Financement de la protection sociale au Sénégal

3. Privilégier un engagement budgétaire au profit de la protection sociale au fléchage des recettes

Description

Ce chapitre discute du fléchage des recettes pour le financement de la protection sociale, et des limites de ce mécanisme vis-à-vis d’autres, tels que les engagements budgétaires. Il aborde ensuite la future mise en place de la Caisse autonome de protection sociale universelle (CAPSU) qui vise à assurer le financement des programmes de filets sociaux, ainsi que des régimes semi contributifs et non contributifs, et dont un tiers des financements serait affecté.

Une approche précautionneuse en matière de fléchage des recettes est conseillée

Le concept « d’utilisation des recettes fiscales » (ou « revenue use ») décrit les mécanismes de direction des recettes fiscales à des dépenses spécifiques (Banque mondiale, à paraître[1]). Ce mécanisme est souvent considéré lorsque le processus budgétaire ne permet pas de financer les postes prioritaires (Ozer et al., 2020[2]). Les objectifs sont d’assurer un financement minimum à un secteur ou un programme donné et de renforcer la prévisibilité des financements. Ce mécanisme ne garantit pas une hausse des financements en raison de la fongibilité des fonds (i.e. d’autres sources de financement étant parfois réduites en compensation, de sorte que le niveau de financement puisse rester inchangé, voire parfois réduit). Plusieurs mécanismes existent (l’affectation stricte ou souple des recettes, ou les engagements budgétaires avec ou sans mécanisme de traçage budgétaire spécifique) dont le choix se fonde sur les règles fiscales en vigueur, les capacités budgétaires, et l’acceptation de la population (Encadré 3.1).

Au Sénégal le fléchage (ou affectation) des recettes est juridiquement possible, mais limité en pratique. Abstraction faite des comptes d’affectation spéciale (Fonds intergénérationnel, Fonds de stabilisation, Fonds national de retraites) qui représenteront environ 3,6 % du budget en 2025 (MFB, 2024[3]), la contribution forfaitaire à la charge de l’employeur dont les recettes sont affectées à la formation professionnelle, ou encore le décret n°2020-986, qui institue une taxe parafiscale sur le ciment, constituent des exceptions. Cette dernière, imposant la tonne de ciment à hauteur de 2 000 FCFA, génère des recettes (0,1 % du PIB en 2021) qui abondent le Fonds pour l’habitat social, ayant pour vocation de financer la construction de 100 000 logements sociaux.

Les acteurs sénégalais de la protection sociale plaident pour un fléchage des recettes afin de résoudre les insuffisances de financement du secteur, qui n’est pas sans risque. Ceci se traduit dans le plan de financement de la future CAPSU (voir-ci-dessous), les appels à la mise en place d’une taxe sur la valeur ajoutée (TVA) sociale (défini comme le processus d’affectation d’une partie des recettes de TVA à la protection sociale), et des récents travaux menés par le Consortium pour la recherche économique et sociale. Ces derniers estiment que le fléchage des recettes issues d’impôts sur des consommations alimentaires importées (riz, huile, sucre), les transferts monétaires, les télécommunications, les produits miniers et hydrocarbures, les activités financières, le pétrole raffiné importé, les passeports, les jeux de hasard, le tabac et l’alcool pourraient augmenter les ressources disponibles pour le financement de la protection sociale de 1,5 point de PIB supplémentaires et même de 2 points de PIB supplémentaires en 2024 en incluant la TVA sociale (OIT, 2021[4]). Néanmoins, la logique d’affectation de l’ensemble de ces recettes crée des rigidités et induit des coûts de gestion (Encadré 3.1). En outre, elle ne résout pas le problème du niveau global de financement, mais plutôt celui de la prévisibilité des ressources et de l'acceptabilité sociale.

La priorité devrait donc rester l'accroissement du budget général de l’État et l'augmentation de la part allouée à la protection sociale. Une exception pourrait être faite pour les recettes issues des droits d’accise sur les produits néfastes à la santé - voire des taxes environnementales -, qui pourraient être affectées aux dépenses de santé. Ce lien direct entre la nature de ces impôts et les objectifs des dépenses concernées favorise leur acceptabilité sociale et renforce leur légitimité.

En particulier, la mise en place d’une TVA sociale n’est pas recommandée au Sénégal. Quelques pays ont (ou ont eu dans le passé) une TVA sociale (Allemagne, Brésil, Danemark, France, Ghana - Encadré 3.2). Dans le cas du Sénégal, plusieurs raisons sont avancées pour justifier la recommandation de ne pas mettre en place de TVA sociale : augmenter le taux de TVA est une mesure impopulaire qui peut conduire à une hausse des prix, et, toute chose égale par ailleurs, une TVA sociale aurait pour conséquence de réduire, possiblement significativement le financement d’autres postes de dépenses (la TVA étant le premier impôt générateur de recettes fiscales au Sénégal).

La hausse de la part du budget consacrée à la protection sociale reste préférable au fléchage des recettes fiscales. Une approche prudente consiste à concentrer la réflexion sur les moyens d’augmenter les recettes fiscales et l’espace budgétaire, tout en reconnaissant la criticité de la protection sociale en lui accordant une place accrue dans les arbitrages budgétaires. Pour se faire, le recours à un engagement budgétaire au profit de la protection sociale, par le biais de canaux budgétaires réguliers, est préférable (voir aussi discussion sur les cibles de dépenses à atteindre dans le Chapitre 1).

Toutefois, dans l’éventualité où le Sénégal décide de s’engager dans le fléchage des recettes fiscales, il s’agirait pour le Ministère des finances et du budget d’encadrer strictement cette pratique en abordant les points suivants :

• Quel est l’objectif recherché, et à quel niveau d’opérationnalisation (secteur, programme, population spécifique) ?

• Quelle est l’approche la plus appropriée (fléchage strict ou souple) ?

• Si le fléchage des recettes fiscales est retenu, quelles seront ses caractéristiques ? En particulier :

  • S’agira-t-il de mettre en place un nouvel impôt ?

  • D’allouer tout ou fraction des recettes de cet impôt ?

  • De combien et de quel type impôt s’agira-t-il ? Le type d’impôt qui verra ses recettes fléchées revêt une importance particulière en raison des montants générés et de l’acceptabilité sociale associée. Sur ce point, les expériences internationales montrent qu’il est préférable de renforcer le lien entre provenance des recettes et nature de la dépense, ce qui explique pourquoi près de 60 pays affectent les recettes des droits d’accise sur les produits néfastes à la santé à ce même secteur (Bloom, 2022[5]).

• Les conditions d’encadrement du fléchage des recettes fiscales seront-elles réunies (Encadré 3.3) ?

• Comment sera réalisé le fléchage (par exemple, est-ce que le recours à un compte d’affectation spécial est nécessaire) ? Quelles sont les implications juridiques et budgétaires ?

Encadré 3.1. Fléchage des recettes fiscales et engagements budgétaires

Le fléchage (ou affectation) des ressources est la pratique qui consiste à consacrer tout ou partie d'une recette d’un impôt et à la réserver à un objectif précis par le biais de la législation. Le fléchage peut être strict (un montant fixe est affecté à des dépenses spécifiques et ne change pas en fonction des priorités du budget) ou souple (plus flexible et aligné sur les processus budgétaires standard). Les cotisations sociales forment les recettes fléchées les plus courantes. Si les mécanismes de fléchage (hors cotisations sociales) restent marginaux dans de nombreuses juridictions, certaines au contraire affectent une partie substantielle de leurs recettes, comme en Amérique Latine.

Le fléchage des recettes présente un certain nombre d’attraits. En premier lieu celui d’assurer une relative stabilité et prévisibilité d’un volume de financement. Asseoir le financement d’un programme ou d’un secteur sur un impôt dont les recettes sont stables permet de limiter le risque de fluctuations liées aux arbitrages budgétaires. Le fléchage peut contribuer à un alignement de la nature des sources de financement et des dépenses, renforçant la cohérence de l’action publique. Le fléchage peut contribuer à l’acceptabilité des taxes. Le consentement à l’impôt est renforcé lorsque celui-ci finance spécifiquement une dépense ou un objectif cher aux contribuables (par exemple la santé). La mise en place de nouvelles taxes ou l’augmentation de leur taux, mesures généralement peu populaires, peuvent alors donner lieu à moins de contestation. En rapprochant la fiscalité des bénéfices qu’elle finance, le fléchage peut renforcer la redevabilité de l’action publique, ainsi que favoriser la transparence et la diffusion de l’information sur le coût d’un programme ou service.

Néanmoins le fléchage s’accompagne d’inconvénients significatifs. Le principal écueil réside dans la perte de flexibilité budgétaire. Le fléchage crée des rigidités qui limitent le potentiel de réallocation budgétaire d’un gouvernement pour faire face à des chocs exogènes par exemple. L’allocation des ressources publiques peut alors perdre en efficacité. Le fléchage contribue en outre à la fragmentation du budget induisant une plus grande complexité administrative. Cela entraîne des coûts de gestion associés à la reddition de compte et au suivi de ces ressources.

Les engagements budgétaires offrent une alternative intéressante au fléchage des recettes. Ils ne sont pas inscrits dans la loi, font écho à une orientation politique donnée (par exemple d’augmenter le financement de la protection sociale), et s’opèrent par le biais des canaux budgétaires habituels (budgétisation par programme par exemple).

Source : OCDE ; Cashin, Sparkes et Bloom (2017[6]) ; Banque mondiale (à paraître[1]).

Encadré 3.2. La TVA sociale au Ghana

Créé en 2003, le Fonds national d'assurance maladie du Ghana est financé par les cotisations sociales et les recettes fiscales générées par 2,5 points des 17,5 % du taux de TVA normal. Toutefois, le Fonds a connu des déficits de financement dès 2009 en raison de la hausse des coûts de remboursement des frais médicaux (ceci s’expliquant par la hausse de la couverture de la population et de l'utilisation des services de santé), des retards dans le déblocage des fonds et un plafond sur le montant des fonds affectés. De façon plus générale, le financement du secteur de la santé est revenu à des niveaux antérieurs à ceux avec l'affectation des fonds, ce qui souligne l’importance du phénomène de fongibilité des fonds.

Source : Cashin, Sparkes et Bloom (2017[6]) ; Banque mondiale (à paraître[1]).

Encadré 3.3. Conditions pour encadrer le mécanisme de fléchage des recettes

Coordination des acteurs

• Assurer que les objectifs des recettes fléchées soient validés par le Ministère des finances et du budget et le/les ministères sectoriels concernés.

• Assurer que la mise en place de recettes fléchées fasse partie d’une stratégie globale de financement du secteur qui en bénéficie.

Prise de décision informée

• Disposer et communiquer sur le volume, la provenance, et la destination des recettes fléchées.

• Identifier et quantifier les besoins des programmes/secteurs/ou populations qui bénéficieront des recettes fléchées.

• Évaluer à date régulière les dépenses et les résultats associés des programmes/secteurs/ou populations qui bénéficient des recettes fléchées.

Communication auprès du public

• Accompagner l’affectation des ressources de campagnes de sensibilisation sur le rôle de l’impôt fléché et du programmes/secteurs/ou populations qui en bénéficiera.

Choix et conception du mécanisme

• Privilégier les mécanismes d’affectation flexible, afin de limiter les rigidités budgétaires.

• Limiter le nombre d’impôts fléchés pour une gestion budgétaire facilitée.

• Spécifier les contours du mécanisme de façon claire et transparente.

Gestion des ressources

• Accompagner la mise en place de recettes fléchées par des mesures de gestion visant à améliorer la qualité et l’efficacité de la dépense publique.

• S’assurer que les organismes qui géreront l’afflux des recettes fléchées aient des capacités d’absorption suffisantes.

Source : OCDE.

L’importance des financements affectés à la future CAPSU n’est pas optimale

Le Sénégal ambitionne de créer une Caisse autonome de protection sociale (CAPSU), dont un tiers du financement reposerait sur des recettes fléchées. La mission principale de la CAPSU sera d’assurer le financement des programmes de filets sociaux, ainsi que des régimes semi contributifs et non contributifs destinés aux populations non salariées et aux groupes pauvres et/ou vulnérables (Encadré 3.4). Elle est ainsi envisagée comme un levier de financement des programmes de protection sociale pour résoudre les insuffisances de financement du secteur. Elle permettrait, en outre, d’aboutir à plus de cohérence entre les interventions à travers son rôle de régulation. Le financement de la CAPSU sera encadré dans une loi à venir sur le financement de la protection sociale. Il apparait que ses ressources financières émaneraient essentiellement de financements budgétaires et de contributions locales (Tableau 3.1).

La CAPSU, telle qu’envisagée actuellement, suscite de nombreux constats et interrogations :

• La résolution de l’insuffisance du financement de la protection sociale par la CAPSU apparaît peu probable. Deux raisons principales sont avancées. Premièrement, dans la mesure où les financements dont bénéficiera la CAPSU reposeront en grande partie sur les recettes générales, une hausse des ressources budgétaires proviendra d’une hausse de l’espace budgétaire et d’une priorisation donnée au secteur dans les arbitrages budgétaires. Deuxièmement, les programmes qui verront leurs financements redirigés vers la CAPSU sont actuellement sous-financés par rapport à leurs besoins.

• La volonté affichée de financer la CAPSU par des recettes fléchées nécessite une certaine prudence, compte tenu des limites discutées ci-dessus. En particulier, l’ampleur (un tiers du financement de la CAPSU) et le nombre important d’impôts à flécher (dont la TVA) est risqué.

Tableau 3.1. Plan de financement de la CAPSU

Type de financement	Type de resources	Détail
Financements budgétaires	Réallocation de ressources existantes (1/3 du financement total de la CAPSU en 2027)	Ressources financières attribuées aux initiatives de gratuités des soins actuellement attribuées au Ministère de la santé et de l’action sociale
		Dépenses de subventions des denrées alimentaires et du carburant
	Recettes additionnelles (1/3 du financement total de la CAPSU en 2027)	Financements innovants (i.e. nouveaux impôts ou des hausses d’impôts déjà existants)
		Taxe sur les transactions financières
		Taxe sur les services de la télécommunication
		Taxe sur les exploitations de mines et carrières
		Des produits de grande consommation (riz importé, huile, sucre)
		TVA sociale
		Taxe sur les activités financières sociale
		Introduction d’une fiscalité de l’environnement
		Ressources de l’exploitation du pétrole et du gaz
		Exploitation des niches fiscales
Contributions locales	Des bénéficiaires dans le cadre du programme CMU (1/3 du financement total de la CAPSU en 2027)
	Des collectivités locales (estimé 2 %)

Source : DGPSN/CRES (2017[7]).

Au-delà du financement, des interrogations relatives à la gestion de la CAPSU peuvent être posées, et en particulier :

• Quel sera précisément son périmètre d’action ? La liste des programmes et filets sociaux sous sa responsabilité est-elle définitive ? S’occupera-t-elle uniquement de la partie financement, ou également de la partie dépense ?  

• Quel sera le rôle des structures qui se verront déposséder, tout ou partie, de leurs prérogatives actuelles car absorbées par la CAPSU (par exemple l’Agence nationale de la couverture maladie universelle (CMU) ou encore le Ministère de la santé et de l’action sociale dans le cadre des programmes de gratuité des soins, ou de la Délégation générale à la protection sociale et la solidarité nationale (DGPSN) dans le cadre du Programme national de bourses de sécurité familiale (PNBSF)) ? 

• Où sera localisée la CAPSU ?

• Quelles seront les relations entre la CAPSU, les autres institutions de sécurité sociale (Caisse de sécurité sociale, Institution de prévoyance retraite du Sénégal, Institutions de prévoyance maladie) et la DGPSN ? 

• Comment seront réalisés les arbitrages entre les différents programmes à financer par la CAPSU ? En quoi ces arbitrages seront différents de ceux réalisés actuellement dans le processus budgétaire ? 

• Quelle sera l’autorité de la CAPSU dans l’éventualité où des programmes ne remplissent pas leurs objectifs ? Que faire dans des situations où les programmes qui ne sont pas sous la responsabilité de la CAPSU n’atteignent pas leurs objectifs, en particulier dans le cas de financement suffisants ?  

Ces questions montrent la nécessité d’une discussion générale sur la gouvernance du secteur de la protection sociale au Sénégal. En particulier, il s’agirait de penser la gouvernance du secteur, en tenant compte du positionnement de la DGPSN vis-à-vis de ses missions, de la pertinence de redynamiser le comité interministériel de pilotage de la politique de protection sociale, et de la volonté de créer une CAPSU (Encadré 3.5).

Encadré 3.4. La Caisse autonome de protection sociale (CAPSU)

La volonté de mise en œuvre d’une CAPSU remonte à 2014. Le décret portant création et fixant les règles de son organisation et fonctionnement est en cours de préparation. La version de janvier 2024 indique que la CAPSU sera une personne morale de droit public avec une autonomie financière et de gestion – ce qui l’apparente à une agence d’exécution – avec un Conseil de Surveillance et une Direction Générale. 

Sa mission principale sera d’assurer le financement des programmes de filets sociaux, ainsi que des régimes semi contributifs et non contributifs destinés aux populations non salariées et aux groupes pauvres et/ou vulnérables. En particulier, la CAPSU gérera : 

• Le PNBSF

• L’accès aux services de santé à travers la CMU

• Le programme minimum vieillesse (i.e. pension forfaitaire destinée aux personnes âgées non bénéficiaires de pension à l’Institution de prévoyance retraite du Sénégal (IPRES) ou au Fonds national des retraites ne disposant pas d’une couverture retraite obligatoire ou d’un revenu au moins égal au seuil de pauvreté)

• Le programme de revalorisation des pensions de retraite (i.e. transferts complémentaires aux retraités aux faibles pensions en raison de faibles montants cotisés auprès de l’IPRES)

Au-delà de la mobilisation des ressources financières pour l’extension de la protection sociale, la CAPSU sera aussi chargée de :

• La formulation et la coordination de la stratégie de financement de la protection sociale

• L’allocation des ressources financières entre les différents programmes de protection sociale, par le biais de Contrats d’objectifs de gestion

• La gestion des comptes nationaux de protection sociale

Source : DGPSN/CRES (2017[7]).

Encadré 3.5. Gouvernance de la protection sociale

La Délégation générale à la protection sociale et à la solidarité nationale (DGPSN) est l’institution en charge de la coordination de la mise en œuvre de la politique de protection sociale. La DGPSN a été créée pour pallier les insuffisances de coordination des interventions et à la fragmentation du secteur. Outre sa fonction transversale, elle a également pour mission la gestion du principal programme de transferts monétaires (le Programme national de bourses de sécurité familiale), du Registre national unique et du Fonds national de solidarité.

Toutefois, en raison des ressources limitées dont elle dispose et des fréquents changements d’ancrage institutionnel (d’abord rattachée au Cabinet du Président de la République, puis au Ministère du développement communautaire, de la solidarité nationale et de l’équité sociale et territoriale, et désormais au Ministère de la famille et des solidarités), elle n’est pas en mesure d’assurer le suivi des programmes en dehors de ceux qu’elle met en œuvre directement.

La gouvernance du secteur de la protection sociale repose également sur le comité interministériel de pilotage de la politique de protection sociale. Or celui-ci n’est plus fonctionnel depuis 2019.

Source : OCDE.

Encadré 3.6. Recommandations

• Privilégier un engagement budgétaire au profit de la protection sociale à un fléchage des recettes.

• Si le Sénégal décidait de s’engager sur la voie du fléchage des recettes :

  • Ne pas mettre en place de TVA sociale.

  • Privilégier le fléchage des recettes émanant des impôts sur les produits nocifs à la santé au profit des dépenses de santé.

  • Adopter une approche prudente et mener une réflexion sur l’objectif, les conditions d’encadrement et les implications juridiques et budgétaires.

• Repenser le financement, le fonctionnement et la gestion de la CAPSU, dans le cadre d’une réflexion plus générale sur la gouvernance du secteur de la protection sociale.

Références

[1] Banque mondiale (à paraître), Health taxes: revenue use.

[5] Bloom, D. (2022), Earmarking for the health sector: Experience and considerations, https://www.paho.org/sites/default/files/bloom-presentation-health-taxes-webinar_1.pdf (consulté le 2024 septembre 25).

[6] Cashin, C., S. Sparkes et D. Bloom (2017), « Earmarking for Health From Theory to Practice Analy tics », https://iris.who.int/handle/10665/255004 (consulté le 30 juillet 2024).

[7] DGPSN/CRES (2017), Etude d’ingénierie technique, financière et institutionnelle de la Caisse Autonome de Protection Sociale Universelle, https://faolex.fao.org/docs/pdf/sen176991.pdf (consulté le 25 septembre  2024).

[3] MFB (2024), Document de Programmation budgétaire et économique pluriannuelle (DPBEP) 2025-2027, https://www.finances.gouv.sn/publication/document-de-programmation-budgetaire-et-economique-pluriannuelle-dpbep-2024-2026/ (.

[4] OIT (2021), Financement de la protection sociale au Sénégal: Analyse de l’espace budgétaire, des options des financement et des impacts des investissements en protection sociale, https://www.social-protection.org/gimi/gess/Media.action;jsessionid=nQljaG1RoUaboKq46DsF3spPNOWFEW5R_odXohUY7eE6kpLQg4dI!2094580544?id=18961 (consulté le 25 septembre 2024).

[2] Ozer, C. et al. (2020), « Health Earmarks and Health Taxes: What do we Know? Health, Nutrition and Population Global Practice Knowledge Brief », https://documents.worldbank.org/en/publication/documents-reports/documentdetail/415911607500858658/health-earmarks-and-health-taxes-what-do-we-know (consulté le 30 août 2024).