En este capítulo, se describen las dimensiones institucionales y jurídicas del sector peruano de la pesca y la acuicultura. El Ministerio de la Producción (PRODUCE) se encarga de la gobernanza de la pesca, con el apoyo del IMARPE, de SANIPES, del FONDEPES y de los gobiernos regionales. La Ley General de Pesca constituye el marco reglamentario básico, complementado por 13 Reglamentos de Ordenamiento Pesquero específicos por especies y regiones. Aunque existen mecanismos de coordinación institucional, los gobiernos regionales se enfrentan a importantes déficits de capacidades y recursos, lo que puede afectar a la aplicación efectiva y la presentación de datos de la flota artesanal. Perú participa de manera activa en la pesca internacional en calidad de miembro de organismos regionales de pesca como la CIAT y la SPRFMO, y en la aplicación de los acuerdos internacionales más pertinentes del sector. Sin embargo, la inestabilidad política ha dado lugar a una elevada rotación entre los principales responsables de la toma de decisiones, lo que debilita la planificación a largo plazo. Pese a los retos persistentes que existen en torno a la informalidad, la limitada capacidad regional y la colaboración de las partes interesadas en ciertas regiones, los sistemas peruanos de gobernanza son sólidos y garantizan que el sector está, en general, bien regulado.
Políticas para el futuro de la pesca y la acuicultura en Perú
Resumen
En Perú, el Ministerio de la Producción (en adelante, PRODUCE) es la institución competente en lo que a políticas de pesca y acuicultura se refiere. Posee competencia exclusiva sobre la ordenación de la pesca y la acuicultura en mediana y gran escala. Asimismo, comparte competencias con los gobiernos regionales y locales en lo que respecta a la pesca artesanal y la pesca tradicional ancestral, y a la microacuicultura, la acuicultura en pequeña escala y la acuicultura con recursos limitados.
PRODUCE recibe el respaldo de un organismo público de ejecución, el Fondo Nacional de Desarrollo Pesquero (FONDEPES), y de tres organismos técnicos independientes de carácter especializado, el Instituto del Mar del Perú (IMARPE), la Autoridad Nacional de Sanidad e Inocuidad en Pesca y Acuicultura (SANIPES), y el Instituto Tecnológico de la Producción (ITP).
En Perú, la Ley General de Pesca y su Reglamento (Decreto Supremo núm. 012-2001-PE) establecen los marcos jurídicos generales para la pesca en el plano nacional. Está complementada por los Reglamentos de Ordenamiento Pesquero (ROP), normativas específicas para diferentes especies, grupos de especies de interés comercial o regiones concretas.
Existen determinados mecanismos de coordinación horizontal entre PRODUCE y las demás instituciones nacionales, como la Comisión de Coordinación Viceministerial, dependiente del Consejo de Ministros, que mejora el diálogo, facilita la toma de decisiones y permite la creación colectiva de proyectos de leyes multisectoriales.
Perú posee buenos mecanismos para integrar los datos científicos en la formulación de políticas pesqueras y acuícolas. El IMARPE es el responsable de llevar a cabo investigaciones científicas y tecnológicas sobre el mar y las aguas continentales. Una de sus funciones básicas consiste en dotar a PRODUCE de los fundamentos científicos necesarios para la administración racional de los recursos marinos y continentales. Esto se logra mediante la reunión de datos biológicos; la evaluación del estado de las poblaciones de peces; el seguimiento de las especies marinas, las actividades pesqueras, los desembarques y las capturas accesorias; y la evaluación de la capacidad de carga de las masas de agua para la acuicultura.
Perú es una Parte Contratante, un país adherente o un observador en diferentes organizaciones regionales de ordenación pesquera (OROP) y órganos pesqueros de la región, entre los que cabe destacar la Comisión Interamericana del Atún Tropical y la Organización de Ordenación Pesquera Regional del Pacífico Sur. Como tal, participa de manera activa en la cooperación internacional en materia de ordenación pesquera. Perú presenta datos y colabora en las investigaciones, al tiempo que utiliza los informes, las recomendaciones y los instrumentos de esos órganos para fundamentar las políticas pesqueras del plano nacional.
Recomendaciones
Fortalecer las iniciativas de colaboración vertical para garantizar una coordinación eficaz con los gobiernos regionales y locales en materia de pesca, con esfuerzos específicos por asegurar una delegación de responsabilidades efectiva y clara entre las instituciones.
Mejorar las iniciativas encaminadas a velar por que las comunidades costeras y continentales (sobre todo en la región de la Amazonía) estén informadas de los últimos avances en las políticas pesqueras y participen de manera activa en el proceso de formulación de políticas cuando sea necesario, a fin de facilitar la aplicación de estas.
2.1.1. El Ministerio de la Producción y el Viceministerio de Pesca y Acuicultura son los responsables de la formulación de la política pesquera
PRODUCE es la institución competente en lo que a las políticas públicas de pesca y acuicultura se refiere, y también es la responsable de las empresas industriales y las pequeñas y medianas empresas1. Posee competencia exclusiva sobre la ordenación de la pesca, las políticas en materia de pesca industrial y la acuicultura en mediana y gran escala. Asimismo, comparte competencias con los gobiernos regionales y locales en lo que respecta a la pesca artesanal y la pesca tradicional ancestral y a la microacuicultura, la acuicultura en pequeña escala y la acuicultura con recursos limitados.
Dentro de PRODUCE, el Viceministerio de Pesca y Acuicultura (antes, Ministerio de Pesquería, denominación que todavía figura en la Ley General de Pesca y su Reglamento) es el responsable de la formulación, la planificación, la dirección, la coordinación, la ejecución y la supervisión del cumplimiento de las políticas pesqueras y acuícolas en el plano nacional a través de seis direcciones2.
Para ejercer sus competencias, PRODUCE recibe apoyo de un organismo público de ejecución, el FONDEPES, y de tres órganos técnicos independientes de carácter especializado (el IMARPE, SANIPES y el ITP) (Gráfico 2.1). Los organismos trabajan con autonomía técnica, financiera y administrativa, pero están sujetos al marco de reglamentación de la pesca y la acuicultura. Por lo tanto, operan de conformidad con la política, los planes y los objetivos dictados por PRODUCE.
El FONDEPES presta apoyo técnico, económico y financiero para promover y desarrollar la pesca artesanal y la acuicultura tanto en aguas marinas como continentales. Ofrece programas de créditos para el desarrollo de infraestructura; asesoría empresarial; y dotación de materiales, equipos, artes y aparejos de pesca (véase el capítulo 4 para obtener más información sobre el apoyo gubernamental a la pesca). También organiza formaciones y brinda asistencia técnica a través de tres centros de formación pesquera y seis centros de acuicultura. Por otra parte, pone en práctica proyectos de inversión para la construcción o modernización de zonas de desembarque para la pesca artesanal.
El IMARPE se dedica a la investigación científica y el estudio del mar peruano y sus recursos (Recuadro 2.2). Ayuda al sector gubernamental en la toma de decisiones relativas al uso sostenible de los recursos pesqueros y la conservación marina. Estudia las relaciones entre los recursos pesqueros, el medio ambiente y las actividades pesqueras, proporcionando asesoramiento científico para la ordenación responsable y la protección de la diversidad biológica.
SANIPES es la responsable de la sanidad y la inocuidad de la producción pesquera y acuícola. Garantiza el cumplimiento de las reglamentaciones en materia de sanidad y calidad de los productos pesqueros, inocuidad e higiene de la pesca industrial, y preservación del medio ambiente. Para ello, existen siete laboratorios en todo el país, los cuales cuentan con infraestructura y equipos de última generación. Se realizan pruebas conforme a las directrices de la norma internacional ISO/IEC 17205, las cuales forman parte de las responsabilidades de SANIPES en materia de control y supervisión oficiales de los productos que se comercializarán a nivel nacional e internacional, velando por su inocuidad y salvaguardando la salud pública. SANIPES ayuda igualmente a PRODUCE al proponer políticas sanitarias, al crear y actualizar las reglamentaciones, y al velar por el buen funcionamiento de las infraestructuras pesqueras y acuícolas. Además, ofrece formación a los agentes públicos y privados, y tiene la responsabilidad de supervisar los accidentes ambientales y la contaminación de los productos pesqueros y acuícolas para consumo humano.
El ITP es el responsable de la investigación, el desarrollo, la innovación, la adaptación, la transformación y la transferencia de tecnología con el objeto de maximizar la utilización de los recursos y mejorar la competitividad del sector de la producción. Entre sus funciones se encuentran la formulación y aprobación de reglamentaciones, estrategias y proyectos relacionados con la investigación tecnológica, la innovación y el fomento de la capacidad en el sector de la producción. También coordina, guía y certifica los Centros de Innovación Productiva y Transferencia Tecnológica (CITE), que incluyen un CITE especializado en la pesca y la acuicultura. Los CITE son órganos descentralizados del ITP que mejoran la productividad y la competitividad a través de formación; asistencia técnica; adopción de tecnologías; y actividades de investigación, desarrollo e innovación.
Nota: Los órganos institucionales adscritos al Ministerio de la Producción son organismos especializados que trabajan con autonomía técnica, económica y administrativa, pero que están sujetos a la política, los planes y los objetivos fijados por dicho Ministerio.
En este contexto, PRODUCE, por medio del Viceministerio de Pesca y Acuicultura y los órganos institucionales adscritos a él, supervisa el cumplimiento de las reglamentaciones por las que se rigen todas las actividades pesqueras y acuícolas y su administración, incluidas las actividades directas e indirectas que utilizan recursos de las aguas marinas y continentales, en el plano nacional, lo que engloba lo siguiente:
gestión y protección de los recursos biológicos en aguas marinas y continentales;
gestión de la capacidad y la flota pesqueras;
otorgamiento de concesiones para actividades acuícolas;
expedición y tramitación de licencias, autorizaciones y permisos de pesca;
seguimiento, control y vigilancia, lo que incluye inspecciones en el mar y en el puerto, de manera conjunta con la DICAPI;
imposición de sanciones por infracciones de las reglas de ordenación;
puesta en práctica de programas de adaptación y gestión del medio ambiente, estudios del impacto ambiental y máximos permitidos para las emisiones y la exposición de las plantas de procesamiento;
vigilancia de la salud, la calidad, la higiene y la inocuidad.
2.1.2. Función de los gobiernos regionales
Los gobiernos regionales de Perú son los responsables de administrar la gobernanza de sus respectivas regiones con autonomía política, económica y administrativa3. Un total de 11 gobiernos regionales costeros, los cuales comprenden 77 provincias y 691 municipalidades, llevan a cabo sus actividades a través de direcciones regionales de la producción que se enmarcan dentro de los departamentos de desarrollo económico de cada uno de los gobiernos regionales.
Los gobiernos regionales desempeñan una función central en la puesta en práctica y la supervisión de la pesca y la acuicultura. Asimismo, poseen competencias compartidas con PRODUCE, en especial en la esfera de la pesca artesanal y la pesca tradicional ancestral y de la microacuicultura, la acuicultura en pequeña escala y la acuicultura con recursos limitados. Sin embargo, todavía existen ciertas deficiencias en cuanto a una separación clara de las competencias entre PRODUCE y los gobiernos regionales a medida que se desarrolla el proceso de descentralización (Paredes et al., 2024[1]; Interviews in the context of the Review, 2024[2]; World Bank, 2021[3]).
Los gobiernos regionales desempeñan tareas ligadas a la aplicación de las políticas pesqueras y acuícolas, como conceder autorizaciones y permisos pesqueros para la pesca artesanal y de subsistencia; supervisar y controlar las actividades pesqueras (con especial atención a la pesca artesanal y en colaboración con PRODUCE y otras instituciones pertinentes; véase el capítulo 6); y velar por el cumplimiento de las normas ambientales, técnicas y jurídicas. Por otra parte, gestionan la infraestructura pesquera y promueven la inversión privada y la investigación a nivel regional. De la misma forma, tienen la responsabilidad de garantizar el cumplimiento de las disposiciones de control sanitario de los productos hidrobiológicos para consumo directo en el mercado nacional, en coordinación con los organismos pertinentes del plano nacional. Bajo la dirección de PRODUCE, los gobiernos regionales también participan en la formulación y el diseño de los instrumentos que rigen la ordenación pesquera a fin de garantizar que se puedan poner en práctica con eficacia.
Los gobiernos regionales se enfrentan a importantes dificultades, esencialmente relacionadas con la escasez de recursos financieros y humanos, lo que obstaculiza su capacidad de llevar a cabo de manera eficaz las tareas que están bajo su responsabilidad. En especial, cuentan con una capacidad administrativa limitada, ya que carecen de recursos humanos especializados con conocimientos técnicos sobre la reglamentación y la ordenación pesqueras, lo que da lugar a una aplicación débil del marco jurídico (Paredes et al., 2024[1]; World Bank, 2021[3]). A su vez, esto produce importantes deficiencias en la presentación de información a PRODUCE y un uso limitado de las herramientas tecnológicas en las actividades de SCV.
Por último, se necesita una comunicación más sólida y constante entre PRODUCE y los diferentes gobiernos regionales para una aplicación eficaz y una mejora progresiva del marco jurídico nacional de políticas pesqueras y acuícolas, así como para una presentación y un intercambio de información adecuados con PRODUCE. La asistencia técnica y el fomento de la capacidad constantes por parte de PRODUCE, el IMARPE y otras instituciones pertinentes al personal competente en los gobiernos regionales son imprescindibles para mejorar los conocimientos y generar confianza.
La Ley General de Pesca y su Reglamento (Decreto Supremo núm. 012-2001-PE) establecen los marcos jurídicos generales para la pesca en el plano nacional. En virtud de la legislación, los recursos hidrobiológicos (es decir, marinos) de Perú son activos del patrimonio nacional administrados por el Estado, de modo que es responsabilidad del sector gubernamental regular íntegramente su gestión y explotación. Esto engloba todos los recursos marinos desde la línea de costa hasta 200 millas náuticas. El objetivo principal de la Ley General de Pesca y su Reglamento es regir la actividad pesquera para lograr un desarrollo sostenible de la producción como fuente de alimentos, empleo e ingresos, optimizando los beneficios económicos al tiempo que se preserva el medio ambiente y la diversidad biológica.
La Ley General de Pesca y su Reglamento define, entre otras cosas:
los objetivos de la política pesquera;
los métodos para gestionar y proteger los recursos hidrobiológicos renovables de la tierra y el mar;
el método y las condiciones de la pesca industrial, en pequeña escala y artesanal;
la gestión de las flotas pesqueras;
la reunión de datos y su tratamiento;
el método y las condiciones del procesamiento de pescado; de los sistemas de SCV; de las infracciones y sanciones del sector; y del seguimiento, el control y la protección del medio ambiente.
La Ley General de Pesca se complementa con la Ley General de Acuicultura (Decreto Legislativo núm. 1195, 2015) y su Reglamento (Decreto Supremo núm. 003-2016-PRODUCE).
La Ley General de Pesca también cuenta con disposiciones relativas a la participación en las organizaciones internacionales pertinentes para los proyectos pesqueros e internacionales que contribuyen a los objetivos de la política nacional de pesca. Asimismo, define de qué modo pueden acceder las embarcaciones registradas en el extranjero a los recursos hidrobiológicos (véase el capítulo 6).
2.2.1. La Ley General de Pesca se ha actualizado en tres ocasiones y se complementa con otros reglamentos sobre ordenación pesquera
La Ley General de Pesca se modificó en tres ocasiones: 1) en 2008, por medio del Decreto Legislativo 1027, relativo a la facultad de PRODUCE de conceder títulos para desarrollar actividades pesqueras; 2) en 2018, mediante el Decreto Legislativo 1393, que regula la prohibición de la pesca ilegal; y 3) en 2023, por medio de la Ley 317494, que reconoce la pesca tradicional ancestral y la pesca tradicional artesanal, y promueve su preservación dentro de las 5 primeras millas náuticas. La última reforma se puso en práctica para abordar nuevos problemas políticos, vacíos legales y críticas a la Ley (en especial, por parte de los pescadores y las organizaciones de la sociedad civil) (Interviews in the context of the Review, 2024[2])) en lo que respecta a las cuestiones de la ordenación de las poblaciones de peces; la gobernanza y la coordinación institucionales; el régimen de categorización de los pescadores; y las actividades de SCV de la pesca.
La ordenación pesquera cuenta con el respaldo de otros instrumentos jurídicos, a saber, los ROP. Los ROP son Reglamentos de Ordenamiento Pesquero en vigor que son específicos para determinadas especies o grupos de especies de interés comercial o particular. También hay ciertos ROP vigentes para regiones o zonas concretas sometidas a una elevada presión pesquera o con problemas de explotación de los recursos. Los ROP los define y los aprueba PRODUCE, que especifica los regímenes de acceso; las CTP; el esfuerzo de pesca definido como tamaño de la flota; las temporadas de pesca y los períodos de pesca vedados; las tallas mínimas de captura; las zonas restringidas o reservadas; los métodos y sistemas de las artes de pesca; y las medidas de SCV necesaria. Los ROP tienen un estatuto indefinido. Por lo tanto, algunos ROP, como el del bacalao de profundidad (Dissostichus eleginoides), llevan desde 2001 en vigor (Resolución Ministerial 236-2001-PE). Los ROP se pueden modificar, derogar y sustituir según se considere necesario a raíz de sus revisiones periódicas. El caso más reciente de este tipo fue el del calamar gigante (Dosidicus gigas), para el que se aprobó un nuevo ROP en marco de 2025 (Decreto Supremo 003-2025-PRODUCE). A mediados de 2025, fecha de redacción del presente informe, había 13 ROP en vigor, de los cuales 8 estaban centrados en determinadas especies comerciales y 5 presentaban un diseño espacial o englobaban pesquerías de múltiples especies (Cuadro 2.1).
Nota: ROP: Reglamento de Ordenamiento Pesquero; CHD: consumo humano directo.
2.2.2. Permisos y derechos pesqueros para la pesca marítima
Existen dos regímenes generales de explotación pesquera para la pesca marina peruana: la pesca comercial y no comercial. El acceso a los recursos pesqueros en aguas marinas se regula a través de permisos de pesca concedidos por PRODUCE, excepto en el caso de la pesca de subsistencia y deportiva sin embarcación (cuadro 2.2). Actualmente hay tres niveles reconocidos de esfuerzo de pesca en la categoría de pesca comercial: artesanal, en pequeña escala e industrial o en gran escala. El permiso artesanal permite pescar todo tipo de especies marinas en la jurisdicción marítima peruana (a menos que se indique lo contrario en las disposiciones los ROP específicos). Los buques pesqueros autorizados figuran en el Registro General de Pesquería, al que pueden acceder las autoridades portuarias para comprobar que las embarcaciones pesqueras están autorizadas a navegar.
Fuente: Government of Peru (1992[4]), General Fisheries Law, https://spij.minjus.gob.pe/spij-ext-web/#/detallenorma/H757193.
Además del permiso, todas las actividades pesqueras están sujetas a la obtención de derechos de pesca, que se conceden una vez abonadas las tasas de los derechos en cuestión (Cuadro 2.3). Por otra parte, los propietarios de buques industriales y flota en pequeña escala deben pagar a PRODUCE una tasa de pesca correspondiente a un porcentaje del valor total de los desembarques (por lo general, un 0,058 % por tonelada extraída según la Ley General de Pesca y su Reglamento). Cada año, los propietarios de buques industriales y flota en pequeña escala tienen que presentar una declaración jurada ante PRODUCE (normalmente en enero) con las capturas totales de la temporada de pesca para calcular los impuestos de los derechos de pesca. Estas capturas se comparan con el volumen total descargado en las plantas de procesamiento registradas. Las discrepancias superiores al 3 % son objeto de multas que van desde el aumento de las tasas hasta la suspensión del permiso.
Fuentes: Decree-Law No 25977; Government of Peru (1992[4]), General Fisheries Law, https://spij.minjus.gob.pe/spij-ext-web/#/detallenorma/H757193.
2.2.3. Pesca artesanal
La legislación peruana define la pesca artesanal como la actividad extractiva realizada por personas físicas, grupos familiares o empresas artesanales (incluidas las cooperativas) mediante embarcaciones artesanales o técnicas sencillas, con predominio del trabajo manual y destinada al consumo humano directo (cuadro 2.4).
Fuentes: Government of Peru (1992[4]), General Fisheries Law, https://spij.minjus.gob.pe/spij-ext-web/#/detallenorma/H757193; Supreme Decree 012-2001-PRODUCE (2021).
La Ley General de Pesca y su Reglamento promueve las capacidades de los pescadores, los procesadores y las organizaciones sociales artesanales a través de lo siguiente:
la promoción del espíritu empresarial, la gestión, la transferencia de tecnología y la formación;
la concesión de líneas especiales de crédito para desarrollar actividades pesqueras artesanales;
la promoción del acceso a los sistemas de seguridad social;
el desarrollo de infraestructura y equipos básicos por medio del Fondo Nacional de Desarrollo Pesquero;
la exención del pago de las tasas de los derechos de pesca ligados a las concesiones, las autorizaciones, los permisos de pesca y las licencias para las personas físicas y jurídicas que se dedican a actividades artesanales;
la exención para dichas personas de los requisitos de autorización de aumento de la flota (artículo 35 del Decreto Supremo núm. 012-2001-PRODUCE).
En 2023, la Ley General de Pesca y su Reglamento se modificaron para reconocer la pesca tradicional ancestral y la pesca tradicional artesanal. La pesca tradicional ancestral comprende las embarcaciones tradicionales denominadas caballitos de totora, las canoas, los veleros artesanales y otras embarcaciones reconocidas por el Ministerio de Cultura. La pesca tradicional artesanal se redefine como una actividad con predominio del trabajo manual, que puede emplear o no una embarcación artesanal y que solo incluye métodos no destructivos y selectivos no mecanizados en sus operaciones, como las redes de cerco con jareta artesanales para especies destinadas al consumo humano directo. Todos los pescadores tradicionales y artesanales están incluidos en el nuevo Registro Nacional de Pescadores Tradicionales Ancestrales y el Registro Nacional de Pescadores Artesanales, con el fin de aplicar las políticas públicas para mejorar la calidad de vida de los pescadores artesanales y su acceso a los servicios públicos, el crédito, la educación, la formación y otros beneficios.
Los pescadores tradicionales ancestrales y artesanales disponen de zonas espaciales de pesca exclusivas dentro de las 5 primeras millas náuticas pegadas a la costa. Las actividades pesqueras industriales (p. ej., redes de arrastre, redes de tiro, dragas y redes de pesca mecanizadas) están prohibidas en esta zona debido a su efecto perjudicial en los ecosistemas costeros y en especies objetivo de otras pesquerías, que funcionan como zona de protección de la flora y la fauna. Además, las embarcaciones de funcionamiento mecanizado a menor escala (es decir, la flota con redes de cerco con jareta mecanizadas en pequeña escala) están prohibidas en las 3 primeras millas náuticas. Por otra parte, el Instituto del Mar del Perú y el Ministerio de la Producción (PRODUCE) establecen un límite de tolerancia máximo permitido por pesquería para las capturas accesorias e incidentales de las operaciones diarias.
De manera excepcional, PRODUCE puede autorizar actividades pesqueras de mayor escala (p. ej., pesca industrial) en las 5 millas náuticas y también zonas de extracción diferenciadas para actividades artesanales y en pequeña escala debido a las características geográficas de la costa. Existen algunos ejemplos en el Reglamento de Ordenamiento Pesquero de las Actividades Extractivas Artesanales y de Menor Escala del Ámbito Marítimo Adyacente al departamento de Tumbes, donde las redes de cerco con jareta artesanales están prohibidas, y en el ROP de la anchoveta, donde la utilización de redes de cerco con jareta está permitida a partir de 3 millas de la costa.
Fuentes: Supreme Decree N° 013-2024-PRODUCE; Law 31749 of 2023; Government of Peru (1992[4]), General Fisheries Law, https://spij.minjus.gob.pe/spij-ext-web/#/detallenorma/H757193, Supreme Decree No. 020-2011-PRODUCE; Supreme Decree 005-2017-PRODUCE.
Existen buenos mecanismos institucionales en vigor para la coordinación, la consulta y la toma de decisiones con otras instituciones gubernamentales pertinentes implicadas en los asuntos pesqueros. Uno de los principales mecanismos de coordinación horizontal entre PRODUCE y las demás instituciones nacionales es la Comisión de Coordinación Viceministerial, dependiente del Consejo de Ministros, que mejora el diálogo, facilita la toma de decisiones y permite la redacción colectiva de leyes multisectoriales. De manera similar, PRODUCE colabora con otras instituciones con el fin de lograr de manera conjunta la aplicación eficaz de las políticas pesqueras, aportando así coherencia, previsibilidad y legitimidad a las políticas sectoriales. En particular, PRODUCE dispone de instrumentos jurídicos que ponen en práctica mecanismos para el intercambio de información y la presentación de informes periódicos dentro de las instituciones pertinentes.
Si bien el Viceministerio de Pesca y Acuicultura es el principal responsable de la gobernanza de la pesca y la acuicultura, algunos aspectos importantes recaen bajo la responsabilidad de otras instituciones del plano nacional (cuadro 2.5). En particular, la Dirección General de Capitanías y Guardacostas del Ministerio de Defensa (DICAPI) desempeña una importante función en la gobernanza de la pesca, ya que es la responsable de regular, planificar y supervisar todos los aspectos técnicos, operacionales y administrativos de las actividades en las zonas acuáticas y costeras. Por consiguiente, la DICAPI tiene la responsabilidad de dar el visto bueno a la navegación, expedir los permisos para la construcción de buques y realizar las actividades de SCV de los recursos hidrobiológicos en colaboración con PRODUCE (capítulo 6).
Fuentes: Information from Title X of Government of Peru (1992[4]), General Fisheries Law, https://spij.minjus.gob.pe/spij-ext-web/#/detallenorma/H757193 y Government of Peru (2001[5]), General Regulation of the Fisheries Law, http://www.gob.pe/uploads/document/file/418473/Decreto_Supremo_Nº_012-2001-PE.pdf?v=1573142303.
2.3.1. Producción y uso de datos científicos en las políticas pesqueras
PRODUCE tiene la responsabilidad de definir los sistemas de ordenación pesquera y determina las herramientas de control de los insumos y los productos, por ejemplo, cuotas, temporadas, tallas mínimas, métodos y otras reglamentaciones, sobre la base de las evidencias científicas disponibles, facilitadas por el IMARPE y otras instituciones de investigación, y de los factores socioeconómicos, con miras a la preservación y la explotación racional de los recursos marinos (Government of Peru, 1992[4]; 2001[5]).
En particular, la Dirección General de Políticas y Análisis Regulatorio de Pesca y Acuicultura de PRODUCE es la responsable de proponer las asignaciones de cuotas de recursos hidrobiológicos basadas en las evidencias científicas facilitadas por el IMARPE.
El IMARPE es el responsable de llevar a cabo investigaciones científicas y tecnológicas sobre el mar y las aguas continentales. Una de sus funciones básicas consiste en dotar a PRODUCE de los fundamentos científicos necesarios para la administración racional de los recursos marinos y continentales. Esto lo logra mediante la reunión de datos biológicos; la evaluación del estado de las poblaciones de peces; el seguimiento de las especies marinas, las actividades pesqueras, los desembarques y las capturas accesorias; y la evaluación de la capacidad de carga de las masas de agua para la acuicultura.
El IMARPE supervisa de manera periódica las principales condiciones pesqueras y oceanográficas, con especial atención a la pesca de la anchoveta, el principal recurso marino de Perú, para la cual el IMARPE ha desarrollado el Protocolo «Elaboración de la tabla de decisión para la determinación del límite máximo de captura total permisible por temporada de pesca en la pesquería del stock Norte-Centro de la anchoveta peruana», como instrumento principal para facilitar asesoramiento científico a PRODUCE de cara a la toma de decisiones en materia de políticas. El IMARPE informa de los resultados de las evaluaciones de las poblaciones de anchoveta y formula recomendaciones de ordenación pesquera a PRODUCE antes del inicio de cada temporada de pesca. PRODUCE basa las decisiones que toma en las evidencias científicas facilitadas por el IMARPE. Otros recursos pesqueros que el IMARPE supervisa y evalúa de forma periódica son el jurel, la caballa, el bonito, el atún, el pez dorado, la merluza peruana y la anguila serpiente punteada (capítulo 3).
El IMARPE colabora con otras instituciones del plano nacional y con los gobiernos regionales suministrando datos y conocimientos científicos, y participando en proyectos conjuntos de gestión de los recursos marinos e intercambio de información y mejores prácticas.
A nivel internacional, el IMARPE representa a Perú en los organismos internacionales pertinentes, por ejemplo, las OROP. En este contexto, lleva a cabo de manera habitual programas conjuntos de investigación con institutos nacionales homólogos y participa en grupos de evaluación de poblaciones y grupos de trabajo científicos en organizaciones regionales como la Organización de Ordenación Pesquera Regional del Pacífico Sur (SPRFMO), la Comisión Interamericana del Atún Tropical (CIAT) y la Comisión Permanente del Pacífico Sur. El IMARPE dispone de acuerdos de cooperación con otras instituciones científicas e investigadoras, así como de programas de intercambio con diferentes instituciones académicas. Además, participa en varios ejercicios de fomento de la capacidad y formación.
El Instituto del Mar del Perú (IMARPE) se creó en 1963. Se trata de la principal institución responsable de las investigaciones científicas y tecnológicas de las aguas marinas y continentales, y de los recursos de estas.
Las investigaciones que lleva a cabo el IMARPE son multidisciplinarias, ya que engloban oceanografía, sedimentología, hidroacústica y cambio climático. A fin de ofrecer asesoramiento científico y técnico en materia de ordenación pesquera al Ministerio de la Producción, el IMARPE lleva a cabo un seguimiento científico y estudios de la pesca y sus relaciones con los ecosistemas acuáticos. También realiza evaluaciones del impacto de distintas actividades. Asimismo, el IMARPE posee un programa de observadores a bordo para controlar las tallas mínimas, tomar muestras tróficas, supervisar los descartes y reunir información sobre los efectos de la actividad pesquera en los mamíferos y las aves. Por último, el IMARPE también forma a los inspectores del ámbito de la pesca y ofrece formación ambiental a los pescadores y los propietarios de embarcaciones.
En el plano financiero, el IMARPE cuenta con un tope presupuestario anual del Ministerio de Economía y Finanzas. En 2024, la asignación presupuestaria fue de 27 millones de USD (98 millones de PEN). Entre sus otras fuentes de ingresos se encuentran la cooperación internacional y las contribuciones de las entidades privadas y públicas de los planos nacional o internacional. En los tres últimos ejercicios fiscales, alrededor del 1,5 % del presupuesto del IMARPE se obtuvo de donaciones de fuentes no públicas. Además, en 2024, se asignó un presupuesto extraordinario de 12,5 millones de USD para la construcción de un moderno buque de investigación científica.
Actualmente, el personal del IMARPE cuenta con 629 miembros y opera una flota compuesta por 3 buques de investigación para llevar a cabo sus actividades de investigación, sus estudios y sus evaluaciones de las poblaciones.
Gobernanza institucional del IMARPE
El IMARPE cuenta con 5 órganos rectores y 5 Direcciones Generales de Investigaciones especializadas. Los órganos rectores son el Consejo Directivo, el Órgano de Control Institucional, la Comisión Consultiva, la Dirección Ejecutiva Científica y la Secretaría General. Las cinco Direcciones Generales de Investigaciones son la Dirección General de Investigaciones y Recursos Pelágicos; la Dirección General de Investigaciones de Recursos Demersales y Litorales; la Dirección General de Investigaciones Oceanográficas y Cambio Climático; la Dirección General de Investigaciones en Acuicultura; y la Dirección General de Investigaciones en Hidroacústica, Sensoramiento Remoto y Artes de Pesca.
El Consejo Directivo es el órgano superior del IMARPE. Está compuesto de siete miembros y dirigido por el presidente ejecutivo del IMARPE, que actúa como director del Instituto. Los otros miembros son tres representantes del Ministerio de la Producción; un representante de la Universidad del Perú; un representante de la Marina peruana; y un representante del Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación. El Consejo Directivo tiene la responsabilidad de aprobar y supervisar todas las decisiones de gestión de carácter jurídico, operacional y estratégico. Determina y aprueba la política científica del Instituto, además de su presupuesto y su programa de investigación.
La Dirección Ejecutiva Científica está presidida por el gerente científico y es la principal autoridad encargada de coordinar las investigaciones científicas y tecnológicas. Es la responsable de liderar y supervisar los trabajos de las cinco Direcciones Generales de Investigaciones, y de cumplir los propósitos y objetivos del Instituto.
En los últimos años, el IMARPE se ha enfrentado a una serie de controversias en lo que respecta a su gobernanza y a la neutralidad del asesoramiento científico que presta (en concreto, en 2020, el IMARPE hizo frente a denuncias de corrupción, ya que se sospechaba que los funcionarios habían inflado la cuota de captura de la anchoveta durante la segunda temporada de pesca de 2019 y que habían filtrado información confidencial al sector (OANES, 2020[6]). A raíz de esto, se trabajó por reformar y modernizar la estructura orgánica del IMARPE a través de la promulgación del Decreto Legislativo núm. 1677, de 28 de septiembre de 2024, con el objeto de constituir la nueva ley rectora del IMARPE. Uno de los cambios principales es la nueva definición del método de nombramiento del presidente del Instituto. Originariamente, el Instituto estaba presidido por un almirante de la Marina jubilado nombrado por el presidente de Perú. El Decreto de Urgencia estableció que el presidente del Instituto se elegiría por méritos, a través de concurso público. Para que el Decreto sea plenamente aplicable, PRODUCE debe aprobar el reglamento de ejecución, donde se describirán en mayor medida la estructura y la organización actualizadas del Instituto, el cual se encuentra en estos momentos en proceso de aprobación interna antes de su promulgación oficial.
Fuentes: https://repositorio.imarpe.gob.pe; Government of Peru (2024[7]), Review of Peru’s fisheries and aquaculture: Policy information request for the background report informing the formal opinion of the OECD Fisheries Committee (COFI) on the accession of Peru to the Organisation; Interviews in the context of the Review (2024[2]), Interviews conducted with Peru's government representatives and stakeholders in the context of the Review.
Los últimos acontecimientos políticos que tuvieron lugar en Perú han causado cambios relativamente frecuentes a nivel ministerial y viceministerial, también en PRODUCE y otros organismos públicos que revisten relevancia para la pesca. Por ejemplo, entre 2020 y 2025, PRODUCE ha tenido 15 Ministerios de la Producción y 5 Viceministerios de Pesca y Acuicultura (cuadro 2.6), además de múltiples cambios en los directores generales responsables de la aplicación de políticas.
El alto nivel de rotación en la dirección ha dificultado la planificación a largo plazo del sector, en particular en lo que respecta a la reforma de las políticas en profundidad, y también ha generado la percepción de interrupción del continuo de elaboración de políticas (Gozzer-Wuest, Alonso-Población and Tingley, 2021[8]; Paredes et al., 2024[9]; Government of Peru, 2024[7]). Esto también puede afectar a las capacidades técnicas y al personal del sector, que está sujeto a cambios y ajustes constantes (OECD, 2023[10]).
La participación de las partes interesadas en la formulación de políticas pesqueras es importante para fundamentar el proceso y facilitar la aplicación de las políticas. El equilibrio de los distintos intereses, tanto del sector como de la sociedad en general, y los diferentes horizontes temporales suelen suponer un reto para los encargados de la formulación de las políticas pesqueras. En este contexto, es crucial contar con unos mecanismos transparentes para la participación de las partes interesadas a fin de lograr la legitimidad de las políticas pesqueras e integrar visiones integrales en el ciclo normativo (OECD, 2020[11]).
En líneas generales, Perú posee un marco jurídico bien desarrollado que regula y fomenta la participación de las partes interesadas en la Administración pública. Perú regula los mecanismos de participación ciudadana a través de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública (Ley núm. 27806 de 2003) y su Reglamento, en particular el Decreto 009-2024-JUS, recientemente actualizado, que establece disposiciones relativas a la publicidad, la publicación de proyectos normativos y la difusión de normas legales de carácter general. En virtud de ese decreto nuevo, la institución responsable de redactar un reglamento debe publicarlo en su sitio web o en otro medio, para garantizar que se divulgue de manera adecuada y sea de fácil acceso. Además, establece que las partes interesadas deben disponer de al menos 15 días naturales para formular comentarios o contribuciones (salvo situaciones particulares). PRODUCE publica en su sitio web oficial los proyectos de reglamentos sujetos a contribuciones y comentarios públicos.
Sobre la base de las directrices generales establecidas en la Ley de Transparencia, algunos sectores pueden adoptar mecanismos concretos para regular la participación aplicable de la ciudadanía. En el sector pesquero, no hay ningún reglamento específico que regule los mecanismos de participación ciudadana aplicables al sector.
Por otra parte, en 2015 las autoridades peruanas crearon un mecanismo para el diálogo público-privado conocido como mesas ejecutivas sectoriales. En estos momentos, las mesas ejecutivas están coordinadas por el Ministerio de Economía y Finanzas, y constituyen un mecanismo donde los principales funcionarios de los sectores en cuestión se reúnen de forma periódica con los representantes más importantes del sector privado, acreditados por sus respectivas organizaciones de productores. Estas mesas ejecutivas tratan de aumentar la productividad, abordar las dificultades y los cuellos de botella, y debatir las propuestas de reglamentos para los distintos sectores. Existen mesas ejecutivas para el sector de la pesca y la acuicultura, que reúnen a productores (industriales y artesanales), instituciones académicas y diferentes entidades gubernamentales competentes, como PRODUCE.
Además, en 2011, Perú estableció normas concretas para la consulta previa de los pueblos indígenas, de conformidad con el Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales, 1989 (núm. 169) de la Organización Internacional del Trabajo. La Ley núm. 29785 establece que el Estado peruano debe consultar a los pueblos indígenas u originarios sobre las medidas legislativas o administrativas que afecten directamente a sus derechos colectivos, su existencia física, su identidad cultural, su calidad de vida o su desarrollo. Las autoridades deben identificar a los pueblos indígenas u originarios que se puedan ver afectados por esas medidas, informarlos de forma adecuada a través de métodos y procedimientos culturalmente apropiados, y tener en cuenta la geografía y el entorno en el que viven, prestando al mismo tiempo atención a su diversidad lingüística. La decisión final sobre la medida se debe justificar debidamente y se deben tener en cuenta las opiniones de los pueblos indígenas u originarios, analizando las consecuencias que tendría la medida en sus derechos colectivos.
Durante las entrevistas realizadas en el contexto de esta revisión técnica, los representantes del sector privado estimaron que existe una comunicación abierta y honesta con las autoridades competentes, desde el nivel de la oficina ministerial hasta el Viceministerio de Pesca y Acuicultura y las seis Direcciones. Existen canales para dialogar y debatir sobre las necesidades del sector y las repercusiones de las propuestas de reglamento. De la misma forma, hay mecanismos institucionales disponibles para que los productores, las asociaciones y la ciudadanía propongan iniciativas; planteen preguntas y formulen consultas o propuestas; y realicen solicitudes.
Asimismo, los retos a los que se enfrenta Perú son similares a los de otros miembros de la OCDE en lo que respecta a las dificultades a la hora de colaborar con las comunidades pesqueras remotas. Resulta complicado comunicarse con las comunidades costeras rurales y los pescadores artesanales. Los escasos recursos financieros y humanos y la lejanía de las zonas costeras hacen que mantener un diálogo continuado con esas comunidades resulte difícil.
Perú es una Parte Contratante, un país adherente o un observador en diferentes OROP y órganos pesqueros regionales (Cuadro 2.7). Como tal, participa de forma activa en sus comités científicos, técnicos y de cumplimiento. Perú presenta datos y colabora en las investigaciones, al tiempo que utiliza los informes, las recomendaciones y los instrumentos de esos órganos para fundamentar las políticas pesqueras del plano nacional.
2.6.1. Participación de Perú en los acuerdos internacionales pertinentes
Perú es parte o país adherente y aplica en su legislación nacional la mayoría de los acuerdos y convenciones internacionales principales en el ámbito de la pesca. También participa en numerosas organizaciones regionales que revisten relevancia para sus recursos marinos (Cuadro 2.8).
* El Acuerdo todavía no ha entrado en vigor.
Nota: FAO: Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura.
Si bien Perú no es un Estado parte en la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, el país si reconoce la Convención como codificación del derecho internacional consuetudinario y ha declarado formalmente que aplica su Constitución y marco jurídico de una forma acorde a las zonas marítimas establecidas en la Convención. De la misma forma, Perú aplica varios de los instrumentos derivados de dicha Convención en aras del interés nacional y la cooperación internacional, y en cumplimiento de sus obligaciones en calidad de Estado ribereño y que pesca. En particular, Perú aplica los compromisos dimanantes del Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las Poblaciones de Peces, al ser parte de varias OROP o acuerdos. Igualmente, Perú ratificó el Acuerdo sobre Medidas del Estado Rector del Puerto en 2017 (véase el capítulo 6) y también participa en la cooperación bilateral para la gestión de las poblaciones de peces transzonales. Por ejemplo, Perú colabora con Chile a través del Proyecto Humboldt II, cuyo objetivo consiste en facilitar la ordenación pesquera y la restauración de los ecosistemas de las poblaciones de peces compartidas en la corriente de Humboldt.
Por último, Perú no ratificó el Convenio de la Organización Internacional del Trabajo sobre el Trabajo en la Pesca (C188)5. Como miembro de la Organización Internacional del Trabajo, Perú posee 63 de sus acuerdos en vigor, 12 de los cuales atañen a los pescadores y la gente de mar (ILO, 2024[12]). Por medio de la aplicación de estos y otros acuerdos internacionales, la legislación peruana ya abarca algunos de los elementos principales del Convenio C188, como los requisitos mínimos en materia de seguridad de los buques, seguridad en caso de enfermedades y accidentes, edad mínima para trabajar y acceso al sistema de pensiones. Sin embargo, algunas disposiciones como los certificados médicos necesarios, las horas mínimas de descanso, los acuerdos laborales obligatorios, las obligaciones concretas en materia de comida y alojamiento y las obligaciones de atención médica a bordo no están cubiertas.
References
[7] Government of Peru (2024), Review of Peru’s fisheries and aquaculture: Policy information request for the background report informing the formal opinion of the OECD Fisheries Committee (COFI) on the accession of Peru to the Organisation.
[5] Government of Peru (2001), General Regulation of the Fisheries Law, http://www.gob.pe/uploads/document/file/418473/Decreto_Supremo_Nº_012-2001-PE.pdf?v=1573142303.
[4] Government of Peru (1992), General Fisheries Law, https://spij.minjus.gob.pe/spij-ext-web/#/detallenorma/H757193.
[8] Gozzer-Wuest, R., E. Alonso-Población and G. Tingley (2021), “Identifying priority areas for improvement in Peruvian Fisheries”, Marine Policy, Vol. 129, p. 104545, https://doi.org/10.1016/j.marpol.2021.104545.
[12] ILO (2024), Ratification of ILO Conventions, International Labour Organization, https://normlex.ilo.org/dyn/nrmlx_en/f?p=1000:11200:0::NO:11200:P11200_COUNTRY_ID:102805 (accessed on 2024).
[2] Interviews in the context of the Review (2024), Interviews conducted with Peru’s government representatives and stakeholders in the context of the Review.
[6] OANES (2020), Acusan a funcionarios de IMARPE de haber “inflado” cuota de pesca de anchoveta, https://www.oannes.org.pe/noticias/pesca-y-acuicultura/peru-acusan-a-funcionarios-de-imarpe-de-haber-inflado-cuota-de-pesca-de-anchoveta/.
[10] OECD (2023), OECD Economic Surveys: Peru 2023, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/081e0906-en.
[11] OECD (2020), OECD Review of Fisheries 2020, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/7946bc8a-en.
[1] Paredes, C. et al. (2024), La pesca en el Perú: Una ruta hacia un futuro próspero y sostenible, Universidad Continental, Fondo Editorial, Huancayo, Peru, https://doi.org/10.18259/978-612-4443-64-0.
[9] Paredes, C. et al. (2024), La pesca en el Perú: Una ruta hacia un futuro próspero y sostenible, Universidad Continental, https://doi.org/10.18259/978-612-4443-64-0.
[3] World Bank (2021), Repensar el futuro del Perú: Notas de política para transformar al Estado en un gestor del bienestar y el desarrollo, World Bank, San Isidro, Lima, https://www.bancomundial.org/es/country/peru/publication/repensar-el-futuro-del-per-apuntes-de-pol-tica-para-transformar-al-estado-en-un-gestor-del-bienestar-y-el-desarrollo#2.
← 1. Alrededor del 90 % de los países miembros de la OCDE carecen de un ministerio exclusivo para la pesca; el 70 % elabora las políticas pesqueras dentro de su Ministerio de Agricultura y aproximadamente el 5 % enmarca estas tareas dentro del Ministerio de Industria (OECD, 2020[11]).
← 2. El Viceministerio de Pesca y Acuicultura está compuesto de seis direcciones generales: la Dirección General de Políticas y Análisis Regulatorio de Pesca y Acuicultura; la Dirección General de Pesca para Consumo Humano Directo e Indirecto; la Dirección General de Pesca Artesanal; la Dirección General de Acuicultura; la Dirección General de Supervisión, Fiscalización y Sanción, y la Dirección General de Asuntos Ambientales Pesqueros y Acuícolas.
← 3. En Perú, una región es una división territorial compuesta por uno o más departamentos y creada para facilitar la gestión descentralizada del desarrollo económico, social y ambiental. En la práctica, actualmente cada departamento funciona como una región. Por lo tanto, existen 25 gobiernos regionales, cada uno de los cuales cuenta con un consejo regional, un gobernador regional y consejo de coordinación regional.
← 4. La Ley 31749 reconoce la pesca tradicional ancestral y la pesca tradicional artesanal, y promueve su preservación dentro de 5 millas náuticas en Perú.
← 5. Este Convenio de la Organización Internacional del Trabajo entró en vigor en 2017 con el objeto de garantizar unas condiciones de trabajo decentes para los pescadores a bordo de buques pesqueros, en concreto en lo que respecta a las condiciones de servicio, alojamiento y comida, así como a la salud y seguridad ocupacionales.