Políticas para el futuro del sector de la agricultura y la alimentación en Perú

Evaluación y recomendaciones de políticas

Evaluación

Perú ha logrado avances socioeconómicos significativos, pero siguen existiendo desigualdades

El progreso ha sido desigual entre las zonas urbanas y las rurales

Perú ha logrado avances socioeconómicos notables en las últimas dos décadas, lo que le ha permitido convertirse en un país de ingreso medio-alto. Tras un período de inestabilidad macroeconómica a finales del siglo XX, el país puso en marcha una serie de reformas orientadas al mercado y a la apertura comercial que impulsaron un crecimiento sostenido, incluso en el sector agrícola. Además del crecimiento del PIB, la sólida política fiscal y monetaria del país, junto con la ampliación de los servicios básicos y la infraestructura, han permitido avanzar en materia de empleo, reducción de la pobreza y disponibilidad de los servicios públicos.

Sin embargo, siguen existiendo retos importantes, en particular la brecha entre las zonas urbanas y rurales en muchos ámbitos, como la pobreza, el acceso a los servicios públicos, el desarrollo de la infraestructura, el empleo, los ingresos y la seguridad alimentaria. La mayoría de los hogares rurales dependen de los ingresos agrícolas y de la agricultura de subsistencia.

El sector agrícola tiene una importancia estratégica para Perú, pero su transformación estructural sigue teniendo retos

El sector agrícola se caracteriza por una agricultura orientada a la exportación en pleno auge y por un gran número de pequeñas explotaciones de subsistencia

La estructura dual del sector agrícola cumple funciones distintas. Por un lado, la agricultura a pequeña escala desempeña un papel importante a la hora de garantizar la seguridad alimentaria y constituye una fuente fundamental de empleo e ingresos en las zonas rurales. Por otra parte, la agricultura con un alto componente tecnológico y orientada a la exportación, concentrada en la región costera, ha convertido a Perú en uno de los principales exportadores de productos agroalimentarios de gran valor. Esto plantea una dificultad, ya que las grandes explotaciones productivas conviven con una mayoría (95,4 %) de pequeños agricultores. Alrededor del 79 % de las explotaciones tienen una superficie inferior a 5 hectáreas, y un pequeño grupo de grandes explotaciones (0,2 %) concentra más de la mitad de la superficie agrícola del país. El sector se enfrenta a un bajo nivel de titularidad de la tierra o de derechos formales sobre ella, ya que el 74 % de los productores agrícolas carece de título de propiedad.

La gran mayoría de las explotaciones a pequeña escala pueden considerarse explotaciones de subsistencia, que cuentan con escasas tecnologías, acceso limitado al crédito y afrontan la exclusión del mercado. Solo el 33,7 % de los pequeños agricultores destina su producción a la venta. Además, el reducido grado de formalidad en materia de mano de obra y tenencia de la tierra en el sector dificulta la formalización del sector y complica una gestión eficaz del uso del suelo.

Perú ha diversificado y mejorado su posición en las cadenas globales de valor

Al pasar de importar productos agroalimentarios a exportarlos, Perú se ha convertido en uno de los principales proveedores mundiales de uvas frescas, espárragos verdes, arándanos, aguacates y otras frutas y hortalizas. El sector agrícola peruano ha aumentado de manera considerable su dependencia de la demanda exterior en las últimas dos décadas, mientras que el valor añadido extranjero de las exportaciones de alimentos (21 %) es casi el doble del porcentaje observado en la economía peruana. Los Estados Unidos son el principal mercado de exportación agroalimentaria de Perú (32,8 %).

El sector agrícola se enfrenta a desigualdades en materia de participación

Aunque la situación de las mujeres en el sector ha mejorado en lo que respecta a la educación, la propiedad de la tierra y los ingresos agrícolas, persisten las desigualdades de género en todos los ámbitos. Las comunidades indígenas siguen estando muy presentes en los sectores de la agricultura, la pesca y la minería, y registran las tasas más elevadas de informalidad laboral. La exclusión histórica de los pueblos indígenas de la propiedad de la tierra durante la época colonial sigue condicionando la situación socioeconómica de estas comunidades, lo que pone de relieve la necesidad de seguir fomentando estrategias de desarrollo rural inclusivas. Además, el sector agrícola ha envejecido considerablemente durante el último decenio, con una proporción en declive de agricultores menores de 30 años.

Las políticas agrícolas se centran en apoyar a las pequeñas explotaciones de subsistencia, al tiempo que siguen facilitando la expansión del sector orientado a la exportación

La política agrícola ha incrementado su énfasis a los pequeños productores

Las políticas agrícolas de Perú se centran en la actualidad en dos ámbitos de actuación principales: fomentar el desarrollo de los pequeños productores y, al mismo tiempo, reforzar y seguir impulsando la expansión del sector de la exportación agraria. El primero tiene por objeto solucionar los problemas de los agricultores de subsistencia y los pequeños productores, como la pobreza, el escaso acceso a los mercados de insumos y productos, así como a los servicios financieros y la baja productividad, entre otros. En cuanto al segundo, el Gobierno sigue desempeñando un papel facilitador al crear las condiciones que propician el desarrollo del sector privado. Esto incluye la inversión en infraestructura (sobre todo en sistemas de riego), la mejora de las cadenas logísticas, la garantía de la salud animal y vegetal y la promoción del comercio, por ejemplo.

Con el fin de impulsar el desarrollo de los pequeños productores, la Política Nacional Agraria 2021-2030 tiene como objetivo aumentar los ingresos y mejorar los medios de subsistencia mediante el incremento de la competitividad de las explotaciones y la integración de los pequeños productores en los mercados, al tiempo que se reduce la agricultura de subsistencia y se optimiza la gestión de los recursos naturales para lograr un crecimiento agrícola sostenible.

A medida que la economía peruana se ha ido desarrollando, la necesidad de contar con políticas agrícolas más coherentes y eficaces ha cobrado mayor importancia. Aunque el Gobierno ha puesto en marcha múltiples iniciativas con el fin de desarrollar el sector agrícola, como marcos normativos e instrumentos destinados a superar los obstáculos, estos esfuerzos aún no han tenido un efecto transformador. La mayoría de las intervenciones siguen siendo de poca envergadura y, por lo general, se limitan a grupos predefinidos en función de la ubicación, las características de los productores o las condiciones a corto plazo. Además, muchas iniciativas no abordan las deficiencias estructurales que limitan el desarrollo sostenible a largo plazo del sector, como la necesidad de inversiones sustanciales en servicios generales o bienes públicos. Un buen número de los instrumentos de política destinados al sector agrícola en Perú tienen un impacto pequeño debido a la insuficiencia de recursos y a la escasa coordinación entre los gobiernos nacional, regional y municipal. Los programas suelen estar fragmentados, dispersos entre distintos temas y territorios, y a menudo no atienden de forma adecuada las necesidades de los agricultores. La escasa coordinación institucional merma aún más la eficacia de los pagos, los servicios y las inversiones, que, en última instancia, solo llegan a una pequeña parte de los agricultores.

Los retos en materia de gobernanza son un problema recurrente para el sector agrícola

Perú ha elaborado múltiples políticas integrales y planes estratégicos que abordan los complejos desafíos a los que se enfrenta el sector agrícola. No obstante, aún hay margen de mejora en cuanto a la aplicación de políticas agrícolas que garanticen resultados cuantificables. Las limitaciones en la capacidad institucional, la coordinación fragmentada entre ministerios, a pesar de la existencia de organismos coordinadores, la superposición de competencias y la insuficiencia de mecanismos de rendición de cuentas contribuyen a los problemas de gobernanza en múltiples ámbitos de la política agrícola.

El nivel de apoyo a la agricultura es relativamente bajo

En el período comprendido entre 2022 y 2024, el Estimado de Apoyo Total (EAT) a la agricultura representó el 1,1 % del PIB, casi el doble del promedio de la OCDE, que se sitúa en el 0,54 %. Aunque este porcentaje es inferior al de Colombia (1,13 %) o Corea (1,26 %), supera los niveles observados en Chile (0,26 %) y México (0,69 %). El EAT de Perú registró un promedio de en torno a 3 000 millones de dólares estadounidenses al año entre 2022 y 2024.

El Estimado de Apoyo al Productor, expresado como porcentaje de EAP (% de EAP), durante el período comprendido entre 2022 y 2024 se situó en el 6,2 % de los ingresos brutos agrícolas (% EAP), muy por debajo del promedio de la OCDE, que es del 13,2 %, y del promedio del 12,2 % (a partir solo del EAP positivo) de las economías emergentes. El apoyo de Perú es comparable al de los Estados Unidos (7,1 %). El apoyo al precio de mercado representó la mayor parte de esta asistencia (82 %), principalmente a través del sistema de franja de precios aplicado a los grupos de productos del arroz, el maíz amarillo, el azúcar y la leche. El 18 % restante procedía de transferencias presupuestarias, la mayoría de ellas destinadas a subsidios a los insumos y a servicios en las explotaciones agrícolas (16 %), mientras que se asignaron cantidades menores al apoyo de emergencia (1 %) y a los servicios medioambientales (1 %). Las transferencias presupuestarias en Perú son limitadas, la mitad se destina a subsidios a los insumos variables y a inversiones en capital fijo, como los sistemas de riego en las explotaciones, y la otra mitad financia los servicios generales. Los niveles de apoyo al precio de mercado (APM) han mostrado una tendencia al alza desde mediados de la década de 2010, con fuertes descensos tras la pandemia en 2021 y 2022, pero con importantes aumentos en el período 2023-2024. El apoyo al precio de mercado se creó en gran medida a partir del Sistema Peruano de Franja de Precios (SPFP), aplicado al arroz, el maíz, el azúcar y la leche. El porcentaje medio de Estimado de Apoyo al Consumidor (EAC) en Perú alcanzó un -5,1 % durante el período 2022-2024, lo que sugiere que, en general, se gravó a los consumidores a través de políticas agrícolas y alimentarias que incrementaron el gasto en consumo en un 5 %. Además, el país ofrece apoyo a los consumidores mediante programas de ayuda alimentaria dirigidos a las poblaciones más desfavorecidas.

Existe margen de mejora en los servicios generales del sector agrícola peruano. El Estimado de Apoyo a los Servicios Generales (EASG), expresado como porcentaje del valor de la producción agrícola, fue del 2,1 % en el período 2022-2024, por debajo del promedio de la OCDE, que se situó en el 3,2 % durante ese mismo período. Esto demuestra que el gasto público en servicios generales no ha crecido al mismo ritmo que el valor de la producción. Aunque el Gobierno ha aumentado las asignaciones presupuestarias destinadas a los servicios generales a lo largo de los años, el crecimiento del sector ha superado ese incremento. Áreas clave como los servicios de extensión, la infraestructura rural, la tenencia de la tierra y la infraestructura de comercialización han recibido un apoyo muy limitado. De los fondos disponibles, la mayor parte se ha destinado al desarrollo de infraestructura, sobre todo de riego (41 %), seguido de los sistemas de conocimiento e innovación agrícolas, con un 34 %, y los servicios de inspección y control, con un 18 %. En cuanto al Estimado de Apoyo Total, los servicios generales representaron en torno al 17,4 % en el período comprendido entre 2022 y 2024.

Los aumentos en productividad agrícola están impulsados por las explotaciones orientadas a la exportación

Desde principios de la década de 1990, la producción agrícola ha crecido de manera considerable, gracias a la diversificación hacia cultivos de exportación de alto valor. Los niveles de productividad agrícola han experimentado períodos de rápido crecimiento y, aunque el incremento de la productividad total de los factores (PTF) se ha moderado en la última década, Perú sigue superando a muchos países de la región y el promedio de la OCDE.

El aumento de los niveles de productividad se atribuye en gran medida a la agricultura a gran escala orientada a la exportación en la región de la Costa, lo que refleja la expansión de la producción de cultivos de alto valor y la integración en las cadenas de valor locales e internacionales. Sin embargo, el resto del país, donde predominan los pequeños agricultores, suele registrar niveles de productividad persistentemente bajos debido a la escasa implantación de tecnologías, maquinaria y sistemas de riego técnicos, así como al acceso limitado a insumos clave como semillas mejoradas, fertilizantes y productos agroquímicos, y al crédito. Las políticas destinadas a estimular el crecimiento de la productividad total de los factores mediante una mejora de la eficiencia son relevantes, pero también es necesario solucionar los problemas estructurales del sector.

El sector agrícola de Perú se caracteriza en la actualidad por una baja intensidad de las emisiones de gases de efecto invernadero; de hecho, bastante inferior a la de los miembros de la OCDE. Esto supone un activo importante que hay que preservar en un momento en que el país se esfuerza por mejorar su competitividad. No obstante, este indicador solo recoge las emisiones generadas en las explotaciones y excluye el cambio de uso de la tierra que se debe, en parte, a la expansión agrícola. En general, las emisiones derivadas del uso de la tierra, el cambio de uso de la tierra y la silvicultura (UTCUTS) siguen siendo la principal fuente de emisiones del país.

Perú cuenta con abundantes recursos naturales que reflejan su potencial agrícola

Perú es uno de los países con mayor biodiversidad del mundo, y se caracteriza por contar con tres regiones distintas: el paisaje desértico de la Costa, el Altiplano andino de la Sierra y la vasta cuenca amazónica de la Selva, que abarca más de la mitad del territorio del país. El país cuenta con una extensa superficie agrícola (24,6 millones de hectáreas) y abundantes recursos de agua dulce, lo que lo convierte en un territorio de excepcional riqueza en recursos naturales. La diversidad climática y topográfica permite cultivar una amplia variedad de productos, y Perú es el centro de origen de varios de ellos, entre los que destaca la papa. Perú ha adoptado medidas encaminadas a mitigar las presiones medioambientales al declarar área protegida el 22,5 % de su superficie terrestre, una cifra superior al promedio de la OCDE, que es del 16,9 %.

El sector agrícola es el principal responsable de la pérdida de bosques en Perú

Aunque las emisiones totales de Perú representan solo el 0,4 % de las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero (GEI), la deforestación produce la mayor cantidad de emisiones GEI del país, ya que representa el 43,5 % de ellas, y se calcula que el sector agrícola causa en torno al 75 % de la pérdida de bosques. Pese a que la intensidad de las emisiones de la agricultura ha mejorado de manera considerable desde el año 2000 –la producción se ha más que duplicado, mientras que las emisiones aumentaron menos del 20 %– y se han introducido medidas de mitigación en este sector, estas aún no han abordado por completo las causas indirectas que provocan la expansión de las tierras agrícolas. La fermentación entérica destaca como la principal fuente de emisiones directas (53 %) de las emisiones agrícolas; en cambio, el consumo directo de energía en las explotaciones sigue siendo mucho menor en Perú que en los países de la OCDE.

Las actividades agrícolas generan presiones medioambientales relacionadas con la deforestación, la degradación de los ecosistemas, la erosión del suelo y la desertificación, el estrés hídrico elevado y la contaminación por productos agroquímicos. Asimismo, el sector agrícola es vulnerable a los efectos de estos problemas medioambientales, sobre todo al aumento de los fenómenos meteorológicos extremos, la desertificación del suelo y el estrés hídrico. Perú es uno de los países latinoamericanos más afectados por el fenómeno de El Niño. El Plan Nacional de Adaptación ofrece orientaciones estratégicas para la planificación, la ejecución y el seguimiento de la adaptación al cambio climático, y complementa los objetivos, medidas y metas más específicos que se recogen en las contribuciones determinadas a nivel nacional (CDN) de Perú.

Perú ha establecido un sistema integral de seguimiento de la degradación de las tierras y la pérdida de bosques. Además, los aportes y los excedentes de nutrientes del país, tanto de fósforo como de nitrógeno, siguen siendo relativamente bajos y, en general, se sitúan por debajo de los niveles de los homólogos de la región y de los promedios de la OCDE en indicadores comparables.

Existe margen de mejora en la gestión del agua y las inversiones, debido a las limitaciones derivadas del estrés hídrico

A pesar de los abundantes recursos de agua dulce de Perú, estos se distribuyen de forma desigual, pues en la región costera se concentra una mayor densidad de población y la amplia producción agrícola orientada a la exportación, lo que contribuye a que los niveles de estrés hídrico sean extremadamente elevados en estas zonas. La extracción de agua dulce para la agricultura en Perú es alta (85 %) en comparación con el promedio de la OCDE (49 %). La falta de coordinación intersectorial y la escasa capacidad para crear autoridades de cuenca dificultan de manera considerable una gestión coherente de los recursos hídricos.

La presencia de infraestructura de riego a presión para la agricultura a pequeña escala es escasa, y el 57 % de la infraestructura de riego y drenaje existentes en el país se encuentran en mal estado. Dado que la mayoría de los agricultores dependen de la agricultura de secano, el sector es muy vulnerable a la variabilidad climática y a los fenómenos meteorológicos extremos. Los programas de riego recientes se han centrado en la modernización y la resiliencia de la agricultura a pequeña escala, y en 2023 el 64 % del presupuesto agrícola de los gobiernos locales se destinó al desarrollo de los recursos hídricos para la agricultura.

Un seguimiento eficaz de los impactos ambientales requiere de más y mejores datos

La evaluación de las tendencias y los impactos agroambientales se complica por la falta de datos en muchos ámbitos medioambientales, de modo que existe margen de mejora en cuanto a los datos sobre el estado de los suelos, las emisiones de amoníaco y la calidad del agua. El seguimiento de los datos sobre las emisiones de gases de efecto invernadero ha ganado coherencia a la hora de elaborar la CDN de Perú, al tiempo que se ha establecido un sistema integral de seguimiento de los datos sobre la degradación de las tierras y la pérdida de bosques. Sin embargo, aún es necesario mejorar la disponibilidad general de datos para la evaluación de las presiones medioambientales.

El sistema peruano de conocimiento e innovación agrícola se encuentra en una fase relativamente temprana de desarrollo

A pesar de algunos ejemplos destacados, la falta de inversión en I+D+i limita el desempeño general de Perú en materia de innovación

Aunque el desempeño de Perú en materia de innovación presenta algunos ejemplos destacados, en general sigue siendo bajo. Cabe destacar que la agricultura orientada a la exportación en la región de la Costa se ha beneficiado en gran medida de los avances tecnológicos, lo que ha dado lugar a una mayor productividad y resiliencia de los cultivos, así como a una gestión eficiente del agua para los productos clave. No obstante, en las regiones de la Selva y la Sierra, la innovación en el sector agroalimentario es escasa y se enfrenta a dificultades estructurales, como los bajos niveles de inversión pública en investigación, desarrollo e innovación (I+D+i) agrícolas. El sistema público de investigación agrícola de Perú está dirigido por el Instituto Nacional de Innovación Agraria (INIA), con el que colaboran diversas instituciones nacionales y regionales; si bien la coordinación entre estas entidades sigue siendo insuficiente. Además, todavía existen importantes disparidades regionales en el acceso a la innovación, la infraestructura y la asistencia técnica.

El INIA, en su doble función como generador de I+D+i y servicios de extensión y como facilitador del Sistema Nacional de Innovación Agraria (SNIA), muestra en la actualidad una capacidad insuficiente para cumplir todos los objetivos del sistema. Continúan existiendo dificultades en materia de coordinación público-privada, liderazgo territorial y adecuación de los instrumentos de gobernanza. La capacidad institucional es limitada, y los mecanismos de fomento de la participación del sector privado aún no presentan el avance suficiente como para respaldar el desarrollo agrícola a largo plazo. Del mismo modo, las Estaciones Experimentales Agrarias (EEA) se enfrentan a obstáculos relacionados con sus roles, su financiamiento y sus funciones, lo que restringe su capacidad de emprender investigaciones regionales de la magnitud necesaria y llegar a un amplio colectivo de productores.

Los servicios de extensión agropecuaria se beneficiarían de una ampliación y mejora significativas

El sistema de extensión agropecuaria tiene una cobertura reducida (el 3,8 % de los agricultores) y, a pesar de que el apoyo presupuestario se centra en gran medida en los servicios generales del sector, no ha recibido la inversión necesaria para satisfacer sus necesidades. Aunque la cobertura de banda ancha, la conectividad a Internet y el acceso a la información agrícola en Perú han mejorado, la inversión y el desarrollo insuficientes de los servicios de extensión han limitado su impacto. La escasa infraestructura en las zonas rurales, la dispersión geográfica de las unidades de producción y la mala coordinación entre los agentes del sistema también han contribuido a una baja cobertura, sobre todo en el caso de los pequeños productores.

La integración de la mano de obra cualificada en el sector agrícola es deficiente, lo que se ve agravado por una marcada brecha entre las áreas urbanas y las rurales en cuanto al nivel educativo y las oportunidades de formación profesional. Los sistemas de educación y formación superior de Perú se enfrentan a dificultades persistentes en materia de calidad, accesibilidad, infraestructura y adecuación a las prioridades de innovación. Estos problemas se agravan en las zonas rurales, donde las profundas desigualdades educativas obstaculizan el desarrollo de los futuros productores y exigen reformas específicas en la gobernanza universitaria y los servicios de extensión que permitan atender mejor las necesidades locales.

Es necesario reforzar la coordinación del sistema de conocimiento e innovación agrícola

El sistema de conocimiento e innovación agrícola de Perú opera en un panorama institucional fragmentado, caracterizado por una escasa coordinación entre los actores públicos, privados, académicos y regionales. A pesar de la existencia de marcos de I+D+i, la colaboración interinstitucional sigue siendo limitada y la coordinación estratégica aún se puede mejorar. El sistema se ve además constreñido por una cultura centrada en los sectores y un liderazgo insuficiente, a lo que se suman la elevada rotación de personal, la escasez de recursos y la inestabilidad política. La participación del sector privado todavía es reducida, y las plataformas de gobernanza han adolecido de falta de continuidad y eficacia. La consolidación de una gobernanza participativa multinivel y la adopción de enfoques innovadores y adaptados al contexto serán fundamentales para impulsar una transformación resiliente de la agricultura, en consonancia con las normas internacionales y las prioridades nacionales de desarrollo.

Entre los problemas a los que se enfrentan los sistemas alimentarios se encuentran la inseguridad alimentaria y la necesidad de ampliar la participación en las cadenas de valor

El desarrollo de las cadenas de valor sigue variando de una región a otra

Aunque las cadenas de valor en los sectores y zonas de exportación están bien desarrolladas, la mayoría de los agricultores de las regiones de la Sierra y la Selva se enfrentan a obstáculos estructurales para su integración en los mercados debido al escaso desarrollo de la red de carreteras y a una infraestructura de transporte insuficiente. En estas zonas, la ausencia de instalaciones de almacenamiento adecuadas, de cadenas de frío y de una logística especializada contribuye a que se produzcan elevadas pérdidas de alimentos tras la cosecha, a la inestabilidad de los ingresos y a una mayor vulnerabilidad frente a la inseguridad alimentaria. Estas limitaciones logísticas también dan lugar a largas distancias de transporte entre los centros de producción y los mercados urbanos, lo cual condiciona los vínculos entre los productores rurales y los mercados. La mejora de la posición de los pequeños agricultores en la cadena de valor podría fomentarse tratando de aumentar su participación, en la actualidad baja (7,5 %), en cooperativas, organizaciones de productores y otros tipos de asociación.

Perú sufre un grave problema de inseguridad alimentaria

Alrededor del 40 % de la población de Perú padece inseguridad alimentaria. Esta cifra es relativamente elevada en la región latinoamericana, y los problemas subyacentes se agravaron aún más por la pandemia de COVID-19. La inseguridad alimentaria y la malnutrición son más frecuentes en las zonas rurales. Los programas específicos de asistencia alimentaria, como el programa nacional de alimentación escolar y las transferencias monetarias condicionadas, han logrado avances cuantificables, sobre todo en lo que respecta a la malnutrición infantil crónica. No obstante, aún hay margen para ampliar el alcance y la coherencia de las medidas en este ámbito.

Se han puesto en marcha iniciativas relacionadas con los hábitos alimentarios

En las zonas urbanas de Perú se observa el problema opuesto, ya que alrededor del 30 % de los adultos padecen obesidad o sobrepeso. Esta tendencia es menor, aunque va en aumento, en las zonas rurales. Las autoridades han establecido una serie de políticas, como restricciones a la publicidad de alimentos y bebidas poco saludables y el etiquetado en la parte frontal de los envases, con el objetivo de fomentar una dieta más saludable.

Pese a que se han introducido nuevas normativas, la mejora de los datos es fundamental para hacer frente a la pérdida y el desperdicio de alimentos

Al igual que en muchos países, la capacidad de Perú de supervisar los objetivos de reducción de la pérdida y el desperdicio de alimentos, evaluar las medidas de política y comparar los resultados con los de sus homólogos se ve limitada por la falta de datos al respecto. Aunque se están ejecutando iniciativas en este ámbito, como la adopción de normativas que faciliten la recuperación y la donación de alimentos, su impacto hasta la fecha parece ser escaso.

Recomendaciones de políticas

Esta revisión propone recomendaciones sobre cómo Perú podría mejorar sus políticas y prácticas en el sector agrícola, en consonancia con las mejores políticas y prácticas de la OCDE. A continuación, se exponen las recomendaciones principales.

Dar prioridad a las iniciativas en materia de políticas agrícolas encaminadas a una reforma estructural a largo plazo

Aumentar la inversión pública en servicios generales y ampliar la capacidad financiera de las instituciones principales

Garantizar recursos financieros suficientes para las instituciones que crean las condiciones propicias para el desarrollo sostenible de la agricultura. El Estimado de Apoyo Total a la agricultura es relativamente bajo, y la mitad de las transferencias presupuestarias de dicho apoyo se destina a las inversiones más beneficiosas para el desarrollo del sector, como los servicios generales. Por lo tanto, las iniciativas en materia de políticas deberían seguir centrándose en crear un entorno propicio, sólido e integral para la agricultura, con especial atención a aquellas inversiones estratégicas que aún no reciben la atención necesaria. Entre ellas se incluyen el sistema nacional de servicios de extensión, el refuerzo de la capacidad de innovación, unos servicios sólidos de protección y control de la salud animal y vegetal, la titulación de la tierra, la infraestructura de transporte, los sistemas de riego y los sistemas de información sobre el mercado.

Asignar recursos financieros entre las instituciones principales. La creación de un entorno propicio para el desarrollo sostenible del sector agrícola exige ampliar la capacidad financiera del MIDAGRI y de las instituciones adscritas a él que prestan servicios al sector, en particular aquellas que proporcionan bienes y servicios públicos en las zonas rurales, como infraestructura agrícola, servicios de extensión, salud animal y vegetal y titulación de la tierra.

Fomentar y acelerar la formalización en el sector

Simplificar y agilizar el registro y la adjudicación de títulos de propiedad (derechos de propiedad sobre la tierra). Dado que alrededor del 74 % de los productores carecen de título de propiedad, es importante acelerar el proceso de formalización y, al mismo tiempo, reforzar la protección de los derechos sobre la tierra, en especial para los pueblos indígenas. La titularidad de la tierra es un avance importante a la hora de combatir la deforestación, además de incentivar la inversión a largo plazo en la tierra y un mejor uso de esta, en consonancia con la sostenibilidad y la competitividad. La titularidad estimula la reforma estructural y el crecimiento en el sector agrícola, atrae la inversión privada y contribuye a promover el desarrollo de las zonas rurales. Perú se beneficiaría de la creación de un catastro moderno que abarcara los terrenos agrícolas y forestales, y aceleraría la clasificación y titulación de la tierra.

Establecer una estrategia integral encaminada a promover la formalización del sector agrícola. La persistente informalidad del sector en Perú (por ejemplo, entre los trabajadores agrícolas) tiene como consecuencia que la mayoría de los agricultores se vean excluidos del acceso al crédito, a subsidios, a prestaciones laborales, a oportunidades de mercado, a formación y a programas públicos. Además, obstaculiza las iniciativas efectivas en materia de sostenibilidad en el sector. Una estrategia de formalización a largo plazo debería incluir medidas de divulgación adaptadas a cada región.

Reforzar el apoyo a los pequeños agricultores y ampliar el acceso al financiamiento

Ampliar los programas de microcréditos y seguros, así como los servicios financieros adaptados a los pequeños agricultores. Esto ayuda a los agricultores a orientarse hacia el mercado, lo que impulsa la transformación estructural del sector, aumenta la productividad agrícola y mejora las oportunidades de empleo. La ampliación de los programas de crédito y seguros requiere incentivar a más entidades financieras con el fin de que elaboren planes financieros flexibles. El Gobierno debería evitar desplazar a los mercados financieros y, al mismo tiempo, alentar al sector privado para que llegue a la agricultura de pequeña escala, por ejemplo, sufragando los costos de transacción.

Reforzar la capacidad administrativa y la coordinación en el diseño y la aplicación de las políticas del sector agrícola

Reformar y fortalecer el marco institucional de diseño y aplicación de las políticas agrícolas

Asegurar que los programas, proyectos y planes cuenten con estrategias de ejecución concretas. La aplicación de las políticas en Perú se ve mermada a menudo por una ejecución y una rendición de cuentas insuficientes, lo que lleva a una falta de resultados tangibles. La aplicación podría reforzarse mediante una definición clara de las competencias, los recursos y los indicadores de desempeño, acompañados de sistemas integrados de seguimiento y evaluación.

Mejorar la coordinación interministerial en cuanto a las políticas agroalimentarias. Es necesario ajustar los canales de comunicación para garantizar una coordinación y una aplicación eficaces de las normativas, estrategias y políticas. Sin coordinación ni canales de comunicación adecuados, es difícil que las intervenciones estratégicas en el sector agrícola y alimentario sean efectivas. Resulta indispensable revisar y mejorar los canales de comunicación actuales con el fin de fomentar una coordinación eficaz.

Armonizar los planes nacionales con las estrategias subnacionales. Debería garantizarse una estructura flexible en el diseño y la aplicación de las políticas entre los niveles de gobierno nacional, regional y local, con plazos unificados aplicables a la planificación y la ejecución presupuestarias. Esto reviste especial importancia para el desarrollo de la planificación nacional de la infraestructura, en la que los gobiernos regionales y locales asumen la responsabilidad de ejecutar los proyectos en este ámbito, pero se enfrentan a dificultades en la ejecución presupuestaria y a desajustes con respecto a los planes nacionales. Aunque el Centro Nacional de Planeamiento se encarga de ello, es necesario mejorar la coordinación y la coherencia de los planes nacionales con la ejecución de los proyectos locales de infraestructura.

Fortalecer la capacidad y el alcance de los gobiernos locales. Es necesaria una representación institucional adecuada en los departamentos y municipios, con la asignación de recursos suficientes para poner en marcha programas que vayan más allá de los ciclos políticos. Esto implica, en gran medida, dotarlos de los medios humanos y financieros adecuados a fin de aplicar las políticas y los programas agrícolas.

Consolidar las fases de evaluación y seguimiento del ciclo de políticas

Mejorar la recopilación de datos sobre los indicadores agroalimentarios. En la actualidad, los datos estadísticos disponibles relativos a los sistemas agrícolas y alimentarios, como los datos sobre explotaciones, impactos agroambientales, indicadores de salud y la pérdida y el desperdicio de alimentos, son limitados. La sistematización de la recopilación de datos es un paso fundamental a la hora de mejorar la formulación de políticas y la adopción de decisiones con base empírica. Esto incluye el fomento de las capacidades locales en materia de sistemas de seguimiento basados en protocolos normalizados. Perú debería proponerse realizar un censo agrícola cada diez años; pues el último censo se elaboró en 2012.

Establecer un sistema coherente de seguimiento de las políticas agrícolas de Perú. Es preciso llevar a cabo una evaluación sistemática de los resultados de las políticas relativas a los sistemas agrícolas y alimentarios. Aunque Perú ha creado una amplia gama de normativas y políticas exhaustivas, no se suele realizar una evaluación de su eficacia. La implicación de las partes interesadas en el proceso de evaluación es importante para identificar de manera integral los resultados de las políticas y adaptarlas de forma continua con el fin de abordar los retos pendientes. También es relevante establecer indicadores de éxito con vistas a medir los avances conseguidos.

Adoptar un enfoque integrado de políticas que permita estimular la productividad, la sostenibilidad y la resiliencia en el sector agroalimentario

Elaborar una estrategia integral encaminada a mejorar la incorporación de los agricultores a la cadena de valor

Destinar la inversión a la transformación de la infraestructura de la cadena de valor. En estos momentos, los agricultores de las regiones de la Sierra y la Selva se ven en gran medida excluidos de los mercados nacionales e internacionales debido a las carencias en materia de infraestructura básica. La inversión cobra especial importancia tanto en el desarrollo de las redes de carreteras como en la provisión de las cadenas de frío y la infraestructura especializada de almacenamiento y transporte en las zonas rurales.

Desarrollar las cadenas de suministro alimentario a nivel local, regional y nacional. A tal fin resulta necesario reducir las distancias de transporte, crear vínculos más sólidos entre las zonas urbanas y rurales y potenciar la resiliencia de la oferta de alimentos en las zonas rurales. Aunque Perú ha establecido una red de corredores logísticos, es preciso seguir desarrollándola y ampliándola. La colaboración eficaz entre los funcionarios públicos, las comunidades locales y los agricultores es fundamental para lograr sistemas alimentarios adaptables, sostenibles y resilientes en el ámbito local, regional y nacional.

Fomentar la creación de organizaciones o asociaciones de agricultores. Se observa un nivel muy bajo de participación de los pequeños agricultores en las asociaciones de productores. Es preciso evaluar las medidas actuales y las anteriores destinadas a promover diferentes tipos de organizaciones con el fin de comprender su baja tasa de éxito y orientar las intervenciones futuras. Se pueden favorecer diversas formas de asociación o de colaboración público-privada, como las cooperativas. Las campañas promocionales pueden servir para dar a conocer las ventajas de participar en formas asociativas y de formalización. El padrón nacional de productores agrarios puede resultar útil en este caso.

Conservar, restaurar y aprovechar de forma sostenible el medioambiente único de Perú

Mejorar la gobernanza, las políticas y las inversiones permitirá frenar con eficacia la deforestación relacionada con la agricultura

Conservar la rica biodiversidad, la cubierta forestal y los recursos hídricos de Perú para promover un sector agrícola diversificado, resiliente y sostenible desde el punto de vista medioambiental. Promover la resiliencia climática en la agricultura mediante la inversión en estrategias de adaptación destinadas a mitigar los efectos de las sequías, las inundaciones, la desertificación, los incendios forestales y otros riesgos climáticos.

Reforzar los derechos de propiedad sobre los terrenos forestales. Esta recomendación guarda un estrecho vínculo con la necesidad de simplificar y agilizar la concesión de derechos sobre la tierra. La mayor parte de la deforestación se produce en terrenos que no han sido objeto de una clasificación de tierras. Los derechos sobre la tierra incentivan a los propietarios, incluidos los agricultores, a invertir en la rentabilidad y la sostenibilidad de sus propias tierras y, por lo tanto, pueden desalentar la expansión de las explotaciones hacia el bosque. Además, establece límites claros y legalmente vinculantes y asigna competencias.

Aplicar políticas e incentivos más rigurosos para frenar la deforestación provocada por la agricultura en la Amazonía, reduciendo así su papel como principal fuente de emisiones de gases de efecto invernadero y de pérdida de biodiversidad. Reforzar la gestión del uso de la tierra mediante la integración del cambio en su uso en la estrategia de mitigación del cambio climático del sector agrícola, la consolidación de los derechos de propiedad forestal, así como la mejora del seguimiento y la aplicación de la ley al objeto de combatir la deforestación ilegal.

Mejorar la coordinación dentro del MIDAGRI mediante una definición clara de las competencias, la reducción de las duplicidades institucionales y el refuerzo de la colaboración interinstitucional en aras de lograr una gobernanza agrícola y forestal más eficaz. Garantizar la aplicación efectiva de la legislación y los instrumentos de políticas agroambientales de Perú a través de la eliminación de las deficiencias normativas, la provisión de un financiamiento adecuado y el refuerzo de los mecanismos de seguimiento y ejecución. Además, sería recomendable elaborar una estrategia integral de gestión forestal mediante la reevaluación y la definición clara de sus objetivos y estrategias intersectoriales, con el fin de garantizar que la lucha contra la deforestación se tenga en cuenta de forma sistemática en el diseño de las políticas agrícolas.

Implantar sistemas estrictos de seguimiento y ejecución, sobre todo para hacer frente al problema generalizado de la tala ilegal y las actividades relacionadas con la coca. Se aconseja realizar una inversión significativa en recursos humanos y financieros que permita ejecutar un sistema de seguimiento eficaz, acompañado de sanciones adecuadas destinadas a combatir la deforestación ilegal y asegurar la aplicación de su marco jurídico global.

Favorecer la información y la evaluación de los impactos agroambientales. Se ha puesto en marcha una importante iniciativa encaminada a sistematizar la recopilación de datos sobre la deforestación. Este proyecto debe ampliarse a otras cuestiones ambientales, como la degradación del suelo, la calidad del agua y las emisiones de amoníaco. También es necesario seguir invirtiendo en el uso de estos datos con el fin de supervisar y analizar el resultado de las políticas.

Invertir en sistemas de riego fuera de las explotaciones agrícolas y reforzar la gestión del agua

Ampliar la cobertura de los sistemas de riego climáticamente inteligentes fuera de las explotaciones agrícolas. Invertir en la rehabilitación de los sistemas de riego existentes fuera de las explotaciones, así como en la ampliación de sistemas de riego inteligentes desde el punto de vista climático fuera de las explotaciones en todo el país, con el fin de reducir la presión sobre los recursos de agua dulce y aumentar la eficiencia en el uso agrícola del agua. Resulta esencial crear herramientas que incentiven su funcionamiento y mantenimiento con miras a garantizar una cobertura amplia e incrementar la resiliencia de las explotaciones. Todo ello, al tiempo que se abordan las dificultades regionales en materia de recursos naturales mediante la adopción de medidas de sostenibilidad específicas, centrándose en aquellas zonas en las que el uso intensivo del agua amenaza a ecosistemas que ya se encuentran bajo presión.

Afianzar la supervisión normativa de la gestión del agua. El suministro, el almacenamiento y el uso del agua deben supervisarse y regularse con eficacia mediante una coordinación institucional armonizada. Las evaluaciones de la demanda de agua a largo plazo deberían fundamentar las futuras decisiones de inversión. Debe prestarse atención a las tarifas preferenciales del agua.

Alentar la adopción de prácticas agrícolas sostenibles

Incrementar los incentivos económicos destinados a los programas de servicios ecosistémicos. La implantación de un sistema de pago por servicios ecosistémicos, en especial en las regiones de la Selva y la Sierra, que recompense a los productores que apliquen prácticas agrícolas sostenibles, puede mejorar el desempeño ambiental del sector. Además, Perú debería combinar esos programas con medidas de transferencia de conocimiento, por las que los servicios de asesoramiento sensibilicen a los productores sobre las presiones ambientales, en particular en lo que respecta a la deforestación y la pérdida de biodiversidad, y les orienten sobre las mejores prácticas y el cumplimiento de las normas ambientales.

Centrarse en el aumento de la productividad y la mejora de la eficiencia en el uso de los insumos. Aunque el uso de insumos agroquímicos sigue siendo relativamente bajo y el abono orgánico (guano) se utiliza de forma generalizada, se prevé una intensificación del uso de insumos a medida que el sector gane en competitividad. Las bajas tasas de agricultores que adoptan las mejores prácticas en materia de fertilizantes y plaguicidas ponen de manifiesto la necesidad de ofrecer formación y apoyo integrales en todo el país. Se pueden realizar más esfuerzos por aplicar buenas prácticas agrícolas a través de asistencia técnica e incentivos.

Reforzar las medidas de mitigación y adaptación climática, y mejorar la gestión de riesgos de los productores

Establecer un conjunto de medidas integrales para mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero procedentes de la agricultura. En particular, dar prioridad a la eficiencia en el sector ganadero con el fin de reducir las emisiones derivadas de la fermentación entérica, que es la principal fuente de emisiones. Esto incluye ampliar los servicios de extensión sobre buenas prácticas en el pastoreo y la gestión de rebaños, introducir incentivos económicos que recompensen a los ganaderos que apliquen medidas de reducción de metano y fomentar la I+D+i de tecnologías de reducción del metano entérico.

Dar prioridad a la adaptación climática en una estrategia inclusiva. Es fundamental una mayor adopción de instrumentos de gestión de riesgos en la agricultura para limitar los efectos negativos de los desastres naturales en la producción agrícola. Las medidas de apoyo a los seguros relativos a la producción de cultivos y ganado deberían complementarse con un énfasis en el refuerzo de la prevención y la preparación en todos los niveles gubernamentales. Dicho refuerzo debería comprender la resiliencia ante perturbaciones a corto plazo, la capacidad de adaptación mediante cambios de comportamiento a medio plazo y la capacidad de transformación con miras a favorecer la facultad del sector de acometer cambios estructurales.

Extender y facilitar la adopción de herramientas de gestión de riesgos. Puesto que se trata de un país muy vulnerable al cambio climático, es crucial mejorar la información y el apoyo que se brinda a los agricultores proporcionándoles datos específicos sobre los riesgos climáticos –como los fenómenos de El Niño, el estrés hídrico y la degradación del suelo– y fomentar la adopción temprana de prácticas resilientes. Esto puede lograrse mediante servicios de extensión agropecuaria respaldados por incentivos, con especial atención a los sistemas de riego eficientes y la mejora de las prácticas de conservación del suelo. Es esencial priorizar la infraestructura resiliente en las zonas más expuestas a inundaciones, sequías y la pérdida de glaciares.

Invertir en un sistema de innovación agrícola sólido y eficaz

Resulta indispensable aumentar la inversión pública en el sistema de conocimiento e innovación agrícola

Establecer un plan presupuestario que asigne fondos públicos a la I+D+i en el sector agrícola con el fin de garantizar que se mantienen la inversión y el desarrollo del sistema de conocimiento e innovación agrícola. La inversión en innovación agrícola debería incrementarse mediante financiamiento público directo, pero también ofreciendo incentivos que atraigan la participación del sector privado. Esto debería basarse en mecanismos determinados por la demanda, en los que los fondos se asignen en función de las necesidades de los agricultores y teniendo en cuenta las diferencias regionales.

Fortalecer el sistema público de investigación agrícola de Perú mediante un aumento de las asignaciones financieras al Instituto Nacional de Innovación Agraria (INIA) y la mejora de la coordinación con las instituciones regionales. Se debe dar prioridad al incremento del financiamiento y la colaboración, ya que esto contribuye a reducir las disparidades regionales en el acceso a la innovación, en especial en lo que se refiere a la transferencia y adopción de tecnología, así como a la asistencia técnica. La función de las Estaciones Experimentales Agrarias (EEA) también se vería reforzada por un financiamiento adicional, lo que mejoraría su capacidad y ampliaría sus atribuciones a la hora de involucrar y apoyar a un mayor número de agricultores en todo el país.

Ampliar las iniciativas que han tenido éxito, como el Programa Nacional de Innovación Agraria (PNIA), de carácter temporal, que ha reforzado la capacidad de investigación del INIA mediante la formación de investigadores, la concesión de becas y el financiamiento de proyectos de innovación. Cuando no sea posible ampliar el programa, se diseñarán y pondrán en marcha programas similares a largo plazo para garantizar el fomento sostenido de la capacidad y la innovación.

Fortalecer el sistema de conocimiento e innovación agrícola de Perú a través de la creación de mecanismos de gobernanza eficaces y multinivel que fomenten la coordinación entre los actores públicos, privados, académicos y regionales. Promover enfoques participativos y adaptados al contexto, y garantizar la continuidad del liderazgo con vistas a reducir la fragmentación y la inestabilidad. Una mayor implicación del sector privado y la consolidación de las plataformas de gobernanza serán fundamentales en la armonización de las iniciativas en materia de I+D+i con las normas internacionales y las prioridades nacionales de desarrollo, impulsando así una transformación resiliente de la agricultura.

Invertir en las competencias y la capacidad de innovación de los agricultores

Utilizar todas las herramientas de políticas con el fin de reforzar los servicios de extensión agropecuaria. Crear una red eficaz de servicios de asesoramiento, en particular para los pequeños productores. Dado el escaso nivel actual de participación en los servicios de extensión agropecuaria, es necesario reevaluarlos y adaptarlos a las necesidades existentes. Un sistema de extensión sólido debe integrar tanto las innovaciones desarrolladas en el ámbito local como las tecnologías extranjeras adaptadas de manera apropiada, a fin de garantizar que los servicios sigan siendo pertinentes, adecuados al contexto regional y de gran impacto para los productores. Además, es primordial superar los posibles obstáculos que dificultan el acceso a estos servicios, como la infraestructura, la tenencia de la tierra y el acceso al financiamiento. Ello exigirá una colaboración eficaz entre el Gobierno nacional, las administraciones locales y las partes interesadas.

Invertir en estrategias de formación y fomento de las competencias en el sector agrícola. El sector sufre una escasez de mano de obra cualificada. Perú debe centrarse en difundir información sobre los programas y servicios disponibles, aumentar el financiamiento destinado a los programas agrícolas y las alianzas institucionales entre el sector público y el privado. Esto incluye el financiamiento de la investigación sobre tecnologías y prácticas adaptadas al contexto local. Dicho financiamiento debe complementarse con una mejor educación agropecuaria que estimule la investigación aplicada adaptada a los contextos locales y establezca mecanismos institucionalizados de evaluación del impacto, con el fin de mejorar la rendición de cuentas y el aprendizaje continuo.

Mejorar el diseño y la aplicación de las políticas relativas al sistema alimentario

Abordar de forma sistemática las cuestiones relacionadas con la seguridad alimentaria

Ampliar los recursos destinados a los programas de asistencia alimentaria. Los presupuestos fragmentados actuales limitan la capacidad local, y las deficiencias en la gobernanza merman la eficacia de los programas existentes. Es crucial garantizar que los recursos se ajusten a las necesidades de los programas de asistencia a fin de combatir con eficacia la inseguridad alimentaria en todo el país. También es importante prestar apoyo específico en materia de fomento de la capacidad a los gobiernos locales.

Elaborar una estrategia integral de fomento de hábitos alimentarios más saludables. Las intervenciones mediante una única política han dado resultados escasos. Un enfoque interministerial que combine la regulación, los incentivos económicos y la educación resulta más eficaz a la hora de promover una alimentación más saludable. Analizar el diseño de intervenciones mediante políticas de demanda que estimulen la elección de alimentos sostenibles desde el punto de vista medioambiental, basándose en las experiencias de los países de la OCDE.

Adoptar un plan nacional integral que se centre en combatir el desperdicio de alimentos. Esto incluye la creación de un sistema de seguimiento sólido, objetivos de reducción con plazos concretos y parámetros de referencia claros que faciliten el seguimiento de los avances en cuanto a la meta 12.3 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), relativa a la pérdida y el desperdicio de alimentos. Fomentar las iniciativas locales de reducción del desperdicio de alimentos y mejorar su gestión.

Reforzar la seguridad alimentaria en Perú, sobre todo en los mercados informales, mediante la mejora de la coordinación institucional para reducir duplicidades y subsanar las deficiencias en la aplicación de la normativa. Lo anterior debe complementarse con una mayor inversión en educación sobre higiene, sistemas de vigilancia modernos y laboratorios acreditados con miras a mejorar la detección y el control de los peligros químicos y microbiológicos.