Ce chapitre vise à donner une vue d’ensemble des besoins de financement en matière de protection sociale au Sénégal. Il commence par décrire le niveau actuel des dépenses de protection sociale, leur composition et les facteurs exerçant une pression à la hausse. Une estimation générale des besoins de financement actuels est ensuite fournie, avec une discussion sur les limites méthodologiques d’un tel exercice. Enfin, une approche prospective est développée pour donner des ordres de grandeur relatifs aux coûts de certaines mesures telles que l’élargissement du Programme national de bourses de sécurité familiale (PNBSF), des allocations familiales, ou de la mise en place d’une pension sociale.
Financement de la protection sociale au Sénégal
Le rôle de la fiscalité générale, des cotisations sociales et de la contribution du secteur informel
Description
Niveau des dépenses de protection sociale
Les dépenses publiques de protection sociale au Sénégal sont faibles. En 2022, en base ordonnancement, elles représentent 387 Mds FCFA, soit 2,4 % du PIB ou 8,80 % du budget de l’État (DGPSN, 2023[1]) (Graphique 1.1), ce qui est inférieur à de nombreux pays à revenu intermédiaire. Ces dépenses incluent les programmes non contributifs et contributifs, relatifs notamment à la vieillesse, la santé, la pauvreté et la solidarité nationale (voir Annexe 1.A pour la liste détaillée). La part des dépenses de protection sociale, en base ordonnancement, dans le budget ou exprimée en pourcentage du PIB n’a que peu évolué depuis 2018 (Graphique 1.1).
Note : Sont incluses les dépenses effectuées sur ressources internes, ainsi que celles des partenaires au développement exécutées sous forme d'appui budgétaire et recensées par le Ministère des finances et du budget. Ces chiffres incluent les programmes listés en Annexe 1.A.
Source : (DGPSN, 2023[1]).
Le niveau de dépenses de protection sociale varie selon les acteurs en raison de l’absence de nomenclature encadrant leur périmètre. Selon la Revue des dépenses publiques de protection sociale du Sénégal, les dépenses de protection sociale (i.e. dépenses des ministères sectoriels, cotisations de l’État pour ses agents, prestations sociales versées par l’État aux bénéficiaires sans cotisations préalables, et dépenses des organismes de sécurité sociale) atteignent 376 Mds FCFA en 2021, soit 2,5 % du PIB ou 6,6 % du budget (AMD, 2023[2]). D’après les chiffres du Ministère des finances et du budget (MFB), les prévisions de dépenses en protection sociale pour 2024 atteignent 206 Mds FCFA, soit 3,6 % du budget (hors montants versés aux organismes de sécurité sociale). Les différences entre les acteurs, relatives aux montants (décaissement vs ordonnancement) et/ou au type de dépense/programme de protection sociale (voir Annexe 1.A pour plus de détail), ne permettent pas une vue d’ensemble partagée du niveau des dépenses de protection sociale aujourd’hui atteint au Sénégal. Or, une meilleure définition et délimitation des dépenses de protection sociale, commune et partagée par tous les acteurs, est nécessaire pour s’accorder sur le niveau de dépenses actuel, évaluer les besoins, fixer des objectifs réalistes, suivre et évaluer l’évolution des dépenses, mieux informer le débat sur le financement de la protection sociale (i.e. savoir combien est dépensé et pour quel programme) et renforcer son plaidoyer.
Composition des dépenses publiques de protection sociale
Les régimes et programmes de protection sociale au Sénégal sont très nombreux. La Délégation générale à la protection sociale et la solidarité nationale (DGPSN) en comptabilise 44 en 2022, le MFB 25, la Stratégie nationale de protection sociale (SNPS) 17, et l’Organisation internationale du travail (OIT) 31 (voir Annexe 1.A). Suivant la définition de la protection sociale de cette dernière, ceux-ci peuvent être classés entre : (i) assurance sociale (régimes contributifs obligatoires et volontaires), (ii) assistance sociale (régimes non contributifs universels et filets sociaux), (iii) action sociale et solidarité nationale, et (iv) programmes du marché du travail (Tableau 1.1 ; Encadré 1.1). Cette multitude de régimes et programmes réduit la lisibilité du secteur de la protection sociale. Il est à noter que ce rapport ne considère pas les dépenses privées de protection sociale (par exemple les assurances collectives souscrites par le secteur privé, souvent pour l’assurance santé ou les compléments de retraite, les interventions sociales des organisations non gouvernementales et autres institutions sans but lucratif au service des ménages) faute d’information suffisante.
Note : Figurent uniquement dans ce tableau les programmes recensés par la DGPSN pour lesquels un financement est alloué en 2022. 11 programmes ne sont pas inclus faute d’informations suffisantes sur leur nature (et donc leur classification entre les différents types de programmes), dont le programme de sécurité civile (7,5 Mds FCFA). Les programmes du marché du travail relatifs à l’Agence nationale de la promotion de l’emploi des jeunes et l’agence pour l’emploi des jeunes des banlieues ne figurent pas parmi les programmes de la DGPSN mais ceux recensés par la Revue des dépenses publiques de protection sociale. Les Bourses de maintien scolaire par les mairies au profit des enfants vivants des familles indigents, et le Programme de réintégration en milieu carcéral visant à leur assurer un revenu et un emploi à la sortie de prison font partie des programmes considérés par le Ministère des finances et du budget, mais pas les autres acteurs. Les régimes spéciaux des fonctionnaires et les mutuelles de santé ne sont pas inclus parmi les programmes de la DGPSN mais sont présentés dans ce tableau pour tenter de compléter le panorama du système de protection sociale sénégalais. Les régimes d’assurance volontaires (mutuelles de santé) reposent sur une logique d’assurance privée, parallèle aux programmes et régimes de protection sociale organisés par la puissance publique. Voir Annexe 1.A pour une vue d’ensemble des programmes selon les acteurs.
Source : Inspiré de AMD (2023[2]) avec les informations contenues dans DGPSN (2023[1]), et basée sur l’approche de l’Organisation internationale du travail pour la catégorisation des programmes. Loi n°59.035 du 30 décembre 1959 portant règlement de la caisse des députés de la République du Sénégal ; Loi n°07/2024 portant pension des anciens députés, abrogeant et remplaçant la loi n°59-035 du 30 décembre 1959.
L’assurance sociale représente plus de la moitié des dépenses de protection sociale (Graphique 1.2). L’Institution de prévoyance retraite du Sénégal (IPRES) et le Fonds national des retraites (FNR) ont un poids prépondérant au sein de l’assurance sociale. Ainsi, les populations bénéficiaires des dépenses de protection sociale sont principalement les personnes âgées. Viennent ensuite les enfants (avec notamment le programme des cantines scolaires, l’agence des cases des tout-petits et l’office des pupilles de la Nation), les personnes vulnérables aux chocs et aux catastrophes, puis les personnes en situation d’invalidité ou de handicap. Cette prévalence du poids de l’assurance sociale se distingue d’autres pays de la tranche de revenu intermédiaire avec des niveaux d’informalité élevés dont les systèmes de protection sociale reposent davantage sur l’assistance sociale (Graphique 1.3).
% du total des dépenses de protection sociale (base ordonnancement), 2022
Source : DGPSN (2023[1]).
Assurance sociale
Les régimes contributifs obligatoires sont financés à travers les cotisations sociales versées par les employés et les employeurs, et s’appliquent uniquement aux fonctionnaires et aux salariés du secteur formel de l’économie (i.e. à une part très minoritaire de la main d’œuvre au Sénégal).
Le régime des fonctionnaires fournit à ces bénéficiaires une couverture santé, des allocations familiales et des indemnités en cas de maladie, invalidité, risques professionnels et décès pour les survivants. Le FNR, géré par la Direction des Pensions du MFB, est quant à lui financé à la fois par l’État-employeur et les fonctionnaires, et verse des pensions de vieillesse aux fonctionnaires retraités. En outre, les imputations budgétaires gérées par la Direction des Pensions assurent la couverture des branches santé et survivants pour les fonctionnaires retraités et leurs ayants droits (conjoints et enfants). En 2024, le Sénégal compte 64 000 fonctionnaires retraités et 138 000 fonctionnaires cotisants.
Concernant les salariés du secteur privé et les agents contractuels de l’État, la CSS, a été instituée pour gérer deux branches, à savoir les prestations familiales et les risques professionnels. Les prestations familiales incluent des allocations prénatales, post-natales, un congé maternité de 14 semaines (pouvant être étendu à 17 semaines selon les modalités définies par l’Article L.143 du Code du Travail) et des allocations pour enfants à charge jusqu’à l’âge de 21 sous conditions (inscription à l’état civil, scolarisation). Les travailleurs indépendants ont la possibilité d’adhérer volontairement à la CSS.
La branche vieillesse est gérée par l’IPRES qui, en outre, couvre intégralement les dépenses de soins de santé des pensionnés et de leurs ayants droits. Au total, l’IPRES compte 400 000 travailleurs cotisants et 160 000 travailleurs retraités.
La branche maladie est gérée par les IPM qui sont des caisses autonomes gérées par les entreprises et coordonnées par l’Institution de coordination de l'assurance maladie obligatoire (ICAMO). Cette dernière a été instaurée à la suite de la réforme de 2012 de l’assurance maladie obligatoire et représente l’interlocuteur unique entre son ministère de tutelle, le ministère du travail, et les entreprises à la base. Les IPM fournissent une mutuelle de base ainsi qu’une mutuelle complémentaire pour les fonctionnaires couvrant les frais pharmaceutiques. En 2024, l’ICAMO recense 164 IPM à travers le pays, dont 90 % sont basées à Dakar. La couverture est faible avec seulement 3 982 entreprises qui ont adhéré à des IPM. Au total, 535 001 personnes sont couvertes par l’assurance maladie obligatoire, y compris 142 792 ayants droits (conjoints et enfants).
Les régimes contributifs volontaires comprennent les mutuelles complémentaires, les mutuelles communales et les mutuelles dites professionnelles. Les mutuelles complémentaires concernent essentiellement les fonctionnaires et fournissent des prestations non couvertes par l’État, telle que la prise en charge des frais pharmaceutiques, ou complémentent le régime des fonctionnaires civils qui ne prend en charge que 80 % des dépenses de santé (les fonctionnaires militaires sont couverts à 100 %). Les mutuelles communales, mises en place dans le cadre de la CMU, s’adressent aux catégories exclues des régimes contributifs formels, notamment la population rurale et les travailleurs de l’économie informelle, et prennent en charge l’intégralité des frais de santé. Quant aux mutuelles professionnelles, elles interviennent également au premier franc. Certaines sont destinées aux agents de l’État – telles que la mutuelle de santé des agents de l’État (MSAE), la mutuelle des armées, la mutuelle des agents de la loterie nationale du Sénégal – et aux travailleurs du secteur formel privé, tandis que d’autres sont mises en place et gérées par des organisations professionnelles du secteur informel.
Assistance sociale
L’assistance sociale comprend les programmes non contributifs ciblant les populations pauvres ou vulnérables. Ces programmes peuvent intervenir dans des domaines très variés tels que l’accès à la santé, l’éducation, la sécurité alimentaire et la lutte contre la pauvreté. L’OIT distingue les régimes universels, qui s’adressent à tout ou partie de la population sans conditionnalité, des filets sociaux qui se restreignent aux populations catégorisées comme pauvres. Le principal régime universel au Sénégal est la CMU, mise en place dès 2013, qui inclue la gratuité des soins pour les enfants de moins de cinq ans, les accouchements par césarienne, les dyalises et, dans le cadre du Plan SESAME, les personnes âgées qui ne bénéficient pas d’une retraite. L’objectif de Agence nationale de la couverture maladie universelle (ANACMU), est d’atteindre 75 % de couverture d’ici 2027 et 80 % à l’horizon 2033. La CMU est financée par des cotisations paritaires entre les individus couverts et l’État d’un montant de 3 500 FCFA par an pour les individus qui ont la capacité de cotiser.
S’agissant des filets sociaux, le programme phare du gouvernement sénégalais est le Programme national de bourses de sécurité familiale (PNBSF). Ce programme de transferts monétaires octroie aux ménages les plus pauvres, identifiés à travers le Registre national unique (RNU), une allocation de base de 35 000 FCFA par trimestre, soit 140 000 FCFA par an. Les ménages boursiers bénéficient également de la CMU, leurs dépenses de santé étant prises charge à travers les mutuelles communales. Par ailleurs, les personnes handicapées qui détiennent la Carte d’égalité des chances (CEC) sont automatiquement couvertes également par le PNBSF et la CMU. La CEC couvre 76 000 individus parmi les 1,1 millions de personnes handicapées recensées au Sénégal. La fabrication de cette carte, qui a vu le jour en 2013, est coûteuse et son obtention difficile car elle requiert une carte nationale d’identité et un certificat d’invalidité.
Les programmes dans le domaine de l’action sociale et la solidarité nationale sont assimilés à des régimes non contributifs catégoriels qui ciblent des groupes de population très spécifiques comme, les secours fournis aux individus en situation d’indigence par le Fonds de solidarité nationale et d’autres acteurs, en particulier pour la prise en charge des dépenses de santé. La plupart de ces programmes ne bénéficient qu’à un nombre limité d’individus.
Programmes du marché du travail
Ces programmes, encore en gestation au Sénégal, vise l’employabilité et l’accès de la main d’œuvre à un travail décent. Ces programmes portent sur l’accès à la formation, l’apprentissage, l’auto-emploi et l’entrepreneuriat, ainsi que sur l’intermédiation du marché du travail et les travaux à haute intensité en main d’œuvre. Ces programmes sont souvent de faible envergure, fragmentés et dépendants de financements extérieurs.
Source : OCDE sur la base d’OIT (2021[3]).
Exprimées en % du PIB
Note : Les données sur les dépenses des pays se réfèrent aux dernières données disponibles dans la base de données ASPIRE. Cela peut représenter une année unique ou une moyenne sur plusieurs années. Les données sur les dépenses en assistance sociale et assurance sociale peuvent se référer à des périodes différentes pour certain pays.
Source : Base de données ASPIRE.
Les dépenses de protection sociale (AMD, 2023[2]) :
Sont financées par les recettes fiscales à destination du budget général de l’État, et les cotisations sociales à destination des organismes de sécurité sociale. Le budget général finance les ministères sectoriels (en charge de l’assistance sociale), et les organismes de sécurité sociale (pour la part relative aux cotisations du personnel de l’État). In fine, le montant des dépenses de protection sociale se divise en trois parts égales (Tableau 1.2) entre :
Budget général à destination des ministères sectoriels (assistance sociale)
Budget général à destination du système d’assurance sociale (i.e. paiement par l’État des cotisations de son personnel, et prestations sociales directement versées aux bénéficiaires sans cotisations préalables telles que les pensions d’invalidité militaires et leurs reversions aux survivants ; les indemnités décès, secours décès, indemnités de congés maladies, imputations budgétaires ; allocations familiales et majoration pour familles nombreuses)
Dépenses des organismes de sécurité sociale (retraites, prestations familiales, accidents du travail)
Sont principalement financées par les ressources domestiques (88 %). Toutefois, une large part des interventions des partenaires techniques et financiers ne sont pas comptabilisées, ce qui se traduit par une sous-estimation de la part des financements extérieurs.
Sont quasi intégralement exécutées au niveau central (98 % des dépenses totales), ce qui témoigne de la faible déconcentration des politiques de protection sociale au Sénégal.
Ont un taux d’exécution budgétaire élevé (94 % en 2022), même si des programmes, comme celui des cantines scolaires, ont des taux largement inférieurs (DGPSN, 2023[1]).
Mds FCFA, en termes nominaux, base décaissement
Note : La ligne « Prestations sociales directement versées par l’État à son personnel » concerne : allocation spéciale de retraite des universitaires, imputations budgétaires, indemnités et secours décès, indemnités congés maladie et maternité, pensions militaires et rentes civiles d’invalidité et leurs réversions, etc., versements ponctuels accordés aux blessés de guerre, indemnités de licenciement ou départ à la retraite pour les non fonctionnaires, allocations familiales et majoration de revenu pour familles nombreuses.
Source : AMD (2023[2]).
Évolution future des dépenses de protection sociale
Les insuffisances du système de protection sociale sont nombreuses. Le niveau de couverture de la population et de prestation de certains programmes sont faibles. Par exemple, le montant des bourses allouées dans le cadre du PNBSF n’a été que récemment réévalué pour la première fois depuis sa mise en œuvre en 2012 (de 25 000 à 35 000 FCFA par trimestre) afin de compenser la réduction des subventions à l’énergie pour les ménages les plus pauvres. De plus, certains programmes manquent, comme les pensions sociales ou l’assurance chômage.
Plus de trois-quarts des Sénégalais ne sont pas couverts par un programme de protection sociale selon l’Enquête harmonisée sur les conditions de vie des ménages (EHCVM) conduite en 2021-2022. Selon cette enquête, seulement 24 % de la population (soit environ 4,3 millions d’individus) cotise ou bénéficie d’au moins un programme de protection sociale (Graphique 1.4). Toutefois, ce chiffre est une borne basse, car l’EHCVM ne considère pas tous les programmes d’assistance sociale existants et, s’agissant de l’assurance sociale, ne considère que les pensions de retraite, de réversion et d’invalidité. L’amélioration de la qualité des données des registres administratifs permettrait d’affiner le chiffre de la couverture de la protection sociale au Sénégal en se basant sur des informations qui ne sont pas déclaratives. L’assistance sociale couvre plus de Sénégalais que l’assurance sociale en raison notamment de la forte informalité. En 2022, 22 % de la population sénégalaise a bénéficié d’au moins un programme d’assistance sociale (transferts monétaires, alimentaires ou en nature, ainsi que de soins pris en charge à travers la CMU) (Graphique 1.4). Concernant l’assurance sociale, 15 % de la population âgée de plus de 60 ans ne travaillant pas perçoit une pension de retraite selon les données de l’EHCVM.
% de la population bénéficiant (assistance ou assurance sociale) ou contribuant (assurance sociale) à au moins un programme de protection sociale
Note : Protection sociale : Bénéficiaires d’au moins un programme d’assistance sociale ou d’assurance sociale ; travailleurs cotisant à une caisse de retraite ; cotisants à une caisse de retraite qui bénéficient par ailleurs d’au moins un programme d’assistance sociale. Taux de couverture calculé sur la population totale.
Assistance sociale : transferts monétaires (PNBSF et autres), transferts alimentaires, transferts en nature, alimentation scolaire, nourriture contre travail, CMU (enfants <5 ans, femmes enceintes, Plan SESAME et autres), soutien COVID-19. Taux de couverture calculé sur la population totale.
Assurance sociale : Bénéficiaires d’une pension de retraite (civile et militaire, y compris les anciens combattants) ou autres pensions (pension de veuvage en cas de perte du conjoint, d'orphelinat en cas de perte du parent ou d'invalidité en cas d’accident du travail) au cours des 12 derniers mois ; cotisants affiliés à une caisse de retraite (IPRES, FNR, retraite complémentaire). Taux de couverture calculé sur la population âgée de 15 ans ou plus.
Source : EHCVM 2021-2022.
Les disparités dans la couverture de la protection sociale soulignent des inégalités d’accès significatives. L’absence de couverture de protection sociale tend à augmenter avec le niveau de revenu, ce qui implique que les individus les plus pauvres bénéficient relativement davantage de programmes sociaux que les plus riches. Toutefois, cette couverture reste très insuffisante. Au sein des deux déciles les plus pauvres, qui concentrent pourtant la population ayant les besoins de protection sociale les plus importants, seuls 27 % des individus bénéficient d’un programme de protection sociale ou plus (Graphique 1.5). Les déciles 5 à 8, qui marquent le milieu de la distribution des revenus, sont caractérisés par une couverture relativement plus faible que celle des 40 % de la population les plus pauvres. En effet, les individus de ces déciles intermédiaires, ne sont pas assez pauvres pour bénéficier pleinement de l’assistance sociale mais pas assez formalisé pour bénéficier de la couverture des régimes contributifs ou assez riche pour avoir accès à des régimes privés de protection. Les individus des deux déciles les plus riches sont ceux dont le niveau de couverture est le plus faible. Le faible développement des régimes contributifs publics les conduit vraisemblablement à recourir à des systèmes de protection et d’épargne privés. Par ailleurs, des disparités régionales marquées sont observables. Par exemple, la région de Kaffrine affiche le taux de couverture le plus élevé, avec un peu plus de 40 % de la population couverte par un programme ou plus, tandis que dans la région de Matam, ce taux tombe à seulement 14 % (Graphique 1.6).
% de personnes ne bénéficiant d’aucun programme de protection sociale (ni assistance, ni assurance sociale) par décile de revenu estimé sur la base des dépenses de consommation
Note : La liste des programmes d’assistance sociale et d’assurance sociale considérée est celle utilisée par l’EHCVM qui n’est pas exhaustive. Voir note Graphique 1.4 pour le détail de ces programmes.
Source : EHCVM 2021-2022.
% de personnes ne bénéficiant d’aucun programme de protection sociale (ni assistance, ni assurance sociale) par région
Note : La liste des programmes d’assistance sociale et d’assurance sociale considérée est celle utilisée par l’EHCVM qui n’est pas exhaustive. Voir note Graphique 1.4 pour le détail de ces programmes.
Source : EHCVM 2021-2022.
Les faiblesses du système de protection sociale sont une des explications à la hausse du nombre de pauvres et l’absence de réduction de la profondeur de la pauvreté. Le taux de pauvreté défini à partir du seuil de pauvreté national (Encadré 1.2) est passé de 43 % en 2011 à 37 % en 2022 (Graphique 1.7). Toutefois, compte tenu de la croissance démographique, le nombre de pauvres a augmenté au cours de la période (+14 %, soit +800 000 individus pour un total de 6,7 millions de pauvres en 2022). La pauvreté affecte davantage les populations en milieu rural, les enfants, surtout en bas âge, ainsi que les individus peu éduqués ou sans instruction. Les dépenses de consommation des pauvres sont en moyenne 10 % inférieures au seuil de pauvreté national. Ainsi, en 2019 les pauvres dépensaient en moyenne près de 34 300 FCFA de moins par an que les individus situés au seuil de pauvreté national, et 37 500 FCFA en 2022. Une des réponses apportées à l’évolution de la pauvreté réside dans l’extension du RNU pour couvrir l’ensemble des ménages pauvres et vulnérables (Encadré 1.3).
Au Sénégal, la pauvreté est mesurée au niveau individuel à partir des dépenses de consommation des ménages par tête qui sont calculées comme une simple moyenne arithmétique non pondérée. Autrement dit, l’hypothèse est faite que tous les individus au sein d’un même ménage ont un niveau de dépenses de consommation identique. Il est également possible d’utiliser des échelles d’équivalence pour prendre en compte la composition des ménages dans la mesure des niveaux de vie. Par exemple, l’échelle « modifiée » de l’OCDE attribue un coefficient de pondération de 1 au premier adulte, de 0,5 aux autres personnes âgées de 14 ans et plus vivant dans le ménage, et de 0,3 aux enfants de moins de 14 ans (OCDE, 2008[4]). Compte tenu de la taille importante des ménages au Sénégal et de la forte présence d’enfants, l’application d’une échelle d’équivalence comme celle proposée par l’OCDE conduirait à une augmentation considérable du niveau de vie des ménages et à une chute du taux de pauvreté qui se réduirait à 2,5 % en 2022. Ce rapport s’appuie sur les statistiques officielles de la pauvreté et pour cette raison n’applique aucune échelle d’équivalence pour la mesure du niveau de vie des ménages.
Source : OCDE.
Des lignes de pauvreté différenciées permettraient de mieux rendre compte de la pauvreté, renforçant le ciblage et l'impact des politiques sociales. Le coût de la vie variant entre les régions, un même revenu peut correspondre à des niveaux de pouvoir d’achat différents. En particulier, les besoins essentiels sont souvent plus coûteux dans les grandes villes, et les capitales en particulier. Sur la base d’une analyse approfondie, le Sénégal pourrait envisager d’introduire une ligne de pauvreté spécifique pour la région de Dakar, et éventuellement une troisième pour les autres grandes villes. Ces lignes différenciées permettraient de mieux évaluer la pauvreté, d’affiner le ciblage des bénéficiaires des programmes de protection sociale et de limiter les erreurs, d'exclusion notamment.
Les dépenses de protection sociale sont amenées à augmenter dans le futur. Plusieurs facteurs entrent en jeu comme les évolutions démographiques (tels que la hausse de l’espérance de vie) ou le changement climatique. Par exemple, l’augmentation de la fréquence et de l’intensité des inondations et des épisodes de sécheresse accroit les risques de basculement dans la pauvreté ou la vulnérabilité.
Note : Seuil de pauvreté national (annuel) : 333 440 FCFA en 2018-19 et 369 666 FCFA en 2021-22. Seuil de pauvreté international : dépenses de consommation du ménage par tête inférieures à 3,65 USD par jour (seuil pour les pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure). Le taux de pauvreté correspond au pourcentage de la population se trouvant sous le seuil de pauvreté. La profondeur de la pauvreté équivaut à la moyenne parmi les pauvres de l’écart entre les dépenses de consommation des ménages par tête et le seuil de pauvreté.
Source : EHCVM 2011, 2018-19 et 2021-22, et base de données KIIbIH de l’OCDE.
Le RNU, mis en place en 2015 est un instrument de ciblage des politiques sociales. En 2023, il comptabilise près de 542 000 ménages pauvres (29 % de l’ensemble des ménages sénégalais, 77 % des ménages pauvres). 31 projets et programmes s’appuient sur le RNU pour le ciblage des bénéficiaires. En outre, le RNU permet le ciblage de bénéficiaires dans le cas de situations exceptionnelles telles que des catastrophes naturelles et chocs économiques. Par exemple, en 2022, les ménages enregistrés dans le RNU ont bénéficié d’un transfert monétaire exceptionnel d’un montant de 80 000 FCFA pour faire face aux conséquences économiques de la crise du COVID-19 et de la hausse de prix des produits de première nécessité. La phase d’extension du RNU à un million de ménages (55 % des ménages) est en cours. Elle vise à couvrir l’ensemble des ménages pauvres, ainsi que les ménages vulnérables qui risquent de basculer dans la pauvreté en cas de choc. In fine, augmenter les ménages recensés dans le RNU permettra d’élargir le nombre de bénéficiaires des programmes de protection sociale qui ciblent leurs bénéficiaires via le RNU.
Source : DGPSN (2023[1]).
Cette section se focalise sur les programmes non contributifs et semi-contributifs, dont le financement est assuré par le budget général de l’État. Ces programmes, qui relèvent de l’assistance sociale, ont et continueront de jouer un grand rôle dans l’offre de protection sociale au Sénégal compte tenu de l’ampleur de l’informalité, la pauvreté et les défis économiques. Un état des lieux et une analyse des régimes d’assurance sociale sont par ailleurs réalisés dans le Chapitre 4. Cette section commence par donner des éléments sur les besoins de financement passés et actuels. Elle propose ensuite une estimation globale des coûts de réduction de la pauvreté, avant de se focaliser sur le coût de quelques mesures d’extension de programmes existants (PNBSF, allocations familiales) ou la mise en place de nouveaux programmes (pensions sociales, appelées minimum vieillesse au Sénégal).
Un préalable important réside dans le besoin de développement et renforcement des données sur la protection sociale. Il est encore difficile d’avoir une vue d’ensemble des niveaux de couverture, des recettes, dépenses et besoins de financement par programme. Les chiffres varient selon les acteurs, et ne sont pas toujours à jour. Or ceci est nécessaire pour un meilleur pilotage de la politique de protection sociale (suivi et évaluation des programmes, quantification des besoins, amélioration de l’efficacité et l’efficience des programmes, renforcement du plaidoyer au sein des arbitrages budgétaires). Pour ce faire, des investissements dans de meilleurs systèmes d’information, registres et bases de données sont nécessaires. Des systèmes d’information davantage intégrés entre administrations permettront une meilleure identification et ciblage des bénéficiaires, suivi des dépenses, et lutte contre l’évasion sociale. Par exemple, l’accélération du processus d’interfaçage des différentes plateformes informatiques (DGPSN, ANACMU, Ministère de la santé et de l’action sociale) permettrait de minimiser les risques de doublons dans la prise en charge des bénéficiaires du PNBSF et des Cartes d’égalités des chances. D’autres initiatives ou projets, comme la création d’un système d’information de gestion intégrée de la CMU avec l’utilisation à terme de la carte biométrique comme carte d’assuré, ou la mutualisation des systèmes d’information de la CSS et de l’IPRES avec l’immatriculation unique et le partage des guichets uniques, sont à saluer.
De meilleures données permettront en particulier de rationaliser les programmes d'assistance sociale. Il existe en effet des chevauchements entre programmes de protection sociale qui peuvent entraîner des inefficacités et des pertes de ressources. Il s’agirait ainsi d’exclure des programmes d’assistance sociale les individus déjà couverts à travers les régimes contributifs offrant les mêmes fonctions de protection sociale. Par exemple, la population cible de la gratuité des soins de santé de moins de 5 ans pourrait exclure les enfants des agents de l'État et des salariés affiliés à des IPM. De même, le Plan sésame pourrait exclure les retraités du FNR et de l'IPRES. Enfin, le programme de Cartes d’égalités des chances pourrait exclure les invalides militaires bénéficiant déjà d’une prise en charge médicale totale et d’une pension d’invalidité.
À cet effet, le projet d’élaboration des comptes satellites de la protection sociale pourrait être initié pour fournir un cadre d’analyse, un système d’information et une description complète et cohérente du système de protection sociale au Sénégal. Les comptes satellites de la protection sociale contribueraient ainsi à la définition des indicateurs de suivi et d’évaluation de la mise en œuvre des politiques, des programmes et des projets liés à la protection sociale et pourraient être utilisés comme inputs pour la confection d’un outil de micro-simulation et d’impact des réformes et interventions de protection sociale. La réalisation de ce projet permettra ainsi d’accompagner les pouvoirs publics, les partenaires financiers et techniques et le secteur privé dans les prises de décision pour une meilleure efficience des dépenses de protection sociale.
Besoins de financement actuels
La Stratégie nationale de protection sociale (SNPS) 2016-35 estime les besoins de financement des principaux programmes d’assistance sociale à 1 048 Mds FCFA pour la période 2017-21 (2,7 % du PIB) (DGPSN, 2016[5]). Ces besoins sont calculés sur la base d’une cible de 7 % du budget alloué à l’assistance sociale à horizon 2021 pour financer les programmes non contributifs et semi-contributifs (+0,5 % du budget alloué par an) et du budget projeté sur la période 2017-21 (Encadré 1.4). L’enveloppe globale (1 048 Mds FCFA) est répartie entre les différents programmes en fonction des besoins exprimés ou estimés et des cibles à atteindre (Tableau 1.3). Il est à noter que les programmes retenus par la SNPS diffèrent, dans une certaine mesure, de ceux retenus par la DGPSN ou le MFB (voir Annexe 1.A pour plus de détail).
Sur la période 2017-21, les dépenses en assistance sociale ont représenté en moyenne 3,5 % du budget, soit la moitié de la cible de 7 % du budget alloué à l’assistance sociale (AMD, 2023[2]). La Revue des dépenses publiques de protection sociale du Sénégal réalisée en 2023 estime que les dépenses assurées via le budget de l’État (hors dépenses relatives aux contributions du personnel de l’État) n’ont couvert que 3,5 % du budget. Ceci représente un manque de financement d’environ 500 Mds FCFA sur 5 ans (soit 100 Mds FCFA par an en moyenne). Toutefois, il est à noter que les chiffres de financement décaissés sur la période 2020-21 sont gonflés par les mesures d’urgence dans le cadre de la crise du COVID-19. Hors 2020-21, le budget moyen alloué à l’assistance sociale est de l’ordre de 70 Mds FCFA. Par ailleurs, la couverture des besoins de financement varie fortement d’un programme à l’autre. Avec les limites méthodologiques que l’exercice comporte, calculée sur la base de besoins projetés en 2016 pour la période 2017-21, la dépense réelle sur la période s’élève à 63 % de la dépense projetée pour le PNBSF, 53 % pour la CMU, 37 % pour le programme de crèche et garderie populaires, 33 % pour les programmes de filets sociaux productifs et résilience, et 9 % pour le programme de cantines scolaires.
Programmes non contributifs et semi-contributifs inclus dans la SNPS
Note : L’évaluation des coûts inclut les programmes phares de la SNPS (programmes non contributifs et semi-contributifs). Voir Annexe 1.A pour la liste des programmes.
*Le chiffre utilisé dans AMD (2023[2]) diffère des chiffres d’exécution des dépenses de protection sociale communiquées par le MFB (112 Mds FCFA), ce qui s’explique par le différentiel dans le périmètre des dépenses de protection sociale retenu.
Sur la période 2022-23, à budget équivalent, atteindre la cible de 7 % des dépenses allouées aux programmes non contributifs et semi-contributifs aurait nécessité d’allouer environ 225 Mds FCFA supplémentaires par an. En 2022, les chiffres communiqués par le MFB indiquent des dépenses d’assistance sociale de 124 Mds FCFA (soit 2,5 % des dépenses totales) (Tableau 1.4) (MFB, 2024[6]). Dans ce contexte, atteindre la cible de 7 % des dépenses publiques allouées aux principaux programmes non contributifs et semi-contributifs, nécessiterait 227 Mds FCFA de financements supplémentaires (224 Mds FCFA en 2024).
Note : Les dépenses de protection sociale, terminologie utilisée par le MFB, correspondent aux lignes de dépenses indiquées dans l’Annexe 1.A.
Source : MFB (2024[6]).
À court terme, le Sénégal devrait prioriser l'augmentation progressive des dépenses en assistance sociale. Pour se faire, la fixation d’une cible de dépense ambitieuse mais réaliste exprimée en pourcentage du PIB peut être utile. Sur la période 2010-23, le budget de l’État alloué à l’assistance sociale est de 2,5 % en moyenne (AMD, 2023[2]). La SNPS appelait à une officialisation de la cible de 7 % du budget dans la protection sociale dans une loi d’orientation relative à la protection sociale. Plus récemment, les discussions ont porté sur l’inclusion d’une cible de dépenses relatives à la protection sociale à 7 % du PIB, ce qui équivaudrait à allouer environ 40 % des recettes fiscales actuelles pour le financement de la protection sociale, ce qui apparaît ambitieux compte tenu de la situation budgétaire actuelle du Sénégal. Il est toutefois à noter que des pays ont atteint cette cible de 7 % du PIB en protection sociale, comme l’Afrique du Sud (Graphique 1.3). Un engagement budgétaire fort (i.e. une cible de dépense exprimée en pourcentage du PIB et/ou du budget) peut être bénéfique pour orienter les efforts de financement du secteur de la protection sociale et communiquer auprès des populations sur les orientations adoptées par les autorités. Par ailleurs, cela a également pour avantage d’éviter les rigidités budgétaires observées avec le fléchage (ou allocation) des recettes fiscales (voir Chapitre 3). Toutefois, l’engagement budgétaire peut, dans une certaine mesure, réduire la flexibilité budgétaire. Il s’agit alors d’assurer que les engagements soient ambitieux et réalistes pour ne pas entraver la crédibilité des ministères sectoriels lors des phases de préparation budgétaire. À long terme, l’extension des régimes contributifs, plus soutenable à long terme d’un point de vue budgétaire, sont à privilégier.
Les besoins de financement de la SNPS pour la période 2017-21 se basent sur une cible de 7 % du budget alloué à la protection sociale. Cette enveloppe est répartie entre les principaux programmes. Les allocations aux programmes phares (PNBSF, CMU, CEC) sont réalisées en utilisant les budgets existants, les cibles à atteindre et les coûts unitaires. Le reste de l’enveloppe est alloué aux autres programmes (pension minimale pour handicapés, programme minimum vieillesse, revalorisation de la pension retraite, cantine scolaire, programme de promotion des crèches et garderies communautaires, RSPC, programme d’assurance chômage, plateforme des projets de filets sociaux productifs, résilience et relèvement, fonds de calamité) en se fondant sur les budgets fournis par les ministères de tutelles, ou des hypothèses de besoin de financement (détaillées en annexe de la SNPS).
L’approche pour l’estimation des besoins de financement retenue dans la SNPS (top-down) est sous-optimale. La SNPS part d’une cible de dépenses donnant lieu à une enveloppe budgétaire théorique globale, répartie ensuite entre différents programmes. Si la répartition de cette enveloppe globale, basée sur la quantification des besoins par programme en fonction des cibles à atteindre (i.e. objectifs de couverture, montants des prestations), est pertinente, le problème réside dans l’approche top-down. Une approche alternative (bottom-up) viserait à quantifier les besoins de financement actuels (i.e. montants non perçus aujourd’hui) et futurs (en fonction de cibles mises à jour, comme la couverture de la population ou le niveau ajusté de bénéfices) de chacun des programmes (une fois la liste bien établie et partagée entre les acteurs), et de les additionner. Ceci permettrait d’affiner, tout en remettant à jour, l’estimation des besoins de financement pour aboutir à un nouveau cadrage budgétaire de la SNPS pouvant alimenter les travaux en cours sur le référentiel de la SNPS. Toutefois, cet exercice requiert des données à jour relatives aux objectifs et dépenses réalisées sur chacun des programmes.
Source : OCDE à partir de DGPSN (2016[5]).
Note : * Le nombre de personnes handicapées varient selon la définition du handicap retenue. Ainsi, certaines ONG considèrent le nombre de personnes handicapées à 3 millions. Les chiffres du Ministère de la santé et de l’action sociale (MSAS) n’incluent pas les 3000 dossiers en attente.
Besoins de financement futurs
À l’exception des rapports DGPSN (2016[5]) et OIT (2021[3]), rares sont les exercices de chiffrage des besoins de protection sociale au Sénégal. Ce dernier présente plusieurs scénarios variant en fonction du niveau de prestations offertes et du nombre potentiel de bénéficiaires pour plusieurs programmes de protection sociale (santé des enfants, cantines scolaires, allocations familiales, pensions universelles, CEC) et propose un socle de prestations sociales optimal représentant un coût de l’ordre de 1,6 % du PIB et 5,75 % des dépenses publiques en 2025 (Encadré 1.5). Au-delà des aspects techniques (chiffrage, hypothèses retenues, etc.), l’estimation des besoins de financement est intrinsèquement liée au type de système de protection sociale retenu (priorisation de l’assistance sociale vis-à-vis de l’assurance ; consolidation et expansion de programmes existants ; mise en place de nouveaux programmes).
Cette section se focalise sur quelques mesures et ne vise pas à donner une estimation exhaustive des besoins de financement en matière de protection sociale. Elle s’intéresse à l’extension de programmes existants (PNBSF, allocations familiales) et la mise en place de nouveaux programmes (pensions sociales, aussi appelées minimum vieillesse). Ce choix se justifie par l’approche cycle de vie de la protection sociale (enfance, famille, vieillesse), l’importance de ces programmes dans l’établissement des socles de protection sociale (Encadré 1.6) et l’attention politique qui leur est accordée. Ces trois programmes couvrent en outre des catégories d’individus qui devraient être ciblées en priorité par l’assistance sociale, à savoir les personnes dépendantes avec les enfants et les personnes âgées ainsi que les personnes vivant sous le seuil de pauvreté. Au Sénégal, les données attestent du lien étroit entre présence de personnes dépendantes et pauvreté des ménages. L’exercice de chiffrage réalisé autour de ces trois programmes est illustratif. D’autres programmes peuvent revêtir une importance de premier plan, comme la CMU (voir Encadré 1.7 pour une estimation des besoins de financement), qui n’est ici pas prise en compte, l’exercice de chiffrage présenté se limitant aux transferts monétaires. Enfin, le cas de la population en âge de travailler, qui se concentre essentiellement dans l’économie informelle, n’est pas considéré ici, mais est traité dans le chapitre 5 qui analyse en particulier le rôle du Régime simplifié pour les petits contribuables (RSPC).
Le rapport OIT (2021[3]) présente 24 scénarios ayant trait aux soins de santé des 1 000 premiers jours des enfants et leurs mères, l’accès à la nutrition pour les élèves, les allocations familiales, l’extension de la protection sociale aux travailleurs informels, la garantie d’emplois aux personnes actives en situation de pauvreté permanente, une allocation pour handicap et une pension universelle. Les coûts sont estimés pour chacun des scénarios et exprimés en FCFA, part du PIB et part des dépenses publiques. Le rapport considère la combinaison de scénarios jugée optimale car permettant d’assurer l’extension des programmes en ligne avec les capacités du Sénégal (Tableau 1.5).
Extraits de la Recommandation n° 202 sur les socles de protection sociale de l’OIT :
« 4. Les Membres devraient, en fonction de leur situation nationale, établir aussi vite que possible et maintenir leurs socles de protection sociale qui devraient comporter des garanties élémentaires de sécurité sociale. Ces garanties devraient assurer au minimum à toute personne dans le besoin, tout au long de la vie, l’accès à des soins de santé essentiels et une sécurité élémentaire de revenu qui ensemble garantissent un accès effectif aux biens et services définis comme nécessaires à l’échelle nationale.
5. Les socles de protection sociale visés au paragraphe 4 devraient comporter au moins les garanties élémentaires de sécurité sociale suivantes :
a. Accès à un ensemble de biens et services définis à l’échelle nationale comme étant des soins de santé essentiels, y compris les soins de maternité, qui réponde aux critères de disponibilité, d’accessibilité, d’acceptabilité et de qualité ;
b. Sécurité élémentaire de revenu pour les enfants, se situant au moins à un niveau minimal défini à l’échelle nationale, assurant l’accès à l’alimentation, à l’éducation, aux soins et à tous autres biens et services nécessaires ;
c. Sécurité élémentaire de revenu, se situant au moins à un niveau minimal défini à l’échelle nationale, pour les personnes d’âge actif qui sont dans l’incapacité de gagner un revenu suffisant, en particulier dans les cas de maladie, de chômage, de maternité et d’invalidité ;
d. Sécurité élémentaire de revenu pour les personnes âgées, se situant au moins à un niveau minimal défini à l’échelle nationale. »
Source : Recommandation (n° 202) sur les socles de protection sociale, 2012 de l’OIT.
Le taux de couverture de la CMU s’élevait à 53 % en 2022. L’ANACMU a pour objectif d’atteindre un taux de couverture de 75 % en 2027 et de 80 % en 2033. La CMU est le programme le plus onéreux après le FNR et le PNBSF.
Les besoins de financement de la CMU sont estimés à 89 Mds FCFA par an (à taux de couverture constant) tandis que le budget de l’ANACMU est limité à 30 Mds FCFA. La CMU fait donc face à un déficit annuel de financement de près de 60 Mds FCFA. Sur la période 2017-2021, les besoins de financement de la CMU tels qu’estimés dans la SNPS n’ont été couverts qu’à hauteur de 53 %.
Selon l’ANACMU qui s’appuie sur des données de l’Organisation mondiale de la santé (OMS), 150 Mds FCFA seraient nécessaires pour couvrir intégralement les besoins annuels de financement de la CMU, c’est-à-dire pour atteindre un taux de couverture de 100 %.
Source : AMD (2023[2]) et informations recueillies auprès de l’ANACMU.
Élargir le Programme national de bourses de sécurité familiale (PNBSF)
Le PNBSF est le programme phare en matière d’assistance sociale. Ce programme de transferts monétaires octroie aux ménages extrêmement pauvres, identifiés à travers le RNU, une allocation de 35 000 FCFA par trimestre (140 000 FCFA par an). D’après l’EHCVM, 166 381 ménages auraient reçu l’allocation en 2022, soit un chiffre largement inférieur aux données administratives qui recensent 315 626 ménages bénéficiaires selon les chiffres officiels de la DGPSN. Selon cette dernière, en 2024, le nombre de ménages bénéficiaires du PNBSF a atteint 355 626 grâce à l’extension du programme aux détenteurs de la CEC. Il convient de noter que les données d’enquêtes telle que l’EHCVM ne permettent pas d’apprécier avec exactitude la couverture des programmes de protection sociale, notamment parce qu’elles reposent sur les déclarations des personnes échantillonnées. Le déficit de connaissance ou de notoriété du programme peuvent, en particulier, être à l’origine de la sous-déclaration constatée du nombre de ménages bénéficiaires. Le rapport se réfère donc aux chiffres de la DGPSN en la matière. Le PNBSF est un outil important dans la lutte contre la pauvreté au Sénégal. Une évaluation d’impact du programme conduite par la Banque mondiale indique que celui-ci a permis d’augmenter la dépense par tête des ménages bénéficiaires de 8 %, d’accroître leur résilience face aux chocs et de réduire la profondeur de la pauvreté de 10 % sur la période 2016-2019. En outre, il a contribué à 8 % de la réduction de la pauvreté et 13 % de l’extrême pauvreté observées entre 2011 et 2019 (Banque mondiale, 2023[7]). Sa paramétrisation actuelle (nombre de bénéficiaires, montants des bourses) ne permet néanmoins qu’une réduction limitée du taux de pauvreté dont les coûts annuels de l’élimination totale sont estimés à 3,9 % du PIB. Un renforcement de son efficacité pourrait par exemple passer par une augmentation du montant de la bourse, ou encore une expansion du nombre de bénéficiaires.
Dans la perspective d’extension des programmes d’assistance sociale tels que le PNBSF, il est essentiel de renforcer l’identification complète des ménages pauvres et vulnérables et de l’actualiser régulièrement. Cela passe notamment par la consolidation du RNU, à travers son extension et une amélioration de sa précision. En effet le RNU fait face à des défis relatifs au ciblage. Selon une enquête de la Banque Mondiale, en 2018, 15 % des ménages inclus dans le RNU n’étaient pas pauvres et n'auraient pas dû y figurer (erreurs d’inclusion) (Ferré, 2018[8]). Les erreurs d’exclusion sont plus importantes encore mais s’expliquent notamment par le fait que le nombre de ménages pauvres est bien supérieur au nombre de ménages représentés dans le RNU. Elles devraient donc être largement réduites par l’extension du RNU. En outre, une enquête de 2022 met en avant le rôle que le statut social ou les relations interpersonnelles avec des membres du comité de ciblage peut jouer en faveur de l’inclusion d’un ménage dans le RNU (Fall et al., 2022[9]). Si ce lien repose en premier lieu sur une appréciation personnelle des personnes enquêtées, qui peut être difficile d’objectiver à travers l’enquête, il invite à maintenir la vigilance et renforcer l’efficacité du mécanisme de ciblage communautaire. L’amélioration du ciblage et l’extension du RNU permettront d’envisager des évolutions telles qu’une nouvelle révision du montant des bourses, l’augmentation du nombre de bénéficiaires (Banque mondiale, 2023[7]), l’introduction de montants différenciés en fonction du niveau de revenu, ou encore le développement de mécanismes de redistribution complémentaires.
Si le PNBSF couvrait l’ensemble des ménages pauvres, le coût total annuel serait de 79 Mds FCFA (0,46 % du PIB) (Tableau 1.7). En tenant compte de la présence d’enfants, et selon les âges considérés (Encadré 1.8), le coût oscille entre 0,35 % et 0,45 % du PIB. Si le programme était restreint aux ménages en situation d’extrême pauvreté (73 000 ménages), le coût serait alors de 10 Mds FCFA (0,06 % du PIB). Ce coût passerait à près de 15 Mds FCFA (0,09 % du PIB) si l’allocation était augmentée à 50 000 FCFA par trimestre, comme recommandé par la Banque mondiale (Gueye, Dia et Brunelin, 2024[10]).
Source : EHCVM 2021-22.
Les coûts additionnels (i.e. sans prendre en compte le coût relatif aux ménages pauvres ou dans l’extrême pauvreté bénéficiant déjà du programme) engendrés par l’extension du PNBSF sont estimés à 0,04 % - 0,34 % du PIB selon les options retenues (Tableau 1.8). Parmi les ménages en situation d’extrême pauvreté, 66 % ne sont pas boursiers (soit 48 565 ménages). Le coût additionnel annuel de l’extension du programme à tous les ménages dans l’extrême pauvreté non boursiers s’élèverait à 7 Mds FCFA pour une allocation trimestrielle de 35 000 FCFA, et 10 Mds FCFA pour une allocation trimestrielle de 50 000 FCFA (respectivement, 0,04 % et 0,06 % du PIB). Plus de 400 000 de ménages pauvres ne sont pas couverts par le PNBSF (73 % des ménages pauvres), dont 319 000 ménages avec des enfants de moins de 5 ans. Pour une allocation trimestrielle de 35 000 FCFA, le coût additionnel annuel de l’extension du PNBSF à tous les ménages pauvres serait de 58 Mds FCFA (soit 0,34 % du PIB) et de 45 Mds FCFA (0,26 % du PIB) lorsque seuls les ménages pauvres non boursiers avec des enfants de moins de 5 ans sont ciblés. Dans la mesure où, tel qu’évoqué précédemment, les données de l’EHCVM sous-estiment largement le nombre réel de ménages bénéficiaires du programme, les calculs sont effectués en utilisant le nombre total de ménages couverts recensés par les données administratives, pour rappel 315 626 en 2021 (voir la note du Tableau 1.8 pour le détail de la méthodologie appliquée).
Note : Le nombre de ménages non boursiers pour chacune des catégories de ménages considérées est estimé à partir des données de l’EHCVM en considérant que le nombre total de ménages couverts correspond à celui recensé par les données administratives qui s’élève à 315 626 en 2021. Concrètement, et en prenant l’exemple des ménages dans l’extrême pauvreté, la part des ménages bénéficiaires du PNBSF appartenant à cette catégorie est dans un premier temps calculé avec l’EHCVM parmi les 166 381 ménages déclarant bénéficier du programme dans l’enquête. Le nombre de ménages boursiers vivant dans l’extrême pauvreté est ensuite extrapolé en appliquant ce taux, en l’occurrence 10,4 %, aux 315 626 ménages recensés dans les données administratives. Le nombre de ménages non boursiers est enfin obtenu en soustrayant le nombre estimé de ménages boursiers du nombre total de ménages dans l’extrême pauvreté. Le même procédé est appliqué aux autres catégories de ménages listées dans le tableau.
Source : EHCVM 2021-2022.
L’extension du PNBSF à l’ensemble des ménages pauvres porterait le coût total du programme à 74 Mds FCFA. Le coût global du programme s’élève à 39 Mds FCFA (DGPSN, 2023[1]), soit 0,3 % du PIB, pour 315 626 ménages couverts. Si le RNU ne contient aucune erreur d’inclusion et que, par conséquent, l’ensemble de ces ménages boursiers sont pauvres, il resterait 249 643 ménages non boursiers à couvrir parmi les 565 269 ménages pauvres identifiés par l’EHCVM. Étendre l’octroi de l’allocation trimestrielle de 35 000 FCFA à tous ces ménages engendrerait un coût annuel supplémentaire estimé à 35 Mds FCFA (0, 2 % du PIB), ce qui porterait le coût total du programme à 74 Mds FCFA par an.
Trois tranches d’âges sont considérées :
Les enfants de moins de 5 ans qui, du fait de leur jeune âge, sont éligibles à la CMU et doivent être protégés en priorité (55 % des ménages sénégalais ont au moins un enfant de moins de 5 ans en 2022 ; 77 % des ménages pauvres).
Les enfants de moins de 10 ans, dont les besoins restent importants, et qui n’ont pas encore atteint l’âge d’achèvement de l’éducation de base (76 % des ménages sénégalais ; 95 % des ménages pauvres).
Les enfants de moins de 15 ans qui n’ont pas encore atteint l’âge légal pour travailler et qui, par conséquent, ne sont pas censés participer pleinement à des activités productives (85 % des ménages sénégalais ; 99 % des ménages pauvres).
Source : OCDE.
Étendre les allocations familiales
Des allocations familiales universelles auraient un coût élevé (Encadré 1.9). Les estimations montrent que le coût total des allocations familiales serait de :
12 Mds FCFA (0,07 % du PIB) si tous les ménages en situation d’extrême pauvreté avec enfants (73 000 recensés dans l’EHCVM) en bénéficiaient. Il est à noter que la quasi-totalité des ménages en situation d’extrême pauvreté ont des enfants (contre 85 % pour l’ensemble des ménages) et 62 % ont six enfants ou plus (contre 19 % pour l’ensemble des ménages). Ces résultats viennent renforcer le lien déjà établi entre la présence d’enfants et l’incidence et la profondeur de la pauvreté.
80 Mds FCFA (0,47 % du PIB) si elles étaient versées aux 557 457 ménages pauvres avec enfants recensés.
198 Mds FCFA (1,15 % du PIB) si le principe d’universalité était appliqué (i.e. tous les ménages avec enfants en bénéficieraient, soit 1 794 863 ménages).
Toutefois, des allocations familiales auraient pour avantages de contourner la difficulté du ciblage des bénéficiaires, et d’être pro-pauvres (compte tenu du lien étroit entre présence d’enfants dans les ménages et pauvreté du ménage).
Pour l’analyse du coût de l’extension des allocations familiales aux ménages non couverts, il est retenu le montant de l’allocation familiale de 2 600 FCFA par mois versée par la CSS pour chaque enfant âgé de moins de 15 ans jusqu’au sixième enfant, appliquée à tous les ménages de l’échantillon issu de l’EHCVM. Ce montant correspond au montant versé par la CSS aux salariés du secteur privé par mois et par enfant (de 2 à 14 ans – ou plus sous certaines conditions liées à l’éducation ou la santé de l’enfant) et jusqu’au sixième enfant, conditionnée à la scolarisation des enfants. Dans la mesure où l’EHCVM ne permet pas d’identifier les ménages qui perçoivent déjà cette allocation, le coût additionnel de l’extension de la couverture de l’allocation n’est pas calculé ; seul le coût total (incluant le coût additionnel) est calculé.
Il est à noter que le coût estimé est indépendant de celui des autres programmes. En d’autres termes, un ménage éligible au PNBSF et ayant des enfants pourrait bénéficier simultanément du montant de la bourse et des allocations familiales. Le cumul de ces prestations peut se justifier au regard de la forte corrélation entre la pauvreté et la composition des ménages d’une part, et de l’importance d’assurer un niveau de vie décent aux enfants et des conditions favorables à leur développement d’autre part. Il appartient néanmoins aux autorités nationales d’évaluer la pertinence du cumul des prestations sociales de façon générale, afin de déterminer des règles qui maximisent l’efficacité et l’équite du système de protection sociale.
Source : OCDE.
Mettre en place une pension sociale
Seulement 12 % des plus de 60 ans bénéficient d’une pension de retraite selon l’EHCVM. Autrement dit, 1,15 million d’individus ne reçoivent pas de pension de vieillesse. Ce chiffre englobe plusieurs situations :
Les personnes âgées qui n’ont pas cotisé à une caisse de retraite au cours de leur vie professionnelle (parce qu’elles n’ont pas travaillé ou ont occupé un emploi informel). Celles-ci pourraient être éligibles à une pension sociale – qui n’existe pas encore et qui entrerait dans le cadre de l’assistance sociale.
Les personnes âgées, qui ont cotisé à l’IPRES mais pas suffisamment pour bénéficier d’une pension de retraite correspondant à une carrière pleine (10 ans ou 1000 points), et qui sont éligibles à la pension non contributive minimale payée par l’État. Cette population est estimée à 25 000 individus par l’IPRES qui évalue à 4,5 Mds FCFA par an le déficit de financement de cette pension financée par le budget général (soit un déficit de financement de 25 Mds FCFA depuis sa mise en place en 2018).
Le coût de mise en place d’une pension sociale repose sur deux critères : le nombre de personnes âgées (déterminé par l’âge à partir duquel l’individu est éligible) et le montant de la pension (qui ne doit pas créer de désincitation à cotiser). Plusieurs options sont envisagées dans le Tableau 1.10.
L’âge à partir duquel bénéficier de la pension sociale revêt une importance de premier ordre. La pension sociale ne doit pas créer de désincitation à travailler chez les personnes âgées encore en capacité de le faire. Par ailleurs, l’espérance de vie (68 ans en 2021 au Sénégal), et l’espérance de vie en bonne santé (59 ans) sont à prendre en compte.
Le montant de la pension sociale est important, notamment pour la lutte contre la pauvreté des personnes âgées, mais ne doit pas créer de désincitation à cotiser. En 2022, le taux de pauvreté des personnes âgées est de 29 % selon le seuil national, avec un taux plus faible chez les pensionnés (6,6 %) et plus élevé chez les personnes âgées non pensionnées (32 %). Un point de repère peut être le montant de la pension non contributive minimale (35 000 FCFA par mois, soit 420 000 FCFA par an), qui est supérieur au seuil de pauvreté national (369 666 FCFA par an en 2022). Pour ne pas créer de désincitation à cotiser auprès de l’IPRES, la SNPS avançait que le montant du minimum vieillesse devrait représenter environ 60 % de la retraite non contributive minimale. Le nombre de cotisants étant à ce jour limité et l’objectif de la pension non contributive minimale étant de lutter contre les aléas de carrière, cette proposition paraît judicieuse. Un montant de 20 000 FCFA par mois est ainsi retenu dans l’analyse de ce chapitre.
La pension sociale peut également jouer un rôle dans la réduction de la pauvreté d’autres personnes dépendantes, dont les enfants. En 2022, 28 % des ménages auxquels appartiennent les personnes âgées de plus de 60 ans incluent également au moins un enfant de moins de 5 ans (37 % et 42 % lorsque les enfants de moins de 10 ans et de moins de 15 ans sont considérés). La cohabitation entre les seniors et les enfants est corrélée à l’incidence et la profondeur de la pauvreté (41 % des ménages pauvres et 49 % des ménages en situation d’extrême pauvreté incluent au moins une personne de 60 ans ou plus et au moins un enfant de moins de 5 ans). Ainsi, dans le débat sur la mise en place d’une pension sociale, les effets redistributifs au sein des ménages ayant d’autres personnes dépendantes, en premier lieu les enfants, ne doivent pas être négligés.
La mise en place d’une pension sociale universelle est coûteuse. Celle-ci, appliquée à l’ensemble des personnes âgées de plus 60 ans ne percevant pas de pension de retraite, à raison de 20 000 FCFA par mois, requerrait un financement de l’ordre de 1,6 % du PIB, soit un montant équivalent à plus du double du financement actuel de l’assistance sociale. À court terme, cibler les personnes âgées en situation d’extrême pauvreté permettrait de rester dans l’enveloppe budgétaire prévue par la SNPS pour les pensions sociales de 30 Mds FCFA par an (DGPSN, 2016[5]).
Définition
Les pensions sociales, telles que définies par Palacios et Knox‐Vydmanov (2014[12]), désignent des pensions non contributives fournies par l'État sous forme de transferts monétaires réguliers pour les personnes âgées. Ces paiements ne dépendent pas des revenus ou contributions passés, les rendant accessibles à ceux qui ne disposent pas d'épargne-retraite formelle. Le terme "social" souligne ici leur objectif principal : la lutte contre la pauvreté parmi les populations âgées.
Actuellement, 110 pays dans le monde ont mis en place un système de pension sociale, bien que les taux de couverture varient considérablement. Par exemple, certains régimes atteignent seulement une fraction de la population éligible, ce qui met en lumière les défis liés à la sensibilisation et à la mise en œuvre (HelpAge International, 2018[13]).
Les pensions sociales jouent un rôle crucial pour combler le fossé auquel font face les individus exclus des systèmes de retraite contributifs. Dans de nombreux pays en développement, les personnes âgées figurent parmi les groupes les plus vulnérables économiquement, notamment en l'absence de programmes publics de retraite robustes. Les données de la base de données KIIbIH de l’OCDE montrent que 57 % des personnes âgées vivent dans des ménages où tous les travailleurs sont engagés dans l'économie informelle. Cela souligne l'importance des pensions sociales comme mesure complémentaire pour étendre la protection sociale aux ménages de travailleurs informels qui sont pour la plupart dans l’incapacité de payer des contributions. Lorsqu'elles sont bien conçues, ces prestations peuvent contribuer à réduire les vulnérabilités rencontrées par ces familles (OCDE, 2024[14]).
Impact et coûts en Afrique subsaharienne
En Afrique subsaharienne, les pensions sociales constituent un outil essentiel pour répondre aux vulnérabilités des populations âgées. Les régimes universels simplifient la mise en œuvre en utilisant l'âge comme seul critère d'éligibilité, réduisant ainsi les complexités administratives. Selon Guven et Leite (2016[15]), ces pensions ont amélioré le bien-être des personnes âgées et des ménages, et elles sont également associées à de meilleurs résultats en termes de capital humain pour les enfants. Par exemple, des données provenant de 12 enquêtes auprès des ménages dans la région ont montré comment ces pensions contribuent à la stabilité économique et à la cohésion sociale dans des configurations de vie diverses (voir base de données ASPIRE de la Banque mondiale).
Le coût des pensions sociales universelles a fait l'objet d'analyses approfondies. Les estimations de HelpAge International et de l’OIT suggèrent que l'introduction de pensions universelles dans les pays africains nécessiterait environ 1 % du PIB. Bien que cette dépense ne soit pas négligeable, les bénéfices sociaux et économiques qui en découlent, notamment en matière de réduction de la pauvreté et d'amélioration de l'équité, peuvent être très importants et surpasser les coûts (Guven et Leite, 2016[15]).
Source : OCDE.
Note : (Extrêmes) pauvres uniquement : Pour chaque classe d'âge, seuls les (extrêmes) pauvres, tels que définis par le seuil de (extrême) pauvreté national, c'est-à-dire les individus dont les dépenses de consommation annuelles sont inférieures à (196 223) 369 666 FCFA, sont considérés. La 4ème colonne présente la proportion de (extrêmes) pauvres, et la 6ème colonne la proportion de non pensionnés parmi les (extrêmes) pauvres, dans chaque classe d'âge. Il est à noter que les chiffres présentés dans les scénarios du rapport OIT (2021[3]) correspondent à ceux de ce tableau. Le scénario 18 (tous les individus de plus de 60 ans ont une pension de 18 000 FCFA par mois), et le scénario 19 (tous les individus de plus de 70 ans ont une pension de 18 000 FCFA par mois) ont des coûts respectifs de 1,06 % du PIB (218 Mds FCFA) et 0,41 % du PIB (85 Mds FCFA), proches de ceux présentés ici aux lignes correspondantes (276 Mds FCFA ou 1,6 % du PIB ; 110 Mds FCFA ou 0,41 % du PIB).
Source : EHCVM 2021-22 et ANSD (2023[11]).
Vue d’ensemble des coûts des mesures d’assistance sociale proposées
Les programmes d’assistance sociale sont à développer. Au Sénégal, plus de 70 % de la population ne bénéficie d'aucune couverture de protection sociale. Seulement 22 % bénéficient d'au moins un programme d'assistance sociale et moins de 5 % de la population est couverte par l'assurance sociale. Les dépenses en protection sociale sont faibles, notamment en ce qui concerne l'assistance sociale (0,8 % du PIB). Avec des taux de pauvreté supérieurs à 37 % et la grande majorité de la population ne contribuant pas au système de sécurité sociale, il est crucial d'étendre la couverture des régimes de protection sociale non contributifs, ce qui engendrera des dépenses significatives.
Trois mesures prospectives d’extension de l’assistance sociale, se focalisant sur les extrêmes pauvres, ont été considérées dans ce chapitre. Ces mesures ne sont ni exclusives ni exhaustives d’extension d’autres programmes d’assistance sociale. Leur mise en place représenterait un coût additionnel de 32 Mds FCFA (0,2 % du PIB) :
Inclusion de tous les ménages en situation d’extrême pauvreté dans le PNBSF (bourse trimestrielle de 35 000 FCFA) pour un coût additionnel estimé à 7 Mds FCFA (0,04 % du PIB).
Versement d’allocations familiales (2 600 FCFA par mois et par enfant) à tous les ménages avec enfants en situation d’extrême pauvreté (12 Mds FCFA, 0,1 % du PIB).
Versement de pensions sociales (20 000 FCFA par mois) à toutes les personnes âgées de 60 ans ou plus qui ne reçoivent pas de pension contributive et qui vivent dans l’extrême pauvreté (13 Mds FCFA, 0,1 % du PIB).
Si ces mesures étaient élargies à tous les ménages pauvres les plus vulnérables (i.e. ménages dans lesquels vivent des personnes dépendantes, en particulier les ménages pauvres avec des enfants), le coût serait de 214 Mds FCFA (1,2 % du PIB) :
Inclusion de tous les ménages pauvres avec des enfants en bas âge (moins de 5 ans) dans le PNBSF (coût additionnel de 45 Mds FCFA, 0,3 % du PIB)
Versement d’allocations familiales à tous les ménages pauvres avec enfants (80 Mds FCFA, 0,5 % du PIB)
Versement de pensions sociales (20 000 FCFA par mois) aux personnes âgées de 60 ans ou plus qui sont pauvres et non pensionnés (89 Mds FCFA, 0,5 % du PIB).
Si ces mesures étaient élargies à l’ensemble des ménages vivant sous le seuil de pauvreté, le coût serait de 532 Mds FCFA (3,1 % du PIB). L’universalité des allocations familiales et des pensions sociales se justifie par la corrélation entre la présence de personnes dépendantes et la pauvreté au sein des ménages et le coût et la complexité du ciblage des programmes. Dans cette optique, les mesures considérées sont :
Inclusion de tous les ménages pauvres sans exception dans le PNBSF (coût additionnel de 58 Mds FCFA, 0,3 % du PIB)
Versement d’allocations familiales à tous les ménages avec enfants (198 Mds FCFA, 1,1 % du PIB)
Versement de pensions sociales à toutes les personnes âgées de 60 ans ou plus qui ne sont pas pensionnées (276 Mds FCFA, 1,6 %).
Évaluer la qualité du ciblage des programmes existants.
Rationaliser les programmes d'assistance sociale en excluant les individus déjà couverts à travers les régimes contributifs offrant les mêmes fonctions de protection sociale.
Définir le périmètre des dépenses de protection sociale et développer une taxonomie des dépenses de protection sociale partagée entre toutes les parties prenantes.
Investir dans les systèmes d’information pour améliorer la qualité des données en lien avec la protection sociale (couverture, recettes, dépenses, etc.), et partager ces données entre acteurs.
Poursuivre le développement du RNU pour pouvoir, à terme, cibler toutes les personnes pauvres ou vulnérables à travers des programmes de protection sociale et procéder à son actualisation régulière.
Réaliser une estimation des besoins de financement pour chaque programme de protection sociale (une fois la liste établie et partagée) sur la période 2025-35 pour actualiser le cadrage budgétaire de la SNPS.
Définir une cible de dépenses de protection sociale augmentant de façon graduelle, ambitieuse et réaliste, basée sur les besoins estimés, et suivre sa réalisation dans le temps.
Élaborer des comptes satellites de la protection sociale pour fournir un cadre d’analyse, un système d’information et une description complète et cohérente du système de protection sociale.
Envisager la définition de lignes de pauvreté monétaire différenciées entre Dakar, les autres zones urbaines et les zones rurales.
Références
[2] AMD (2023), Revue des dépenses publiques de protection sociale du Sénégal.
[11] ANSD (2023), Comptes nationaux semi-définitifs de 2022 et définitifs de 2021 (base 2014), https://www.ansd.sn/sites/default/files/2023-12/Note_d%27analyse_comptes_nationaux_semi-definitif%202022_29_12_2023_V3.pdf (consulté le 3 octobre 2024).
[7] Banque mondiale (2023), Rapport d’évaluation d’impact du programme national de bourses de sécurité familiale, https://documents.banquemondiale.org/fr/publication/documents-reports/documentdetail/099534312062331367 (consulté le 25 septembre 2024).
[1] DGPSN (2023), Revue annuelle de la protection sociale.
[5] DGPSN (2016), Stratégie Nationale de Protection Sociale (SNPS) du Sénégal 2016-2035, https://faolex.fao.org/docs/pdf/sen176991.pdf (consulté le 25 septembre 2024).
[9] Fall, A. et al. (2022), Etude sur l’efficacité et la durabilité financière des systèmes d’assistance sociale au Sénégal, https://lartes-ifan.org/sites/default/files/2022-12/rapport_final_oscar_1_vf2.pdf (consulté le 25 septembre 2024).
[8] Ferré, C. (2018), Résultats de l’enquête de mise à jour du Registre National Unique, World Bank Group, https://documents.worldbank.org/en/publication/documents-reports/documentdetail/109291593165617977/s%C3%A9n%C3%A9gal-r%C3%A9sultats-de-l-enqu%C3%AAte-de-mise-%C3%A0-jour-du-rnu-registre-national-unique (consulté le 25 septembre 2024).
[10] Gueye, A., I. Dia et S. Brunelin (2024), Résumé des rapports d’évaluation - Opération de transferts monétaires exceptionnels au Sénégal, https://documents.banquemondiale.org/fr/publication/documents-reports/documentdetail/099658405232437341/idu1e5be7f9c11ebf143dc1a2a814f43c7d9e087 (consulté le 25 septembre 2024).
[15] Guven, M. et P. Leite (2016), « Benefits and Costs of Social Pensions in Sub-Saharan Africa », https://www.afd.fr/fr/ressources/analyse-de-lincidence-de-la-fiscalite-et-des-depenses-sociales-sur-la-pauvrete-et-les-inegalites-au-senegal (consulté le 20 janvier 2025).
[13] HelpAge International (2018), New features and a refreshed look for Pension Watch!, https://www.helpage.org/blog/new-features-and-a-refreshed-look-for-pension-watch/ (consulté le 25 septembre 2024).
[6] MFB (2024), Document de Programmation budgétaire et économique pluriannuelle (DPBEP) 2025-2027, https://www.finances.gouv.sn/publication/document-de-programmation-budgetaire-et-economique-pluriannuelle-dpbep-2025-2027/.
[14] OCDE (2024), Breaking the Vicious Circles of Informal Employment and Low-Paying Work, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/f95c5a74-en.
[4] OCDE (2008), Croissance et inégalités : Distribution des revenus et pauvreté dans les pays de l’OCDE, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264044210-fr.
[3] OIT (2021), Revue globale et analyse du système de protection sociale du Sénégal, https://www.social-protection.org/gimi/gess/Media.action;jsessionid=nQljaG1RoUaboKq46DsF3spPNOWFEW5R_odXohUY7eE6kpLQg4dI!2094580544?id=18961 (consulté le 2024 septembre 2024).
[12] Palacios, R. et C. Knox‐Vydmanov (2014), « The growing role of social pensions: history, taxonomy and key performance indicators », Public Administration and Development, vol. 34/4, pp. 251-264, https://doi.org/10.1002/pad.1682.
Note : Pour la SNPS, figurent les programmes phares ayant servi à l’évaluation des coûts. * Ceci pourrait correspondre aux cotisations payées par l’État pour ses fonctionnaires. Il n’est pas à exclure que les intitulés de mêmes programmes diffèrent selon les acteurs et soient ainsi répertoriés de manière distincte.
En 2022, le coût d’éradication de l’extrême pauvreté est estimé à 0,2 % du PIB, et celui de la pauvreté à 3,9 % du PIB (Tableau 1.B.1). Le coût estimé de l’élimination de l’extrême pauvreté représente l’écart entre les dépenses de consommation des individus en situation d’extrême pauvreté et le seuil national d’extrême pauvreté. D’après les données issues de l’EHCVM de 2022, 5,5 % des Sénégalais seraient en situation d’extrême pauvreté en 2022, soit près d’un million de personnes. Les dépenses de consommation de ces derniers sont en moyenne 19 % inférieures au seuil national d’extrême pauvreté (37 169 FCFA). Relever le niveau de dépenses de consommation des extrêmes pauvres au niveau du seuil national d’extrême pauvreté requiert 37 Mds FCFA (soit 0,2 % du PIB). Avec un taux de pauvreté de 37,4 % et une profondeur moyenne de la pauvreté de 100 347 FCFA en 2022 (soit 27,1 % du seuil national de pauvreté), le coût d’éradication de la pauvreté représente quant à lui 668 Mds FCFA (3,9 % du PIB). Si le développement économique et la croissance contribuent à l’élimination de la pauvreté, le rôle de l’État reste primordial, à travers ses programmes d’assistance sociale.
Estimation sur la base des données de 2022
Note : La mesure conventionnelle de la profondeur de la pauvreté s'applique à l'ensemble de la population, c'est-à-dire en incluant les non-pauvres auxquels une profondeur équivalente à zéro est attribuée dans la mesure où leur niveau de dépenses de consommation dépasse le seuil de pauvreté. Toutefois, l'inclusion de ces derniers conduit à une sous-estimation importante de la profondeur réelle de la pauvreté. Ainsi, une mesure alternative de la profondeur de la pauvreté est proposée dans laquelle seuls les pauvres sont pris en compte. Cette mesure alternative, excluant les non-pauvres, est également considérée pour le calcul des autres indicateurs de la profondeur de la pauvreté. La même démarche est adoptée pour la profondeur de l'extrême pauvreté.
Le PIB nominal retenu pour 2022 est 17 228 Mds FCFA.
Source : EHCVM 2021-22, base de données KIIbIH de l’OCDE et ANSD (2023[11]).