Le Sénégal collecte peu de cotisations sociales en raison d’une base d’imposition étroite et de plafonds relativement bas, et ce malgré des taux élevés. L’étroitesse de la base d’imposition s’explique par l’importance du secteur informel et de l’évasion sociale. Le chapitre passe en revue la situation financière des différentes caisses du régime contributif et s’attarde sur la situation de la branche santé, dont les difficultés financières s’expliquent notamment par la structure et la gouvernance du secteur.
Financement de la protection sociale au Sénégal
Le rôle de la fiscalité générale, des cotisations sociales et de la contribution du secteur informel
Description
Le régime de sécurité sociale couvre les risques principaux, à l’exception du chômage. Le Tableau 4.1 fournit une vue d’ensemble des régimes contributifs du Sénégal selon le statut dans l’emploi. Les différents régimes contributifs couvrent la plupart des risques traditionnellement associés à la protection sociale, à l’exclusion de la perte d’emploi. Ces régimes sont obligatoires pour les travailleurs salariés formels. Les travailleurs indépendants et informels peuvent quant à eux uniquement cotiser, sur une base volontaire, auprès de la Caisse de sécurité sociale (CSS) pour la couverture des accidents du travail, maladies professionnelles et prestations familiales, ainsi qu’auprès d’une mutuelle de santé pour la couverture maladie universelle (CMU).
Note : La participation des travailleurs indépendants et informels aux régimes contributifs s’établit sur une base volontaire.
Source : OCDE.
Les taux de cotisations sont élevés en comparaison internationale. Pour les salariés du secteur privé, ils varient entre 18,4 et 27,9 % pour la part patronale (hors complémentaire vieillesse), en fonction du taux relatif au risque d’accidents du travail et de maladies professionnelles et du taux relatif au risque maladie (Tableau 4.2). Ils varient par ailleurs entre 8,6 et 13,1 % pour la part salariale (hors complémentaire vieillesse) selon le taux relatif au risque maladie. En cumulant parts patronale et salariale, le taux de cotisation sociale s’inscrit donc dans un intervalle compris entre 26 et 41 %. La valeur basse de cette fourchette (26 %) apparaît à un niveau bien supérieur à la moyenne des pays à revenu faible et intermédiaire (17 %) et à un niveau proche de la moyenne des taux de cotisations des pays de l’OCDE (27,7 %) où les prestations couvertes sont par ailleurs plus larges (Graphique 4.1). Parmi les pays à revenu intermédiaire, seuls le Nicaragua (28,5 %) pour la tranche inférieure, la Malaisie (26,7 %), l’Argentine (27,2 %), le Brésil (29 %) et la Chine (32,8 %) affichent des taux de cotisations sociales supérieurs. Le Graphique 4.2 montre que la charge fiscale totale sur les revenus du travail, composée de l’impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP), des cotisations sociales et de la contribution forfaitaire à la charge des employeurs (CFCE) qui impose la masse salariale à hauteur d’un taux de 3 %, atteint ainsi un niveau élevé au Sénégal, en particulier pour les salaires sous le salaire minimum interprofessionnel garanti (SMIG). En effet, le montant des salaires à prendre en compte pour le calcul des cotisations dues à la CSS ne pouvant être inférieurs au SMIG (64 223 FCFA par mois), et les plafonds de cotisations (Tableau 4.2) étant bas, conduisent à un coût des cotisations relativement plus faible à mesure que le salaire augmente. Les cotisations sociales représentent ainsi 29 % des coûts du travail au niveau du SMIG et 21 % pour un salaire équivalant à cinq SMIG.
Note : Les salariés aux revenus supérieurs à 360 000 FCFA mensuels cotisent à une complémentaire vieillesse dont la part employeur est de 3,6 % et la part salariale de 2,4 %, avec un plafond mensuel. Le montant des salaires à prendre en compte, en ce qui concerne les cotisations dues à la CSS, ne peut être inférieur au SMIG ou au salaire minimum agricole garanti pour les professions agricoles (371 FCFA brut/heure pour les professions soumises à la durée légale de 40 heures hebdomadaires ; 237 FCFA brut/heure pour les travailleurs agricoles et assimilés). La Contribution forfaitaire à la charge des employeurs (CFCE) impose en sus la masse salariale à hauteur d’un taux de 3 %, mais ne figure pas dans ce tableau dans la mesure où il ne s’agit pas d’une cotisation sociale.
Source : CLEISS, IPRES, CSS, ICAMO.
Les taux élevés des cotisations sociales constituent une barrière à la formalisation et favorisent l’évasion sociale. Les cotisations sociales créent un différentiel entre le coût du travail formel et informel, pouvant réduire les incitations au travail formel et à s’acquitter des obligations en matière de cotisation sociale. Des taux trop élevés peuvent ainsi nuire à la taille de l’assiette d’imposition et limiter les recettes associées. S’il est difficile de mesurer précisément l’effet qu’exerce les cotisations sociales sur le niveau d’informalité et l’évasion sociale dans de façon générale et dans le cas du Sénégal de façon particulière, la littérature fournit des arguments et des points de vue contrastés sur le juste niveau des cotisations sociales (Encadré 4.1).
Taux de cotisations sociales (parts patronale et salariale), 2018-19
Note : Fourchette basse pour le Sénégal (voir Tableau 4.2).
Source : International Social Security Association.
La CFCE alourdit le coût du travail, mais certaines entreprises disposent d’exonérations. Imposée à hauteur de 3 % de la masse salariale, la CFCE contribue à l’augmentation du coût du travail et s’ajoute aux coûts que représentent les cotisations sociales et l’IRPP (Graphique 4.2). Cependant, plusieurs dispositions permettent d’en être exonéré. Le Code des investissements prévoit une exonération de la CFCE pour les entreprises exportatrices, ainsi que pour les entreprises nouvellement créées, pour une durée initiale de cinq ans, prolongée de trois ans supplémentaires si au moins 200 emplois sont créés ou si 90 % des emplois créés sont situés en dehors de la région de Dakar. De plus, les entreprises implantées dans les zones économiques spéciales bénéficient également de cette exonération. Motivées par la simulation de l’économie notamment dans les régions les moins prospères du territoire, ces mesures bénéficient notamment aux grandes entreprises. Compte tenu des recettes limitées générées par la CFCE, sa suppression pourrait être envisagée. Une telle réforme contribuerait à alléger la fiscalité sur le travail, à encourager la formalisation des entreprises, à simplifier le système fiscal en réduisant le nombre d’impôts et d’incitations spécifiques, et à favoriser une plus grande équité entre entreprises de tailles différentes. Toutefois, les recettes de la CFCE contribuent au financement de la formation professionnelle, il conviendrait alors de financer la formation professionnelle à travers le budget général et s’assurer que le niveau de financement ne soit pas réduit.
Charge fiscale totale sur les salaires exprimée en % des coûts totaux de main-d’œuvre à différents niveaux du SMIG
Note : La charge fiscale au titre de l’IRPP, des cotisations sociales et de la CFCE est rapportée au coût du travail mesuré par la somme du salaire brut et des cotisations employeurs. Les prestations sociales ne sont ici pas prises en compte. Le SMIG s’élève à 64 223 FCFA mensuels. Les taux de cotisations sociales retenus sont les suivants : prestations familiales, 7 % ; accidents du travail et maladies professionnelles, 3 % (taux intermédiaire) ; retraite et réversion, 14 % ; maladie, 9,5 % (moyenne des taux minimum et maximum réglementaires).
Source : OCDE.
Une littérature croissante examine les interactions complexes entre la protection sociale et l'informalité. Une frange de celle-ci avance des arguments selon lesquels certaines formes de protection sociale créent des barrières à la formalisation et même des incitations à l’informalité. Ces arguments constituent ce que Juergens-Grant et Alfers (Juergens-Grant et Alfers, 2021[1]) appellent la ‘Perverse Incentive Thesis’ (PIT), dont l’ouvrage de Levy (2008[2]) fait figure de proue. Celui-ci décrit comment la nature du système de protection sociale au Mexique a encouragé l’informalité en taxant l’emploi formel à travers les cotisations sociales et en subventionnant l’emploi informel à travers l’assistance sociale.
Au cœur des débats se trouve le renchérissement du coût du travail induit par les cotisations sociales : la protection sociale crée-t-elle des déséquilibres sur un marché du travail qui autrement fonctionnerait mieux ? Ou bien la protection sociale est-elle justement une réponse aux déséquilibres du marché ? Les discussions questionnent la pertinence des régimes contributifs et s'interrogent sur leur capacité à assurer une couverture adéquate sans décourager l'emploi formel. Une position extrême consiste à se focaliser sur l’aspect coût que représentent les cotisations sur le travail et considérer que l’allocation optimale des ressources sur le marché du travail formel repose sur l’absence d’entrave telle que la taxation du travail sous la forme de cotisations sociales. Dans cette logique, le financement de la protection sociale devrait alors être assuré essentiellement à travers le budget de l’État, c’est-à-dire de manière non contributive. Une position plus nuancée appelle à limiter le poids de la fiscalité du travail (et donc des cotisations sociales) pour les bas salaires de sorte à ne pas constituer un obstacle à la formalisation.
Une critique courante concerne la dualité dans la protection sociale : les travailleurs informels bénéficient d'une assistance sociale sans contribution directe, tandis que les travailleurs formels financent leur propre protection par des cotisations sociales. Cette dualité pourrait décourager la formalisation voire favoriser l'informalité (Levy, 2008[2]). Cette asymétrie est renforcée par une perception défavorable des régimes contributifs par les travailleurs du fait d’une performance jugée trop faible des organismes qui les gèrent (Heintz et Ghosh, 2024[3]). Asymétrie exacerbée par une certaine myopie des travailleurs qui affectent une valeur moindre à des bénéfices incertains ou lointains tels que des pensions de retraite (Bosch et Campos-Vazquez, 2014[4]). Enfin, le rapport de la Banque mondiale (2019[5]) appelle à repenser le modèle contributif qui n’est plus en adéquation avec les mutations relatives à la nature du travail et des relations employeurs-employés.
Cependant, attribuer l'origine de l'informalité uniquement aux cotisations sociales est simpliste. L'informalité est un phénomène complexe influencé par de nombreux facteurs, au-delà des seules obligations de cotisations sociales (Ohnsorge et Yu, 2021[6]). En particulier, si le choix de l’informalité (ceci supposant l’hypothèse forte de parfaite substituabilité des travailleurs formels et informels) résulte d’une analyse coûts-avantages, il convient alors d’élargir la réflexion au-delà des coûts de la formalité liés aux cotisations sociales et d’y adjoindre l’ensemble des coûts et des bénéfices associés et à la formalité et à l’informalité. Les données internationales montrent également que les programmes de protection sociale non-contributifs couvrent souvent insuffisamment les travailleurs informels (OCDE, 2024[7]). Les régimes contributifs assurent traditionnellement des niveaux de couverture bien supérieurs aux programmes d’assistance sociale. Une incitation demeure donc à travailler dans le secteur formel.
Les arguments de la PIT sont généralisés sur la base d’expériences particulières. Levy (2008[2]) développe notamment ses arguments sur les effets pervers potentiels des programmes de protection sociale sur l'informalité dans le cadre du Mexique et de programmes d’assistance et d’assurance sociale bien spécifiques. Cependant, les conclusions empiriques sur l'impact exact des régimes contributifs sur le taux d'informalité varient considérablement selon le contexte et les méthodologies employées (Corona et Vélez-Grajales, 2024[8]). Par exemple, des expériences comme le revenu universel en Iran n'ont pas montré d'impact significatif sur l'offre de travail informel (Salehi-Isfahani et Mostafavi-Dehzooei, 2018[9]).
La suppression ou réduction drastique des cotisations sociales présente des risques importants. Dans un cadre où l’informalité est élevée et la mobilisation des recettes fiscales difficile, mettre en place une réduction importante des cotisations sociales et faire reposer le financement de la protection sociale essentiellement sur le budget général, fait peser un risque significatif sur le volume de financement mobilisable. Une approche plus prudente nécessite de réfléchir au juste niveau de cotisations sociales et aux mécanismes qui peuvent étendre la protection sociale sans compromettre la formalisation ni la mobilisation de recettes fiscales. Cela nécessite une stratégie intégrée incluant des initiatives pour développer la formalisation, combattre l'évasion fiscale et sociale, et inclure le secteur informel dans le système de protection sociale de manière progressive et efficace.
Source : OCDE.
Les régimes contributifs ont une base très étroite. Seuls 2 % des Sénégalais cotisent à un régime contributif selon l’Enquête harmonisée sur les conditions de vie des ménages (EHCVM). L’évasion sociale (contributeurs qui ne paient pas ou pas intégralement le montant de leurs cotisations) est importante et vient réduire la base des régimes contributifs. S’ajoutent à cela, la structure démographique (50 % de la population ayant moins de 19 ans) et le fonctionnement du marché du travail (avec une entrée tardive dans l’emploi formel, vers 30-35 ans) qui, combinés, entraînent un manque à gagner significatif dans les cotisations. De façon générale, les mécanismes assurantiels à l’échelle nationale sont peu ancrés dans les habitudes, par opposition aux mécanismes de solidarité familiale et communautaire qui sont plus développés.
Par conséquent, malgré des taux élevés, les montants de cotisations collectés sont faibles et insuffisants à bâtir des systèmes contributifs solides. En 2021, les cotisations sociales représentent 6,4 % des recettes fiscales totales collectées par le Sénégal, contre 9,3 % en moyenne pour les pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure. Cela représente 1,2 % du PIB, en deçà de la moyenne des pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure (2 %) (Graphique 4.2).
Exprimées en % du PIB, 2021
Source : OCDE, base de données mondiale des statistiques des recettes publiques.
Le renforcement du poids des cotisations sociales passera en premier lieu par l’élargissement de la base (formalisation et réduction de l’évasion sociale). En intégrant davantage d'entreprises et de travailleurs dans le secteur formel (Chapitre 5), le Sénégal peut augmenter les recettes fiscales et les contributions sociales. La lutte contre l’évasion sociale (Chapitre 6) est tout aussi cruciale pour assurer un financement plus équitable, stable et durable du système de protection sociale.
Réduire les taux de cotisations sociales n'est pas toujours suffisant pour favoriser la formalisation. Bien que des taux de cotisations élevés puissent constituer une barrière à l’emploi formel et limiter la mobilisation des cotisations sociales, une réduction des taux n'entraîne pas nécessairement une formalisation significative (voir Encadré 4.1). L’informalité a de multiples causes, et même si abaisser les cotisations peut faciliter l'extension de la couverture sociale, cela ne garantit pas une augmentation notable des cotisants. De plus, si les effets attendus d’élargissement de la base d’imposition ne sont pas significatifs, cette réduction de taux risque de diminuer les recettes, mettant en péril la viabilité des régimes contributifs. Cela soulève également la question de la révision des prestations associées aux cotisations. Enfin, il existe un risque que la mesure se résume essentiellement à diminuer les charges sociales pour de grandes entreprises capables pourtant capables de payer leurs cotisations, sans effet bénéfique sur la couverture et le financement de la protection sociale.
Alléger les cotisations pour certains groupes de travailleurs peut être une option à envisager. Plusieurs pays ont déjà mis en œuvre des politiques similaires. En Afrique du Sud, par exemple, l'Employment Tax Incentive réduit les charges sociales pour les jeunes de 18 à 29 ans afin de stimuler leur emploi (Ebrahim, Leibbrandt et Ranchhod, 2017[10]). Au Maroc, le programme Tahfiz offre une exonération de cotisations sociales pendant 24 mois pour les nouveaux salariés sous contrat à durée indéterminée. Des exonérations peuvent également cibler des secteurs spécifiques, des professions, les femmes (OCDE, 2024[11]), ou certaines zones géographiques comme les zones rurales. Enfin, une mesure répandue consiste en l’allègement des charges sociales pour les bas salaires. Bien que cela puisse encourager la formalisation des travailleurs proches du salaire minimum, cela comporte des risques. Ce type de dispositif peut créer des trappes à bas salaires, où les employeurs sont incités à limiter les salaires pour minimiser leurs charges sociales, nuisant ainsi à la rémunération du travail. Dans un contexte où les dispositifs de régulation sont peu avancés, les employeurs peuvent également profiter du système en payant à leurs employés une partie de leurs salaires en liquide de façon non déclarée. En conséquence, la gestion d’une telle mesure requiert des capacités administratives avancées et peut générer des coûts significatifs.
Une stratégie adaptée pour le Sénégal pourrait viser les petites et moyennes entreprises (PME). Contrairement aux grandes entreprises, capables de supporter des charges sociales importantes, les PME, qui représentent la majeure partie du tissu économique sénégalais, peuvent rencontrer des difficultés à s’acquitter de ces obligations. Un allègement des cotisations pour ces entreprises peut ainsi être une condition nécessaire pour ne pas freiner l’emploi formel et soutenir l’acquittement des obligations sociales. Cet allègement pourrait être conditionné par un seuil de chiffre d'affaires ou un nombre d'employés inférieur à un certain niveau. La détermination d’un seuil crée un risque de plafonnement du développement des entreprises pour rester éligibles à des taux réduits. Néanmoins, si le seuil est suffisamment haut, l’effet de seuil potentiel concernera un nombre réduit d’entreprises, qui pourraient être par ailleurs suffisamment développées pour assumer des taux de cotisations pleins. Afin de favoriser la transition, les entreprises pourraient en outre continuer de bénéficier de l’allègement durant une certaine période après avoir franchi le seuil.
En pratique, une forme de cotisations sociales pourrait être intégrée dans la contribution globale unique (CGU). Les entreprises avec un chiffre d’affaires inférieur à 10 M FCFA pourraient être soumises aux cotisations du Régime simplifié pour les petits contribuables (RSPC), tandis que celles dépassant ce seuil, mais encore éligibles à la CGU (jusqu’à un plafond de 50 M FCFA), s’acquitteraient de cotisations plus élevées bien qu’allégées relativement aux taux de cotisations sociales standards. Ces entreprises bénéficieraient en contrepartie de protections supérieures à celles offertes dans le cadre du RSPC. Cette approche permettrait de cibler les entreprises en fonction de leur taille et de leur capacité contributive.
Une réduction des taux de cotisations pourrait être judicieux à moyen terme. Si le Sénégal parvient à mettre en place des politiques publiques conduisant à une formalisation significative de l’emploi et à un élargissement soutenu de la base d’imposition sur laquelle repose les cotisations sociales, alors les taux de cotisations sociales standards pourraient éventuellement être revus à la baisse. La baisse des taux pourrait être plus que compensée par l’effet volume soutenu par la hausse du nombre de cotisants, résultant en des recettes de cotisations sociales accrues, et réduire les barrières à l’emploi formel. En tout état de cause, une analyse éclairée d’éventuels allègements de cotisations sociales requiert et repose sur des données micro-économiques. Cela permettrait notamment d’estimer les pertes de recettes associées.
En parallèle, les plafonds sur les cotisations sociales, relativement bas, pourraient être augmentés. Les plafonds permettent de réduire l’impact des cotisations sur le coût du travail. Néanmoins, ils induisent une certaine régressivité, les cotisations sociales pesant relativement plus lourd sur les salaires modestes (Graphique 4.2). Les travailleurs aux salaires modestes sont par ailleurs plus susceptibles d’exercer des activités pour lesquelles le niveau des cotisations a un effet plus déterminant dans le choix de la formalité ou de l’informalité. Or les plafonds se situent à des niveaux relativement modérés :
63 000 FCFA pour les prestations familiales et les accidents du travails (soit un niveau légèrement en-dessous du SMIG depuis la révision de celui-ci au 1er janvier 2023)
250 000 FCFA pour l’assurance maladie (soit près de quatre fois le SMIG)
360 000 FCFA pour l’assurance vieillesse et décès (cinq à six fois le SMIG)
1 300 000 FCFA pour la complémentaire vieillesse (20 fois le SMIG)
À titre de comparaison, les plafonds de cotisations sociales se situent à hauteur de 20 fois le salaire minimum au Viet Nam et 25 fois le salaire minimum en Colombie (OCDE, 2024[12]). Le Sénégal possède ainsi une certaine latitude à relever ces plafonds, afin de mobiliser plus de recettes de cotisations. En outre, les salariés les mieux payés, ceux dont les salaires excèdent les plafonds, sont généralement moins concernés par l’informalité. Un relèvement des plafonds est ainsi peu susceptible de limiter le caractère formel du travail de ces salariés. En relevant de manière significative les plafonds, le Sénégal pourrait, par le biais d’une analyse approfondie, envisager de réduire sensiblement certains taux de cotisations.
La hausse du niveau collecté des cotisations passera également par l’extension des régimes contributifs à différentes formes d’emploi. De nombreux travailleurs sont exclus des mécanismes de protection offerts par les régimes contributifs : les indépendants (qui peuvent néanmoins adhérer et cotiser auprès d’une mutuelle de santé), les travailleurs temporaires (en particulier les saisonniers), et les travailleurs domestiques. Le Ministère du Travail a ainsi plusieurs projets en cours dont la création d’une Institution de prévoyance maladie (IPM) interentreprises pour les travailleurs non permanents, le régime spécifique des indépendants hors professions libérales (actuellement non couverts par les IPM), ou encore la mise en place du Code unique de la sécurité sociale qui intégrera le cas des indépendants. Le développement de dispositifs passerelles pour ces catégories de travailleurs, à l’instar du RSPC, peut aussi constituer des solutions (Chapitre 5). En particulier, il apparaît important d’adapter le régime de la Caisse de sécurité sociale (CSS) à l’auto-emploi. Les travailleurs indépendants doivent être mieux identifiés et les mécanismes de contribution adaptés à leur situation, y compris en ayant recours à des dispositifs partiellement subventionnés, pour améliorer leur couverture en matière de sécurité sociale.
Enfin, les mécanismes assurantiels relatifs aux régimes contributifs nécessitent une plus grande diffusion de l’information et de la confiance pour s’ancrer dans les habitudes et se développer. La confiance dans le système passera notamment par l’expérience des cotisants et celle de ses pairs. Dans la mesure où ce processus s’inscrit dans le temps, la viabilité financière et la crédibilité du système sont donc des éléments critiques à renforcer. Pour cette dernière, il est capital que les prestations dues soient de qualité et versées aux bénéficiaires de façon ponctuelle tel que défini dans les textes. L’expérience de bénéfices à court terme est importante pour convaincre et fidéliser les cotisants. Enfin, le retour sur expérience de bénéficiaires organisé à travers des campagnes de communication pourra accélérer le processus d’information et de développement de la confiance vis-à-vis des régimes contributifs. À ce titre, les organisations décentralisées (organisations syndicales et patronales, organisations faîtières) et les leaders locaux (villages, communautés), qui sont à la fois un vecteur de diffusion de l’information efficace et bénéficient d’une confiance significative relativement aux organismes centralisés, peuvent jouer un rôle central. Il convient de les impliquer et mobiliser dans les actions de développement à mener, en particulier à travers des mesures de communication, afin de sensibiliser et d’informer sur le fonctionnement et le bénéfice des régimes de protection sociale contributifs.
Le Fonds national de retraite (FNR) est excédentaire (+8 Mds FCFA) (Tableau 4.3). Les déficits passés du FNR étaient notamment liés à la prise en charge de prestations non accompagnées de cotisations. Un rééquilibrage a été adopté : l’âge de départ à la retraite est passé de 55 à 60 ans et les pensions sont désormais calculées sur les 36 derniers mois d’activité au lieu du dernier mois. Ces réformes contribuent aujourd’hui à la viabilité financière du FNR, qui se trouve dans une situation excédentaire. En 2022, le FNR a enregistré 8 000 cotisants supplémentaires pour une augmentation de 1 000 bénéficiaires. Par ailleurs, un régime de retraite complémentaire, reposant sur un système de points, a été mis en place et est également excédentaire (+19 Mds FCFA). Enfin, le FNR envisage son autonomisation à travers la mise en place d’une caisse autonome des fonctionnaires (CAF). En sortant de l’attache ministérielle, la CAF pourrait placer ses excédents et envisager une éventuelle transition vers un régime par capitalisation au lieu du système par répartition actuel. Ceci est néanmoins à considérer avec prudence car les systèmes de sécurité sociale reposant exclusivement sur un pilier de capitalisation individuelle ont démontré leurs limites, notamment en matière de génération de pensions décentes, comme l'illustre l'exemple du Chili. L’expérience de régimes mixtes combinant un pilier par répartition et un pilier de capitalisation individuelle, combinent généralement mieux les objectifs de solidarité et d’efficacité économique que les régimes où le pilier par capitalisation occupe une place importante. Les défis actuels du FNR, qui ne menacent néanmoins pas sa viabilité financière, sont notamment le nombre important d’agents contractuels non titularisés de l’État qui ne cotisent donc pas auprès du fonds mais auprès de l’Institution de prévoyance retraite du Sénégal (IPRES) et qui pourraient migrer vers le FNR, ainsi que le départ précoce à la retraite des militaires qui exerce une pression sur le fonds.
L’équilibre budgétaire de l’IPRES est précaire. 400 000 salariés cotisent à l’IPRES (agents du secteur privé et contractuels de l’État), laquelle verse des pensions à 160 000 bénéficiaires. Les recettes s’élèvent à 9 Mds FCFA par mois, et les dépenses à 11 Mds FCFA par mois. L’IPRES fait face à une tension de trésorerie récurrente. Celle-ci s’explique notamment par l’absence de versement de la contribution de l’État (5,4 Mds FCFA par an) pour l’accompagnement de l’IPRES à l’opérationnalisation de la pension non-contributive minimale (35 000 FCFA par mois) versée à environ 25 000 individus (DGPSN, 2023[13]). À court terme, l’IPRES utilise les placements financiers de ses dépôts à terme pour combler ce déficit, posant la question de la soutenabilité à moyen ou long terme. D’autres défis menacent d’éroder l’équilibre financier fragile de l’IPRES à moyen terme :
La revalorisation de 10 % des pensions de retraite en janvier 2024 sans hausse des plafonds de cotisations. Une revalorisation de ces plafonds est à considérer, ce d’autant que les salaires augmentent dans l’économie.
La possible titularisation de près de 30 000 agents contractuels de l’État et leur migration vers le FNR, ce qui entraînerait une perte importante de cotisations sociales pour l’IPRES qui pourrait continuer de payer les retraites des agents contractuels. Dans cette perspective, il convient de réfléchir à la pertinence du transfert des agents de l’IPRES vers le FNR, et le cas échéant, de bien en penser les modalités de sorte à ne pas créer de problème d’équité et compromettre la viabilité de l’IPRES.
L’évasion sociale, estimée à 50 % par l’IPRES, et le faible taux de recouvrement qui en découlent constituent un défi majeur pour l’IPRES. Cette estimation correspond au différentiel entre la population active salariée théorique (chiffre de la population active multiplié par le taux de salariat, retenu comme étant 11-14 % de la population active) et la population active salariée enregistrée au FNR et IPRES.
Source : OCDE à partir d’information du Ministère des finances et du budget (MFB), IPRES et AMD (2023[14]).
Les défis les plus importants concernent les IPM, en charge de l’assurance maladie des employés du secteur privé formel. L'Institution de coordination de l'assurance maladie obligatoire (ICAMO) coordonne les 164 IPM recensées 2022 qui regroupent près de 4 000 entreprises. Les IPM disposent de 27 Mds FCFA de ressources (dont 25 Mds FCFA provenant des cotisations) pour 25 Mds FCFA de dépenses (dont 20 Mds FCFA pour les soins de santé) en 2022. L’enjeu de la viabilité financière du secteur est double. Il concerne d’une part les IPM, et l’ICAMO d’autre part.
Les IPM reversent 2 % des cotisations qu’elles collectent à l’ICAMO : 30 % sont affectées au fonctionnement de l’ICAMO, 70 % abondent le fonds de garantie de l’ICAMO ayant vocation à soutenir une IPM en cas de problème de solvabilité. L’équilibre financier est difficile à trouver pour l’ICAMO qui doit s’appuyer également sur des subventions du ministère du travail pour combler ses besoins.
Concernant les IPM, nombre d’entre elles font face à des problèmes de gestion ou perdent des effectifs. Certaines IPM sont déficitaires de façon chronique car elles ne sont pas en règle avec la règlementation en vigueur. Par exemple, au lieu d’un taux de cotisation, certaines IPM appliquent un forfait à tous les employés, ce qui rompt en outre le principe d’égalité. L’évasion sociale (Chapitre 6), le manque de concentration et d’harmonisation sont les principaux défis fragilisant le marché des IPM.
Les problèmes budgétaires de la branche santé sont intrinsèquement liés à son organisation et sa gouvernance. Le marché des IPM est à la fois faiblement concentré et manque d’harmonisation comme discuté ci-dessous.
Le marché des IPM est faiblement concentré. L’ICAMO recense un nombre croissant d’IPM, 164 en 2022 (+40 % en huit ans) pour près de 150 000 cotisants et 535 000 bénéficiaires (cotisants et ayant droits). Loin de stimuler l’innovation et l’efficience, cela favorise la fragmentation des risques car les IPM reposent sur un nombre plus faible de cotisants avec la possibilité pour certaines de concentrer des adhérents risqués, augmente la vulnérabilité face aux chocs et réduit la viabilité financière des IPM. En particulier, sur 102 IPM documentées, 51 ont moins de 500 travailleurs adhérents. Or, la pérennité d’une IPM repose sur une masse critique d’adhérents. La solvabilité de bon nombre d’IPM est donc fragile. En outre, la petite taille des IPM conduit à :
Une faible capacité de négociation avec les prestataires de santé, ce qui affecte la qualité et les coûts des soins pour les cotisants.
La non-réalisation d’économies d’échelle qui conduiraient à la baisse de leurs coûts administratifs et de fonctionnement, favorisant leur viabilité et/ou l’efficience de leurs prestations.
Un déficit de capacités techniques (par exemple toutes les IPM n’ont pas d’actuaire) et de bonnes pratiques de gestion.
Une vulnérabilité accrue face à la perte d’un gros adhérent.
Le marché des IPM manque d’harmonisation. Les IPM proposent des taux de cotisations (entre 4 et 15 %) et de prestations (type de prestations couvertes, taux de remboursement entre 50 et 80 %) variables. En théorie, cela peut stimuler la concurrence entre IPM, les poussant à offrir de meilleures prestations à de meilleurs coûts, voire innover dans le choix et la conception des prestations pour attirer les entreprises. Cela pourrait également permettre aux entreprises d’adhérer aux IPM dont les prestations correspondent le mieux aux besoins de leurs salariés ou même aux budgets et priorités des entreprises. Dans les faits, le marché des IPM est trop petit et trop fragile pour permettre la réalisation de ces effets et donc renforcer la qualité de l’offre. Cette absence d’harmonisation est au contraire associée à un certain nombre d’écueils tels que :
Une certaine inégalité dans l’accès aux soins (en termes de prestations couvertes et de taux de remboursement).
Un manque de lisibilité (pour les entreprises comme pour leurs salariés) et une potentielle complexité administrative pour l’entreprise.
Une sélection adverse favorisée, dans le sens où les entreprises peuvent être incitées à sélectionner les IPM où les taux de cotisations sont les plus bas, ces IPM étant aussi potentiellement celles dont les prestations offertes sont les plus limitées et la solvabilité est la plus fragile. Une telle stratégie de moins-disant des IPM réduit la solvabilité des IPM et du système, le niveau des prestations de santé, la crédibilité du système et donc son attrait et son développement. Elle peut aussi s’accompagner d’aléa moral : en appliquant un faible taux de cotisation, une IPM peut devenir plus attractive mais plus fragile, et compter sur le rôle de prêteur en dernier ressort du fonds de garantie en cas de défaut.
Une difficulté de régulation du marché en garantissant par exemple des normes minimales de qualité et de protection des cotisants.
À court terme, une harmonisation des taux et des prestations sur un paquet de prestations de base est à encourager. L’harmonisation des taux et des prestations contribue à la lisibilité et la crédibilité du système d’assurance maladie, facteurs essentiels à son attractivité et son développement. Toutefois, l’hétérogénéité dans les niveaux de salaires entre IPM rend difficile une harmonisation. À défaut, des cotisations par tranches de revenus pourraient être instaurées, favorisant ainsi la progressivité. Le renforcement et le développement du marché passe à ce stade en priorité par sa structuration, sa lisibilité et crédibilité, plutôt que par sa flexibilité et mise en concurrence.
À moyen terme, pour renforcer sa viabilité financière et l’efficience de ses prestations, le marché de l’assurance maladie nécessite d’être plus concentré. Le choix réalisé en 1975 d’un modèle décentralisé pour la branche santé, retenu notamment pour sa flexibilité et sa dimension locale, affiche ses limites. Une réflexion pourrait être menée sur les moyens de réaliser un regroupement d’IPM, qui pourrait aboutir à l’institutionnalisation d’un organe unique de type Caisse nationale d’assurance maladie sur le modèle des caisses que sont la CSS et l’IPRES. Ceci apporterait certainement plus de stabilité financière et permettrait en outre un plus grand degré de collaboration entre caisses dont chacune bénéficierait. Un marché plus concentré pourrait enfin soutenir une harmonisation (partielle ou parfaite) du système d’assurance maladie (taux de cotisation et de remboursement des prestations, etc.).
Considérer un allègement de cotisations sociales pour les PME.
Envisager la suppression de la CFCE pour réduire le coût du travail, tout en finançant la formation professionnelle à travers le budget général et sans réduire son niveau de financement.
Relever les plafonds de cotisation sociale pour élargir l’assiette et rendre les cotisations moins régressives.
Tendre vers une harmonisation des taux et des prestations pratiqués par les IPM.
Favoriser la concentration des IPM, voire repenser l’assurance maladie autour d’une caisse unique.
Adapter les régimes de protection sociale, en développant des régimes spécifiques ou des dispositifs passerelles pour les travailleurs indépendants.
Étendre progressivement le RSPC aux différents secteurs et augmenter les prestations et risques couverts inclus.
Renforcer la communication et la sensibilisation autour des régimes contributifs, en impliquant les organisations décentralisées et en organisant des campagnes de retour d’expérience de bénéficiaires.
Améliorer la qualité et la ponctualité des prestations des régimes contributifs pour encourager la formalisation.
Mener une réflexion sur la migration éventuelle des agents contractuels de l’État de l’IPRES vers le FNR.
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