des ménages et dans quelle mesure leur adhésion doit être plus ou moins fortement subventionnée. Devant cette difficulté, il est possible d’opter pour un niveau de cotisations faibles, avec le risque de limiter les incitations à transiter vers la formalité. Au contraire, le choix d’un niveau de cotisations élevés rendra le système peu abordable pour les plus modestes. Les régimes volontaires peinent à attirer un nombre important de travailleurs informels. Une approche hybride et séquentielle pourrait être envisagée, dans laquelle un nouveau régime pourrait être proposé de façon volontaire pour une durée déterminée (par exemple 3 ans), à l’issue de laquelle l’adhésion deviendrait obligatoire. Cette approche permettrait de capitaliser sur les avantages des deux approches en réduisant leurs inconvénients respectifs. L’objectif recherché serait notamment une plus grande adhésion populaire, le développement de la connaissance et de la confiance dans le système.
La digitalisation croissante de l'économie, y compris dans le secteur informel, représente une opportunité significative pour mettre en place des systèmes contributifs simples et peu contraignants. Par exemple, une collaboration avec les plateformes de paiements numériques, tels que Wave, utilisées notamment par les taxis, les transporteurs et les restaurateurs, peut permettre de mettre en place un prélèvement modique sur chaque transaction jusqu’à l’atteinte d’un certain niveau de cotisations, qui seraient ainsi collectées de manière simple, efficace et indolore pour les agents. En parallèle, ces outils numériques pourraient favoriser la flexibilisation des contributions pour prendre en compte l’irrégularité des revenus des travailleurs informels, facilitant ainsi leur adhésion.
Promouvoir les formes d’organisation communautaires et exploiter les mécanismes endogènes de financement de la santé. L’expérience de certains villages est intéressante. Par exemple, le chef de village réquisitionne un champ qu’il affecte au financement de la santé des villageois. Les recettes des récoltes sont utilisées pour payer les cotisations qui s’élèvent, dans le cadre de la CMU, à 3 500 FCFA par personne et par an, pour que tous les individus puissent adhérer aux mutuelles de santé. Un fonds social est mis en place pour subventionner les cotisations des indigents et la possibilité est donnée de contribuer en nature à partir des produits locaux.
Source : OCDE.
Le Sénégal a mis en place en 2012 la CGU, qui est un régime d’imposition forfaitaire. Ce type de régime permet d’imposer les contribuables sur la base d’une assiette présumée qui vise à approximer les revenus lorsque ceux-ci sont difficiles à observer. Ceci est le cas pour les travailleurs indépendants et les petites entreprises, qui tiennent souvent une comptabilité rudimentaire et ont recours à des paiements en liquide ce qui favorise la sous-déclaration. Au Sénégal, les deux-tiers des travailleurs informels sont indépendants (Graphique 5.9). La CGU facilite l’acquittement des obligations fiscales des personnes physiques exerçant une activité commerciale ou de prestation de services, en leur permettant de s’acquitter en une seule fois de six impôts distincts (Encadré 5.5).
La CGU peut servir d’outil à la formalisation. L’un des objectifs principaux des régimes simplifiés d’imposition (RSI) est de développer une culture de la conformité fiscale sur le long terme, d’encourager les entreprises à se formaliser et intégrer le système fiscal, et à migrer ensuite vers le régime réel. L’objectif n’est ainsi pas de collecter un maximum de recettes fiscales au risque de décourager les contribuables d’adhérer à la CGU et de migrer vers le système fiscal standard. Par conséquent, il est essentiel que les démarches fiscales au sein de la CGU soient simples, que le régime offre un intérêt à être rejoint, et que la transition vers le régime réel soit accompagnée. Le reste de cette section discute du rôle que ce régime peut jouer en matière de formalisation, et la conception de la CGU à la lumière des bonnes pratiques et des expériences internationales décrites dans (Mas-Montserrat et al., 2023[6]).
Part des travailleurs informels selon le statut professionnel, 2021-22
Source : EHCVM 2021-22.
La CGU est due par les personnes physiques exerçant des opérations de livraison de biens ou des opérations de prestation de services dont le chiffre d’affaires annuel, tous droits et taxes compris, n’excède pas 50 M FCFA. La CGU ne s’applique pas aux personnes physiques dont l’activité relève de la catégorie des bénéfices non commerciaux (i.e. professions libérales), aux personnes physiques réalisant des opérations de vente, de location d’immeubles ou de gestion immobilière, et aux personnes morales.
La CGU regroupe six impôts différents :
L’impôt sur le revenu assis sur les bénéfices industriels et commerciaux
L’impôt du minimum fiscal
La taxe sur la valeur ajoutée (TVA)
La contribution forfaitaire à la charge des employeurs
La contribution économique locale (taxe locale)
La contribution des licences des débits de boissons (taxe locale)
Le taux est de 5 % pour les prestataires de services et 2 % pour les commerçants et producteurs, appliqué au chiffre d’affaires. Le montant ne peut être inférieur à 30 000 FCFA pour les personnes physiques prestataires et 25 000 FCFA pour les personnes physiques commerçantes. L’impôt est payé en trois acomptes correspondant au tiers de l’impôt dû.
L’évaluation du chiffre d’affaires est réalisée par l’administration fiscale sur la base des éléments déclarés par le contribuable :
Le montant des achats de l’année précédente
La valeur globale, au prix de revient, des stocks au 1er janvier et au 31 décembre de ladite année
Le montant des ventes ou le chiffre d’affaires du 1er janvier au 31 décembre de ladite année
Le montant des loyers professionnels et privés
Le nombre et la puissance des automobiles utilitaires et de tourisme
La superficie des exploitations agricoles en rapport et les moyens matériels mis en œuvre
Les contribuables doivent tenir un registre récapitulé par année, présentant le détail de leurs achats appuyés de factures justificatives, et un livre journal servi au jour le jour et représentant le détail de leurs recettes professionnelles.
Les contribuables dont le montant de l’impôt n’excède pas 100 000 francs sont tenus de payer spontanément l’impôt dont ils sont redevables. La commission de recouvrement de la CGU se déplace sur le territoire de la collectivité locale pour vérifier l’acquittement effectif de l’impôt dont le montant n’excède pas 100 000 francs et au besoin, établir et encaisser l’impôt non versé. La commission comprend un représentant du trésor, un représentant des impôts, un représentant de la collectivité locale concernée et un représentant en uniforme de la force publique.
Source : CGI.
Offrir une protection sociale par le paiement de cotisations sociales constituerait une incitation importante à rejoindre le régime
Les analyses et pistes de réflexion proposées dans cette section et la suivante pourront être complétées par des analyses complémentaires sous réserve d’un accès aux micro-données des contribuables imposés sous le régime de la CGU.
La CGU pourrait inclure les cotisations dans le paiement unique, et par conséquent, offrir une protection sociale à ses contribuables. Bénéficier du système de protection sociale constitue une incitation importante à rejoindre le régime, tout en améliorant la couverture des travailleurs. L’inclusion des cotisations sociales dans le RSI dans divers pays d’Amérique Latine a constitué un incitatif ayant soutenu significativement la participation à ces régimes (Encadré 5.6). L’inclusion du paiement de cotisations sociales pourrait être considérée dans la CGU, à des taux inférieurs à ceux actuellement en place dans les régimes contributifs. Un co-paiement de l’État pourrait être considéré. Par souci de simplicité et d’efficience, une seule administration (la Direction générale des impôts et domaines) pourrait avoir la charge de la collecte, avec le concours opérationnel des communes, sous réserve d’une coordination efficace avec les caisses de régimes contributifs pour la bonne redistribution du montant correspondant aux cotisations, à l’instar du fonctionnement des RSI brésilien, colombien, uruguayen, argentin ou tunisien. L’implication de l’ensemble des parties prenantes dans une telle réforme de la CGU est donc critique pour assurer sa réussite.
Dans cette optique, un rapprochement du RSPC et de la CGU pourrait être considéré. Les cotisations de RSPC pourraient être incluses dans le régime de la CGU pour les UPI éligibles au RSPC, c’est-à-dire dont le chiffre d’affaires est inférieur à 10 M FCFA et le nombre d’employés inférieur ou égal à cinq. Dès lors, tout contribuable s’acquittant de la CGU, et ses potentiels employés, seraient couverts par les bénéfices prévus par le RSPC. Concrètement, plusieurs options peuvent être envisagées pour l’inclusion des cotisations de RSPC dans la CGU :
1. Appliquer les taux de CGU en vigueur (2 % et 5 % selon la nature de l’activité) et y ajouter une cotisation de 3 500 FCFA mensuels (propre au RSPC) par personne travaillant dans l’entreprise.
2. Appliquer des taux de CGU légèrement réhaussés (par exemple 2,5 % et 5,5 %).
La première option permet une potentielle augmentation des recettes. En revanche, elle rend le calcul du montant de l’impôt dû selon le nombre d’employés moins direct et désincite les petites UPI à augmenter le nombre d’employés ou à les déclarer ce qui va à l’encontre des objectifs recherchés. Enfin, l’augmentation des taux de CGU envisagée dans la seconde option permettrait de couvrir le coût des cotisations de RSPC sans éroder les recettes de CGU qui auraient été mobilisées aux taux avant réforme, étant entendu que la partie correspondant aux cotisations de RSPC devra être reversée aux caisses sociales. Sur la base du nombre de travailleurs et d’unités de production informels estimés à partir de l’ERI-ESI, si toutes les UPI éligibles au RSPC s’acquittaient de la CGU à ces taux réhaussés, les recettes de CGU seraient de l’ordre de 20 Mds FCFA (0,11 % du PIB) supérieures à celles qui seraient mobilisées avec les taux actuels. Ce différentiel permettrait donc effectivement de couvrir le coût des cotisations de RSPC (estimés à 15 Mds pour l’ensemble des UPI éligibles au RSPC et leurs employés).
L’inclusion de prestations de sécurité sociale pourrait créer une incitation forte à la mise en conformité. La CGU fait face à des résistances et sa collecte est peu aisée. En fournissant des protections de sécurité sociale en contrepartie de l’acquittement de la CGU, le consentement à l’impôt pourrait être significativement augmenté. Ceci pourrait radicalement changer la perception de cet impôt et sa collecte. Sur la base du nombre d’UPI estimé à partir de l’ERI-ESI, si toutes les UPI éligibles au RSPC s’acquittaient de la CGU, les recettes associées seraient de l’ordre de 0,54 % de PIB sous l’option 2 et de 0,64 % de PIB sous l’option 3.
Parallèlement, une fiscalité évolutive dans le temps pourrait encourager les contribuables à s’acquitter de leurs obligations au regard de la CGU. C’est l’approche suivie par plusieurs régimes d’imposition simplifiés qui offrent initialement des taux réduits avant d'augmenter graduellement la charge fiscale (Encadré 5.7). Toutefois, une telle mesure requiert des mécanismes de contrôle rigoureux permettant d’éviter les abus tels que les allers-retours répétés entre la CGU et l’informalité. Enfin, la diffusion de l'information autour des obligations mais aussi des bénéfices est cruciale pour atteindre les contribuables potentiels. La mobilisation d’organisations locales, couplée à des campagnes de publicité ciblées, peut aider à sensibiliser et informer les petites unités de production sur les avantages de la CGU.
Chiffre d’affaires mensuel moyen annualisé déclaré par les UPI, 2017 (en FCFA de 2023)
Note : 92,7 % des UPI déclarent un chiffre d’affaires inférieur à 20 M FCFA et 0,7 % un chiffre d’affaires supérieur à 50 M FCFA.
Source : ERI-ESI.
Les RSI ciblant les travailleurs indépendants et les micro-entreprises incluent généralement des conditions préférentielles de cotisations sociales. C’est par exemple le cas pour la cotisation retraite dans le cadre du régime Monotributo Social en Argentine, ou encore de la cotisation à l’assurance santé qui est volontaire dans le cadre du régime Monotributo Social en Uruguay. Ces cotisations préférentielles donnent droit à des prestations sociales spécifiques telles qu’une pension minimum. Les cotisations pour prestations familiales sont proposées sur une base volontaire en Argentine et en Uruguay (Monotributo).
Source : OCDE.
Le Regime forfetario italien soumet ses contribuables à un taux d’imposition de 5 % durant les cinq premières années suivant l’entrée dans le régime, puis à un taux de 15 %. Les contribuables mexicains bénéficient d’une réduction de 100 % sur l’impôt dû lors leur première année au sein du Régimen de Incorporación Fiscal, puis la réduction décroît annuellement par tranche de 10 points de pourcentage. Les régimes d’imposition uruguayens prévoient une réduction initiale de 75 % de l’impôt dû qui décroît progressivement durant les trois ou quatre premières années.
Source : OCDE.
Améliorer la conception du régime
Groupe cible
Le groupe cible est bien défini (Mas-Montserrat et al., 2023[6]). Le groupe cible n'est pas limité à des activités spécifiques. Il comprend une définition large des activités économiques, excluant uniquement les secteurs susceptibles de générer des revenus élevés ou ayant recours à des capacités managériales développées.
Critères d’éligibilité
Une évaluation du plafond (ou seuil maximal) de chiffre d’affaires pour l’éligibilité au régime est à considérer. Le plafond de chiffre d’affaires pour être éligible à la CGU s’élève à 50 M FCFA, soit 50 fois le PIB par habitant. Cela correspond à un niveau élevé en comparaison internationale (Graphique 5.11). Au sein d’une sélection de RSI de pays africains réservés aux personnes physiques, seule la Côte d’Ivoire a instauré un plafond aussi élevé (50M FCFA pour le régime de l’entreprenant). Certains pays africains ont mis en place des RSI avec des plafonds plus élevés encore, mais ces régimes sont alors ouverts aux personnes morales. C’est le cas du régime des microentreprises en Côte d’Ivoire ou encore de la turnover tax au Kenya. Ces derniers, en tant qu’ils sont ouverts aux personnes morales, ciblent groupes d’unités de production de tailles variables. En ce sens, ils doivent être distingués des RSI tels que la CGU, qui ciblent spécifiquement les petites unités de production sous la forme de personnes physiques. Le plafond de la CGU n’a jamais été révisé depuis l’instauration de la CGU. La détermination du plafond est critique : celui-ci ne doit pas être trop haut afin de ne pas inclure trop de contribuables qui devraient être soumis au régime réel d’imposition, ni trop bas pour ne pas pousser vers le régime réel d’imposition les indépendants aux revenus et capacités moyennes qui peineront à s’acquitter de leurs obligations fiscales. Une évaluation du plafond en vue d’une éventuelle révision ou d’une différenciation sectorielle (par exemple un plafond plus bas pour les prestataires de services, dont les charges sont généralement plus basses que celles des commerçants) requerrait l’accès et l’analyse à des micro-données.
Le régime contient des dispositions pour empêcher et contrôler le fractionnement des entreprises. Le CGI précise que le seuil s’applique à « l’ensemble des opérations réalisées dans tous les établissements de l’entreprise, y compris celles exonérées », ce qui permet d’éviter le morcellement de l’activité pour rester sous le seuil.
Chiffre d’affaires (exprimé en USD à parité de pouvoir d’achat) maximal pour être éligible à un régime d’imposition simplifié destiné aux personnes physiques dans une sélection de pays africains, 2022
Note : Ne sont considérés qu’une sélection de RSI de pays d’Afrique réservés aux personnes physiques. Sont ainsi exclus des RSI destinés aux personnes morales ou ouvert aux personnes morales et physiques, à l’instar du régime des microentreprises ivoirien ou encore de la turnover tax kényane.
Source : Codes généraux des impôts nationaux.
Type de régime
Le régime est basé sur des indicateurs d’activité économique. L’évaluation du chiffre d’affaires, qui sert de base d’imposition, est effectuée par l’administration fiscale en s’appuyant sur les éléments déclarés par le contribuable, incluant le chiffre d’affaires lui-même, mais aussi d’autres informations telles que le montant des loyers, ainsi que les véhicules et terrains agricoles dont il est propriétaire (Encadré 5.5). Ces informations complémentaires fournissent à l’administration des critères d’évaluation objectifs permettant de présumer le chiffre d’affaires réalisé par le contribuable.
Ces indicateurs présentent plusieurs avantages. Ils sont moins facilement manipulables et ont pour avantage d’être plus précis dans l’estimation des profits des entrepreneurs que les régimes basés exclusivement sur le chiffre d’affaires. Leur utilisation ne nécessite pas de tenue de compte, ce qui réduit les coûts de mise en conformité fiscale des entrepreneurs (toutefois il est à noter que dans le cas du Sénégal, les contribuables doivent tenir un registre annuel du détail de leurs achats appuyés de factures justificatives, et un livre représentant le détail de leurs recettes professionnelles, ce qui est contraire au principe de simplification administrative de ce type de régime). D’autres pays incluent d’autres indicateurs dont le nombre d’employés (ce qui désincite à l’embauche de travailleurs formels), la superficie des locaux utilisés pour exercer l’activité, la consommation d’eau, d’électricité ou d’autres intrants (mais cela requiert des capacités analytiques significatives de la part de l’administration fiscale), ou le nombre d’années d’opération de l’entreprise ou d’expérience professionnelle de l’entrepreneur.
Toutefois, ces régimes sont souvent mal acceptés et difficiles à concevoir. L’inclusion de plusieurs critères réduit la transparence sur le montant du chiffre d’affaires qui sera retenu par l’administration et réduit la lisibilité du régime pour le contribuable. Le choix des indicateurs retenus est délicat. Ces derniers doivent refléter le profit et les capacités à payer des entrepreneurs, ce qui nécessite des analyses préalables détaillées sur les niveaux de rentabilité des entités, tout en étant facilement vérifiables, avec un risque limité de manipulation, substitution ou dissimulation. Quel que soit les indicateurs retenus, des ajustements sectoriels par le biais de coefficients sont souvent nécessaires pour refléter les différences de rentabilité sectorielles. Enfin, ils nécessitent des capacités de traitement et d’analyse des informations par l’administration fiscale, et d’analyse des informations, importantes.
Obligations fiscales
Le calcul des obligations fiscales a été simplifié en 2019. À l’origine, les prestataires de services, les commerçants revendeurs de ciment et de denrées alimentaires, et les autres commerçants et revendeurs étaient soumis à trois barèmes progressifs distincts, chacun constitués de trois à cinq tranches. Ceci a été remplacé en 2019 par l’application de deux taux uniques sur le chiffre d’affaires (5 % pour les prestataires de services et 2 % pour les commerçants et producteurs). Ce changement contribue à réduire la complexité du régime, les incitations à la sous-déclaration et le coût de gestion de l’impôt par l’administration, et facilite sa bonne compréhension par les petits contribuables. Toutefois, les écarts de rentabilité entre entrepreneurs ne sont plus pris en compte.
Il n’est pas conseillé de changer le mode de calcul des obligations fiscales sans analyse poussée de la situation des contribuables dans la CGU. Le Sénégal est passé d’un régime relativement complexe en termes de calcul des obligations fiscales, tenant compte des différences de rentabilité entre secteurs et contribuables (barèmes distincts ; taux progressifs), à un régime simple (deux taux différenciés selon les secteurs). Revenir à une plus grande différenciation n’apparaît pas judicieux sans analyse préalable poussée des niveaux d’imposition des contribuables (par secteur, par niveau de rentabilité, quelle évolution des niveaux d’imposition avec le changement du barème en 2019, etc.).
Impôts concernés
Le paiement unique se substitue à de nombreux impôts, dont des impôts locaux et la TVA. Ceci constitue une bonne pratique.
Gestion administrative
Le régime de la CGU dispose encore d’une marge en matière de simplification des procédures. L’enregistrement, la déclaration et le paiement en ligne constituent une bonne pratique et sont développés dans la majorité des régimes d’imposition simplifiés, à l’exemple de l’Argentine, de la France, du Mexique et de la Tunisie. Les plateformes numériques associées à ces régimes proposent d’autres services permettant par exemple d’éditer des factures électroniques, ou encore d’assurer la traçabilité des recettes et des dépenses. Enfin, l’Uruguay et le Mexique offrent la possibilité aux contribuables assujettis au régime de poser des questions en ligne, le Mexique offrant en outre des sessions d’informations et de formation à ses outils et services en ligne. La CGU pourrait s’inspirer de ces pratiques afin de faciliter les démarches des contribuables et favoriser leur mise en conformité avec leurs obligations. En outre, cela pourrait avoir avec un impact positif significatif sur les coûts de gestion de cet impôt. À court terme, la priorité est de permettre la déclaration et le paiement en ligne, notamment via mobile, les contribuables de la CGU devant à ce jour s’acquitter de leurs obligations par le biais du centre fiscal dont ils dépendent.
L'administration fiscale doit veiller à limiter les opportunités d'évasion et de fraude fiscales que la CGU pourrait engendrer. Sur le modèle de l’expérience mexicaine jusqu’en 2021, la création d'une unité dédiée à la gestion de la CGU permettrait de renforcer le contrôle, notamment en détectant des anomalies à travers le suivi du nombre de contribuables enregistrés et des recettes fiscales. En outre, une analyse approfondie du dispositif (nombre de contribuables s’acquittant de la CGU, revenus, activités, nombre d’employés, etc.) permettrait de mieux cibler les contrôles et de soutenir des ajustements dans les modalités d’application de la CGU. Bien que des sanctions soient déjà prévues dans le CGI (taxation majorée, saisie de stock, fermeture administrative), il convient d’analyser leur application effective pour déterminer leur fréquence mais aussi leur bonne proportionnalité avec les infractions constatées et les capacités des contribuables. Le recours aux indépendants fictifs (travailleur passant d’un statut de salarié à celui d’indépendant tout en continuant à travailler pour la même entreprise afin de réduire les obligations fiscales) doit également être contrôlé et le cas échéant sanctionné. Certains régimes d’imposition simplifiés, à l’instar du Brésil, de la Colombie, la France, la Tunisie et de l’Italie, utilisent des règles afin d’éviter le phénomène d’indépendants fictifs, dont le Sénégal pourrait s’inspirer. Le Regime forfetario italien par exemple interdit au contribuable d'avoir pour principal client un employeur actuel ou ancien (ou une personne directement ou indirectement liée à cet employeur). Le KATA hongrois autorise lui seulement d’avoir des particuliers comme clients. Le Resico mexicain exclut les travailleurs indépendants qui perçoivent des revenus pouvant être catégorisés comme des « revenus assimilés à des revenus de travail » (par exemple, rémunérations des conseils d'administration, honoraires reçus de manière récurrente d'une entreprise, etc.). Enfin, encourager la traçabilité des paiements, notamment via des paiements électroniques, contribue à limiter la sous-déclaration et à améliorer la transparence fiscale. À cet effet certains régimes, mettent en place des services de facturation électronique gratuits (Colombie, Mexique), offrent des incitations fiscales sous la forme de crédit d’impôt (Colombie, Italie), ou encore imposent la facturation électronique (Argentine, Colombie, Italie).
La coordination institutionnelle est essentielle pour assurer l'efficacité du régime de la CGU. Une évaluation inclusive du dispositif doit être menée, intégrant l'administration fiscale, les communes et les organisations faîtières professionnelles. Cette collaboration permettra de mieux mesurer les effets du dispositif sur la formalisation des activités, le respect des obligations fiscales et les pratiques des travailleurs indépendants. Par exemple, le régime du Brésil est géré par un comité représenté par les trois niveaux de gouvernement et la Colombie pratique l’échange d’informations avec les collectivités territoriales et organisent avec elles des audits fiscaux conjoints. En rassemblant les différents pertinents, l'évaluation de la CGU permettra de suivre et renforcer son efficacité, notamment en termes de participation, de mobilisation de recettes et de transition vers le régime fiscal standard.
Interaction avec le régime réel d’imposition
La transition vers le régime d’imposition réel peut être facilitée par des stratégies ciblées. A l’instar des mesures proposées pour faciliter l’adhésion à la CGU, la transition vers le régime réel peut être encouragée par l’introduction de mesures temporaires, telles qu’un allègement ponctuel de la fiscalité ou des procédures simplifiées telle que la tenue d’une comptabilité simplifiée. La transition vers le régime réel en Argentine s’accompagne par exemple de conditions préférentielles relatives à la TVA et à l’IRPP. L’accompagnement à travers des formations en comptabilité pourra aider le contribuable à s’acquitter progressivement de ses obligations et soutiendra son adaptation aux exigences administratives du régime réel, assurant ainsi une transition plus fluide et durable vers un régime fiscal plus complexe. L’administration fiscale devra veiller à maintenir un alignement progressif de la fiscalité pour les contribuables proches du seuil d’entrée dans le régime réel pour lisser la transition, réduisant ainsi les écarts d’imposition.
Le différentiel de taux d’imposition effectif entre la CGU, l’IRPP et l’IS ne favorise pas la transition vers le régime réel. Le taux d’imposition effectif sous le régime de la CGU est très nettement inférieur à celui de l’impôt sur les bénéfices des sociétés taxés à travers l’IS, et à celui de l’impôt sur les bénéfices industriels et commerciaux et des bénéfices non commerciaux taxés à travers l’IRPP (Graphique 5.12). À l’approche du chiffre d’affaires maximal pour être éligible à la CGU (50 M FCFA), les travailleurs indépendants ne sont donc pas incités à migrer vers le régime réel. Le taux d’imposition relatif à l’IS est de 30 %. Le différentiel avec le taux d’imposition sur les bénéfices sous le régime de la CGU est ainsi de 27 points de pourcentage pour les commerçants et 22 points de pourcentage pour les prestataires de services pour un niveau de charges représentant 40 % du chiffre d’affaires (i.e. pour un taux de profit de 60 %). Le différentiel de fiscalité s’annule seulement lorsque le taux de profitabilité tombe à un niveau très bas et peu commun (17 % pour les prestataires de services et 7 % pour les commerçants). Ce différentiel crée une incitation pour les travailleurs indépendants à rester sous le régime de la CGU, en limitant volontairement l’expansion de leur activité, en fragmentant leurs activités en plusieurs entités ou en sous-déclarant leurs chiffres d’affaires pour demeurer éligibles à la CGU.
Taux d’imposition effectif sur les bénéfices pour une unité de production avec un chiffre d’affaires de 50 M FCFA selon le niveau de charges (axe horizontal)
Note : La progression vers la droite sur l’axe horizontal représente une augmentation des charges et donc une réduction des bénéfices relativement à un chiffre d’affaires fixe de 50 M FCFA. Lorsque les charges sont nulles, le bénéfice est donc de 50 M FCFA. Par contraste, lorsque les charges sont de 50 M FCFA, le bénéfice est nul.
Source : OCDE.
Adapter la stratégie de formalisation au profil socio-économique des cibles :
Renforcer les contrôles et opérations de mise en conformité dans les secteurs avec une faible proportion de travailleurs vulnérables ou pauvres, en commençant par les secteurs avec une forte proportion de travailleurs informels.
Privilégier des mesures d'accompagnement dans les secteurs à forte précarité.
Collaborer avec les organisations professionnelles pour élaborer des stratégies adaptées aux spécificités de chaque secteur et maximiser l'impact des initiatives de formalisation.
Intégrer des prestations de protection sociale au régime de la CGU et assurer la redistribution des recettes entre entités concernées (DGID, collectivités locales, caisses des régimes contributifs).
Considérer la modification de certaines règles fiscales encadrant la CGU :
Réévaluer le plafond de chiffre d’affaires pour l’éligibilité au régime.
Simplifier les procédures (enregistrement, déclaration, paiement en ligne).
Analyser les interactions avec le régime réel.
Références
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